Dochody budżetowe samorządów terytorialnych (gminy i powiaty)

Agata Wojciechowska

Semestr I

Samorząd terytorialny stanowi element sektora publicznego, a jednostki samorządu terytorialnego zaliczone są do sektora finansów publicznych. Finanse samorządu terytorialnego są integralną częścią publicznego systemu finansowego, obejmującego procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz z ich rozdysponowaniem. Odpowiednio do pojęcia finansów publicznych, finanse samorządu terytorialnego określane są jako zasoby i środki pieniężne oraz operacje finansowe, polegające na gromadzeniu dochodów własnych i dochodów wyrównawczych oraz przychodów, a także na dokonywaniu wydatków i rozchodów przez jednostki samorządu terytorialnego w celu sfinansowania zadań własnych i zleconych im przez państwo oraz zadań wspólnych. Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi obecnie gospodarkę finansową samorządu terytorialnego są: Konstytucja RP, ustawa o finansach publicznych, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, samorządowe ustawy ustrojowe oraz sporządzona w Strasburgu Europejska Karta Samorządu Terytorialnego.

Samorząd terytorialny został reaktywowany w Polsce w 1990 roku po czterdziestoletniej przerwie. Początkowo był jednostopniowy, gdyż nie powołano wspólnot samorządowych wyższego rzędu, tzn. powiatowych i wojewódzkich. Powstały jedynie gminy, mające osobowość prawną i wyposażone w mienie komunalne.

Istotnym elementem niezależności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność finansowa. Konstytucja RP gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych na poziomie odpowiednim do przypadających im zadań. Wszelkie zmiany w zakresie kompetencji i zadań samorządu terytorialnego powinny następować ze stosownymi korektami w podziale dochodów publicznych. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w sposób szczegółowy wyznaczają jednak ustawy ustrojowe. W Konstytucji przyjęto regułę ustawowego, a nie konstytucyjnego ich określenia. Niezwykłą wagę i znaczenie niezależności oraz samodzielności finansowej samorządu terytorialnego podkreślono również w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Karta zawiera swoisty katalog podstawowych, a zarazem wzorcowych zasad, według których należy kształtować system gospodarki finansowej społeczności lokalnych.

Źródła dochodów budżetu gminy

Dochody podatkowe budżetu gminy to przede wszystkim wpływy z ustalonych i pobieranych na podstawie odrębnych ustaw podatków lokalnych. Są to podatki: rolny, leśny, od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, od spadków i darowizn od czynności cywilnoprawnych, od działalności gospodarczej osób fizycznych - podatek płacony w formie karty podatkowej.

Podatki lokalne zasilają wyłącznie budżety gmin. Tego typu wpływów podatkowych nie mają budżety powiatów i województw. Charakterystyczną cechą wskazanych dochodów jest zagwarantowana konstytucyjnie możliwość ustalania ich wysokości, ale jedynie w granicach określonych w ustawach. Oznacza to, że gmina nie ma prawa wprowadzać nowych ani likwidować już istniejących obciążeń podatkowych, ale będąc organem właściwym do wymiaru i poboru podatków może decydować o zastosowaniu niektórych preferencji podatkowych, czy też regulować wysokość stawek podatkowych - jedynie w ramach upoważnień określonych przez obowiązujące ustawy. Gminy mają wpływ na realizację swoich dochodów podatkowych nawet wówczas, gdy pobierane są one przez inne organy podatkowe niż organy gminy. Przykładem tego jest podatek od spadków i darowizn, który pobierają urzędy skarbowe, jednak zastosowanie różnorodnych preferencji podatkowych (np. odroczenia terminu płatności czy umorzenia zaległości) uzależniono od wniosku lub zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym zagwarantowano gminie bezpośredni wpływ na kształtowanie poziomu dochodów zasilających jej budżet.

Źródłem fakultatywnych dochodów gmin jest samoopodatkowanie jej mieszkańców. Może być ono związane tylko z celami publicznymi, mieszczącymi się w obrębie zadań i kompetencji organów gminy, i ma ograniczony zakres czasowy, wyznaczony przez cel, dla którego się go wprowadza, i po realizacji którego prawo sięgania po to źródło finansowania wygasa. W drodze samoopodatkowania nie można uruchamiać stałego źródła zasilania wykonywanych przez gminę zadań bieżących.

