WYŻSZA SZKOŁA FINANSÓW I ZARZĄDZANIA W SIEDLCACH

WYDZIAŁ EKONOMII I ZARZĄDZANIA

Kierunek: Administracja

Specjalność: Administracja Publiczna

Renata Żych

Nr albumu 4696

Zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego

na szczeblu powiatu.

Praca licencjacka napisana

pod kierunkiem

Prof. dr hab. Stanisława Bożyka

Siedlce 2009

SPIS TREŚCI

WSTĘP

WSTĘP

Obiektem zainteresowania niniejszej pracy jest zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego w Polsce na przykładzie powiatu. Konkretniej zaś sposobu funkcjonowania, finansowania i kontrolowania jego działań.

Celem pracy jest przedstawienie problematyki związanej z powiatem, jego miejsca w strukturze podziału administracyjnego kraju. Znaczna część pracy została poświęcona zagadnieniu przybliżania do obywatela centrum podejmowania decyzji na szczeblu powiatowym.

Na początku należałoby zdefiniować samo pojęcie samorządu, co też uczyniono w rozdziale pierwszym wychodząc od znaczenia etymologicznego rozważanego pojęcia. W tym samym rozdziale dokonano również klasyfikacji samorządu terytorialnego, tak aby wspólnotę osób zamieszkujących powiat umieścić w ramach większej struktury i przedstawić jej pozycję w państwie. Z powodu przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do organizacji ponadnarodowych odniesiono się również do pozycji samorządu terytorialnego w strukturach unijnych.

Funkcjonowaniu organów samorządu powiatowego w Polsce poświęcono rozdział drugi. Tę część rozpoczyna krótki zarys historyczny, który stał się punktem wyjścia do rozważań na temat procesu zmian, dzięki którym powstały powiaty. W rozdziale opisano również sposób w jaki funkcjonują, kto nimi zarządza i na jakiej podstawie prawnej, kto sprawuje nad nimi nadzór oraz jakie są organy wykonawcze.

Rozdział trzeci rozpoczyna definicja polityki społecznej, która umożliwia szersze zrozumienie zadań rady powiatu i starosty w jej zakresie. W tej części zawarto również opis kompetencji wyżej wymienionych organów, które umożliwiają realizację postawionych im zadań.

W rozdziale czwartym przedstawiono Specjalny Ośrodek Szkolno- Wychowawczy w Łosicach jako jednostkę podlegającą Starostwu Powiatowemu. Zostały przedstawione tu zasady funkcjonowania tej jednostki, jej finansowania, a także otrzymywane subwencje i pozyskiwane środki, które są niezbędne do umożliwienia prawidłowego funkcjonowania dzieci niepełnosprawnych w społeczeństwie.

Część ostatnia zawiera krótkie podsumowanie przedstawionych w pracy zagadnień oraz ocenę funkcjonowania samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu w Polsce.

Niniejszą pracę pisano w oparciu o literaturę naukową dostępną na rynku wydawniczym, akty prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego, materiały pozyskane z sieci Internet oraz badania i przemyślenia własne.

ROZDZIAŁ 1. POJĘCIE I ISTOTA SAMORZĄDU

1. Pojęcie samorządu

Rozważania dotyczące zakresu kompetencji samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu warto zacząć od zdefiniowania pojęcia „samorząd”. Otóż pojawiło się ono w nauce prawa administracyjnego w XIX w.. Nie jest to oczywiście dokładne określenie ram czasowych, gdyż pojęcia tego używano już wcześniej, ale dopiero w XIX w. nabrało ono charakteru prawnego i jako takie zaczęło funkcjonować gdy władza suwerena z absolutnej zaczęła się zmieniać w władzę ograniczoną prawem, tj. władzę zwierzchnią . Innymi słowy termin „samorząd” nabrał współczesnego znaczenia dopiero gdy suwerenność przeszła z rządzącego na podmiot zarządzany, tj. państwo.

Etymologicznie pojęcie „samorząd” wywodzi się z języka niemieckiego. Dzisiaj używany termin „Selbstverwaltung” jest zrostem dwóch słów: „selbstständige” i „Verwaltung”, które określały prawo gminy do samodzielnego zarządzania swoim majątkiem. Terminy „selbstständige” i „Verwaltung” w tłumaczeniu na język polski oznaczają odpowiednio: „samodzielność” i „zarząd” i, analogicznie do zrostu w języku niemieckim, w języku polskim daje to „samozarząd”, bądź po prostu „samorząd”.

Od chwili wykształcenia się instytucji samorządu była ona przedmiotem zainteresowania wielu dziedzin - prawa administracyjnego, nauki o państwie, socjologii, geopolityki, kratopolityki, itd. W ramach każdej z tych dziedzin wypracowano inne podejście do instytucji samorządu oraz podjęto próby ustalenia znaczenia terminu „samorząd” w języku polskim. Efektem tego jest wielość i niejednorodność definicji, a także niejednoznaczność pojęcia i jego niezwykła elastyczność. Tak na przykład samorząd z socjologicznego punktu widzenia będzie oznaczał specyficzną sieć więzi, które wykształciły się wśród ludzi zamieszkujących dane terytorium, z naciskiem na rodzaj, charakter i siłę tych powiązań, podczas gdy geografia polityczna w definiowaniu pojęcia kładzie nacisk na zasięg i charakter tego terytorium, a kratopolityka na strukturę władzy. Najbardziej podstawowy podział rodzajów samorządu przedstawia Rysunek 1.

Rysunek 1. Rodzaje samorządu

Źródło: na podstawie H. Izdebski, Samorząd Terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., s. 29-36.

Powyższy schemat dowodzi tego, co zostało zauważone już wcześniej, a mianowicie jak bardzo elastyczna jest definicja samorządu i jak wiele zjawisk przy jej pomocy można opisać. Tematem tej pracy jest jednak samorząd terytorialny i to jemu należy dokładniej się przyjrzeć.

Jak się okazuje na instytucję samorządu terytorialnego można spoglądać z różnych perspektyw, w zależności od przyjętej teorii. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się następujące podejścia:

• teoria naturalistyczna,

• teoria państwowa,

• teoria polityczna .

Teoria naturalistyczna swoimi korzeniami sięga ostatniej dekady XVIII w., a konkretniej- odnosi się do Wielkiej Rewolucji Francuskiej, która doprowadziła do głębokich zmian polityczno-społecznych i ukształtowania się poglądu niezależności samorządu od państwa. Według tej teorii gmina (samorząd) jest uznawana za strukturę starszą od państwa, a samo państwo to nic innego jak związek gmin, czyli instytucja pochodna o charakterze służebnym w stosunku do gmin. W odniesieniu do nauk współczesnych jest to teoria o charakterze historycznym.

Teoria państwowa została oparta na suwerenności państwa. Zgodnie z tą teorią państwo sprawuje władzę przy pomocy swych organów, a istnienie organów lokalnych i regionalnych nie przeczy suwerenności wewnętrznej państwa. W tym rozumieniu samorząd istnieje i posiada kompetencje do wykonywania zadań oraz te zadania realizuje z woli państwa, które na rzecz samorządu odstępuje od części swoich uprawnień.

Teoria polityczna koncentruje się nie na zależnościach prawnych, a na idei politycznej. Zwolennicy tej teorii twierdzą, że samorząd to przybliżenie centrum decyzyjnego do obywateli poprzez zezwolenie na ich udział w sprawowaniu administracji publicznej.

Oprócz powyższych teorii w prawie administracyjnym wykształciły się inne dwa podejścia do samorządu:

• znaczenie szerokie,

• znaczenie wąskie.

Znaczenie szerokie charakterystyczne było dla państwa socjalistycznego, gdzie samorząd postrzegano jako „współudział obywateli w wykonywaniu administracji państwowej”, przy czym państwo postrzegane było jako organizm jednolity, tj. scentralizowany, a przymiot samorządności posiadały także organizacje nie pełniące funkcji związanych z administracją publiczną. Natomiast znaczenie wąskie pozwalało odróżnić samorząd od organizacji, które posiadały cechy samorządu, ale faktycznie nimi nie były. Innymi słowy samorząd w znaczeniu wąskim odnosił się tylko do organizacji pełniących funkcje związane z administracją publiczna.

Przytaczane przykłady ukazują niezwykłe bogactwo definicji samorządu, co powoduje pewien chaos w rozumieniu tego, jak widać dość kontrowersyjnego, pojęcia. W celu uporządkowania rozważań warto posłużyć się jeszcze jedną definicją, autorstwa T. Rabskiej, która została uznana za najbardziej kompletną w doktrynie polskiego prawa administracyjnego, a tym samym za najbardziej oficjalną, o czym świadczy nieustanne odnoszenie się do niej w wielu publikacjach naukowych. Zdaniem Rabskiej samorząd charakteryzują trzy czynniki formalnoprawne:

• podmiot samorządu, charakter jego zadań i sposób ich wykonywania,

• strukturalna forma i pewien stosunek do aparatu państwowego oraz

• środki działania.

Co więcej, według Rabskiej, żeby samorząd mógł zaistnieć musi spełniać wszystkie poniższe czynniki:

Po pierwsze, podstawą jego bytu musi być substrat osobowy. Grupa społeczna, która skupia się w samorządzie musi się wyraźnie odróżniać, a wyodrębnienie to musi być usankcjonowane prawnie. Łączy się z tym prawny status członka samorządu, z którego wynikają zarówno prawa jak i obowiązki.

Po drugie, decentralizacja zadań następuje nie na organy a na owe grupy społeczne, co pozwala na odróżnienie samorządu od innych form decentralizacji. Zakres tej decentralizacji musi być dodatkowo określony przy pomocy odpowiedniego aktu prawnego, najczęściej ustawy.

Po trzecie, samorządy posiadają własną organizację, która również jest ustalona w odpowiednich przepisach prawnych. Co więcej jest to organizacja o charakterze przedstawicielskim, tzn. wybrani członkowie grupy podejmują działania w imieniu większej społeczności, przy czym pozostają pod kontrolą społeczności, która ich wybrała.

Po czwarte, ta niezależność i samodzielność organów samorządowych nie ma charakteru bezwzględnego. Samorząd musi działać na podstawie prawa i w ten sposób pozostaje pod nadzorem państwa.

Po piąte, organy samorządu, chociaż są samodzielne i nie należą do organów administracji państwowej, wchodzą w skład jednolitego aparatu państwowego, który razem z samorządami tworzy całość.

Podsumowując tę część należy zwrócić uwagę na ewolucję samorządu terytorialnego, który od swoistego bytu niezależnego i nadrzędnego w stosunku do państwa (teoria naturalistyczna) przeszedł do związku lokalnego społeczeństwa wyodrębnionego w strukturze państwowej i powstałego z mocy prawa. Innymi słowy- przeszedł od struktury nielogicznej, do struktury posiadającej cechy formalnoprawne, a tym samym pewne zadania i środki, przy pomocy których może te zadania wypełniać. Taki rozwój pokazuje istotność samorządu jako elementu jednolitego aparatu państwowego, a także konieczność bliskiego obywatelowi podejmowania decyzji przy jego udziale. Aby ten proces decyzyjności nie był chaotyczny samorząd terytorialny musi posiadać specjalną strukturę, dlatego właśnie klasyfikacji samorządu poświęcono następną część pracy.

1.2 Klasyfikacja samorządu terytorialnego

Najprościej byłoby rozpocząć i zakończyć ten podrozdział na trójstopniowym podziale samorządu terytorialnego, dopasowanym do podziału administracyjnego. Niestety w rzeczywistości nigdy nic nie jest tak oczywiste. Przy omawianiu klasyfikacji samorządu terytorialnego konieczne jest odniesienie się do kwestii poruszanych już wcześniej, a mianowicie rodzajów samorządu, które zostały przedstawione na Rysunku 1. Rysunek ów wskazuje na istnienie pewnego klucza, który pomocny będzie przy umiejscawianiu samorządu terytorialnego w szerszej strukturze.

