Teoria wyboru publicznego

Podstawowym problemem, występującym w procesie alokacji dóbr publicznych jest uściślenie kryterium wyboru, którym powinno kierować się państwo podejmując decyzje o rodzajach i ilości wytwarzanych dóbr publicznych. Dobra te nie są wytwarzane i alokowane według mierników rynkowych. W teorii wyboru publicznego dokonuje się porównań tych kryteriów, które występują przy alokacji dóbr prywatnych i alokacji dóbr publicznych.
Władze publiczne spełniając swoje funkcje napotykają wiele różnych problemów oraz muszą rozstrzygać wiele dylematów. Wyłaniają się kwestie:
· Kogo reprezentują władze publiczne lub w czyim interesie spełniają swoje funkcje (zwłaszcza alokacyjną i redystrybucyjną),
· Jakimi kryteriami kierują się władze publiczne dokonując alokacji dóbr publicznych i społecznych.
Odpowiedź na to pytanie daje nam teoria wyboru publicznego.
Głównym jej celem jest obiektywizacja kryteriów wyboru przy alokacji dóbr i redystrybucji dochodów, - czyli eliminowanie lub ograniczanie dowolności i woluntaryzmu decyzyjnego władz publicznych.
Przedmiotem teorii wyboru publicznego jest demokratyczny system podejmowania decyzji w kwestiach publicznych, funkcjonowanie mechanizmów publicznych, zachowanie się pojedynczego obywatela, grup społecznych, oraz ich rola w podejmowaniu decyzji publicznych.
Skutki niewłaściwych decyzji władz publicznych mogą być nieobliczalne dla społeczeństwa i gospodarki. Zasadnicze znaczenie ma sposób powoływania władz publicznych a także wpływ obywatela na ich działalność. Teoria wyboru publicznego musi uwzględniać warunki ustrojowe i czynniki polityczne.
Dla ekonomiki sektora publicznego priorytetowe znaczenie ma mechanizm polityczne i ściśle z nim powiązany system wyborczy. W systemach demokratycznych wybór publiczny rozstrzyga się przez wybory przedstawicieli obywateli do władz.
System wyborczy (głosowanie) nie jest metodą idealną, ma także wady. Problem w tym, że nie ma lepszego rozwiązania.
Wybór z natury rzeczy jest podejmowaniem decyzji preferującej jedno rozwiązanie kosztem innego. W nowoczesnych demokratycznych systemach wyborczych powszechnie obowiązuje zasada „jeden obywatel - jeden głos”. System głosowania w sprawach publicznych różni się znacząco od systemu głosowania w sprawach gospodarczych w sektorze prywatnym.
Wybór jest łatwiejszy, jeżeli wyborca ma rozeznanie, czego wybór dotyczy. Inaczej jest, gdy przedmiot wyboru jest tak skomplikowany, że wyborca właściwie nie ma szans rozpoznania wszystkich przyczyn i skutków rozwiązania, na które oddaje głos.


Nawet w przypadku zastosowania instytucji wyborów bezpośrednich przeciętny wyborca, który decyduje o rezultatach głosowania, ma niewielkie szanse oparcia swojej decyzji na racjonalnych przesłankach. Opiera więc swój wybór najczęściej na wypowiedziach i opiniach formułowanych przez polityków, partie polityczne, organizacje społeczne itp., które
prowadzą kampanię „uświadamiającą” wyborcę, który jest przedmiotem manipulacji ze strony różnych sił politycznych i społecznych. Negatywne skutki tak działającego mechanizmu wyborczego uzależnione są od tego, jakim grupom nacisku psychologicznego i propagandowego ulega wyborca i czyje interesy te grupy reprezentują.
Wybór jest łatwiejszy, jeśli decyzja głosującego ogranicza się do formuły: tak - nie lub za - przeciw. Jeżeli zdaniem wyborcy jest określenie priorytetu według metody rangowania, to jego decyzja jest znacznie trudniejsza.
Bieżące i długookresowe kierowanie sprawami publicznymi nie jest możliwe poprzez bezpośredni wpływ na te sprawy każdego dorosłego obywatela. Pewna część ludzi całkowicie nie wykazuje ani zainteresowania, ani zrozumienia dla spraw publicznych. Bezpośredni udział społeczeństwa w decydowaniu o sprawach publicznych jest wyjątkowy i dotyczy równie wyjątkowych sytuacji.