Ważnym źródłem dochodów gminy są tzw. udziały w podatkach dochodowych od osób prawnych i od osób fizycznych. Stanowią one szczególną formę prawną podziału dochodów z jednego, wspólnego dla budżetów samorządu terytorialnego i budżetu państwa źródła podatkowego. Obok wpływów z podatków, dochodami własnymi budżetów gmin są także opłaty: skarbowa, eksploatacyjna, targowa, miejscowa, administracyjna, a także opłata prolongacyjna od nieterminowo uiszczonych należności stanowiących dochód gminy. Wśród dochodów o charakterze majątkowo-kapitałowym należy wyróżnić przede wszystkim wpływy z majątku gminy (z jego sprzedaży, najmu, dzierżawy), a także dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe, zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze. Do dochodów gmin należą także:

• subwencja ogólna oraz

• dotacje celowe.

Subwencja ogólna dla gmin oraz powiatów podzielona jest na części: wyrównawczą, równoważącą oraz oświatową. Źródła dochodów samorządu, jak np. podatek, opłata, subwencja lub dotacja celowa, mogą mieć różną szczegółową konstrukcję. Subwencje przeznaczone są na finansowanie zadań własnych, natomiast dotacje służą finansowaniu zarówno zadań własnych, jak i zadań zleconych. W świetle regulacji prawnych stosowanych w Polsce subwencje ogólne występują obok i niezależnie od dotacji celowych.

Zakres i charakter dochodów budżetów gmin warunkuje możliwość realizacji ich zadań. Ponieważ poziom ich dochodów własnych z reguły jest niewystarczający do sfinansowania zakresu realizowanych przez nie zadań, niezbędny jest sprawnie funkcjonujący mechanizm zasilania zewnętrznego budżetu. Zasilanie zewnętrzne, poprzez przekazywanie subwencji i dotacji, daje gminom stabilne i wydajne źródło dochodów, ale jednocześnie powoduje ich uzależnienie od administracji rządowej, która ma wpływ na wysokość i terminy przekazywania tych dochodów.

Źródła dochodów budżetu powiatu

W organizacji dochodów powiatu możemy wyróżnić dochody stałe i fakultatywne.

Dochodami stałymi powiatu są:

• działy w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości określonej odrębną ustawą,

• subwencje z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiat,

• dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, inspekcje i straże,

• dochody powiatowych jednostek budżetowych oraz wpłaty innych powiatowych jednostek organizacyjnych,

• dochody z majątku powiatu,

• odsetki za nieterminowe przekazywanie udziałów, dotacji i subwencji

Powyżej wymienione wpływy do budżetu są zawsze i niezmiennie dochodami powiatu, muszą być więc uwidocznione przy sporządzaniu budżetu powiatu.

Dochodami fakultatywnymi powiatu mogą być:

• subwencja wyrównawcza z budżetu państwa,

• dotacje celowe z budżetu państwa przekazywane na wykonanie czynności

• dotacje z państwowych funduszów celowych,

• dotacje celowe z budżetu państwa na zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej,

• dotacje celowe z budżetu województwa na zadania z zakresu samorządu województwa wykonywane przez powiat na mocy porozumień zawartych z województwem,

• spadki, zapisy i darowizny,

• odsetki od środków finansowych powiatu gromadzonych na rachunkach bankowych,

• odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału,

• inne wpływy uzyskiwane na podstawie odrębnych przepisów.

Te dochody mogą się znaleźć w budżecie ale nie muszą. Najlepiej widać to na przykładzie spadków i darowizn. Jeżeli zostaną one przekazane na powiat wtedy stanowią dochód budżetu, jeżeli natomiast nie zostaną przekazane to nie będą stanowić takiego dochodu i nie są umieszczane w opracowanym budżecie.

Bibliografia:

• Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (DzU nr 203, poz. 1966 z późn. zm.).

• Pod redakcją W. Wójtowicz: Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Dom Wydawniczy ABC, 2003.

• E. Kornberger-Sokołowska: Dochody jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2002.
  

---