Jak zostało już powiedziane, samorząd nie jest instytucją jednolitą w znaczeniu prawnym, a w związku z tą niejednolitością można przyjmować różne kryteria pomocne przy klasyfikacji. Tak jak podpowiada Bukowski, Jędrzejewski i Rączka, najbardziej logicznym podziałem, będzie ten oparty na kryterium więzi łączącej różne grupy społeczne skupiające się w organizacjach samorządowych. Zgodnie z definicją, mówiącą, że samorząd terytorialny skupia ludzi zamieszkałych na danym terytorium, więzią łączącą róże grupy społeczne będzie fakt wspólnego zamieszkiwania pewnego obszaru. Co więcej, cechą charakterystyczną przynależności do samorządu terytorialnego będzie jej automatyczność i obligatoryjność. Innymi słowy, wystarczy być stałym mieszkańcem pewnego obszaru, aby należeć do samorządu, ponadto tej przynależności nie można się zrzec, np. z powodu niechęci do samorządu lub nie można być jej pozbawionym, np. z powodu bierności. Oczywiście kryterium wspólnego terytorium odnosi się również do innych samorządów, także i tych, które określa się mianem nieterytorialne lub specjalne, np. samorząd lekarzy, adwokacki, zawodowy, gospodarczy. Ów samorządy nie posiadają organów w terenie, a ich władztwo obejmuje cały kraj, w takim wypadku kryterium wspólnego terytorium jest wtórne. Kryterium pierwotnym jest natomiast więź główna, która wyróżnia daną grupę społeczną, np. więzią główną może być wykonywanie tego samego zawodu- każda jednostka będąca lekarzem należy do samorządu lekarzy. Samorządy specjalne są jednak daleko węższe niż terytorialne, gdyż swoim zasięgiem obejmują tylko wybrane jednostki, np. wspomnianych już lekarzy, a nie wszystkie jednostki zamieszkujące dany obszar. Co więcej przynależność do samorządu nieterytorialnego, chociaż tak jak w wypadku terytorialnego, jest obligatoryjna i automatyczna, to w tym wypadku pojawia się jeszcze nikły czynnik woli człowieka, tzn. jeżeli jednostka nie chce należeć do samorządu lekarzy może kształcić się w innym kierunku.

Dla dokładniejszego umiejscowienia samorządu terytorialnego w strukturze państwa należy odnieść się do norm zasadniczych. Rozdział VII Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w całości został poświęcony samorządowi terytorialnemu. Przyjęto, że ustrój terytorialny kraju zapewnia decentralizację władzy publicznej, a zgodnie z art. 163, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów władz publicznych. Innymi słowy samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Art. 164 w ust. 1 i 2 stwierdza, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, a pozostałe jednostki samorządu regionalnego lub terytorialnego określa odpowiednia ustawa.

Następujące ustawy odnoszą się do samorządu terytorialnego:

• Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,

• Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Z wyżej wymienionych aktów prawnych wynika trójstopniowy podział samorządów terytorialnych na:

• gminny,

• powiatowy,

• wojewódzki,

gdzie, zgodnie z Konstytucją, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, kilka gmin tworzy powiat, a kilka powiatów tworzy województwo, co ma swoje konsekwencje w sposobie podejmowania decyzji, przepływie władzy i obowiązywaniu podejmowanych aktów prawnych.

Każdy samorząd terytorialny posiada organ uchwałodawczo-kontrolny jak i wykonawczy, ponadto pomiędzy samorządami jak i elektoratem zachodzą różne zależności. Te zależności zostały przedstawione na Rysunku 2.

Rysunek 2. Struktura samorządu w Polsce

Źródło: P. Leszczyński, T. Snarski, Wiedza o społeczeństwie, Gdynia 2006 r., s. 82.

Specyficzna struktura samorządu terytorialnego pozwala na większy wpływ obywateli na podejmowane decyzje. Dzięki tak dalece idącej decentralizacji władzy i ustanowieniu organów blisko obywatela możliwe jest zachowanie równowagi w relacjach pomiędzy władzą a obywatelem oraz zapobieżenie alienacji i podziału na „my- obywatele” i „oni- rządzący”. Odpowiednie relacje pomiędzy władzą a obywatelem w współczesnym, zintegrowanym świecie zapewniają także akty prawa europejskiego, czemu poświęcono następny podrozdział.

1.3 Samorząd terytorialny a Unia Europejska

Nie sposób pominąć fakt, że Rzeczpospolita Polska należy do wielu organizacji międzynarodowych, w tym do Unii Europejskiej. Stając się członkiem Unii Europejskiej Polska związała się prawem europejskim czyli przyjęła ciężar obowiązków z tym związanych, ale jednocześnie może korzystać także i z praw jakie ten porządek przewiduje. Tym samym Polska oddała część swoich kompetencji instytucjom i organom europejskim, nie naruszając ani nie uszczuplając poprzez to swojej suwerenności. W związku z poglądem mówiącym, że prawo europejskie stanowi odrębny, autonomiczny porządek prawny, ukształtowała się specyficzna hierarchia prawa. Wspomniana hierarchia dotyczy pierwszeństwa stosowania prawa europejskiego, co wiąże się również z pierwszeństwem obowiązywania prawa oraz rozciąga się na normy o zasadniczym znaczeniu, tj. na prawo konstytucyjne. Tym samym dotyczy bezpośrednio samorządu terytorialnego, który od momentu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej swoje działania opiera nie tylko na prawie krajowym ale i na prawie europejskim.

Zasadą odnoszącą się wprost do samorządu terytorialnego jest zasada subsydiarności, która swoimi korzeniami sięga czasów świetności starożytnej Grecji. Popularność tej idei wzrosła jednak po II wojnie światowej w wyniku integracji europejskiej. Za prawne podstawy tej zasady można uznać działalność Rady Europy z zakresu praw człowieka, demokratyzacji, kultury i przede wszystkim samorządu lokalnego. Europejska Konwencja Praw Człowieka podpisana w 1950 roku utorowała drogę do wspólnotowej idei maksymalnego przybliżania władzy do obywatela, a Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 roku na dobre włączyła do prawa międzynarodowego publicznego ideę autonomii lokalnej Dopiero jednak dokonanie zapisów w traktatach reformujących nadało tej zasadzie rangę europejską.

Traktat z Maastricht mówi wprost:

„Art. A

Niniejszy Traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku

pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są na szczeblu jak najbliższym obywatelowi. (…)

Art. 3b

Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych.

W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast, z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę.

Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie.”

Powyższe artykuły w najwyższym stopniu odnoszą się do kwestii związanych z polityką regionalną, prawami samorządowymi oraz dziedziny, którą zasada subsydiarności objęta była pierwotnie, tj. ochrony środowiska. Jeżeli chodzi o najistotniejszą dla niniejszej pracy kwestię samorządu terytorialnego, to ta zasada z jednej strony paradoksalnie osłabiła, a z drugiej wzmocniła pozycję samorządów w polityce regionalnej. Oto bowiem zgodnie z zasadą podejmowania wszelkich decyzji i działań na jak najniższych szczeblach władzy samorządy przejmują część narzędzi makroekonomicznych od państwa, np. na szczeblu lokalnym i regionalnym odbywa się walka z bezrobociem poprzez działalność powiatowych urzędów pracy. Z drugiej strony systematycznie rozszerzany jest obszar polityki regionalnej w skali Wspólnoty, za który odpowiedzialna jest cała Unia Europejska, np. wyrównywanie poziomów rozwoju poszczególnych regionów poprzez dotacje unijne.

Podsumowując, można stwierdzić, że samorząd terytorialny chociaż jest tylko jednostką składową większej całości jaką jest państwo i od państwa czerpie swoje uprawnienia, tak naprawdę jest podstawowym elementem, dzięki któremu państwo może prawidłowo funkcjonować. Warto w tym miejscu odnieść się do teorii organicznej postrzegającej państwo jako organizm, którego prawidłowe funkcjonowanie jako całości zależy od prawidłowego funkcjonowania poszczególnych jego członków, w tym przypadku mniejszych części składowych jakimi są województwa, powiaty i gminy. Teorię organiczną państwa można też dostosować do realiów współczesnych i odnieść ją do całej Unii Europejskiej. W tym brzmieniu organizmem będzie Unia, a mniejszymi członami państwa członkowskie i ich części składowe, w zależności od ustroju i podziału administracyjnego będą to landy, obwody, regiony, departamenty, wspólnoty autonomiczne, województwa, powiaty, gminy, itd.

Dla lepszego zrozumienia ważności i istoty samorządu terytorialnego warto przyjrzeć się jego funkcjonowaniu i kompetencjom, co też uczyniono w dalszej części tej pracy.

ROZDZIAŁ 2. FUNKCJONOWANIE ORGANÓW SAMORZĄDU POWIATOWEGO W POLSCE

2.1 Rys historyczny

Pojęcie samorządu swoimi korzeniami sięga ostatniej dekady XVIII w. W Polsce, z powodów historycznych, idea samorządu formalnie pojawiła się dopiero po I wojnie światowej, a jako myśl polityczna przechodził swoistą ewolucję od 1918 r. aż do czasów współczesnych. Z powodu braku tradycji odnoszących się do tego zagadnienia wzorce zaczerpnięto z haseł Wielkiej Rewolucji Francuskiej i teorii naturalistycznej. Tuż po odzyskaniu niepodległości samorząd postrzegany był jako wolność gminy od ingerencji państwowej w zarządzaniu sprawami lokalnymi. Dopiero później zaczęto postrzegać go jako zagadnienie ustrojowe i metodę w sprawowaniu administracji.

O samorządach traktowały następujące akty prawne:

• Konstytucja Marcowa z 17 marca 1921 r.,

• Konstytucja Kwietniowa z 24 kwietnia 1935 r.,

• Mała Konstytucja z 17 października 1992 r.,

• Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r.

Do 1921 r. trwała powolna budowa struktur administracji państwa. 28 sierpnia 1919 r. podjęto rozporządzenie o tymczasowej organizacji powiatowych władz administracyjnych I instancji, natomiast kolejnym etapem było utworzenie województw. Dopiero jednak uchwalenie Konstytucji Marcowej znacznie przyspieszyło proces ujednolicania struktur administracyjnych na terenie wszystkich byłych zaborów. Przede wszystkim zamierzano wprowadzić w życie zasadę dwuczłonowości administracji publicznej- czyli podział na administrację państwową i samorządy terytorialne. Za jednostki samorządu przyjęto gminy miejskie i wiejskie, powiaty i województwa, z zastrzeżeniem, że samorządy wojewódzkie w pełni były w stanie istnieć tylko w byłym zaborze pruskim. Ponadto ustalono, że jednostki samorządowe mogą łączyć się w związki dla lepszego wykonywania zadań powierzonych samorządom. Stanowienie w sprawach samorządu przyznano obieralnym radom, ale sposób ich obierania pozostawiono samorządom, natomiast czynności wykonawcze na poziomie powiatów i województw powierzono organom kolegialnym, w których składzie powinni znaleźć się zarówno przedstawiciele samorządu jak i administracji państwowej.

Wraz ze zmianą nastrojów w społeczeństwie, zmieniła się także władza. Postanowiono ustanowić rządy silnej ręki dla wyprowadzenia młodego państwa z kryzysu. Konstytucja Kwietniowa pisana była z myślą o Józefie Piłsudskim, niestety ten nie zdążył objąć rządów. Co do omawianej kwestii, Konstytucja zmieniła podejście do samorządu terytorialnego, w niej bowiem administrację państwową określano jako służbę państwową, w ramach której zawierają się: administracja rządowa, samorząd terytorialny oraz samorząd gospodarczy. Ten akt prawny przekreślił zatem dwuczłonowość administracji publicznej. Jedyne co pozostało bez zmian, to zachowanie dostosowania podziału samorządów terytorialnych do podziału administracyjnego kraju. Konstytucja odebrała jednak samodzielność i korporacyjność samorządu, co dodatkowo wzmocniło nieskuteczność tej formy administracji. Bez odpowiedniej osoby mogącej przejąć władzę Konstytucja okazała się jednym z najbardziej niedopracowanych i niedookreślonych oraz pełnych sprzeczności aktów prawnych w historii Polski.

II wojna światowa i okres tuż po niej znacznie spowolniły rozwój samorządu terytorialnego. I chociaż samorząd wraz z dwuczłonowym modelem administracji publicznej został reaktywowany dekretem z 23 listopada 1944 r., to nie funkcjonował on tak jak przed wojną nawet gdy w tym samym roku Konstytucję Marcową uznano za legalnie obowiązującą. Sytuacja polityczna doprowadziła do formalnego zniesienia samorządu w 1950 r.