W systemie demokratycznym typowy mechanizm podejmowania decyzji w sprawach publicznych opiera się na wyborach przedstawicieli społeczeństwa (parlament) oraz przedstawicieli poszczególnych wspólnot lokalnych czy terytorialnych (rady gminne). Ten jedyny sposób funkcjonowania systemu demokratycznego zawiera wiele niebezpieczeństw i stwarza wiele problemów. W kwestiach publicznych, społecznych czy ekonomicznych nie ma rozwiązań jedynych, jedynie słusznych. Rozwiązanie różnych problemów społecznych w pokaźnym stopniu jest zdeterminowane czynnikami światopoglądowymi, ideologicznymi, doktrynalnymi itp. Wyborca posiadając swój system wartości oraz określone preferencje głosuje za takimi przedstawicielami do władz publicznych, z którymi wiąże nadzieję, iż będą oni w procesie decyzyjnym reprezentować chronić jego interesy.

W praktyce oznacza to, iż wyborca opowiada się za programem danego ugrupowania. Tak więc dla funkcjonowania demokracji przedstawicielskiej fundamentalne znaczenie ma system partii politycznych i organizacji społecznych oraz kreowane przez nich programy, które zawierają szereg elementów bezpośrednio dotyczących życia obywatela, grup społecznych, grup zawodowych itp. Chodzi tu zarówno o warunki życia takie jak np. bezpieczeństwo socjalne, jak i o sprawy publiczne, np. realizacja swobód i praw obywatelskich, sprawy podatkowe, walka z bezrobociem, inflacją czy bezpieczeństwo zewnętrzne.

Programy poszczególnych sił i ugrupowań politycznych zawierają istotne dla wyborców elementy. Aby pozyskać wyborców partie polityczne budują swoje programy w taki sposób, aby były one jak najbardziej atrakcyjne dla największej liczby wyborców. Taka strategia oznacza, iż pewne elementy tych programów są nierealne i są tylko obietnicami wyborczymi. Strategię taką prowadzi wiele partii, które konkurują między sobą w równym stopniu pod względem programów jak i retoryki wyborczej.

Tak więc w sferze publicznej można zauważyć zjawisko konkurencji. Przy alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych decydujące znaczenie ma mechanizm polityczny. Konkurencja, która występuje pomiędzy różnymi partiami (siłami) politycznymi sprzyja racjonalnym decyzjom politycznym. Zauważyć tu można analogię do mechanizmu rynkowego i konkurencji pomiędzy producentami oraz sprzedawcami, którzy rywalizują o konsumenta (nabywcę).
Istnieją dwie podstawowe różnice pomiędzy funkcjonowaniem mechanizmu rynkowego a funkcjonowaniem mechanizmu politycznego, jako dwóch sposobów alokacji dóbr - odpowiednio - prywatnych i publicznych.



