ZAKRES OBOWIĄZKÓW PRACOWNIKÓW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
(ustawa z 21.11.2008r. o pracownikach samorządu terytorialnego)
1.1.2009 r. to ważna data dla administracji samorządowej. Tego dnia weszła w życie nowa ustawa z dnia 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458), dalej nowa ustawa. Przyniosła sporo zmian w sposobach i warunkach zatrudniania oraz zasadach wynagradzaniu samorządowców. Opisane zostały te najistotniejsze, a pozostałe - zawarte w tabeli.
Kolejna ważna data to 30.6.2009 r. To graniczna data na dostosowanie statutów i regulaminów do przepisów nowej ustawy.
Podstawy zatrudnienia
Wzory aktów mianowania nie przydają się już służbom kadrowym jednostek samorządowych. Od początku tego roku nie można bowiem zatrudnić pracownika samorządowego na podstawie mianowania. Są więc teraz trzy podstawy nawiązania stosunku pracy: umowa o pracę, wybór i powołanie.
Zdecydowana większość pracowników samorządowych będzie zatrudniana na podstawie umów o pracę, ponieważ stanowiska, które mogą być obsadzone w trybie wyboru i powołania zostały ściśle określone ustawą. W tym zakresie właściwie nic się nie zmieniło w stosunku do nieobowiązującej już ustawy z dnia 22.3.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) dalej ustawa z 1990 r. Jedyna zmiana to podstawa zatrudnienia dotychczasowych sekretarzy gmin i powiatów - ich powołanie przekształciło się z dniem 1 stycznia br., na mocy prawa, w umowy na czas nieokreślony (art. 53 ust. 1 nowej ustawy). Takie przekształcenie nie wymagało od pracowników wydziałów kadr urzędów gmin i powiatów specjalnych czynności. Wystarczyła pisemna informacja z powołaniem się na art. 53 ust. 1 nowej ustawy jako podstawy przekształcenia, a podpisanie umowy - to tylko formalność.
Sytuacja pracowników mianowanych do 31.12.2011 r.
Likwidacja mianowania jako podstawy zatrudnienia nie spowodowała, że pracownicy, którzy uzyskali ten status do końca 2008 r., stracili go wraz z wejściem w życie nowej ustawy. Nastąpi to dopiero 1.1.2012 r. Tego bowiem dnia ich dotychczasowe stosunki pracy przekształcą się z mocy prawa w stosunki pracy na podstawie umów o pracę na czas nieokreślony (por. art. 54 ust. 1 nowej ustawy). Do tego czasu wobec nich należy stosować przepisy nowej ustawy, z tym że muszą być wynagradzani na dotychczasowych zasadach (art. 59 ust. 1 nowej ustawy). Również nie mogą być zwolnieni z pracy według ogólnych reguł, lecz - szczególnych (art. 55 nowej ustawy). Do 31.12.2011 r. rozwiązanie może nastąpić:
za 3-miesięcznym wypowiedzeniem, prawie z takich samych powodów, jak poprzednio, m.in. utraty nieposzlakowanej opinii (to nowa przyczyna) i nabycia prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Jeśli pismo wypowiadające jest wręczane ze względu na likwidację lub reorganizację jednostki i niemożliwe jest przeniesienie pracownika na inne stanowisko, a także z powodu niezawinionej utraty uprawnień do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, pracownikowi przysługuje świadczenie pieniężne przez maksymalnie 6 miesięcy. Prawo złożenia wypowiedzenia służy również pracownikowi,
bez wypowiedzenia z winy pracownika z trzech powodów, m.in. ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych,
z mocy prawa bez wypowiedzenia w razie utraty obywatelstwa polskiego,
bez wypowiedzenia z powodu ponadrocznej nieobecności pracownika wywołanej chorobą,
za porozumieniem stron.
Przed 1.1.2012 r. stosunek pracy pracownika mianowanego może wygasnąć w razie prawomocnego orzeczenia utraty praw publicznych oraz prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo, w tym skarbowe.
