WYŻSZA SZKOŁA FINANSÓW I ZARZĄDZANIA W SIEDLCACH

WYDZIAŁ EKONOMII I ZARZĄDZANIA

Kierunek: Administracja

Specjalność: Administracja Publiczna

Renata Żych

Nr albumu 4696

Zakres kompetencji jednostek samorządu terytorialnego

na szczeblu powiatu.

Praca licencjacka napisana

pod kierunkiem

Prof. dr hab. Stanisława Bożyka

Siedlce 2009

Spis treści

Wstęp

Rozdział 1 Pojęcie i istota samorządu

1. Pojęcie samorządu

2. Klasyfikacja samorządu terytorialnego

3. Samorząd terytorialny a UE

Rozdział 2 Zarys historyczny samorządu powiatowego w Polsce

1. Podział terytorialny w II Rzeczpospolitej

2. Podział terytorialny Polski w czasie okupacji (1939 - 1945)

3. Podział terytorialny po II wojnie światowej

Rozdział 3 Funkcjonowanie organów samorządu powiatowego w Polsce

1. Zasady funkcjonowania.

1. Władze powiatu.

2. Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat.

3. Mienie powiatu.

4. Finanse powiatu.

5. Nadzór nad działalnością powiatu.

6. Miasta na prawach powiatu.

2. Organy stanowiące powiatu.

1. Bezpośrednie uprawnienia powiatów.

3. Organy wykonawcze powiatu.

Rozdział 4. Zakres kompetencji powiatu

1. Zadania i kompetencje rady powiatu i starosty w zakresie polityki

społecznej

1.2. Związki powiatów

Rozdział 5. Status jednostki budżetowej podległej powiatowi (na przykładzie

Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego)

1. Zasady funkcjonowania Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego

2. Zasady finansowania Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego

1. Subwencje

2. Sponsoring

Streszczenie

Bibliografia

Wstęp

Tematem niniejszej pracy jest przedstawienie kompetencji, funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce na szczeblu powiatu.

Rozdział pierwszy poświęcony jest wyjaśnieniu ogólnemu pojęciu i klasyfikacji samorządy terytorialnego.

Rozdział drugi przedstawia podział terytorialny samorządu w II Rzeczpospolitej, podział w czasie okupacji (1939 - 1945) i samorząd terytorialny po II wojnie światowej.

Rozdział trzeci poświęcony jest funkcjonowaniu organów samorządu powiatowego w Polsce. Przedstawia on jak powstały powiaty, jak funkcjonują, kto nimi zarządza, na jakiej podstawie, kto sprawuje nadzór i jakie są organy wykonawcze.

Rozdział czwarty przedstawia zadania i kompetencje oraz związki powiatów.

W rozdziale piątym został przedstawiony Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy jako jednostka podległa Starostwu Powiatowemu. Zostały przedstawione zasady funkcjonowania tej jednostki, finansowania, a także otrzymywane subwencje i pozyskiwane środki potrzebne do prawidłowego funkcjonowania dzieci niepełnosprawnych w naszym społeczeństwie.

Część ostatnia zawiera krótkie podsumowanie przedstawionych w pracy zagadnień oraz ocenę funkcjonowania samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu w Polsce.

Rozdział 1

Pojęcie i istota samorządu

1. Pojęcie samorządu.

Samo pojęcie „samorząd” pojawiło się w nauce prawa w XIX wieku. Polski termin „samorząd” jest tłumaczeniem niemieckiego słowa „Selbstverwaltung”. Stanowi on złożenie dwóch pojęć: samodzielność i zarząd. Nie jest to tłumaczenie ścisłe, ponieważ „Selbstverwaltung” znaczy po prostu „samozarząd”. W nauce prawa administracyjnego występują trzy podstawowe teorie samorządu - teoria naturalistyczna, teoria państwowa i teoria polityczna.