Reforma samorządowa z 1990 r., w skład której wchodziły: ustawa o samorządzie terytorialnym, ordynacja wyborcza do rad gmin, ustawa o pracownikach samorządowych, ustawa o zmianach w konstytucji, a także przepisy wprowadzające nowy system, a w nich regulacje dotyczące uwłaszczenia gmin, miała za zadanie jednolity organizm państwowy przekształcić w państwo zdecentralizowane i przystosowane do mechanizmów wolnorynkowych. Jej głównym zadaniem było przede wszystkim odcięcie samorządu terytorialnego od sztywnego aparatu administracji państwowej poprzez zastąpienie gminnej końcówki nakazowo- rozdzielczej gminnym samorządem terytorialnym oraz likwidację wojewódzkich rad narodowych i komitetów partyjnych na wszystkich szczeblach zarządzania. Reforma ustanawia również konieczność legitymizacji samorządu wprost przez członków danej społeczności. Jak do tej pory reforma z 1990 r. była jedynym najpoważniejszym krokiem mającym na celu dostosowanie administracji państwowej do nowych realiów politycznych i gospodarczych.

Jeżeli chodzi o Małą Konstytucję, to jej głównym zadaniem było sformalizowanie przebudowy administracji centralnej w zakresie kompetencji i organizacji. Innymi słowy, miała ona wprowadzić inne mechanizmy sprawowania zarządu publicznego. Głównym skutkiem prawnym Małej Konstytucji było całkowite przekreślenie zasady jednolitej władzy państwowej, co faktycznie zostało już znowelizowane w ustawie z 8 marca 1990 r.

Mała Konstytucja była z założenia rozwiązaniem chwilowym, jej doskonalszą formą jest obecnie obowiązująca Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. ustanawiająca zasadnicze normy funkcjonowania samorządów terytorialnych. Konstytucja określa tylko podstawowe normy, bardziej szczegółowe zostały zapisane w ustawach. W dalszej części pracy zostały omówione szczegółowe uprawnienia i kompetencje samorządu terytorialnego na przykładzie powiatu.

2.2 Zasady funkcjonowania

Niniejszy podrozdział odnosi się do szczegółowych zasad funkcjonowania organów samorządu powiatowego w Polsce. Zagadnienie to zostało podzielone na sześć części: władze powiatu, akty prawa miejscowego stanowione przez powiat, mienie powiatu, finanse powiatu, nadzór nad działalnością powiatu oraz miasta na prawach powiatu, tak aby w sposób logicznie uporządkowany przedstawić wszystkie reguły funkcjonowania.

Zasady funkcjonowania powiatu nie zostały zapisane wprost w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jedynie art. 164, ust. 2 mówi, że: „inne (niż gmina, przyp. autora) jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.” Ten przepis odsyła poszukującego szczegółowych norm odnoszących się do powiatu do Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wynika z tego, że samorząd powiatowy nie został powołany do życia poprzez Konstytucję, a poprzez ustawę, z woli ustawodawcy zwykłego. Z jego woli zasady funkcjonowania powiatu mogą też być zmienione lub nawet zniesiony może zostać samorząd powiatowy, gdyż jest on tylko fakultatywnym elementem konstytucyjnej struktury państwa. Oczywiście fakt ten w żaden sposób nie wpływa na wcześniej omawiane cechy samorządu terytorialnego, tj. automatyczność i obligatoryjność, i tak jak mówi art. 1, ust. 1 wyżej wymienionej ustawy: wszyscy „mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową”. Art. 2 w ust. 2 i 3 mówi jeszcze o innych cechach, które można przypisać powiatowi, są to: osobowość prawna i samodzielność. Ta ostatnia, zgodnie z ustawą, podlega ochronie sądowej.

2.2.1Władze powiatu

Władzom powiatu poświęcony został Rozdział 3 Ustawy o samorządzie powiatowym obejmujący artykuły 8 do 39 włącznie.

Art. 8, ust. 2 stwierdza, że organami powiatu są:

• rada powiatu,

• zarząd powiatu.

Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, której kadencja jest liczona od dnia wyborów i wynosi 4 lata. Radni wybierani są w wyborach bezpośrednich a ich liczba zależna jest od liczby mieszkańców powiatu. Tę zależność przedstawia Tabela 1.

Liczba mieszańców powiatu	Liczba radnych
do 40 000	15
40 001 - 60 000	17
60 001 - 80 000	19
80 001 - 100 000	21
100 001 - 120 000	23
120 001 - 140 000	25
140 001 - 160 000	27
Powyżej 160 000	29

Tabela 1. Zależność liczby radnych od liczby mieszkańców powiatu

Źródło: na podstawie H. Izdebski, Samorząd Terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., s.183.

Innymi słowy, zgodnie z art. 9, ust, 4: ustalono liczbę radnych na 15 w powiatach liczących do 40 000 mieszkańców oraz po 2 na każde rozpoczęte 20 000 mieszkańców. Rada powiatu nie może jednak liczyć więcej jak 29 radnych. Radnych wybiera się w okręgach, na które przypada od 3 do 10 mandatów, głosując na listy, i tak jak w większych gminach obowiązuje 5% próg wyborczy. Istnieje również możliwość odwołania rady powiatu przed upływem kadencji w drodze referendum powiatowego. Bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i dwóch wiceprzewodniczących. Ustawa nadaje również radzie właściwości kontrolne co do działalności zarządu- w tym celu powołuje się komisje rewizyjne, które podlegają radzie całym zakresem swojej działalności.

Zgodnie z art. 12, do wyłącznej kompetencji rady należy:

• stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu,

• wybór i odwołanie zarządu oraz ustalanie wynagrodzenia jego przewodniczącego,

• powoływanie i odwoływanie, na wniosek starosty, skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu powiatu,

• stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej,

• uchwalanie budżetu powiatu,

• rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu,

• podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami,

• podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu (bez klauzuli przyjętej w ustawie gminnej, a mianowicie spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu) dotyczących:

• zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu,

• emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu,

• zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,

• ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym,

• zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę,

• tworzenia i przystępowania do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni oraz ich rozwiązywania lub występowania z nich,

• tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji,

• współdziałania z innymi powiatami i z gminami, jeżeli związane jest to z koniecznością wydzielenia majątku,

• tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek,

• podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej oraz w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych, o których mowa w art. 5,

• określanie wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania,

• podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi innych państw oraz przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych,

• uchwalanie powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego,

• uchwalanie powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,

• dokonywanie oceny stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego i zabezpieczenia przeciwpowodziowego powiatu,

• podejmowanie uchwał w sprawach herbu powiatu i flagi powiatu,

• podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów,

• podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji

• rady powiatu.

Jak zauważa H. Izdebski kompetencje rady powiatu dotyczą tych samych materii co kompetencje rady gminy. Świadczy to o pewnych niedociągnięciach i przeoczeniach oraz braku systemowego pojęcia ze strony ustawodawcy.

Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, w skład którego wchodzą starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. To rada powiatu wybiera zarząd powiatu w liczbie od 3 do 5 osób, a wybrany starosta organizuje pracę zarządu powiatowego i starostwa powiatowego oraz kieruje bieżącymi sprawami i reprezentuje powiat na zewnątrz. Ponadto, członkowie zarządu powiatu mogą być wybierani spoza rady.

Zgodnie z art. 32 i 60 do zadań zarządu powiatu należy:

• wykonywanie uchwał rady powiatu i zadań określonych przepisami prawa,

• przygotowywanie projektów uchwał rady,

• wykonywanie uchwał rady,

• gospodarowanie mieniem powiatu,

• wykonywanie budżetu powiatu:

• zaciąganie zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej wydatkach,

• emitowanie papierów wartościowych,

• dokonywanie wydatków budżetowych,

• zgłaszanie propozycji zmian w budżecie,

• dysponowanie rezerwą budżetu,

• blokowanie środków budżetowych, w przypadkach określonych ustawą,

• zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Zarówno rada jak i zarząd mogą podejmować uchwały. Zgodnie z art. 13, ust. 1 uchwały rady powiatu i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady bądź zarządu, w głosowaniu jawnym.

2.2.2Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat

Stanowienie aktów prawnych jest ważnym elementem działalności organów samorządu powiatowego. Ze względu na charakter powiatu są to akty obowiązujące tylko na jego obszarze, a więc akty prawa miejscowego i to właśnie nim poświęcono Rozdział 4 Ustawy o samorządzie powiatowym, obejmujący artykuły od 40 do 44 włącznie.

Zgodnie z art. 40, ust. 1 akty prawa miejscowego stanowione w szczególności w sprawach:

• wymagających uregulowania w statucie,

• porządkowych,

• zarządzania mieniem powiatu w szczególnym trybie oraz

• zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ogólnie akty prawa miejscowego można podzielić na trzy kategorie:

• lokalne przepisy wykonawcze do ustaw,

• statuty, tj. akty ustrojowo- organizacyjne, w tym także statuty związku powiatów,

• przepisy porządkowe .

Lokalne przepisy wykonawcze wydawane są zgodnie z upoważnieniami ustawowymi o charakterze wiążącym tzn., ustawa określa materię, która ma być uregulowana przepisem wykonawczym. Przekroczenie tego upoważnienia może być przesłanką do unieważnienia aktu.

Art. 169, ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia statutów, które określają ich organy stanowiące, w granicach ustaw. Statuty są więc przejawem samodzielności samorządów, nawet pomimo tego, że muszą być zgodne z aktami prawnymi zajmującymi miejsce hierarchicznie wyższe. Zgodnie z ustawą statut reguluje ustrój powiatu i może być uchwalony jedynie przez radę powiatu, o czym wspominano już przy okazji wyliczania kompetencji rady. Statuty obligatoryjnie muszą zawierać regulacje co do organizacji i trybu pracy rady, zasad tworzenia klubów radnych, organizacji i trybu pracy zarządu, liczby członków zarządu oraz zasady dostępu do dokumentów powiatu i reguły korzystania z nich.

Przepisy porządkowe są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego i w powiecie podejmują je organy powiatu. Wydawane są w celu uregulowania materii, która nie znalazła się w zakresie regulacji przepisów powszechnie obowiązujących. Może to dotyczyć regulacji odnoszących się do: ochrony życia, zdrowia, mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego, zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, pod warunkiem, że istnieje konieczność dokonania takich regulacji na terenie więcej niż jednej gminy i jest to przypadek szczególnie uzasadniony. W normalnym trybie takie regulacje podejmuje rada, w trybie przyspieszonym zarząd w formie uchwały.

W jednym akcie prawa miejscowego nie można łączyć przepisów wykonawczych, ustrojowo- organizacyjnych i porządkowych ze względu na zróżnicowanie podstaw prawnych do ich stanowienia. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 1992 r.

2.2.3 Mienie powiatu

Mieniu powiatu poświęcono Rozdział 5 Ustawy o samorządzie powiatowym, obejmujący artykuły od 45 do 50 włącznie. Kodeks Cywilny rozróżnia pojęcie mienia od pojęcia majątku. Majątek swoim znaczeniem obejmuje aktywa, tj. prawa majątkowe jak i pasywa, tj. długi, natomiast w skład mienia długi nie są wliczane.

Zgodnie z art. 46, ust. 1 mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Powiat może nabyć mienie poprzez:

• regulację odrębnej ustawy, z zastrzeżeniem, że nie stanowi ona mienia jakiejkolwiek gminy,

• przekazanie w drodze porozumienia, w związku z utworzeniem lub zmianą granic powiatu,

• przejęcie od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia, z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia,

• inne czynności prawne,

• inne przypadki określone odrębnymi przepisami.

W skład mienia powiatu mogą wchodzić:

• miejskie sfery usług publicznych, tj. związki formą organizacyjną zbliżone do związków komunalnych, które weszły w posiadanie powiatów z mocy ustawy,

• akcje w agencjach rozwoju lokalnego,

• drogi powiatowe,

• inwestycje centralne, których dotychczasowymi inwestorami byli ministrowie i wojewodowie,

• instytucje kultury,

• nieruchomości związane z wykonywaniem administracji,

• bazy sportowo- rekreacyjne,

• muzealia, itp.