Rodzaje stanowisk
Zupełna nowość od początku tego roku to podział stanowisk. W myśl art. 4 ust. 2 nowej ustawy pracownicy samorządowi mogą być zatrudniani na stanowiskach:
urzędniczych, w tym kierowniczych - te mamy również dziś, ale na nowo określi je rada ministrów rozporządzeniem,
doradców i asystentów, których liczba nie może być wyższa w gminach do 20 tys. mieszkańców - niż 3 osoby, w gminach do 100 tys. i powiatach - niż 5 osób, w pozostałych gminach i województwach - niż 7 osób; to zupełne novum,
pomocnicze i obsługi - te istniały także pod rządami ustawy z 1990 r., ale zostaną na nowo określone, podobnie jak urzędnicze.
Przy stanowiskach urzędniczych trzeba zwrócić uwagę na jedno nowe rozwiązanie: obsadzanie ich osobami, które nigdy wcześniej nie pracowała w jednostkach samorządowych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony, dłuższy niż 6 miesięcy i nie odbyła służby przygotowawczej zakończonej zdaniem egzaminu z wynikiem pozytywnym (por. art. 16 nowej ustawy). Pierwsza umowa o pracę dla takiej osoby musi być na czas określony, nie dłuższy niż 6 miesięcy, z możliwością jej rozwiązania za 2-tygodniowym wypowiedzeniem. A odbycie służby przygotowawczej jest jej obowiązkiem, chyba że kierownik jednostki zwolni ją z uwagi na wiedzę lub umiejętności umożliwiające należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Maksymalny okres trwania służby to 3 miesiące, w czasie których pracownik ma zdobyć teoretyczne i praktyczne przygotowanie do wykonywania swoich obowiązków. Służba kończy się egzaminem, który musi być zdany, jeśli dana osoba chce mieć zawartą następną umowę o pracę.
Będąc przy rodzajach stanowisk, nie sposób nie wspomnieć o sekretarzach. Osoby, piastujące takie funkcje mają się pojawić we wszystkich urzędach gmin, powiatów i urzędach marszałkowskich. Mogą je objąć, jeśli posiadają co najmniej 4-letni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach samorządowych, w tym co najmniej 2 lata pracy na kierowniczym stanowisku w jednostkach tego typu lub innych jednostkach sektora finansów publicznych (art. 5 ust. 2 nowej ustawy). Obecni sekretarze, którzy nie spełniają tych warunków, na mocy art. 53 ust. 4 nowej ustawy, mogą pozostać na swoich stanowiskach.
Nowe sposoby określania warunków wynagradzania
Tak jak dotychczas pracownik samorządowy ma prawo do: wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią pracę, nagrody jubileuszowej oraz jednorazowej odprawy emerytalnej (rentowej). Na dodatek specjalny może liczyć wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa, a inni pracownicy - jedynie w razie okresowego zwiększenia obowiązków. Zgodnie z art. 36 ust. 4 nowej ustawy dodatek funkcyjny i dodatek za osiągnięcia w pracy zawodowej są świadczeniami fakultatywnymi (mogą być przyznane, lecz nie muszą).
Nowa ustawa, w przeciwieństwie do swojej poprzedniczki, zawiera odpowiednie regulacje w zakresie składników wynagrodzenia, nie zmieniając ani lat pracy, po których można je nabyć, ani ich wysokości (por. art. 38). Przy obliczaniu okresów uprawniających do nich trzeba uwzględniać wszystkie poprzednio zakończone okresy zatrudnienia oraz inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Ta zasada dziś jest określona w przepisach wykonawczych, które zachowają swoją moc obowiązującą do dnia wejścia w życie nowych przepisów tego typu, ale nie dłużej niż do 30.6.2009 r. (por. art. 59 ust. 1 nowej ustawy). Ich miejsce mają zastąpić:
rozporządzenie Rady Ministrów, określające m.in. warunki i sposób wynagradzania pracowników zatrudnionych z wyboru, w tym maksymalny poziom dodatku funkcyjnego oraz warunki przyznawania dodatku za wieloletnią pracę, ustalania prawa do nagrody jubileuszowej i odprawy emerytalnej (rentowej) oraz ich wypłacania,
regulamin wynagradzania, utworzony przez pracodawcę, w którym mają być ustalone szczegółowe warunki wynagradzania pracowników na umowach o pracę (w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego), warunki przyznawania oraz warunki i sposób wypłaty premii i nagród innych niż nagroda jubileuszowa (ich ustalenie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem) oraz warunki i sposób przyznawania dodatków funkcyjnych i specjalnych, związanych z okresowym zwiększeniem obowiązków służbowych lub powierzeniem dodatkowych zadań (ich ustalenie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem),
zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa w sprawie maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia kierowników i ich zastępców jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych tych jednostek oraz zakładów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego.
