otulić do prawa, które stanowi nie tylko dla nich podstawę prawną, ale zakreślał dla tych działań także nieprzekraczalne granice.

Poza tymi wyznaczonymi przez prawo granicami, także znajdziemy

empirycznie jakieś działania administracji publicznej. Ale nie będą to działania legitymowane przez prawo, nie będą to obrazy prawa, ale jego zniekształcenia. Działań administracji publicznej odbieźnych od obrazu prawa, ukształtowanych nie tak jak prawo przewiduje, w rozmaitych formułach upoważnień, % działań bez podstawy prawnej i podjętych z przekroczeniem dopuszczalnych | prawnie granic - państwo prawa nie akceptuje. Zasada związania prawnego f odnosi się także do tzw. działań faktycznych w administracji.

W klasycznej nauce prawa administracyjnego i w nauce administracji U wyodrębniano dwie grupy działań: działania prawne i działania faktyczne, Działanie prawne definiowano jako działania w całości wyznaczone normami prawa, wywołujące skutki prawne. Działania faktyczne zaś definiowano jako

działania nie uregulowane wyczerpująco normami prawa, nie wywołujące f bezpośrednio skutków prawnych.

W wielu opisach podkreślano, że działania prawne mają wyczerpującą regulację prawną dlatego, że adresowane są bezpośrednio do jednostki. 3 Szczegółowa regulacja prawna tych działań miała zatem chronić i zabezpieczać jednostką przed arbitralnymi i nie uregulowanymi dokładnie działaniami organów administracyjnych. Do tego dochodził jeszcze argument oczywisty, że przed działaniami prawnymi administracji publicznej jednostka może chronić się skutecznie, bowiem działania uregulowane prawem, czyli zawsze jakoś dokumentowane, można skutecznie poddać sądowej kontroli. Zatem w pewnym przeciwieństwie do działań uregulowanych prawem pozostają działania| faktyczne, które nie są wyczerpująco uregulowane normami prawa powszechnie obowiązującego, i które nie mają formy pisemnej, i które trudno jest poddać kontroli sądowej, a jako niedokumentowane niełatwo opisać w skardze do sądu f administracyjnego, nie mówiąc już o komplikacjach, jakie nastręcza

przeprowadzenie dowodu z czynności faktycznej w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Aby osłabić wątpliwości związane z uwolnieniem pewnej części działań administracji publicznej z pełnego uregulowania prawnego, klasycy doktryny prawa administracyjnego zapewniali, że działania faktyczne mogą mieć jedy­nie charakter pomocniczy względem działań prawnych, dotyczyć mogą jedy­nie kwestii techniczno-organizacyjnych wewnątrz aparatu administracyjnego, w szczególności zaś przeznaczone są do organizowania biurowości, obiegu dokumentów w urzędzie, prowadzenia wewnętrznych rejestrów i kartotek, ekspedycji poczty, sprawozdań z inspekcji, sporządzania protokołów z narad itp. A w ogóle, to przecież nie sposób więzić normami prawnymi i to na dodatek szczegółowymi wszystkich działań administracji publicznej, toteż 226

Miałaby administracja publiczna w tych działaniach faktycznych jakiś wentyl swobody, koniecznej dla nadania działalności administracyjnej większej elastyczności, jakiś zakres luzu decyzyjnego, i nie tylko decyzyjnego. W ten oto sposób utorowało sobie drogę przekonanie, że pewna część działań administracji publicznej, może z konieczności i z uzasadnienia racjonalnymi argumentami, może mieć charakter działalności faktycznej.

Gdyby funkcje pierwotnie projektowane dla działań faktycznych admini­stracji publicznej zostały w praktyce dochowane, gdyby istotnie działania faktyczne były podejmowane dla dobrego zorganizowania biura i korespon­dencji, może by nigdy nie zgłoszono zastrzeżeń wobec tak pojmowanych działań faktycznych.

Wkrótce jednak okazało się, że działaniami faktycznymi rejestruje się sekretne informacje o jednostce, że uruchomiona za pomocą działań faktycz­nych organizacja i technika, wykorzystywane sadła umocnienia władzy admi­nistracyjnej, a nawet więcej - dla rozszerzenia samowładztwa administracji. Elastyczne działania faktyczne zwolnione z hamulca regulacji prawnej, z du­żym luzem i z większym skutkiem, mogą zarówno pośrednio jak i bez­pośrednio kształtować sytuację prawną jednostki. Nie nakładają na jednostkę obowiązków prawnych wprost, ale uzasadniają nałożenie takiego obowiązku w drodze działania prawnego (decyzji administracyjnej). Albo inny przykład:

działania faktyczne administracji publicznej, nie przyznając jednostce bezpo­średnio uprawnienia, w rzeczywistości umożliwiają jednostce korzystanie ze swych praw; przyznając jednostce bezpośrednio uprawnienia, pozwalają orga­nom administracyjnym cofnąć te uprawnienia w każdej chwili.

Jest zdumiewające, że czynności faktyczne administracji publicznej, zwa­ne pomocniczymi, w istocie mogą okazać się decydującymi. Jest paradoksalne, że czynności faktyczne administracji, projektowane jako niewywołujące bez­pośrednio skutków prawnych dla jednostki, mogą bezpośrednio wywołać wy­raźnie odczuwalne dolegliwości dla jednostki. Jest zaskakujące, że gdy w prak­tyce działania prawne nie przynoszą skutku, gdy działania prawne okazują się nieskuteczne lub niemożliwe do podjęcia, skuteczne i możliwe okazują się działania faktyczne administracji publicznej.

To właśnie dlatego, ta osobliwa ewolucja działań faktycznych administra­cji publicznej, jaka się dokonała w ostatnich kilkudziesięciu latach, rodzi uzasadniony postulat, aby ich nie traktować jako faktycznych.

Z interesującego nas tu punktu widzenia, tzn. z punktu widzenia związania prawnego, wszystkie działania administracji publicznej są działaniami praw­nymi. Termin działania faktyczne lub termin działania materialno-techniczne Jest mylący, gdyż może sugerować, że organy administracji publicznej mogą działać faktycznie tak, jak obywatel, że mają faktycznego autora i faktycznego adresata, że faktycznie wiążą przykładowo na zasadzie ich faktycznej akcep-

227

---