Ponadto, zarówno powiat jak i inne powiatowe osoby prawne zawierają zobowiązania we własnym imieniu, a w związku z tym powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych powiatowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Analogicznie inne powiatowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania powiatu.

2.2.4 Finanse powiatu

Podstawa prawna finansowania samorządu powiatowego jest rozproszona w kilku aktach prawnych, zalicza się do nich:

• Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, art. 167 i 168,

• Europejską Kartę Samorządu Lokalnego, art. 9,

• Rozdział VI ustawy o samorządzie powiatowym, art. 51 do 64 włącznie,

• Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych,

• Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz

• obowiązujące ustawy podatkowe.

Konstytucja mówi, że samorząd terytorialny posiada swój udział w dochodach publicznych, ale odpowiednio do przypadających im zadań. Ponadto jednostki samorządu mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, których zakres określa odpowiednia ustawa. Konstytucja przyjmuje również podział na subwencje i dotacje jako dochody samorządu terytorialnego z budżetu państwa. Przy czym za subwencje uważa się pomoc finansową udzielaną przez państwo na podstawie kryteriów obiektywnych, np. liczby mieszkańców powiatu, odsetku bezrobotnych, itd., a dotacje celowe definiuje się jako środki finansowe, które zasilają budżet powiatu i są przeznaczone na realizację konkretnego zadania, np. remont drogi powiatowej. Isnieje również górna granica wysokości dotacji- łączna ich wysokość musi zmieścić się w granicach kwot wydatków ustalonych dla nich w ustawie budżetowej.

Każda jednostka samorządu musi posiadać swój budżet, tj. plan finansowy obejmujący wydatki i wpływy. Zgodnie z tym, co zostało napisane już wcześniej, organ wykonawczy samorządu powiatowego posiada wyłączną inicjatywę przygotowania projektu uchwały budżetowej oraz inicjatywę wprowadzania zmian do tej uchwały, a na zarządzie spoczywają obowiązki związane z wykonywaniem tej uchwały. Uchwała budżetowa powinna być uchwalona przed rozpoczęciem roku budżetowego, najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, a w szczególnych przypadkach termin ten można przedłużyć do 31 marca roku budżetowego. Jeżeli i ten termin nie zostanie dotrzymany, budżet zostanie narzucony odgórnie, przez regionalną izbę obrachunkową w terminie do 30 kwietnia roku budżetowego.

Art. 56 podaje następujące źródła dochodów powiatu:

• udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa w wysokości określonej odrębną ustawą,

• subwencje z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiat,

• dotacje celowe z budżetu państwa na zadania realizowane przez powiatowe służby, inspekcje i straże,

• dochody powiatowych jednostek budżetowych oraz wpłaty innych powiatowych jednostek organizacyjnych,

• dochody z majątku powiatu,

• odsetki za nieterminowe przekazywanie udziałów, dotacji i subwencji.

Kolejny artykuł wskazuje dodatkowo na fakultatywne dochody, mogą być nimi:

• subwencje wyrównawcze z budżetu państwa,

• dotacje celowe z budżetu państwa,

• dotacje z państwowych funduszów celowych,

• dotacje celowe z budżetu województwa,

• spadki, zapisy i darowizny,

• odsetki od środków finansowych powiatu gromadzonych na rachunkach bankowych,

• odsetki i dywidendy od wniesionego kapitału oraz

• inne wpływy określone w odrębnych ustawach.

Co więcej, przy wykonywaniu budżetu może okazać się, że różnica pomiędzy wydatkami a wpływami może stanowić nadwyżkę lub niedobór, to uchwała budżetowa powinna określać przeznaczenie nadwyżki lub wskazywać na źródła pokrycia niedoboru budżetu.

Na zakończenie warto dodać, że z finansami powiatu powiązany jest urząd skarbnika powiatu, który jest głównym księgowym budżetu powiatu, a jego funkcje są określane przez odrębne przepisy.

2.2.5Nadzór nad działalnością powiatu

Nadzorowi nad działalnością powiatu poświęcono Rozdział VIII Ustawy o samorządzie powiatowym, artykuły 76 do 90a włącznie.

Nadzór nad działalnością powiatu sprawowany przez państwo ogranicza samodzielność i niezależność samorządu, z drugiej jednak strony jest konieczny jako gwarancja tej samodzielności i niezależności. Ingerencja państwa w sprawy powiatu wymaga uregulowania ustawowego i nie może wykraczać poza odpowiednie ustawy. Jest to jednak regulacja szczególna, ponieważ kompetencje nadzorcze muszą być określone w sposób konkrety, a nie tylko ogólny. Konkretyzacja ta dotyczy wskazania sytuacji, jaka musi zaistnieć, organu, który ma obowiązek zareagować, środka nadzoru, jaki można stosować oraz kto może być adresatem takiego środka.

Aby w pełni omówić dane zagadnienie, należy przyjrzeć się następującym jego elementom:

• zakres przedmiotowy,

• zakres podmiotowy:

• organy nadzorujące,

• organy nadzorowane,

• środki nadzoru:

• środki kontroli,

• środki korygujące.

Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy, to obejmuje on tzw. działalność „komunalną”, tj. zgodnie uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., wszelką działalność samorządu powiatowego (jeżeli rozpatrujemy tę uchwałę przez pryzmat samorządu powiatowego).Tą wszelką działalnością powiatu będą zarówno zadania własne, jak i zlecone, ze względu na swój publiczny charakter.

Warto również zdefiniować zakres podmiotowy nadzoru nad powiatem, należy wziąć pod uwagę dwa rodzaje organów: nadzorowane i nadzorujące. Organami nadzorowanymi są oczywiście organy samorządu powiatowego, czyli rada i zarząd powiatu, oraz ich organy monokratyczne. Organami nadzorującymi są te wskazane wprost w ustawach samorządowych, tj. Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a odnośnie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Z przepisów ustawy wynika jeszcze, że kompetencje sprawowania nadzoru przysługują także organom, które nie zostały wymienione wprost.

Środki nadzoru, to właśnie formy ingerencji jakie mogą zastosować uprawnione do tego organy. Ich intensywność i rodzaj warunkuje stopień samodzielności i niezależność powiatu. W doktrynie prawa administracyjnego stosuje się rozróżnienie na środki kontroli i środki korygujące. Stosowanie środków kontroli powiatu jest przewidziane w art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie są one jednak bezpośrednią ingerencją w działalność organów, a jedynie sprawdzeniem, czy sytuacja jaka miała miejsce wymaga bezpośredniej ingerencji. Do środków kontroli należą: skarga do sądu administracyjnego, konieczność przedkładania wojewodzie uchwał przez starostę oraz konieczność przedkładania regionalnej izbie obrachunkowej ustawy budżetowej. Z kolei środki korygujące mają już charakter typowo władczy. Należą do nich: zatwierdzenie, uzgadnianie lub zaopiniowanie postanowień organów samorządowych, których konieczność może wynikać z aktów prawnych, orzekanie o nieważności, niezgodności z prawem uchwał lub zarządzeń organów, wstrzymywanie ich wykonywania, stwierdzenie innych naruszeń, zaskarżenie uchwał lub zarządzeń do sądu administracyjnego, wydanie zarządzenia zastępczego, zawieszenie organów powiatu oraz wezwanie do zaprzestania naruszeń i rozwiązanie organu samorządu powiatowego.

O szczególnym nadzorze mówi przepis ustawy o administracji rządowej w województwie. Wojewoda bowiem może powierzyć zadania z zakresu administracji rządowej np. organowi samorządu powiatowego, na podstawie porozumienia zawartego z tym organem. Samo porozumienie powinno zawierać zakres i charakter tego nadzoru, ale dotyczy go również art. 34 wymienionej ustawy, zgodnie z nim wojewoda może wstrzymać wykonywanie uchwały organu powiatu i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Co więcej na podstawie wspomnianej ustawy wojewoda korzystać może ze szczególnych uprawnień w stosunku do powiatu.

Do swoistego rodzaju środka korygującego zalicza się możliwość eliminowania niezgodnej z prawem działalności organów powiatu poprzez ochronę interesu prawnego lub uprawnień innych podmiotów poprzez skargę do sądu administracyjnego poza trybem nadzorczym. Umożliwia to każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu powiatu wniesienie do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę.

Klasyfikację środków nadzorczych przedstawia Rysunek 3.

Samorząd powiatowy może również bronić się przed nadmiernym i niesłusznym nadzorem, gdyż jest objęty ochroną samodzielności. Ochrona ta została przewidziana w art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym i polega na możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Ponadto, do kontroli sądowej zalicza się także możliwości sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy samorządami terytorialnymi oraz pomiędzy organami samorządów terytorialnych a organami administracji rządowej.

Rysunek 3. Klasyfikacja środków nadzoru samorządu powiatowego.

Źródło: Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora Toruń 2005 r., str. 305-320.

2.2.6 Miasta na prawach powiatu

Artykuły 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym odnoszą się do miast na prawach powiatu.

Zgodnie z tymi artykułami miastom, które:

• w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły powyżej 100 000 mieszkańców,

• z dniem 31 grudnia 1998 r. przestały być siedzibami wojewodów,

• otrzymały prawa powiatu przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnym kraju na powiaty,

przysługują prawa powiatu.

Rada Ministrów po zapoznaniu się z opiniami odpowiednich rad gmin, rady powiatu i sejmiku województwa może odstąpić od nadania praw powiatu miastu, które spełnia wymogi ustawy, jeżeli ograniczyłoby to dostęp do usług publicznych związanych z powiatem lub na wniosek rady miejskiej nadać miastu niespełniającemu wymogów ustawy prawa powiatu, jeżeli te posiada odpowiednie zaplecze infrastrukturalne i jest w stanie zapewniać odpowiedni dostęp do usług publicznych.

W miastach na prawach powiatu nie powołuje się jednak typowych organów powiatu, a ich funkcje pełnią:

• rada miasta,

• prezydent miasta.

Co więcej, miasta na prawach powiatu nie są typowymi powiatami ziemskimi, zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym są one gminami na prawach powiatu, a ich szczegółowe kompetencje, skład, liczebność, powoływanie, odwoływanie i zasady nadzoru nad nimi są określane przez ustawę o samorządzie gminnym.

Tym zagadnieniem zakończono omawianie podrozdziału 2.2 poświęconego funkcjonowaniu powiatu. Tym samym omówiono już całą ustawę o samorządzie powiatowym, z wyjątkiem zadań i kompetencji rady powiatu i starosty w zakresie polityki społecznej oraz związków powiatów, czemu poświęcono Rozdział 3. Wcześniej jednak warto przyjrzeć się bliżej trybowi podejmowania uchwał przez radę powiatu, co też opisano w następnej części niniejszej pracy.

2.3 Tryb podejmowania uchwał

Trybu podejmowania uchwał przez radę powiatu nie omówiono przy okazji opisywania kompetencji i sposobu funkcjonowania tego organu. Ze względu na wagę i istotność tego zagadnienia oddzielną część pracy poświęcono na przybliżenie „cyklu życia” uchwały- od momentu inicjatywy uchwałodawczej aż po dzień jej wejścia w życie.

Nie istnieje jeden akt prawny, który wskazuje podstawę prawną stanowienia uchwał przez radę powiatu. Fakt ten znacznie utrudnia odnalezienie wszystkich reguł odnoszących się do tworzenia prawa przez samorządy terytorialne. Dodatkowym utrudnieniem jest znikomy zamiar ustawodawcy do przekazania poważnych kompetencji prawotwórczych radzie powiatu. Za podstawy prawne podejmowania uchwał przez samorząd powiatowy można uznać:

• Ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,

• Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej,

• Uchwała Rady Ministrów nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Wszystkie powyższe akty prawne całą procedurę podejmowania uchwał przez radę powiatu traktują dość ogólnikowo. To sama rada powinna uchwalić sposób podejmowania przez nią uchwał w swoim statucie, oczywiście w taki sposób, aby procedura ta była zgodna z wyższymi aktami prawnymi.