Obowiązki pracowników samorządowych
Zakres podstawowych obowiązków pracowników samorządowych nie uległ zasadniczym zmianom, warto jednak odnotować dokonane modyfikacje.
Obowiązek przestrzegania prawa obecnie obejmuje - tak jak art. 76 ust. 1 pkt 1 u.s.c. - obowiązek przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa (co należy odnotować z kronikarskiego obowiązku).
Gdy chodzi o realizację zadań, zasadniczo zmniejszyła się różnica między obiema ustawami. Członkowie korpusu służby cywilnej mają obowiązek należytego wykonywania „zadań powierzonych”, pracownicy samorządowi „zadań” , choć w treści ślubowania także urzędnik samorządowy zobowiązuje się do wykonywania jedynie zadań mu powierzonych .
Pracownicy samorządowi nadal wykonują swoje zadania „sumiennie”, członkowie korpusu służby cywilnej zaś „rzetelnie”, co wprowadza wprawdzie pewien bałagan semantyczny, bez większego jednak znaczenia praktycznego . Zastanawia natomiast uporczywe pomijanie przez ustawodawcę kwestii terminowego wykonywania zadań przez urzędników samorządowych - wszak przepisy k.p.a. dotyczące terminów są wspólne dla obydwu działów administracji publicznej.
Zmiany zakresów pozostałych obowiązków mają charakter porządkujący, do katalogu wprowadzono jednak zupełnie nową powinność: obowiązek stałego podnoszenia umiejętności i kwalifikacji zawodowych (art. 24 ust. 2 pkt 7 u.p.s.). Można by wprawdzie wytknąć normodawcy pewien brak konsekwencji terminologicznej , ważniejsze jest jednak długo oczekiwane zobligowanie także i pracowników samorządowych do podnoszenia kwalifikacji. Zwłaszcza że ustawodawca zobowiązał jednocześnie pracodawców samorządowych do uwzględniania w planach finansowych odpowiednich środków przeznaczanych na ten cel (art. 29 ust. 2).
Istotne zmiany wprowadzono w odniesieniu do obowiązku wykonywania poleceń. Zasada ogólna została utrzymana: każdy pracownik samorządowy ma obowiązek sumiennego i starannego wykonywania poleceń przełożonych. Pierwsza różnica dotyczy wstępnej przesłanki odmowy wykonania polecenia. Poprzednio postępowanie w tej sprawie zależało wyłącznie od bezprawnego charakteru polecenia, obecnie - wzorem ustawy o służbie cywilnej - inicjuje je także polecenie zawierające znamiona pomyłki. Posługując się rozwiązaniem zaczerpniętym z ustawy o służbie cywilnej, ustawodawca nie jest jednak konsekwentny, co może mieć tu doniosłe skutki praktyczne. Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej, członek korpusu służby cywilnej, który jest przekonany, że polecenie przełożonego jest niezgodne z prawem lub zawiera znamiona pomyłki, zawiadamia na piśmie o swych wątpliwościach przełożonego, który polecenie wydał. W ustawie o pracownikach samorządowych obowiązuje obecnie inna reguła - zgodnie z art. 25 ust. 2, pracownik samorządowy zawiadamia na piśmie swojego bezpośredniego przełożonego, a więc niekoniecznie tego przełożonego, który polecenie wydał. Dalej jest podobnie - pisemne potwierdzenie polecenia obliguje pracownika do jego wykonania. Kto wydaje takie potwierdzenie? Skoro pracownik informował o swoich zastrzeżeniach bezpośredniego przełożonego, a ustawodawca milczy na temat dalszego przekazania zastrzeżeń do autora polecenia, należy mniemać, że pisemne potwierdzenie wykonania polecenia wydaje bezpośredni przełożony. Prowadzi to, z punktu widzenia podległości służbowej, do niezwykłej konstatacji: jeżeli osoba, która wydała bezprawne lub omyłkowe polecenie jest przełożonym zarówno pracownika, który ma je wykonać, jak i jego bezpośredniego przełożonego, to do skuteczności takiego polecenia konieczne jest jego pisemne potwierdzenie przez podwładnego zlecającego. Powstaje zatem pytanie o odpowiedzialność w sytuacji, gdy polecenie rzeczywiście było bezprawne.