1. Mechanizm rynkowy funkcjonuje w oparciu o zobiektywizowane, konkretne i mierzalne cele, natomiast mechanizm polityczny nie zapewnia obiektywizacji celów publicznych i społecznych. Cele te są obciążone arbitralnością polityków i partii politycznych.
Czasem preferencje wyborców bywają czasem niewłaściwie interpretowane. Jeżeli nie znajdują one odzwierciedlenia w programach partii politycznych, to nie ma gwarancji, że są to preferencje zgodne z interesem całego społeczeństwa, z interesem długookresowym itd. Nierzadko w systemach demokratycznych programy zwycięskich sił politycznych zostają po wyborach zarzucone do następnych wyborów.
2. Mechanizm rynkowy funkcjonuje tym lepiej dla konsumenta i społeczeństwa, im większa jest konkurencja, tymczasem w przypadku mechanizmu politycznego nadmierna konkurencja, tzn. nadmierna liczba partii politycznych biorących udział w wyborach, może doprowadzić do tak dużej polaryzacji sił politycznych we władzach przedstawicielskich, że nie będą one w stanie podejmować decyzji w sprawach publicznych. Systemy demokratyczne bronią się przed takimi sytuacjami poprzez odpowiednią konkurencję ordynacji wyborczej, np. przez ustalenie pewnego progu wejścia do parlamentu. Dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu politycznego bardziej pożądany jest model konkurencji monopolistycznej (oligopolu), niż model konkurencji doskonałej, tak pożądany w sektorze gospodarki.
Mechanizm polityczny (wyborczy) zakłada przeprowadzanie wyborów co kilka lat, gdyż do funkcjonowania systemu demokratycznego niezbędna jest stabilizacja polityczna. Kampania wyborcza trwa przeciętnie kilka miesięcy a nawet jeden rok. W okresie tym poczynania partii politycznych sprawujących władzę są do pewnego stopnia ograniczone. Przyczyną jest obawa przed popełnieniem błędu. Pojawia się zjawisko unikania decyzji koniecznych, ale niepopularnych, zwłaszcza w nastroju ostrej walki politycznej. Nie można umniejszać znaczenia znacznych kosztów przeprowadzenia wyborów.
Z wymienionych powodów wpływ wyborcy na decyzje podejmowane przez organy przedstawicielskie jest znacznie ograniczony. W przypadku dużych różnic pomiędzy oczekiwaniami wyborców a działalnością organów przedstawicielskich, zarówno partii opozycyjnych, głosujący wyborca może zmienić swoją opcję na rzecz innej partii lub na rzecz innych osób w danej partii przy okazji następnych wyborów. W obliczu kryzysu społecznego i politycznego konstytucja lub inny akt prawny najwyższej rangi przewiduje zazwyczaj rozpisanie wyborów. Aby było to możliwe muszą być spełnione pewne warunki formalne, takie jak np. uzyskanie większości kwalifikowanej w parlamencie przy głosowaniu nad decyzją o rozpisaniu nowych wyborów. Prawo rozwiązania parlamentu i rozpisania wyborów może mieć np. prezydent.

Z funkcjonowaniem systemu demokratycznego oraz mechanizmu politycznego wiąże się problem tzw. milczących (tych, którzy nie głosują) wyborców. Przyczyny niegłosowania leżą głównie w niechęci do polityków i polityków, odczuwanej poprzez ludzi, których preferencje i nadzieje nie zostały zrealizowane. Czasem skala tego zjawiska jest niepokojąca. Bywa, że w wyborach bierze udział mniej niż połowa uprawnionych do głosowania.

Trudności z funkcjonowaniem systemu demokratycznego, a w jego obrębie mechanizmu politycznego, powstają w związku z działalnością administracji i biurokracji.. Wybór konkretnych przedstawicieli do władz ustawodawczych i powołanie przez te władze organów wykonawczych np. rządu, ogranicza się do najważniejszego szczebla władzy i względnie wąskiego grona jej reprezentantów. Wraz ze zmianą ekipy rządzącej następuje wymiana części urzędników niższego i średniego szczebla, lecz ma on ograniczony charakter. Wynika to stąd, że przy stosunkowo krótkim cyklu politycznym trudno było by przygotować tak wielką liczbę urzędników państwowych i samorządowych.