Główna inicjatywa uchwałodawcza, tj. prawo do wnoszenia projektów uchwał należy do zarządu powiatu, a więc do organu wykonawczego, a także przyznana została staroście, grupie radnych oraz grupie mieszkańców samorządu terytorialnego. Ale ustawa kwestię inicjatywy uchwałodawczej traktuje w sposób niewyczerpujący, pozostawiający wiele do życzenia. Wszelkie szczegóły z nią związane powinny być więc zawarte w statucie powiatu. Co więcej, lista podmiotów, którym prawo wnoszenia projektów uchwał przysługuje nie jest listą zamkniętą, a więc rada powiatu może przyznać je tym podmiotom, które uważa za słuszne, i tak np. mogą to być organizacje zawodowe, obywatelskie, konkretny radny, itp.

Ustawodawca nie określił też jednoznacznie podmiotu, który miałby wyłączność na sporządzanie projektu ustawy. W większości przyjmuje się, że obowiązek ten spoczywa na zarządzie, z powodu jednak niemożności przygotowania wszystkich projektów, wszystkie podmioty posiadające prawo wnoszenia projektów uznaje się za uprawnione do sporządzenia tego projektu. Wzór takiego projektu wskazującego elementy niezbędne, które każdy projekt powinien posiadać określa statut powiatu. Za takie przyjmuje się najczęściej: tytuł uchwały, podstawę prawną, przepisy regulujące („treść” uchwały), wskazanie organu, który uchwałę powinien wykonać, klauzula wejścia w życie, wskazanie wnioskodawcy oraz uzasadnienie. Procedura przedkładania projektu również nie posiada konkretnych regulacji prawnych. Na ogół przyjmuje się, że projekt uchwały powinien być przedłożony w formie pisemnej przewodniczącemu rady powiatu lub nawet wprost na sesji.

Uchwały podejmowane są na sesjach rady powiatu, ale koniecznie przed uprzednim zwołaniem sesji. Jeżeli sesja nie zostanie formalnie zwołana, to uchwała przyjęta na takiej sesji będzie uznana za nieważną. Zgodnie z ustawą sesje zwołuje przewodniczący rady z własnej inicjatywy lub na wniosek uprawnionych do tego podmiotów. Sesja musi przebiegać w odpowiedni sposób, przede wszystkim przewodniczący rady ustala porządek obrad, zwołuje sesję i zawiadamia radnych o zwołaniu sesji, co zostało uregulowane w art. 15, ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Pozostałe kwestie, np. ustalanie terminu jaki musi minąć, bądź jakiego nie można przekroczyć, między zawiadomieniem radnych o sesji a zwołaniem sesji, podanie publicznej informacji o terminie, miejscu, przedmiocie sesji oraz ustalenie listy gości, powinien regulować statut powiatu. Cały przebieg sesji, a także decyzje na niej podejmowane są jawne i każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów samorządu. Po rozpoczęciu obrad konieczne jest sprawdzenie listy obecności, jeżeli okaże się, że w obradach nie uczestniczy przynajmniej połowa ustawowej liczby radnych, to decyzje podejmowane na takiej sesji będą nieprawomocne. Następnie obraduje się nad projektami uchwał, które przedstawiane są przez projektodawcę lub przewodniczącego zarządu. Następnym etapem jest dyskusja nad projektem, a jeżeli zostanie podjęta taka decyzja, to do głosowania można przejść z pominięciem dyskusji. Kolejność głosowania jest określona w statucie, a uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Po głosowaniu przewodniczący ogłasza wynik głosowania, tzn. czy uchwała została przyjęta, odrzucona, czy nie zajęto stanowiska. W przypadku wątpliwości co do wyniku głosowania, możliwe jest złożenie formalnego wniosku o reasumpcję głosowania. Po przegłosowaniu uchwały, jej tekst musi być podpisany przez przewodniczącego, a do projektów odrzuconych można umieścić poprawki umieścić w sprawozdaniu komisji, ale tylko na żądanie wnioskodawcy Następnym etapem jest wpisanie uchwały do rejestru, gdzie przechowywana jest wraz z protokołem sesji. Od tego momentu starosta ma 2 dni na przedstawienie nowych przepisów porządkowych i 7 dni na przedstawienie zwykłej uchwały wojewodzie oraz 7 dni na przedstawienie uchwały budżetowej regionalnej izbie obrachunkowej. Etapem końcowym jest publikacja uchwały. W zależności od rodzaju aktu prawa miejscowego publikuje się go w różny sposób, np. przepisy porządkowe ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także w formie obwieszczeń i w sposób zwyczajowy przyjęty na danym obszarze, np. w formie ogłoszeń w radiu i telewizji lokalnej lub w formie plakatowej. Inne uchwały wystarczy opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie do końca dotyczy uchwały budżetowej, gdyż nie ustanowiono odpowiednich przepisów na ten temat w Ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Najwyraźniej ustawodawca doszedł do wniosku, że w tym zakresie wystarczy treść art. 61 ustawy o samorządzie powiatowym mówiący o jawności gospodarki. Uchwałę należy jeszcze ogłosić. Za dzień ogłoszenia uchwały przyjmuje się dzień wydania dziennika urzędowego, z wyjątkiem przepisów porządkowych, gdyż tutaj przyjmuje się datę wskazaną w obwieszczeniu. Zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, akty ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od momentu ich ogłoszenia, chyba że sam akt stanowi inaczej.

Podsumowując tę część pracy z łatwością dochodzi się do wniosku, że samorząd powiatowy został zaniedbany przez ustawodawcę, który z braku odpowiednich doświadczeń i wzorców nie był w pełni gotowy na dalej idącą decentralizację władzy. Z powodu wielu niejasności nie rzadko dochodzi do kolizji i tak niedookreślonych przepisów i z wielką trudnością można rozdzielić kompetencje pomiędzy gminy, powiaty i województwa. Dlatego niezbędna jest sprawna organizacja na każdym z tych poziomów, a także odpowiednio wykształcona kadra, która potrafiłaby zapobiec problemom przedstawianym w tym rozdziale.

Tak przedstawione zagadnienia tworzą niemalże pełne wyobrażenie o samorządzie powiatowym i wyjaśniają w sposób jego funkcjonowania. Jednak, żeby obraz ten był kompletny należy przyjrzeć się bliżej konkretnym zagadnieniom jakimi są np. zadania i kompetencje rady powiatu i starosty z zakresu polityki społecznej oraz związki powiatu, którym w całości poświęcono Rozdział 3.

ROZDZIAŁ 3. POLITYKA SPOŁECZNA POWIATU

1. Zadania i kompetencje rady powiatu i starosty w zakresie polityki społecznej

W poprzednich rozdziałach omówione zostały kwestie raczej merytoryczne- związane z historią powstania i kształtowania się samorządu terytorialnego i powiatowego w Polsce oraz prawne podstawy ich funkcjonowania. Rozdziały trzeci i czwarty poświęcone zostały zagadnieniom bardziej praktycznym. W niniejszej części pracy poruszane są kwestie związane z zadaniami i kompetencjami rady powiatu i starosty w zakresie polityki społecznej, w celu lepszego przedstawienia istoty tak bliskiego społeczeństwu centrum podejmowania decyzji.

Dla lepszego zrozumienia omawianego zagadnienia warto poświęcić trochę uwagi samej polityce społecznej. Otóż „Polityka społeczna” jest terminem dosyć szerokim, na ogół jednak określa się nim działania władz (państwowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych, itd.) oraz organizacji pozarządowych na rzecz zaspokajania potrzeb i rozwiązywania problemów społeczeństwa. Z racji tego, że rodzina jest podstawową komórką społeczeństwa, to właśnie na nią w głównej mierze skierowana jest polityka społeczna. Ponadto, rozpatrywane pojęcie można również pojmować jako dziedzinę nauki, a także jako zjawisko, które ma wpływ na kształt programów partyjnych i aktywizację partii politycznych do działania. Ze względu jednak na omawianie zadań i kompetencji władz powiatu, niniejsza praca koncentruje się głównie na wymienionym jako pierwsze rozumieniu polityki społecznej.

Art. 4 Ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje na następujące zadania publiczne o charakterze ponadgminnymz zakresu:

• edukacji publicznej,

• promocji i ochrony zdrowia,

• pomocy społecznej,

• polityki prorodzinnej,

• wspierania osób niepełnosprawnych,

• transportu zbiorowego i dróg publicznych

• kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

• kultury fizycznej i turystyki,

• geodezji, kartografii i katastru,

• gospodarki nieruchomościami,

• administracji architektoniczno-budowlanej,

• gospodarki wodnej,

• ochrony środowiska i przyrody,

• rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

• porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,

• ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

• przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy,

• ochrony praw konsumenta,

• utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

• obronności,

• promocji powiatu,

• współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Ponadto, powiaty muszą także realizować zadania określone w ustawach.

Należy wspomnieć, że powiat nie posiada wyłącznych kompetencji w zakresie polityki społecznej, w tej dziedzinie kompetencje gminy, powiatu, województwa i państwa nakładają się na siebie. Aby nie dopuścić do chaosu uprawnień lub nawet do rozmycia odpowiedzialności za wykonywanie konkretnych zadań proces wdrażania polityki społecznej jest pojmowany jako dialog pomiędzy wyżej wymienionymi podmiotami. Każdy z tych podmiotów posiada więc pewien zakres zadań, które powinien wykonywać w miarę swoich możliwości, przy użyciu dostępnych środków, tak np. gmina odpowiada za stan dróg zaklasyfikowanych jako gminne, powiat za stan dróg powiatowych, a województwo za stan dróg wojewódzkich, itp. Innymi słowy, ustawodawca w celu ominięcia zbyt wygórowanych oczekiwań w stosunku do jednego podmiotu podzielił w sposób proporcjonalny zadania związane z polityką społeczną. Biorąc pod uwagę listę zadań publicznych przytoczoną z art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz powyższą informację, dla powiatu można wyróżnić następujące grupy zadań:

• zadania ponadgminne,

• zadania uzupełniające,

• zadania wyrównujące,

• zadania wspólne.

Zadania ponadgminne- czyli takie, z których wypełnieniem pojedyncza, podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, tj. gmina, nie poradziłaby sobie. Służą one zaspokajaniu potrzeb i rozwiązywaniu problemów ludzi zamieszkujących korporacje o charakterze ponadgminnym, tj. powiaty, które w tym ujęciu rozumiane są jako suma kilku gmin, a władze powiatu są tu postrzegane jako koordynatorzy działań tej korporacji. Do tych zadań należą, np. udział w planowaniu przestrzennym, zadania i oczekiwania związane z okręgowymi drogami, archiwami, muzeami, wypełnianie zadań związanych z okręgowym przesyłaniem gazu, ponadlokalną gospodarką wodną, itd.

Zadania uzupełniające- są to zadania wynikające ze zsumowania indywidualnych potrzeb mieszkańców danego terenu, które nie mogłyby być wykonywane na niższym, niż powiatowy, szczeblu z powodu swojego znaczenia, zakresu, objętości lub z innych powodów. Do zadań takich zalicza się np. szpitale okręgowe, szkoły średnie, zawodowe, muzyczne, domy opieki, ośrodki szkolno- wychowawcze, itd.

Zadania wyrównujące- są związane ze sprawami wynikającymi z potrzeb lokalnych, jednak na poziomie lokalnym nie mogą być wykonane, ponieważ możliwości gminy są pod tym względem niewystarczające.

Zadania wspólne- są to zadania, które zaspokajają potrzeby wszystkich podporządkowanych podmiotów administracyjnych, a ich wykonanie obciąża wszystkich członków.

W celu odpowiedniego wykonania zadań rada powiatu musi podjąć odpowiednią uchwałę. Pewne uprawnienia w ramach polityki społecznej posiada również starosta- jest on głównie odpowiedzialny za podejmowanie działań w dziedzinie polityki związanej z zatrudnieniem, np. odwołuje i powołuje członków rady zatrudnienia.

Oczywiście w celu realizowania polityki społecznej powiaty, w ramach wypełniania zadań europejskiej i państwowej polityki regionalnej jak i w ramach samej europejskiej polityki społecznej, mogą ubiegać się o bezpośrednie dofinansowywania z ramienia Unii Europejskiej, np. z Europejskiego Funduszu Społecznego (ESF), Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ERDF), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (EAGGF) oraz Funduszu Spójności, przy zachowaniu odpowiednich procedur.

Tabela 2 przedstawia wybranych beneficjentów ESF.