Należy odnotować także zmiany przepisów regulujących kwestię ocen okresowych.
Pierwszą z nich jest wprowadzenie (długo oczekiwanego) limitu ocen - wymóg dokonywania ocen nie rzadziej niż raz na 2 lata uzupełniono zasadą dokonywania oceny nie częściej niż raz na 6 miesięcy. To i tak, co do zasady, cztery razy częściej niż w u.s.c. - ale ogranicza stosowanie ocen jako instrumentu sekowania urzędnika samorządowego w celu rozwiązania stosunku pracy.
Drugą, równie istotną zmianą, jest bardziej szczegółowe aniżeli w poprzedniej ustawie określenie trybu odwoławczego w przypadku oceny negatywnej. Jest on wzorowany na przepisach ustawy o służbie cywilnej, ale z zasadniczymi różnicami: urzędników samorządowych pozbawiono możliwości wniesienia odwołania od oceny sporządzonej po raz drugi, ustawa milczy też w kwestii prawa do sądu w razie nierozpatrzenia odwołania w terminie albo nieuwzględnienia odwołania (przy okazji zmieniono także zakres obowiązku kierownika jednostki rozwiązania stosunku pracy w razie ponownej oceny negatywnej - poprzednio obowiązek ten dotyczył każdej formy stosunku pracy, obecnie wyłącznie umowy o pracę ).
Trzecią z istotnych zmian dotyczących oceniania pracowników jest wyłączenie przez ustawodawcę prawa Rady Ministrów do określania sposobu i trybu dokonywania ocen okresowych - dotychczas uniwersalne, mają być teraz określane indywidualnie przez poszczególnych kierowników jednostek. Rozwiązanie to doprowadzi zapewne do zróżnicowania zasad oceny w JST, a zróżnicowanie takie może stać się źródłem kontrowersji co do stosowania w stosunkach pracy pracowników samorządowych zasady równości wobec prawa i zasad antydyskryminacyjnych.
Znowelizowano także przepisy regulujące obowiązek powstrzymywania się od wykonywania określonych zajęć. W art. 30 u.p.s. ograniczono przede wszystkim zakres podmiotowy tego obowiązku do pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych. Zasadność tego ograniczenia trudno byłoby kwestionować, gdyby nie jedno zastrzeżenie. Wyłączenie z tego zakresu pracowników pomocniczych i obsługi jest jak najbardziej słuszne, w związku z charakterem wykonywanych przez nich zajęć. Ale ustawa rozszerzyła przecież katalog stanowisk o stanowiska doradców i asystentów. Nie są oni urzędnikami samorządowymi, a bez wątpienia mogą być narażeni na pokusę wykonania zajęć sprzecznych lub związanych z zajęciami wykonywanymi w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Nie trzeba też chyba nikogo przekonywać, że zwłaszcza wpływ doradcy na sposób realizacji zadań publicznych przez JST może być niejednokrotnie większy aniżeli pracownika zatrudnionego nawet na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Sądzę więc, że wyłączenie tej kategorii pracowników samorządowych z zakresu podmiotowego obowiązku - zakazu określonego w art. 30 - jest istotnym błędem ustawodawcy.