Teoria naturalistyczna, która wywodzi się z idei rewolucji francuskiej i doktryny prawa natury samorząd stara się przeciwstawić państwu i traktuje je jako czynnik od niego niezależny. Gmina w tej teorii jest uznawana za strukturę starszą od państwa, które jako twór późniejszy stanowi jedynie związek istniejących wcześniej gmin. Państwo w tym rozumieniu jest instytucją pochodną w stosunku do gminy i istniejącą dla gminy, a nie odwrotnie. Istota samorządu sprowadza się do załatwienia pewnej niezmiennej grupy spraw wynikających z natury jednostki. Sprawy te mieszczą się w zakresie wyłącznej własności gminy, a organy państwowe w tym zakresie wcale nie ingerują. Zwolennicy tej teorii nie przystają do współczesnych form samorządu i stąd należy je potraktować jako historyczne.

Teoria polityczna kładzie nacisk w konstrukcji samorządu nie na rozwiązanie prawne, ile na myśl polityczną. Jej zwolennicy uważają, że samorząd oznacza udział społeczeństwa w sprawowaniu administracji publicznej, a także osobowy skład organów samorządowych. Przedstawiciele tej teorii kojarzą samorząd z administracją państwową wykonywaną przy pomocy honorowych urzędników, podkreślając ich niezależność.

Teoria państwowa opiera się na suwerenności państwa, które sprawuje władzę przy pomocy swoich organów. Nie wyklucza to jednak możliwości przekazania wykonania części władzy określonym grupom społecznym, jako odrębnym podmiotom prawa. Samorząd w tym rozumieniu sprawuje władzę przez daną korporację z woli państwa, które odstępuje je część swoich zadań i kompetencji. Korporacja ta sama powołuje odpowiednie organy i według tej teorii jednostki samorządu posiadają osobowość prawa publicznego. Pozwala to im na sprawowanie części administracji publicznej w sposób samodzielny.

Pojęcie samorządu występuje też w znaczeniu szerokim i wąskim. Znaczenie szerokie było charakterystyczne dla nauki państwa socjalistycznego. Tym pojęciem określano wszelkie „formy społecznego współudziału obywateli w wykonywaniu administracji państwowej w jednolitym aparacie państwowym”. Dodatkowa w tym okresie przyznawano przymiot samorządności organizacjom nie pełniącym funkcje administracji publicznej. Nie stawiano im żadnych innych wymagań formalnych, które często są gwarantem.

Znaczenie wąskie jest określane jako znaczenie prawne. Ustalenie pojęcia samorządu pozwala odróżnić podmioty samorządowe sensu stricto od innych posiadających tylko pewne cechy samorządów. Literatura prawa administracyjnego przedstawia bardzo dużo definicji samorządu. J. Starościak w 1960 roku pisał na ten temat: „Instytucja samorządu jako jednego ze sposobów decentralizacji administracji państwowej ma za sobą tak bogatą literaturę, iż dodanie jakichś nowych elementów do samego określenia tego, co jest samorządem, jest już chyba niemożliwe. Każdy z elementów określenia gdzieś już przez kogoś był podnoszony”. Przedstawienie wszystkich koncepcji jest niemożliwe i niecelowe. Podkreślić należy, że w pracy nad prawnym samorządem zasłużyli się międzywojenni teoretycy prawa administracyjnego, budując solidne podstawy teoretyczne dla powojennych badań nad instytucją.

Przedstawię definicję samorządu zaprezentowaną przez T. Rabską. Definicja ta jest ważna w polskiej doktrynie prawa administracyjnego. Pojęciu samorządu można wyodrębnić podstawowe określenia kryteriów formalnoprawnych. Takimi elementami jest: podmiot samorządu, charakter jego zadań i sposób ich wykonywania, strukturalna forma i stosunek do aparatu państwowego, a także środki działania. Określając te elementy można ująć je w pięciu punktach, czym tego typu organizacje się charakteryzują. Według T. Rabskiej „na pojęcie samorządu składają się następujące elementy:

- wyodrębniona grupa społeczna, określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa,

- powołana do wykonywania zadań administracji państwowej, w granicach przez prawo określonych, w sposób samodzielny, w formach właściwych dla administracji państwowej,

- posiadająca własną organizację, ustaloną w przepisach prawnych, o charakterze przedstawicielskim, pozostającą pod kontrolą tej grupy społecznej, która ją wybrała,

- organizacja samorządu zbudowana jest na zasadzie decentralizacji; działając na podstawie prawa pozostaje tylko pod nadzorem organów państwowych,

- organy samorządu, nie będąc organami administracji państwowej, wchodzą jednakże w skład jednolitego aparatu administracyjnego jako całości”.