Dlatego też zwycięska partia polityczna zmuszona jest przeważnie do zatrzymania podstawowej części urzędników aparatu
państwowego i samorządowego. Ma to również dobre strony, gdyż chroni państwo i społeczeństwo przed rozchwianiem instytucji życia publicznego i społecznego. Jest to wyjątkowo ważne w okresach destabilizacji i przesileń politycznych, częstych zmianach rządów itp.

Systemy demokratyczne starają się ograniczyć tę wadę mechanizmu politycznego przez wykształcenie profesjonalnego, apolitycznego aparatu publicznego (urzędników państwowych i samorządowych), pełniącego swoje obowiązki wobec społeczeństwa jako służba publiczna (cywilna). Jest to właściwy kierunek poszukiwań rozwiązania tych problemów, ale i on natrafia na przeszkody, gdyż opiera się na idealistycznym założeniu, że urzędników uda się „pozbawić” ich przekonań politycznych, etycznych, światopoglądowych. Aparat biurokratyczny działający w ramach systemu demokratycznego może wpływać stabilizująco na funkcjonowanie tego systemu, jednak społeczeństwo a także politycy sprawujący władzę płacą za tą stabilność stosunkowo wysoką cenę. Jeśli w systemie demokratycznym decydującą rolę odgrywa administracyjny aparat wykonawczy - czyli rządzi biurokracja, to wpływ wyborców i wybranych przedstawicieli na decyzje publiczne i życie społeczne może być znacznie ograniczony. Pomimo wyniku wyborów preferencje wyborców znalazły wyraz w akceptacji programów określonych partii oraz poszczególnych polityków, realna władza pozostaje w rękach biurokracji. Stopień autonomii w działalności biurokracji może, więc być poważny, potęgowany zresztą ich profesjonalizm polegający m. in. Na znajomości szczegółów, procedur decyzyjnych, technologii podejmowania decyzji, legislacyjnych podstaw działalności itp. Te machiny biurokratycznej nie jest łatwo zrozumieć politykowi, tym bardziej politykowi dopiero wchodzącemu na arenę życia publicznego. Stąd też biurokracja może sprzyjać reform albo je hamować. Cenę za to płaci polityk i jego wyborcy.

Wyprowadzając wnioski z obserwacji funkcjonowania systemu demokratycznego można stwierdzić, że biurokracja i politycy przede wszystkim reprezentują swoje interesy.

W życiu gospodarczym decyzje podejmuje się na podstawie wymiernego kryterium zysku, co umożliwia porównywanie nakładów w pieniądzu, o tyle w życiu publicznym prowadzenie takiego rachunku jest wielce utrudnione, a wyniki problematyczne. Wyborca głosując łatwiej może podjąć decyzję, gdy skutki jego decyzji są porównywalne. Rzeczywistość jednak zmusza do podejmowania trudnych decyzji i rozstrzygania dylematów.
Dla publicznych decyzji niebagatelne znaczenie ma ilość głosujących osób. Wybór w małych grupach czy wspólnotach, z reguły dotyczy konkretnego zadania.

Technologia podejmowania decyzji publicznych w małych grupach jest przedmiotem szczególnego zainteresowania teorii wyboru publicznego. Jest to efektem tego, iż wyborcy glosując na swoich przedstawicieli w istocie wybierają małe grupy, które podejmują decyzje. Są to: parlament, rady gminne, osiedlowe itp. Te z kolei wyłaniają organ wykonawczy, który podejmuje decyzje o żywotnych interesach wspólnot społeczeństwa, regionalnych czy lokalnych.

Przy podejmowaniu decyzji publicznych stosuje się z konieczności kryterium kosztów-korzyści. Pomiar korzyści osiąganych na skutek decyzji publicznych w znacznym stopniu ma charakter jakościowy. Łatwo jest ustalić nakłady (koszty), które są niezbędne do zbudowania i funkcjonowania szpitala, trudniej ustalić, jakie korzyści przyniesie to przedsięwzięcie. Jeszcze gorzej wygląda sprawa przy analizie kosztów i korzyści w takich dziedzinach jak obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne czy administracja rządowa.