Nazwa beneficjenta	Tytuł projektu	Wartość ogółem projektu
Powiat Lubelski	Nowa jakość zarządzania - wzmocnienie kompetencji kadr urzędów powiatowych i gminnych województwa lubelskiego	4 007 867
Powiat Żniński	Europejskie kompetencje urzędnika	820 826
Powiat Trzebnicki	Profesjonalny pracownik Administracji Samorządowej	1 203 548
Starostwo Powiatowe w Górze	Pobudzenie aktywności edukacyjnej mieszkańców powiatu górowskiego	49 970
Starostwo Powiatowe w Kamiennej Górze	Zostań przewodnikiem górskiej turystyki jeździeckiej	46 070
Starostwo Powiatowe w Legnicy	Koryfeusz	50 000
Powiatowy Urząd Pracy w Głogowie	Pogoda na pracę	2 386 812
Powiatowy Urząd Pracy w Lubaniu	Aktywizacja bezrobotnych DROGOWSKAZ	2 279 800
Powiatowy Urząd Pracy w Szczecinie	Szansa na pracę	4 482 500
Powiatowy Urząd Pracy w Ząbkowicach Śląskich	Droga do sukcesu!	2 987 037
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Miliczu	Lepszy start	168 412
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Świdwinie z siedziba w Połczynie Zdroju	Samodzielność zobowiązuje- osoby usamodzielniane w Powiecie Świdwińskim	276 981
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Środzie Śląskiej	Szczęśliwi bo razem	102 084
Wyższa Szkoła Biznesu - National-Louis University z siedzibą w Nowym Sączu	REGION - szkolenia dla pracowników urzędów gmin i starostw powiatowych	818 545
Fundacja Kształcenia Zawodowego i Międzykulturowego "Faveo"	Warsztaty z zakresu edukacji międzykulturowej i animacji językowej dla gospodarstw prowadzących turystyke wiejską na obszarach powiatu milickiego	44 658
Lokalna Grupa Działnia "Razem dla Powiatu Radziejowskiego"	Przedsiębiorczość szansą na przyszłość absolwentów szkół zawodowych	167 810

Tabela 2. Wybrani beneficjenci ESF w ramach Programu Kapitał Ludzki

Źródło: na podstawie oficjalnego Portalu Funduszy Europejskich: http://www.efs.gov.pl/Strony/lista_beneficjentow_POKL.aspx , Portal współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Pomoc Techniczna, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2008 r.

Łatwo można więc wywnioskować, że to polityka społeczna stawia samorządowi powiatowemu najbardziej istotne zadania, które w sposób bezpośredni dotyczą mieszkańców tego samorządu. Od ich wykonywania zależą więc nastroje społeczeństwa lokalnego i ponadlokalnego, a także ich poparcie dla władzy. Dodatkowym argumentem świadczącym o ważności tego zagadnienia jest stosunek Unii Europejskiej do polityki społecznej w ramach poszczególnych jednostek NUTS (Nomenclature des Unites Territoriales Statistique), tj. poziomu statystycznych jednostek terytorialnych, a w tym szczególny nacisk na rozwój poziomu 4 NUTS, tj. powiatów i miast na prawach powiatu.

1. Związki powiatów

Jeszcze jednym istotnym zagadnieniem, któremu warto przyjrzeć się bliżej są związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatu. Ze względu na ich praktyczny wymiar oraz istotność w codziennym funkcjonowaniu samorządu powiatowego poświęcono im oddzielny podrozdział.

Kwestiom związanym z omawianym zagadnieniem ustawodawca poświęcił Rozdział VII ustawy, obejmujący artykuły 65 do 75a włącznie. Nie pominięto także związków powiatów przy okazji omawiania spraw ogólnych funkcjonowania samorządu. Pierwsza wzmianka o nich pojawia się już w art. 7a, który mówi, że powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy. Świadczy to o możliwości wspólnego podejmowania działań- wykonywania zadań administracyjnych, wspólnego wydawania decyzji indywidualnych, realizowania planów rozwojowych, w tym zmierzających do rozwoju regionalnego w ramach Unii Europejskiej, a także udzielania pomocy finansowej, co też zostało podkreślone w art. 7a. Powiaty i miasta na prawach powiatu mogą wzajemnie wspierać się wykonywaniu obowiązków, co więcej miasta na prawach powiatu mogą tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne z gminami, a powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia zarówno między sobą, jak i z gminami i województwami. Inicjatywę w tym zakresie podejmują rady zainteresowanych powiatów, a żeby wprowadzić ją w życie podejmują odpowiednią uchwałę. Rady mogą również zadecydować odnośnie wystąpienia ze związku. Oprócz wspomnianych wyżej możliwości stowarzyszania się, powiaty mogą przystępować do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, ale tego typu działaniami nie zajmuje się ustawa o samorządzie powiatowym. Poświęcono im odrębne przepisy.

Podstawą funkcjonowania związku powiatów jest statut, który uchwalają organy stanowiące zainteresowanych powiatów bezwzględną większością głosów. Statut określa przede wszystkim:

• nazwę i siedzibę związku,

• członków i czas trwania związku,

• zadania związku,

• organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,

• zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,

• zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,

• zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,

• zasady likwidacji związku,

• tryb wprowadzania zmian w statucie związku,

• inne zasady określające współdziałanie.

Związki posiadają osobowość prawną, tzn. są zdolne do bycia podmiotem praw i obowiązków, mogą także w swoim imieniu mogą dokonywać czynności prawnych. Wiąże się z tym wykonywanie zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Aby jednak uzyskać osobowość prawną związek powiatów musi zostać zarejestrowany w rejestrze prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Osobowość prawą związek nabywa jednak nie z dniem wpisania do rejestru, a z dniem ogłoszenia statutu. Może dojść do sytuacji, w której związek powiatów na prośbę o zarejestrowanie uzyska odpowiedź odmowną, w takim wypadku powiatowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Związek powiatu posiada organy, które służą usprawnieniu jego działań. Należą do nich:

• zgromadzenie związku,

• zarząd związku.

Zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku. W jego skład wchodzi po dwóch reprezentantów z każdego powiatu, które tworzą związek. Do zadań zgromadzenia należą:

• podejmowanie uchwał,

• uchwalanie planu finansowego,

• powoływanie i odwoływanie członków zgromadzenia.

Zarząd jest organem wykonawczym, którego głównym celem jest wykonywanie uchwał podejmowanych przez zgromadzenie. O jego składzie decyduje organ stanowiący związku, a pośrednio także rady zainteresowanych powiatów, które przy uchwalaniu statutu mogą zadecydować o możliwości wyboru członków zarządu spoza członków zgromadzenia.

Omówienie organów stanowi dopełnienie charakterystyki związków powiatu, a zarazem i wszystkich kwestii zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym. Jest to również zakończenie Rozdziału 3 niniejszej pracy, który swoją treścią uzupełnił problematykę poruszaną w wcześniejszych rozdziałach. Tym samym w sposób kompletny dokonana została systematyka kompetencji samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu. Jednakże, aby nie opierać się tylko na przepisach prawnych, warto przedstawić jeszcze sposób w jaki funkcjonują one w rzeczywistości. Z tego powodu Rozdział 4 poświęcono próbie przedstawienia statusu jednostki budżetowej podległej powiatowi na przykładzie Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego (SOSW) w Łosicach.

ROZDZIAŁ 4. STATUS JEDNOSTKI BUDŻETOWEJ PODLEGŁEJ POWIATOWI (NA PRZYKŁADZIE SPECJALNEGO OŚRODKA SZKOLNO- WYCHOWAWCZEGO)

1. Zasady funkcjonowania SOSW w Łosicach

W celu lepszego zrozumienia zagadnień związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego, a dokładniej samorządu powiatowego, należy przyjrzeć się bliżej statusowi jednostki budżetowej podległej powiatowi. Jako przykład wybrano SOSW w Łosicach, którego zadaniem jest realizacja kształcenia dzieci i młodzieży za specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

Początki szkolnictwa specjalnego w Łosicach sięgają 1969 r., kiedy to przy Szkole Podstawowej Nr 2 zostały utworzone pierwsze klasy specjalne. Niecały rok później utworzono Szkołę Podstawową Specjalną przy ul. Bialskiej jako odrębną placówkę edukacyjną, dzięki której kształceniem objęto uczniów klas IV- VIII. W 1978 r. na mocy decyzji Kuratorium Oświaty i Wychowania w Białej Podlaskiej utworzono Państwowy Zakład Wychowawczy dla dzieci upośledzonych umysłowo w stopniu lekkim, zdrowych fizycznie. Finansowanie Zakładu i nadzór nad nim zlecono samorządowi gminnemu. Zmiana nazwy w 1984 r. na Specjalny Ośrodek Szkolno- Wychowawczy, jak i zmiany późniejsze nie wniosły nic nowego do zasad funkcjonowania SOSW. Zmiany dokonało dopiero utworzenie w 1998 r. na mocy postanowienia Kuratora Oświaty w Białej Podlaskiej. Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim o kierunku kształcenia kucharz oraz wejście w życie „Programu czterech reform” (reforma emerytalne, oświatowa, administracyjna oraz służby zdrowia).

Dwie spośród wyżej wymienionych reform miały bezpośredni wpływ na SOSW. Wprowadzono bowiem trójstopniowy podział administracyjny oraz trójstopniową strukturę systemu oświaty, a w związku z tym należało zasady funkcjonowania SOSW dopasować do nowej sytuacji administracyjno- prawnej.

Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty uchwałą Rady Powiatu w Łosicach ośmioletnią Szkołę Podstawową Specjalną przekształcono w sześcioletnią Szkołę Podstawową Specjalną. Na podstawie tych samych aktów prawnych Rada Powiatu w Łosicach Uchwałą Nr V/20/99 z dnia 27 marca 1999 r. powołała do życia z dniem 1 września 1999 r. Gimnazjum Specjalne, które swoim zasięgiem objęło Powiat Łosice z możliwością przyjmowania dzieci i młodzieży spoza powiatu po zawarciu stosownego porozumienia.

Zgodnie więc z reformą oświaty w ramach SOSW powstały:

• sześcioletnia Szkoła Podstawowa Specjalna,

• trzyletnie Gimnazjum Specjalne,

• dwuletnia Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna z możliwością wydłużenia nauki o 1 rok,

które w związku ze zmianą podziału administracyjnego od 1999 r. podlegają nadzorowi pedagogicznemu sprawowanemu przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty w Warszawie. Zmienił się również organ prowadzący i finansujący SOSW, którym zgodnie z reformą administracyjną stał się Zarząd Powiatu w Łosicach.

Samorząd powiatowy po 1999 r. jeszcze kilkakrotnie ingerował w strukturę SOSW. Uchwałą Nr XIV/56/2000 Rady Powiatu Łosickiego z dnia 30 czerwca 2000 r. z dniem 1 września 2000 r. w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej w Łosicach utworzono kierunek kształcenia zawodowego gospodarstwo domowe w celu kształcenia dzieci upośledzonych umysłowo w stopniu umiarkowanym w tzw. „Klasie Życia”. W 2002 r. przekształcono dotychczasową Zasadniczą Szkołę Zawodową Specjalną w SOSW w Łosicach w trzyletnią szkołę ponadgimnazjalną dla uczniów z upośledzeniem w stopniu lekkim pod nazwą Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna Nr 2 w SOSW w Łosicach. W 2004 r. po raz kolejny postawiono na rozwój Ośrodka. Na mocy Uchwały Nr XVII/104/04 Rady Powiatu Łosickiego z dnia 16 sierpnia 2004 r. z dniem 1 września 2004 r. utworzono trzyletnią szkołę przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym. Zgodnie z § 1, ust. 2 tej uchwały szkoła otrzymała nazwę: Szkoła Przysposabiająca do Pracy.

Powyższe uchwały są oczywiście aktami prawa miejscowego, nie stanowią zatem kompletnej podstawy prawnej funkcjonowania SOSW w Łosicach. Statut Ośrodka wymienia:

• ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

• ustawę z dnia 8 stycznia 1999 r. wprowadzającą przepisy reformy ustroju szkolnego,

• rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 lutego 1994 r. w sprawie rodzajów, organizacji i zasad działania publicznych placówek opiekuńczo- wychowawczych i resocjalizacyjnych,

• rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 sierpnia 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów, organizacji i zasad działania publicznych placówek opiekuńczo- wychowawczych i resocjalizacyjnych,

• rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 1999 r. w sprawie sposobu i terminów dostosowywania działalności dotychczasowych szkół podstawowych do wymogów nowego systemu szkolnego oraz tworzenia gimnazjów,

• rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół oraz kształcenia w profilach w liceach profilowanych,

• rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2002 r. oraz

• rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie ramowych statutów placówek

jako podstawę prawną funkcjonowania SOSW.