Pierwszy element powyższego pojęcia określa, że podstawowym bytem samorządu jest tzw. substrat osobowy. Wynika z tego, że samorząd ma charakter stricte korporacyjny. Grupa społeczna w samorządzie staje się być wyraźnie wyodrębniona. Wyodrębnienie następuje w przepisach prawa, które określają przynależność do samorządu. Przynależność do samorządu staje się obowiązkowa, co wynika z mocy prawa w chwili spełnienia wszystkich przynależności np. w chwili zamieszkania za danym terenie. Członkostwo w samorządzie łączy się z narzuceniem obywatelowi pewnego statusu i z wynikającymi z niego obowiązkami. Obowiązkowa przynależność do samorządu jego członków odróżnia samorząd od tzw. zrzeszeń dobrowolnych. Dzięki temu samorząd jest konstrukcją trwałą i idealnie wykonuje swoje zadania.

Z drugiego elementu pojęcia samorządu wynika istotna cecha, która pozwala na odróżnienie go od innych form decentralizacji. Wskazuje ona, iż decentralizacja zadań następuje nie na organy, ale na określoną grupę społeczną. Organy reprezentują tylko tę grupę społeczną przy wykonywaniu zadań państwa, która stanowi jej administrację. O istnieniu samorządu decyduje więc charakter zadań, wyznacza on, też granicę między samorządami a organizacjami społecznymi. Organizacje społeczne ukierunkowują swoją działalność na rozwiązywanie własnych spraw, nie będących jednocześnie zadaniami państwa. Granice wykonywania zadań muszą być okteślo9ne przez prawo w formie aktu stanowiącego. Najczęściej takim aktem jest ustawa, która przekazuje określone zadania do wyłącznej kompetencji samorządu. Ten element stanowi gwarancję samodzielności i niezależności samorządu. Charakter zadań decyduje, także o formach ich wykonywania. Nie różnią się one od form, w jakich wykonują zadania organy administracji rządowej. Jak wyjaśnia T. Rabska „w granicach przyznanych kompetencji organy samorządowe podejmują jednostronne akty władcze”.

Element trzeci zobowiązuje samorządy do posiadania własnej organizacji. Dyrektywa ta wskazuje ściśle na określoną grupę społeczną. Państwo przekazując zadania musi zadbać o ich należyte wykonanie. Z tego względu poza regulacją dotyczącą nadzoru, wyposaża tą grupę społeczną w aparat wykonawczy. Wykonuje ona zadania administracji publicznej. Taka konstrukcja powoduje, że organy samorządu mają do danej grupy społecznej charakter przedstawicielski, gdyż wykonywane zadania przekazane przez państwo działają w imieniu tej grupy, która pozostaje pod jej kontrolą. Kontrola ta jest sprawowana przede wszystkim przez prawo powoływania organów, które przysługuje wyłącznie członkom samorządów, a co do zasady mogą w nich zasiadać tyko członkowie. Nie przekreśla to możliwości włączenia do organów fachowców spoza danej korporacji. Jednak organy, które decydują w najistotniejszych kwestiach dla samorządów powinny być złożone wyłącznie z członków samorządów.

Czwarty element pojęcia samorządu ma charakter samorządu jako jednej z form decentralizacji administracji. Niezależność i samodzielność utworzonych w procesie decentralizacji form organizacyjnych nie może mieć charakteru bezwzględnego i jest ograniczona nadzorem państwa. Państwo dzięki ingerencji w działania samorządu czuwa, aby zadania były wykonywane zgodnie z prawem, by cały aparat administracyjny w państwie działał jednolicie.

Piąty element ustala kryteria dla kwalifikowania organizacji jako samorządów. T. Rabska akceptuje jedność aparatu administracyjnego państwa niezależnie od form. Bez znaczenia jest czy administracja publiczna wykonywana jest w strukturach zbudowanych w oparciu o hierarchie podporządkowane, czy w ramach jednej z form decentralizacji. Łącznie wszystkie części tworzą całość aparatu administracyjnego.