Zasadniczy problem w przypadku wyboru publicznego wynika z dysproporcji pomiędzy ponoszonymi kosztami a osiągniętymi korzyściami przez poszczególnych obywateli, grupy społeczne czy wspólnoty terytorialne. Sytuacja, kiedy osoba ponosi koszty wytwarzania dóbr publicznych w tej samej wielkości, co osiągane z tego tytułu korzyści, należy do rzadkich. Wynika to z faktu, że między preferencjami poszczególnych osób a preferencjami wspólnoty mogą zachodzić podstawowe różnice.

Wynika stąd, że również w systemach demokratycznych potrzebny jest pewien przymus wobec części społeczeństwa, która dobrowolnie nie byłaby skłonna ponosić kosztów (ciężarów) na rzecz wspólnoty czy społeczeństwa, ponieważ preferencje są stanowczo różne.

Najczęściej jednak jest tak, że pewna część wspólnoty w ogóle nie odnosi żadnych korzyści z utrzymywania istniejących lub tworzenia nowych dóbr publicznych. Dlatego decyzja o tym, czy dane dobro ma służyć wspólnocie (społeczeństwu) w różnym stopniu, a obciążać wspólnotę (społeczeństwo) w jednakowym stopniu, musi zapaść na drodze głosowania i podporządkowania się woli większości wyborców. W teorii wyboru publicznego podkreśla się fakt, że zachowanie się uczestnika procesu decyzyjnego w grupie może różnić się od zachowania wówczas, gdyby decyzję tę podejmował samodzielnie. Fakt ten komplikuje jeszcze bardziej proces decyzyjny, a w skrajnej postaci może być przyczyną rezygnacji danej osoby z udziału w procesie decyzyjnym.
Warto też zauważyć, że decyzje wyborców dotyczą nie jednego, lecz wielu dóbr, wielu różnych projektów, zadań, przedsięwzięć itp. Powoduje to, że przy decydowaniu głosujący ma szereg wątpliwości. Wynikają one z faktu, iż w ramach pakietu decyzyjnego są takie dobra publiczne, z których korzyści indywidualnie przewyższają indywidualne koszty lub odwrotnie: w przypadku pewnych dóbr wyborca nie będzie odnosił żadnych korzyści. Pakiety decyzyjne odnoszące się do różnych dóbr i spraw publicznych są treścią programów wyborczych partii politycznych.
Badanie zachowania się wyborców względem oferowanych przez partie polityczne programów pozwala zidentyfikować tzw. medianowego wyborcę, tzn. takiego, który odrzuca cele stawiane przez skrajne siły (partie) polityczne. To właśnie medianowy wyborca jest decydentem w sprawach publicznych. Znaczy to, że medianowy wyborca tworzy większość parlamentarną i samorządową. Partie polityczne z reguły walczą o ego właśnie medianowego wyborcę. W wyniku takiej strategii wyborczej programy partii politycznych w najważniejszych kwestiach są do siebie zbliżone.
Jeśli w systemach demokratycznych tak pierwszorzędną rolę odgrywa głosowanie oraz reguła, iż mniejszość musi podporządkować się większości, to rozpatrzymy, w jaki sposób ustala się rezultaty i jakie zasady mogą być zastosowane.
W systemie demokratycznym zawsze występuje pewien przymus, tyle tylko, że nie jest on narzucony przez jedną osobę lub wąskie grono osób, tak jak w systemach autorytarnych, lecz przez wolę większości.
Przymus demokratyczny osiąga się poprzez respektowanie wyników głosowania. Wyniki te mogą być obliczane według następujących zasad:
1. jednomyślność głosujących,
2. większość kwalifikowana,
3. większość zwykła
4. głosowanie według punktów (ranking).


