sposobów ich wykonania44. Pojęcie polityki administracyjnej ukształtowane w literaturze europejskiej nie mieści się jednak wyłącznie w polu obserwacji zakreślonym wąskim pojęciem biurokracji i swoistej mutacji interesów publicznych powstających w tak określonej sferze styku z polityką. Pojęcie to jest wyrazem związków między polityką a administracją. Dążenie do ich rozgraniczenia nie jest zatem zaprzeczeniem rzeczywistego i nieuniknionego powiązania obu tych sfer. Ma natomiast na celu identyfikację tych powiązań oraz wynikających z nich konsekwencji - z nieuniknionym odniesieniem do porządku prawnego państwa.
2. Tworzenie i realizacja polityki administracyjnej
Omówienie zakresu i roli polityki administracyjnej w działaniu administracji w Polsce trzeba poprzedzić ustaleniem, jak na tle omówionych wyżej poglądów w nauce obecnie określa się pojęcie tej polityki i jej główne składniki.
A. Punkt wyjścia - jak dziś rozumieć politykę administracyjną
Wieloznaczne jest samo pojęcie polityki. Nie wnikając w dyskusje teoretyczne wystarczy przypomnieć, że w praktyce społecznej i badawczej polityka może oznaczać wytyczenie kierunku działalności państwa przez organy określone w konstytucji, same programy określające kierunek takiej działalności, sztukę skutecznej działalności w sferze życia społecznego, a wreszcie działalność związaną z dążeniem do zdobycia władzy państwowej45. Dla wyodrębnie-
44 Zob. np.: podstawowe studium biurokracji francuskiej i jej uwarunkowań politycz
nych: M. Crozier, Biurokracja. Anatomia zjawiska, Warszawa 1967, s. 355 i n.; zob. też
J. Q. Wilson, Buraucracy. What Government Agencies Do and Why They Do lt, Wyd. Basic
Books 1989, s. ix i n., oraz 48 i n. Omówienie współczsnych teorii biurokracji zob. studia
w: Administracja i polityka, op. cit., s. 32 i n
45 M. Jełowicki, Teoria polityki administracyjnej (wstępny zarys koncepcji), Acta Uni-
versitatis Wratislaviensis, 1985, Prawo CXLIII, s. 93. W terminologii anglosaskiej występu
je rozróżnienie nieznane w językach Europy kontynentalnej: policy i politics. Rozróżnienie
nie jest zupełnie rozłączne. Policy oznacza zarządzanie, administrowanie lub inny sposób
praktycznego działania dotyczący wyodrębnionych, konkretnych interesów; wybór układu
lub metody działania przez rząd, instytucję, grupę lub jednostkę, spos'ród różnych możli
wości istniejących w danych warunkach, wytyczający bieżące i przyszłe decyzje. Politics
oznacza sztukę lub naukę rządzenia, naukę dotyczącą koniecznych ograniczeń wynikają
cych z życia ludzi w społeczeństwie; poglądy na to, jak organizować, kierować i admini
strować państwami (a także w szerszym przedziale: rozstrzygać o kluczowych obszarach
314