Mamy jeszcze wieli innych definicji samorządu. Z. Leoński, wyróżnił podstawowe cechy, jakimi powinna charakteryzować się struktura o takim charakterze. Jego zadaniem:

1. „przepisy prawa powinny zagwarantować określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami (korporacyjny, czy zrzeszeniowy charakter samorządu),

2. grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy własnego oświadczenia woli),

3. grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej,

4. owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji);

wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności”

W ogólnym pojęciu samorząd to, ustalony prawem zakres kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw określonej społeczności. Reprezentuje jej interesy wobec organów państwa i wykonuje zadania określone przez ustawy, umowy lub porozumienia. W Polsce członkiem samorządu staje się z mocy ustawy. Każdy obywatel ma obowiązek należenia do samorządu, ponieważ jest to warunek wykonywania określonych działań lub zawodów. Samorząd ma osobowość prawną. Nadzór nad nim sprawują organy administracji rządowej.

2. Klasyfikacja samorządu terytorialnego.

Samorząd w znaczeniu prawnym nie jest instytucją jednolitą, lecz zróżnicowaną.

Można dokonać klasyfikacji w oparciu o bardzo różne kryteria. Najbardziej przydatnym podziałem samorządów jest tradycyjny podział oparty na kryterium więzi łączącej pewne grupy społeczne skupiające się w organizacjach samorządowych. Samorząd pod kontem tego kryterium skupia ludzi zamieszkałych na danym terytorium i nie jest konieczne spełnienie jakichkolwiek dodatkowych kryteriów. Członkostwo w pozostałych samorządach jest związane z pewnymi cechami osób zrzeszonych. Nie wystarczy zamieszkiwać na danym terytorium, ale także posiadać szczególną więź korporacyjną. „Jak pisze J. Szreniawski zgodnie z przepisami przynależności do niego jest dla mieszkańców obowiązkowa i automatyczna, nie można zrzec się członkostwa czy zostać jego pozbawionym nawet w wypadkach całkowitej bierności czy okazywanej niechęci”.

Samorząd skupiający określoną grupę społeczną w oparciu o więź zamieszkania na danym terytorium nazywany jest samorządem terytorialnym lub powszechnym. Samorząd powszechny nie eksponuje charakteru więzi łączącej członków, lecz jest związany z jego konsekwencją. W Polsce poszczególne jednostki samorządu terytorialnego zrzeszają osoby zamieszkujące na terytorium gminy, powiatu oraz województwa.

Wyróżniamy, także pojęcie samorządu specjalnego zwanego, też nieterytorialnym. Samorząd ten charakteryzuje się tym, iż skupione są w tej grupie samorządy nie będące samorządem terytorialnym, a więc takie, które nie zrzeszają swych członków w oparciu o więź zamieszkania na danym terytorium. Do samorządu nieterytorialnego (specjalnego) możemy zaliczyć następujące samorządy:

samorząd radców prawnych, samorząd adwokacki, samorząd lekarzy, samorządy zawodowe itp.

Rozróżniając samorząd terytorialny od samorządu nieterytorialnego nie można jednak wyciągnąć wniosku, że samorządy nieterytorialne (specjalne) pozbawione są zupełnie charakteru terytorialnego. Mimo iż one nie posiadają struktur w terenie, to również ich władztwo obejmuje określone terytorium, jakim jest obszar całego państwa. O zakwalifikowaniu samorządów do jednej z tych grup decyduje nie jakakolwiek więź, ale charakter więzi głównej, która leży u podstaw utworzenia danego samorządu i która wyróżnia daną grupę społeczną skupioną w samorządzie.

Samorząd terytorialny jest daleko szerszy niż samorząd specjalny, ponieważ obejmuje on wszystkich ludzi zamieszkałych na danym terytorium, a o przynależności do samorządu specjalnego decyduje więź inna niż terytorialna np. wynikająca z wykonywania tego samego zawodu.