Jednomyślność w głosowaniu może występować tylko w przypadku małych grup. Jednomyślność może być warunkiem przyjęcia decyzji o najwyższym znaczeniu dla państwa, społeczeństwa czy organizacji. Ponieważ jest ona rzadkością, gdyż nawet w małej grupie istnieją różne preferencje i różne interesy, zasada jednomyślności w głosowaniu na ogół jest odrzucana, gdyż kierowanie się nią oznaczałoby wystąpienie paraliżu decyzyjnego. W pewnych przypadkach możliwe jest ustanowienie zasady jednomyślności w podejmowaniu decyzji w małej grupie, jeżeli przedmiot decyzji jest ważny.

Wymóg tzw. kwalifikowanej większości głosów niezbędnych do przyjęcia decyzji jest znacznie łagodniejszy niż jednomyślność. Jeśli jednomyślność dotyczy np. całego społeczeństwa, to osiągnięcie jej wcale nie jest łatwe. Z tych względów zasada większości kwalifikowanej dotyczy spraw o kardynalnym znaczeniu dla społeczeństwa. Zasada taka może być stosowana np. w przypadku referendum w sprawie śmierci. Większość kwalifikowana jest wymagana także w przypadku uchwalenia (zmian) konstytucji, jak również w procesie legislacyjnym, jeżeli poszczególni uczestnicy tego procesu (sejm, senat, rezydent) odrzucili projekt danego aktu prawnego.

W podejmowaniu decyzji publicznych najczęściej stosowaną zasadą jest zwykła większość głosów. Jej zaletą jest to, że ułatwia i przyspiesza proces podejmowania decyzji. Natomiast wadą jest to, że zwiększa się liczba osób (wyborców), którzy muszą podporządkować się decyzjom (woli) większości. Sytuację taką czasem określa się jako „tyranię” większości wobec mniejszości. Zauważamy, że przyjęcie uchwały zwykłą większością głosów może odzwierciedlać sytuację, że większość to 1 głos więcej niż połowa głosujących.

Reguła podporządkowania mniejszości decyzji większości głosujących ma więc także ujemne strony, ale systemy demokratyczne nie wypracowały lepszego rozwiązania. Byłoby więc błędem sądzić, iż w systemie demokratycznym jednostka (obywatel) ma pełną swobodę wyboru we wszystkich kwestiach.

W istocie swoboda ta jest znacznie ograniczona w sprawach, które dotyczą stosunków ze zbiorowością lokalną czy z całym społeczeństwem. Preferencje i racjonalność indywidualna muszą być więc podporządkowane preferencjom i racjonalności zbiorowej.

Przy całym respekcie dla systemu demokratycznego, zrozumieniu sensu głosowania, jak i jego rezultatów, należy zauważyć, że oprócz zjawiska „tyranii” większości istnieją jeszcze i inne niebezpieczeństwa związane z decyzjami publicznymi podejmowanymi na podstawie wyborów. Problem tkwi w tym, że zachowanie wyborcy wtedy, gdy występuje on w grupie jest inne niż wtedy, gdy dokonuje on indywidualnego wyboru. Rzecz nie polega tylko na tym, że decyzja wyborcy może być przegłosowana, lecz także na tym, że wyniki ogólne głosowania mogą wypaczać rzeczywiste preferencje wyborców. Zjawisko to zostało określone mianem: paradoks wyborczy.

Nie bagatelizując znaczenia tych niebezpieczeństw warto jednak zauważyć, że paradoks wyborczy występuje tylko w przypadku niewielkich grup. Stąd może on być groźny np. przy głosowaniu albo w małych wspólnotach, albo w małych grupach przedstawicieli. Z paradoksu wyborczego wynika również istotna dla systemu demokratycznego wskazówka, żeby unikać arbitralności wyników głosowania, należy przyjąć taką strukturę preferencji głosujących, aby wynik głosowania był jednoznaczny. Innymi słowy, prawdopodobieństwo dowolności decyzji głosujących jest tym mniejsze, im większy jest stopień jednolitości preferencji.

---