Joanna Etmanowicz, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej
Zmiany w polskim systemie podatkowym
w związku z planowanym wejściem Polski do Unii Europejskiej.

Bazowym dokumentem określającym następujące po sobie etapy procesu dostosowawczego w poszczególnych obszarach jest Narodowy Program Przygotowania Polski do Członkostwa w UE (NPPC). Kolejna modyfikacja tego programu (NPPC’2000) przyjęta została przez Radę Ministrów w dniu 26 kwietnia 2000 roku. Modyfikacja programu w jego obecnym kształcie odzwierciedla nie tylko deklaracje strony polskiej zawarte w stanowiskach negocjacyjnych, a także (w części dotyczącej finansowania przedsięwzięć związanych z procesem dostosowawczym Polski) zawiera informacje na temat planowanych wydatków w ramach funduszu PHARE oraz koofiansowania tych wydatków z budżetu państwa.

Proces dostosowania polskiego prawa w dziedzinie podatków do prawa wspólnotowego rozpoczął się w zasadzie od 1993 roku, kiedy to został wprowadzony podatek od towarów i usług (odpowiednik wspólnotowego VAT). Proces ten nabiera coraz szybszego tempa. W kwietniu 1999 r. odbył się przegląd prawa w obszarze "Podatki", który przyczynił się do dokonania rzetelnej oceny stopnia zharmonizowania prawodawstwa polskiego w z prawem wspólnotowym tym zakresie, a także stanowił podstawę do sformułowania stanowiska negocjacyjnego Rządu polskiego.

W stanowisku negocjacyjnych w obszarze "Podatki", złożonym Unii Europejskiej w dniu 22 października 1999 r., Polska zadeklarowała wdrożenie wspólnotowego dorobku prawnego (acquis communautaire) jeszcze w okresie przedakcesyjnym. Strona polska, kierując się względami szczególnej szkodliwości społecznej, wystąpiła w stanowisku negocjacyjnym o możliwość zastosowania 4 okresów przejściowych odnośnie :

• art. 12 ust. 3 Szóstej Dyrektywy Rady w celu stosowania stawki obniżonej VAT na usługi gastronomiczne w okresie 5 lat, tj. do 31 grudnia 2007 roku,

• art. 12 ust. 3 Szóstej Dyrektywy Rady w celu stosowania stawki VAT w wysokości 0% na określone kategorie książek oraz czasopisma specjalistyczne w okresie do 5 lat, tj. do 31 grudnia 2007 roku,

• art. 2 Dyrektywy Rady 92/79/EWG w celu stosowania minimalnego udziału podatku akcyzowego, niższego niż 57% maksymalnej ceny detalicznej papierosów, w okresie 5 lat, tj. do 31 grudnia 2007 roku,

• art. 8 ust. 4 Dyrektywy Rady 92/81/EWG w celu zachowania stosowanych w podatku akcyzowym obniżek dla paliw ekologicznych w okresie 5 lat, tj. do 31 grudnia 2007 roku.

Ponadto Polska wniosła prośbę 2 derogacje odnośnie:

• wyłączenia prawa do odliczeń podatku, naliczonego od nabytych samochodów osobowych i innych samochodów o dopuszczalnej ładowności do 500 kg oraz usług najmu, dzierżawy i innych usług o podobnym charakterze, których przedmiotem są samochody osobowe oraz inne samochody o dopuszczalnej ładowności do 500 kg, spod działania art. 17 Szóstej Dyrektywy Rady,

• możliwości opodatkowania podatkiem akcyzowym paliwa lotniczego z późniejszym zwrotem tego podatku podmiotom, które zużyły to paliwo do napędu silników lotniczych - na podstawie art. 8 ust. 1 lit. b Dyrektywy Rady 92/81/EWG.

Jednocześnie Polska zastrzega prawo, tak jak uczyniły to kraje Unii Europejskiej, do stosowania limitu obrotów, uprawniającego do korzystania ze zwolnień podmiotowych w wysokości 10.000 EURO ze względu na art. 24 ust. 2-6 Szóstej Dyrektywy Rady.

Obszar negocjacyjny "Podatki" obejmuje sześć grup tematycznych:

• podatek od towarów i usług (VAT),

• podatek akcyzowy,

• współpraca administracyjna i wzajemna pomoc,

• różne,

• podatki bezpośrednie,

• pomoc państwa o charakterze fiskalnym.