Wymienienie podstaw prawnych stanowi zakończenie podrozdziału 4.1 dotyczącego zasad funkcjonowania SOSW jako jednostki budżetowej podległej powiatowi. Dopełnieniem tego zagadnienia będzie przedstawienie zasad finansowania SOSW, co uczyniono w kolejnym podrozdziale niniejszej pracy.

1. Zasady finansowania SOSW w Łosicach

1. Subwencje

Wprowadzone 1 stycznia 1999 r. reformy gruntownie przebudowały władze publiczne i podział kompetencji, w tym także w sferze oświatowej. Oznacza to, że kuratoria oświaty prowadzą nadzór pedagogiczny, a jednostki samorządu terytorialnego są organami prowadzącymi dla szkół i placówek.

W Rozdziale 2 niniejszej pracy pisano, że jako jedno ze źródeł dochodów samorządu powiatowego wymienia się subwencje z budżetu państwa, które uważa się za pomoc finansową udzielaną na podstawie kryteriów obiektywnych, np. liczby mieszkańców powiatu, odsetku bezrobotnych, itd. Co roku Minister Edukacji Narodowej przyjmuje więc rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, w którym określa zasady finansowania zadań oświatowych (szkolnych i pozaszkolnych) realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na dany rok. Zawarte w rozporządzeniu algorytmy finansowania oświaty w danym roku budżetowym wprowadzają kilka istotnych zmian w stosunku do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej w latach przed wprowadzeniem „Programu czterech reform”. Przede wszystkim wprowadzono zasadę „pieniądz idzie za uczniem”, skorygowano nierównowagę podziału środków na oświatę podstawową i ponadpodstawową oraz wprowadzono mechanizmy służące ułatwieniu restrukturyzacji sieci szkolnej i szkolnictwa zawodowego.

Ustalona w ustawie budżetowej na rok 2009- po odliczeniu 0,6 % rezerwy- część oświatowa (SO) składa się z kwoty bazowej (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC):

SO = SOA + SOB + SOC,

gdzie:

• SO- część oświatowa, po odliczeniu 0,6 % rezerwy,

• SOA- kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A podziału części oświatowej na realizację zadań szkolnych,

• SOB- kwota uzupełniająca części oświatowej według wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych,

• SOC- kwota części oświatowej na realizację zadań pozaszkolnych.

Zgodnie z § 1, ust. 2, pkt. 2, lit a- d rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zadaniach pozaszkolnych (SOC), rozumie się przez to prowadzenie przedszkoli specjalnych (w tym oddziałów specjalnych w przedszkolach ogólnodostępnych), placówek doskonalenia nauczycieli, poradni psychologiczno- pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, specjalnych ośrodków szkolno- wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, ośrodków rewalidacyjno- wychowawczych, centrów kształcenia ustawicznego, centrów kształcenia praktycznego i ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego, w zakresie prowadzenia form pozaszkolnych umożliwiających realizację obowiązku nauki, placówek wychowania pozaszkolnego umożliwiających rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego, bibliotek pedagogicznych, świetlic szkolnych dla uczniów i wychowanków, kolonii, obozów oraz udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów, prowadzeniem burs i internatów oraz domów wczasów dziecięcych, prowadzeniem szkolnych schronisk młodzieżowych.

Co więcej, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne i szkoły ponadpodstawowe oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym, która ma być wskaźnikiem proporcjonalnego rozdzielenia subwencji. Nie wnikając w szczegóły algorytmu (gdyż istotą tej części pracy nie jest wykazanie konkretnych sum, a konkretnych zasad finansowania), ogólnie można stwierdzić, że wzór uwzględnia:

• przeliczeniową liczę uczniów ogółem,

• przeliczeniową liczbę uczniów przypadających na konkretny poziom struktury samorządów terytorialnych,

• statystyczną liczbę uczniów,

• uzupełniającą liczbę uczniów w zakresie zadań szkolnych oraz

• przeliczeniową liczbę dzieci i młodzieży w zakresie zadań pozaszkolnych,

• wskaźnik korygujący.

W celu zrównania szans uczniów uczęszczających do różnego typu szkół rozporządzenie wprowadza szereg wag zwiększających kwotę bazową. W śród wag znalazło się kilka dotyczących kształcenia specjalnego, których warunki są spełniane przez SOSW w Łosicach:

• P₂ = 1,40- dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy,

• P₄ = 3,60- dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym,

• P₂₉ = 1,500- dla wychowanków internatów i burs,

• P₃₀ = 0,500- dodatkowo dla wychowanków internatów i burs, będących uczniami szkół specjalnych,

• P₃₃ = 6,500- dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P₃₃ wyklucza się z wagami P₂₉ i P₃₀),

• P₃₈ = 0,840- dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, szkołach podstawowych, specjalnych ośrodkach szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodkach wychowawczych, ośrodkach rewalidacyjno-wychowawczych, poradniach psychologiczno-pedagogicznych,

• P₄₀ = 0,030- dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego,

• P₄₁ = 0,008- dla placówek realizujących zadania pozaszkolne według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie i-tego województwa i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Na wysokość subwencji ma również wpływ struktura zatrudnienia w szkołach i placówkach podległych samorządowi terytorialnemu, jak i wydatki rzeczowe i płacowe dla pracowników administracji i obsługi. Te czynniki zostały uwzględnione w wskaźniku korygującym.

Na kwotę części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego składa się kwota przeznaczona na zadania szkolne realizowane w szkołach podstawowych, gimnazjach, szkołach ponadpodstawowych i specjalnych (w szkołach ogólnokształcących: podstawowych i gimnazjach, szkołach ogólnokształcących specjalnych: podstawowych i gimnazjach, liceach ogólnokształcących, liceach ogólnokształcących specjalnych, szkołach zawodowych, szkołach zawodowych specjalnych), które podlegają przeliczeniu na standard A według przeliczeniowej liczby uczniów. Finansowy standard A stanowi kalkulacyjną kwotę jednostkową na ucznia, używaną dla ustalenia kwot SOA, SOB i SOC należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej SO.

Wagi dla wyżej wymienionych wskaźników są używane są addytywnie. Oznacza to, że jeżeli uczeń kwalifikuje się do różnych kategorii, wagi są dodawane, chyba że sam przepis postanawia inaczej.

Po uwzględnieniu powyższych zasad ustalono kwoty, które w 2009 r. przeznaczone zostaną na edukacyjną opiekę wychowawczą na terenie powiatu łosickiego. Zgodnie z Uchwałą Nr XXXVII/179/09 Powiatu Łosickiego z dnia 4 lutego 2009 r.:

1	Dział	Rozdział	§	Nazwa	Plan
2	854			Edukacyjna opieka wychowawcza	3 722 519,00
3		85403		Specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze	3 042 139,00
4			3020	Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń	2 900,00
5			3110	Świadczenia społeczne	200,00

1	Z tego
		Wydatki bieżące	W tym					Wydatki majątkowe
				Wynagro- dzenia i pochodne	Dotacje	Wydatki na obsługę długu	Wydatki z tytułu poręczeń i gwarancji		Pozostałe
2	3 722 519,00	3 253 219,00	2 000,00	0,00	0,00	467 300,00	0,00
3	3 042 139,00	2 668 039,00	0,00	0,00	0,00	374 100,00	0,00
4	2 900,00	0,00	0,00	0,00	0,00	2 900,00	0,00
5	200,00	0,00	0,00	0,00	0,00	200,00	0,00

Tabela 3. Wydatki budżetu powiatu łosickiego na 2009 r.

Źródło: Załącznik Nr 2 do Uchwały Rady powiatu nr XXXVII/179/09 z dnia 4 lutego 2009 r.

Oczywiście taki sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej nie jest doskonały. Władze państwowe zdają sobie sprawę , że przedstawiona i przyjęta przez nie metoda podziału jest czysto statystyczna i nie uwzględnia wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego. Z roku na rok Ministerstwo podejmuje jednak działania zmierzające do ulepszenia systemu subwencji.

1. Sponsoring

Tak jak zostało napisane wcześniej, podział części oświatowej subwencji ogólnej nie jest doskonały i nie wychodzi naprzeciw wszystkim potrzebom jednostek budżetowych podległych samorządom terytorialnym. System ten jest bowiem metodą statystyczną, a więc ogólną, nieuwzględniającą potrzeb konkretnych szkół i placówek, a tym bardziej indywidualnych potrzeb poszczególnych uczniów i wychowanków. Z problemem indywidualnych potrzeb i lokalnych problemów SOSW w Łosicach musi więc radzić sobie bez wsparcia władz państwowych i samorządowych.

Aby zapewnić prawidłowy rozwój dzieci upośledzonych konieczna jest odpowiednia organizacja zajęć lekcyjnych jak i czasu wolnego. Władze oraz pracownicy Ośrodka doszli do wniosku, że aktywne uczestnictwo i dobrowolny wybór formy spędzania wolnego czasu umożliwia efektywny proces rewalidacyjny oraz korygowanie i kompensowanie istniejących zaburzeń psychofizycznych wychowanków, a tym samym wzmacnia proces dydaktyczno wychowawczy.

W SOSW powstały więc liczne koła zainteresowań, organizacje i stowarzyszenia, zalicza się do nich:

• koło plastyczne,

• koło artystyczne,

• koło recytatorskie,

• koło kulinarne,

• koło fotograficzne,

• grupa gospodarcza,

• koło wokalne,

• koło miłośników przyrody,

• koło miłośników ziemi łosickiej,

• szkolne koło krajoznawczo- turystyczne,

• sekcja pierwszej pomocy,

• grupa sportowo- rekreacyjna,

• giełda pomysłów,

• Szkolne koło Polskiego Czerwonego Krzyża,

• Szkolne Koło Ligii Ochrony Przyrody,

• Drużyna Harcerska Nieprzetartego Szlaku,

i wiele innych. Jednak aby wszystkie koła i organizacje mogły prawidłowo funkcjonować i realizować zadania im postawione, potrzebne są do tego odpowiednie fundusze, które w subwencjach z budżetu państwa nie są uwzględniane. Dzięki życzliwemu wsparciu ludzi zaangażowanych w tworzenie sprzyjających warunków dla podnoszenia warunków życia i godności osób z niepełnosprawnością intelektualną SOSW może realizować wyżej wymienione aktywne formy spędzania wolnego czasu.

Do grona sponsorów SOSW w Łosicach należą:

• Zakład Mleczarski „Laktopol” Sp. z. o. o.,

• Kopalnie Torfu „WOKAS” Sp. z. o. o.,

• PZU SA w Łosicach,

• Bank Spółdzielczy w Łosicach,

• PH „Arpol” Andrzej Wierczuk,

• PH „Rolpol”, Jerzy Tarasiuk,

• PHU „Juwo” Sp. j., Jerzy Gochnio, Wojciech Omelańćzuk,

• „Superbet” Sp. j., Alicja Rola,

• Hurtownia kwiatów sztucznych „Janko”, Jan Kobyliński,

• Sklep spożywczy „Delikatesy”, Kazimierz Pietruczuk,

• FHU Wiesława Pękała,

• „Super- Market Anna”, Anna Stefaniuk.

Przedstawienie zasad funkcjonowania i finansowania stanowi zakończenie Rozdziału 4. W niniejszym rozdziale, oprócz samych zasad, pokazano również wpływ reformy administracyjnej z 1999 r., a zatem wpływ utworzenia samorządu powiatowego, na rozwój jednostki budżetowej podległej powiatowi. Zgodnie z tym co napisano, SOSW w Łosicach zaczął się prężnie rozwijać od momentu przeprowadzenia „Programu czterech reform”.

Niniejszy rozdział jest również zakończeniem pracy, w której przedstawiono zakres kompetencji i sposób funkcjonowania samorządu powiatowego.

