B. Rodzaje organów
a) Wprowadzenie
Poszczególne wyróżnienia rodzajów organów mogą służyć różnym celom. Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie:
- organów administracji państwowej,
- organów administracji rządowej,
- organów administracji samorządu terytorialnego,
- organów administracji samorządu zawodowego. Dlatego we wtórnym wyróżnianiu należy użyć kryteriów odnoszących się jednocześnie do wszystkich wyżej wyróżnionych kategorii organów.
Zastosowanie pierwszego z nich - składu osobowego - daje wyróżnienie organów kolegialnych i jednoosobowych.
b) Wyróżnienie organów kolegialnych
Organy kolegialne kształtowały się w toku ewolucji organizacyjnej. Dawnymi czasy nie były częste. A i dziś występują wyraźnie rzadziej od organów monokratycznych.
Współczesne motywacje ich utrzymania stanowią jedynie materiał opisujący ich właściwości, a nie zespół argumentów branych pod uwagę przy decydowaniu o ich dalszym istnieniu. Oznacza to, że ich miejsce, nazwy i funkcje są stabilne. Zdarzające się zmiany mają motywacje szczególne. Oto skasowanie zarządu gminy w 2002 roku nie było wynikiem deliberacji i oceny potrzeby funkcjonowania tego organu, lecz wynikiem skonstatowanej potrzeby wzmocnienia pozycji wójta (burmistrza, prezydenta).
Wszystkie organy administracji publicznej wywodzą się z porządku prawnego, który je kreuje konstrukcyjnie, tworząc nazwy, formułując kompetencje i określając sposób obsady. W teorii mówi się wtedy o utworzeniu urzędu (stanowiska), np. o utworzeniu urzędu Ministra Infrastruktury, a w wypadku organu kolegialnego po prostu o nazwie organu. Organy kolegialne, mimo że
jest ich niewiele, grupują się w określone rodzaje, w obrębie których możemy wyróżnić:
1. organy obsadzane bezpośrednio i organy obsadzane pośrednio,
2. organy jednorodne, to jest takie, w których wszyscy członkowie pochodzą z tego samego trybu wyłaniania i organy o składzie mieszanym,
3. organy państwowe i organy niepaństwowe,
158
4. organy o charakterze powszechnym (np. rada gminy) i organy o charakterze niepowszechnym (np. senat uniwersytecki),
5. organy pochodzące z wyborów i organy formowane w innym trybie. Wydaje się, iż organy kolegialne w dotychczasowym stanie organizacji administracji publicznej funkcjonują tam, gdzie podejmuje się: l) makro-decyzje, 2) podstawowe dla całego państwa lub wyróżnionej jego części;
3) wymagające uwzględnienia wyspecjalizowanej i dogłębnej wiedzy z różnych dziedzin, oraz 4) godzące wielokrotnie zróżnicowane interesy, 5) podejmowane dla tego obszaru dobra publicznego, dla jakiego dany organ jest uformowany.
W kontekście organów jednoosobowych, które: l) działają operatywnie, 2) są zdolne do podejmowania decyzji ad hoc, 3) obciążone są wyraźniej zlokalizowaną odpowiedzialnością, można szerzej rozpatrzyć sytuację organów kolegialnych. Tak więc:
1. Organ kolegialny decyduje dłużej i wolniej. A decyduje dłużej, dlatego, że:
- każdy z jego członków chce się wypowiedzieć,
- każdy z jego członków zgłasza kwestie wobec których pozostali członkowie chcą zająć stanowisko; niekiedy kilka takich kwestii rodzi nową kwestię,
- w razie różnicy poglądów na określony temat, który jest przedmiotem decydowania, członkowie orientujący się, iż organ zdąża do podjęcia decyzji sprzecznej z ich oczekiwaniami, zmierzają każdym sposobem do przedłużenia czasu podjęcia tej decyzji,
- sama procedura (zwłaszcza w obszarze głosowania tajnego) trwa niewątpliwie dłużej niż nie obciążane żadną zewnętrzną i szczególną procedurą podejmowanie decyzji przez organ jednoosobowy,
- nierzadko trzeba czekać na przygotowane profesjonalnie materiały czy długo trwające ekspertyzy lub opóźniające się z różnych powodów projekty decyzji.
2. Organ kolegialny decyduje odważniej. Ponieważ z każdą decyzją wiąże się określona odpowiedzialność wywołująca nierzadko stres, a jak się podnosi w literaturze także lęk, i ponieważ w grupie gruntują się przesłanki odwagi - organ kolegialny podejmuje decyzje odważniej i bardziej ryzykownie w kontekście rozłożenia całości odpowiedzialności na wszystkich swoich członków. Okoliczność ta redukuje lęk przed niepowodzeniem i zwiększa poczucie osobistego bezpieczeństwa.
3. W organie kolegialnym, zwłaszcza o charakterze politycznym, zwiększają swoje oddziaływanie uzasadnienia społeczne, takie w szczególności, które wiążą treść decyzji z pozytywną wartością publiczną, i takie, które znajdują swe źródła czy uzasadnienie w propozycjach propagandowych i wyborczych.
159