Formami samorządu w zależności od kryterium wyodrębnienia są:

1. Samorząd terytorialny,

2. Samorząd gospodarczy,

3. Samorząd zawodowy.

W konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku jest poświęcony rozdział VII samorządowi terytorialnemu. Przyjęto, iż ustrój terytorialny kraju zapewnia decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Samorząd wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działa we wszystkich systemach demokratycznych. Od 01.01.1999 roku nastąpiły zmiany dotyczące samorządu terytorialnego w celu zapewnienia mieszkańcom większego wpływu na podejmowane decyzje lokalne.

Rozdział 2

Zarys historyczny samorządu powiatowego w Polsce.

1. Podział terytorialny w II Rzeczpospolitej.

Początkowo istniał ustrój samorządu terytorialnego w zależności do państw zaborczych i do statusu obowiązującego na obszarze państwa zaborczego. Dopiero stopniowo następowało ujednolicenie zasad organizacji i funkcjonowania samorządu. Najpóźniej, ze względu na największe trudności, rozszerzono rozwiązania ogólne na były zabór pruski, a w jego ramach na województwo śląskie. Instytucje samorządu w Królestwie Polskim były ukształtowane na podstawie aktów ustawodawczych z przełomu 1918 roku i 1919 roku. Te akty to:

dekret o radach gminnych, dekret o tymczasowej ordynacji wyborczej do sejmików powiatowych, dekret o wyborach do rad miejskich, dekret o samorządzie miejskim oraz dekret o tymczasowej ordynacji powiatowej. Akty te wprowadzały demokratyczny samorząd szczebla gminnego i powiatowego. Opierały się na silnej pozycji organów uchwałodawczych: rad miejskich i gminnych oraz sejmików powiatowych. Sejmiki powiatowe nie pochodziły z wyborów bezpośrednich, ale były wybierane przez członków rad miejskich i gminnych z obszaru danego powiatu.

„Konstytucja Marcowa z 1921 roku stwierdziła, że: Rzeczpospolita Polska opierając swój ustrój na zasadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielom samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa. Zapowiadała zatem nie tylko szeroki samorząd, ale i autonomię, która mogła odnosić się do najwyższych jednostek podziału terytorialno - administracyjnego, tj. województw (tworzonych od 1919 roku, lecz przy akcentowaniu - i to aż do lat 1938 - 1939 - tymczasowości podziału wojewódzkiego).

Mimo wydania w 1922 roku ustawy o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego, a w szczególności województw: lwowskiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego zapowiedzi ujęte w Konstytucji Macowej nie zostały zrealizowane. Ustawa ta została wydana w celu uzyskania przychylności mocarstw Ententy w sprawach ustalenia granic państwa, ale w rezultacie nie wydano konkretnych ustaw konkretyzujących jej ogólne przepisy. Samorząd wojewódzki działał tylko tam, gdzie istniał na odpowiednim szczeblu przed pierwszą wojną światową. Po przewrocie majowym w 1926 roku ograniczono zakres samodzielności samorządu, co było związane z przeobrażeniami doktryny samorządu terytorialnego. Początkowo powszechnie przyjęta „naturalistyczna” koncepcja samorządu była wypierana przez koncepcję elastyczną zwaną też „państwową”. Mówiła ona, że byt, a tym bardziej ustrój i zadania samorządu zależały od woli władzy państwowej wyrażonej w konstytucji i aktach ustawodawczych. Kompetencje organów wykonawczych zostały wzmocnione kosztem organów uchwałodawczych.

Konstytucja Kwietniowa z 1935 roku nie wnosiła szerokiego samorządu terytorialnego, ani autonomii województw. Samorząd terytorialny uznawała za szczególną część administracji państwowej.

Ustawa z 23 marca 1933 roku w dalekim stopniu ujednolicała ustrój samorządu gminnego, miejskiego i powiatowego w całym państwie, poza województwem śląskim. Była określana jako ustawa scaleniowa.

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 28

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 29

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 30

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 31

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 33

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 35

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 37

Bukowski Z., Jędrzejowski T., Rączka P., Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005 r., str. 38

H. Izdebki Samorząd Terytorialny Podstawy ustroju i działalności Lexis Nesxis Warszawa 2008 str.58

5

---