Uzupełnienie wykazu zakazanych zajęć o „zajęcia sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z ustawy” (wzorem art. 80 ust. 1 u.s.c.) jest niepokojące, jeśli wziąć pod uwagę nieostrość tego pojęcia (obowiązki ustawowe nie są skonkretyzowane), konsekwencje naruszenia określone w art. 30 ust. 2 oraz indyferentny w tym przypadku wątek stronniczości lub interesowności - dające szerokie pole do interpretacji kierownikom jednostek.
W tym samym duchu ustawodawca ograniczył także krąg osób zobowiązanych do składania oświadczeń o prowadzonej działalności gospodarczej i o stanie majątkowym.
Urzędnik samorządowy, a także asystent lub doradca, który nie złoży w ustawowym terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej, podlega odpowiedzialności - zgodnie z art. 31 ust. 4 nakładana jest nań kara upomnienia lub nagany. Nie jest to wprawdzie szczególna dolegliwość w zestawieniu z odpowiedzialnością za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w takim oświadczeniu , zastanawia jednak charakter tej odpowiedzialności. Rodzaje kar oraz odwołanie do przepisów kodeksu pracy regulujących tryb odpowiedzialności porządkowej wskazywałyby, że ma to być jakaś forma tej odpowiedzialności. Niepokoi jednak wyłączenie przepisów dotyczących terminu zawitego (art. 109 § 1 i 3 k.p.), co - jeżeli przyjmiemy, że upomnienie lub nagana mogą być nałożone niezależnie od czasu, który upłynął od terminu złożenia oświadczenia - może być uznane za rażące naruszenie praw pracowniczych urzędników samorządowych, a także rozszerzenie zakresu obowiązków pracowniczych, których naruszenie uprawnia pracodawcę do nałożenia kary porządkowej. Do tej pory katalogi zamieszczone w art. 108 § 1 i 2 k.p. traktowane były jako zamknięte, a nakładanie kar za zachowania nie określone w tych przepisach, jako wykroczenie przeciwko prawom pracownika .
W przypadku oświadczeń majątkowych rzecz jest bardziej skomplikowana. W poprzednim stanie prawnym ustawodawca jedynie nakładał na każdego pracownika samorządowego (z wyjątkiem pracowników pomocniczych lub obsługi) obowiązek złożenia takiego oświadczenia, nie określając ani celu, ani formy, ani wreszcie trybu jego realizacji. W obecnym stanie prawnym zakresem tego obowiązku objęto urzędników samorządowych oraz doradców i asystentów, a także określono zarówno wzór takiego oświadczenia, jak i podmiot dokonujący analizy oświadczenia. Nadal jednak nie wiadomo, czemu to oświadczenie ma służyć, kto i kiedy może go zażądać , a także - jakie są konsekwencje naruszenia tego obowiązku przez urzędnika samorządowego.
Do tego dochodzi jeszcze kolizja przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i ustaw ustrojowych. Ustawa o pracownikach samorządowych zwalnia z obowiązku składania obydwu rodzajów oświadczeń członków zarządów województw, powiatów i związków JST, skarbników, zastępców wójtów oraz sekretarzy. Wynika to niewątpliwie z nałożonego na tych funkcjonariuszy przepisami ustaw ustrojowych obowiązku składania stosownych oświadczeń. Ale tamte ustawy obligują przecież do składania oświadczeń także kierowników jednostek organizacyjnych JST, osoby zarządzające i członków organów zarządzających samorządową jednostką prawną lub organizacyjną oraz pracowników wydających decyzje administracyjne w imieniu organu stanowiącego - zatem osoby (o ile są zatrudnione na stanowisku urzędniczym) zobowiązane składać takież samo oświadczenie na podstawie art. 32 u.p.s. Zauważmy także, że niezłożenie w terminie oświadczenia przez pracownika samorządowego, zobowiązanego do takiej czynności przepisami jednej z ustaw ustrojowych, skutkuje pozbawieniem wynagrodzenia, a następnie bezwzględnym odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę najpóźniej po upływie 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do złożenia oświadczenia (co nota bene oznacza konsekwentne ignorowanie przez ustawodawcę stanowiska judykatury w tej sprawie).