PODSUMOWANIE

Samorząd terytorialny w współczesnym świecie jest wyrazem dążenia jednostki ludzkiej do czynnego udziału w sprawowaniu władzy. Jest to więc przejaw pewnej świadomości o możliwości podejmowania wspólnych działań na korzyść całej lokalnej społeczności. Takim ośrodkiem podejmowania wspólnych decyzji jest np. samorząd powiatowy, którego funkcjonowanie, finansowanie i kontrolowanie stało się tematem rozważań zawartych w niniejszej pracy.

Na samorząd jako taki patrzeć można z różnych perspektyw. W celu lepszego zrozumienia tego pojęcia należało więc przedstawić jego znaczenie etymologiczne, historię i rolę jaką odgrywa w życiu społeczeństwa. Nie pominięto też klasyfikacji samorządu, ze szczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego, ani ogólnej klasyfikacji samorządu powiatowego w strukturach państwa. Poruszono również temat, który ostatnimi czasy budzi dużo emocji, podjęto bowiem próbę umiejscowienia powiatu w szerokich strukturach Unii Europejskiej.

Powyższe elementy pracy uzupełniono dodatkowo o rys historyczny, który był poniekąd potwierdzeniem konieczności istnienia samorządu terytorialnego dla prawidłowego funkcjonowania państwa polskiego. Po prześledzeniu historii okazało się, że szereg polskich konstytucji i aktów niższego rzędu zawierały zapisy o samorządzie terytorialnym, a w tym powiatowym. Co więcej, trójstopniowy podział administracyjny i samorządowy tak dalece zakorzenił się w polskiej kulturze polityczno- administracyjnej, że niemalże 50 lat po jego zniesieniu postanowiono do niego powrócić- reforma administracyjna z 1998 r. przywróciła powiat na nowo do życia.

Po tak szczegółowym wprowadzeniu zajęto się dokładną analizą ustawy o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 r. Omówiono wszystkie rozdziały ustawy, przyglądając się uważnie jej najistotniejszym artykułom. Aby wszystkie te elementy ułożyły się w logiczną całość autor, na potrzeby pracy, pozwolił sobie na podział ustawy na dwie części- merytoryczną i praktyczną. Część merytoryczna opisuje zasady funkcjonowania powiatu- kompetencje władz, sposób podejmowania uchwał, finansowanie powiatu, mienie powiatu i nadzór nad nim oraz miasta na prawach powiatu. W części bardziej praktycznej opisano konkretne działania powiatu w zakresie polityki społecznej. W tym miejscu znów poświęcono trochę uwagi Unii Europejskiej i możliwościom rozwoju jakie dla powiatu stwarza. Podjęto także temat związków powiatu oraz korzyści wynikających z ich tworzenia.

Dopełnieniem rozważań na temat samorządu powiatowego okazało się przedstawienie sposobu jego działania i zakresu jego kompetencji w odniesieniu do jednostki budżetowej podległej samorządowi powiatowemu. Jako przykład wybrano SOSW w Łosicach, który dodatkowo jako placówka zajmująca się kształceniem i wychowywaniem dzieci upośledzonych zwraca również szczególną uwagę ustawodawcy na szczeblu ogólnopaństwowym.

Jak widać niniejsza praca porusza zagadnienia z różnych dziedzin- podejmuje problematykę historyczną, doszukuje się znaczeń etymologicznych używanych pojęć, zagłębia się w stosunki międzynarodowe, wiedzę o państwie i prawie oraz socjologię niektórych zjawisk. Wszystko po to, aby ukazać samorząd powiatowy jako byt wielopłaszczyznowy, bez którego sprawne administrowanie terytorium państwa w kontekście międzynarodowym (unijnym) byłoby niezwykle trudne, a wręcz niemożliwe.

BIBLIOGRAFIA

Druki zwarte:

• Barcz Jan, redakcja

Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe

Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2002r.

• Bukowski Zbigniew, Jędrzejowski Tomasz, Rączka Piotr

Ustrój samorządu terytorialnego

Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2005 r.

• Bugajewski Stanisław

Tryb podejmowania uchwał przez radę powiatu w III RP, [w:] Studia prawnoustrojowe

Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2005 r.

• Chmielnicki Paweł, redakcja

Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r.

• Dolnicki Bogdan

Samorząd terytorialny. Zagadnienie ustrojowe

Kantor wydawniczy Zakamycze, 1999 r.

• Izdebski Hubert

Samorząd terytorialny. Podstawy Ustroju i działalności

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2008 r.

• Leoński Zbigniew

Samorząd terytorialny w RP

Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1999 r.

• Leszczyński Piotr, Snarski Tomasz

Wiedza o społeczeństwie

Wydawnictwo Operon, Gdynia 2006 r.

• Janicka Danuta

Historia społeczna i polityczna europy. Wykład dla studentów europeistyki

Wydawnictwo Akademickie Plus, Warszawa 2007 r.

• Nowacka Ewa J.

Polski samorząd terytorialny

Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006 r.

• Panejko Jerzy

Geneza i podstawy samorządu europejskiego

Paryż 1926, reprint Wydawnictwo Przemiany, Warszawa 1990 r.

• Pietrzyk Irena

Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich

Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa 2000 r.

• Rabska Teresa

Podstawowe pojęcia organizacji administracji

Wydawnictwo Ossolineum, Wrocław1977 r.

• Spencer Herbert

Jednostka wobec państwa

Wydawnictwo Liber, Warszawa 2002 r.

Strony internetowe:

• Oficjalna strona Wikipedii, Wolnej encyklopedii

http://pl.wikipedia.org - ostatnio zmodyfikowano: 5 lutego 2009 r., godz. 00:27,

Tekst udostępniany na licencji GNU Free Documentation License

• Oficjalny Portal Funduszy Europejskich

http://www.efs.gov.pl - Portal współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Pomoc Techniczna,

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2008 r.

Akty prawne:

• Traktat o Unii Europejskiej,

podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht (Holandia)

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej,

uchwalona 2 kwietnia 1997 r.

• Europejska Karta Samorządu Lokalnego,

przyjęta 15 października 1985 r.

• Ustawa o samorządzie powiatowym

z dnia 5 czerwca 1998 r.

• Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego

z dnia 22 grudnia 2008 r.

• Decyzja Nr 9/78 Urzędu Wojewódzkiego w Białej Podlaskiej

z dnia 15 lipca 1978 r.

• Uchwała Nr V/20/99 Rady Powiatu Łosickiego

z dnia 27 marca 1999 r.

• Uchwała Nr XIV/56/2000 Rady Powiatu Łosickiego

z dnia 30 czerwca 2000 r.

• Uchwała Nr XXVII/140/2002 Rady Powiatu Łosickiego

z dnia 19 kwietnia 2002 r.

• Uchwała Nr XVII/104/04 Rady Powiatu Łosickiego

z dnia 16 sierpnia 2004 r.

• Uchwała Nr XXXVII 179/09 Rady Powiatu Łosickiego

z dni 4 lutego 2009 r.

• Statut Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w Łosicach

zatwierdzony dnia 22 września 2005 r.

SPIS RYSUNKÓW I TABEL

Tabela 1. Zależność liczby radnych od liczby mieszkańców powiatu

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora Toruń 2005 r., str. 27.

J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, Wyd. Przemiany, reprint Warszawa 1990 r., s. 9-10.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2005 r., str. 28.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., s. 29-30.

D. Janicka, Historia społeczna i polityczna europy. Wykład dla studentów europeistyki, Wyd. Akademickie Plus Warszawa 2007 r., s. 93-95.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora, Toruń 2005 r., s. 29-30.

T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, Wyd. Ossolineum, t. I s.332

T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, Wyd. Ossolineum, t. I s.347-350

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., s. 38-42.

J. Barcz, red., Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, , Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2002 r., s.52-56, 60-63.

Traktat o Unii Europejskiej, 7 lutego 1992 r. , Maastricht

H. Spencer, Jednostka wobec państwa, Wyd. Liber, Warszawa 2002 r., str. 180-182.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.57.

B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kantor wydawniczy Zakamycze, 1999 r., s. 27-28

Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1999 r., s. 3.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.56.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.57.

Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1999 r., s. 3.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.58.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.59-60.

P. Chmielnicki, red., Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, , Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s.21.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

H. Izdebski, Samorząd Terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., s.185

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

P. Chmielnicki, red., Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, , Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s.267.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., s. 113, 116.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

P. Chmielnicki, red., Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, , Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s.268.

P. Chmielnicki, red., Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, , Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., s.304.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

H. Izdebski, Samorząd Terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., s. 216.

B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kantor wydawniczy Zakamycze, 1999 r., s. 115.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora Toruń 2005 r., str. 299.

Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1999 r., s. 154.

Z. Bukowski, T. Jędrzejowski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Wyd. Dom Organizatora Toruń 2005 r., str. 305-320.

B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kantor wydawniczy Zakamycze, 1999 r., s. 118.

S. Bugajewsk, Tryb podejmowania uchwał przez radę powiatu w III RP, [w:]Studia prawnoustrojowe, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2005 r., s.75-76.

S. Bugajewsk, Tryb podejmowania uchwał przez radę powiatu w III RP, [w:]Studia prawnoustrojowe, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2005 r., s.76-79.

S. Bugajewsk, Tryb podejmowania uchwał przez radę powiatu w III RP, [w:]Studia prawnoustrojowe, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2005 r., s.79-93.

S. Bugajewsk, Tryb podejmowania uchwał przez radę powiatu w III RP, [w:]Studia prawnoustrojowe, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2005 r., s.93-97.

B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kantor wydawniczy Zakamycze, 1999 r., s. 155-159.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.96-98.

I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, Warszawa 2000 r.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

E.J. Nowacka, Polski Samorząd Terytorialny, Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006 r., s.106.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

Zob. ustawa o samorządzie powiatowym z dn. 5 czerwca 1998 r., tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. Zm.

Zob. aneks do Decyzji Nr 9/78 Urzędu Wojewódzkiego w Białej Podlaskiej z dn. 15 lipca 1978 r.

Zob. Uchwała Nr V/20/99 Rady Powiatu Łosickiego z dn. 27 marca 1999 r.

Zob. Uchwała Nr XIV/56/2000 Rady Powiatu Łosickiego z dn. 30 czerwca 2000 r.

Zob. Uchwała Nr XXVII/140/02 Rady Powiatu Łosickiego z dn. 19 kwietnia 2002 r.

Zob. Uchwała Nr XVII/104/04 Rady Powiatu Łosickiego z dn. 16 sierpnia 2004

Zob. Statut Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w Łosicach, zatwierdzony dnia 22 września 2005 r.

Zob. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego z dn. 22 grudnia 2008 r.

Zob. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego z dn. 22 grudnia 2008 r.

Zob. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego z dn. 22 grudnia 2008 r.

Zob. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego z dn. 22 grudnia 2008 r.

55

Organy uchwałodawczo - kontrolne

Organy wykonawcze

Samorząd wojewódzki

Samorząd powiatowy

Samorząd gminny

Sejmik wojewódzki

Zarząd powiatu

Zarząd województwa

Rada

powiatu

Rada

gminy

Wójt (burmistrz, prezydent)

Elektorat

wybór

wybór

wybór

wybór

Gospodarczy

Zawodowy

Specjalny

Zakładowy

Ubezpiecze-niowy

Korporacyjny

Terytorialny

Akademicki

Samorząd

Środki nadzoru

Środki

kontroli

Środki korygujące

Wstrzymanie wykonywania uchwały

Skarga do sądu administracyjnego poza trybem nadzorczym

Wezwanie do zaprzestania naruszeń

Stosowane przez organy nadzorcze

Stosowane przez wojewodę

Zatwierdzenie, uzgadnianie lub zaopiniowanie postanowień

Orzekanie o nieważności uchwał lub zarządzeń

Orzekanie o niezgodności z prawem uchwał lub zarządzeń

Wstrzymanie wykonywania uchwał lub zarządzeń

Zaskarżenie uchwał lub zarządzeń do sądu administracyjnego

Wydanie zarządzenia zastępczego

Kontrola nad organami powiatu

Przedkładanie budżetu wojewodzie

Przedkładanie uchwał wojewodzie

Skarga do sądu administra-cyjnego

Zawieszenie organów powiatu

naruszeń

Wezwanie do zaprzestania naruszeń

Stwierdzenie innych naruszeń

Stosowane przez inne podmioty

---