I. Podatki pośrednie.

Podatek od wartości dodanej (VAT) i podatek akcyzowy.

Podstawową dyrektywą, w kierunku której zmierza harmonizacja polskiego podatku od towarów i usług (VAT) jest Szóstą Dyrektywą Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji przepisów państw członkowskich, dotyczących podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej - ujednolicona podstawa wymiaru podatku (77/388/EWG z późn. zm., OJ L 145, 13.06.77). Natomiast w dostosowaniu podatku akcyzowego podstawowe znacznie mają:

• Dyrektywa Rady 92/80/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie ujednolicania podatków od wyrobów tytoniowych innych niż papierosy (OJ L 316, 31.10.92),

• Dyrektywa Rady 92/12/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie przepisów ogólnych dotyczących wyrobów podlegających opodatkowaniu podatkiem akcyzowym oraz w sprawie składowania, przepływu i nadzorowania takich wyrobów (OJ L 076, 23.03.92)

• Dyrektywa Rady 92/81/EWG z dnia 19 października 1992 r. w sprawie ujednolicenia struktury podatków akcyzowych od olejów mineralnych (OJ L 316, 31.10.92),

Dostosowanie prawa polskiego w zakresie podatków pośrednich do prawa wspólnotowego, oprócz zawartych w stanowisku negocjacyjnym ww okresów przejściowych, będzie wymagało nowelizacji ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. z 1993 r. Nr 11, poz. 50 z poź. zm.) w zakresie:

• dostosowania stawek podatku na niektóre towary i usługi, które obecnie podlegają opodatkowaniu w wysokościach nie odpowiadającym wymogom Unii Europejskiej; dotyczy to m.in. artykułów rolnych, wyrobów dla dzieci, materiałów budowlanych, usług rolniczych, usług kultury i sztuki,

• rozszerzenia zakresu opodatkowania towarów i usług, w tym m.in. na sprzedaż dóbr niematerialnych,

• zwrot VAT dla podmiotów zagranicznych nie zarejestrowanych w Polsce jako podatnicy VAT,

• wprowadzenia specjalnych procedur opodatkowania dla: biur podróży, sprzedaży towarów używanych, dzieł sztuki, przedmiotów kolekcjonerskich i antyków,

• opodatkowania podatkiem VAT rolnictwa - zakłada się etapowe wdrażanie podatku VAT do końca 2002r.,

• miejsca powstania obowiązku podatkowego odnoszącego się do czynności takich jak usługi związane z nieruchomością, transportem, usługi reklamowe, konsultingowe, bankowe i wynajem rzeczy ruchomych oraz stosownych regulacji w odniesieniu do dóbr niematerialnych,

• wyeliminowania zwolnienia z VAT dla podatników opłacających podatek dochodowy w formie karty podatkowej,

• dostosowania stawek podatku akcyzowego do olejów mineralnych; zakłada się etapowe wprowadzanie zmian,

• stworzenie regulacji w zakresie funkcjonowania składów wolnopodatkowych,

Zgodnie z deklaracją strony polskiej zawartą w SN zmiany te zostaną wprowadzone do końca 2002 r. Natomiast regulacje konieczne dla prawidłowego funkcjonowania w ramach jednolitego rynku wewnętrznego zostaną wprowadzone najpóźniej na 6 miesięcy przed przystąpieniem Polski do UE. Do nich należą :

• regulacje prawne określające obowiązki podatników oraz dotyczące rozliczeń wewnątrz Wspólnoty,

• definicja obowiązku podatkowego i wymagalności podatku w transakcjach między państwami członkowskimi UE,

• regulacje dotyczące obowiązków osób zobowiązanych do zapłaty podatku,

• przepisy w zakresie procedur upraszczających oraz zamknięcia prac nad systemem magazynowania i przemieszczania wyrobów akcyzowych (składy wolnopodatkowe)

Szósta Dyrektywa była ok. 15 razy zmieniana, nie licząc aktów wykonawczych do tej dyrektywy. Jest ona napisana w sposób bardzo nie precyzyjny pozwalający w wielu przypadkach na bardzo dowolną interpretację. Wiele przepisów Dyrektywy 77/388/EWG jest przestarzałych i nie odpowiadają obecnym potrzebom obrotu gospodarczego. Istnieją również duże różnice w implementacji dyrektyw podatkowych przez państwa członkowskie. Do zobrazowania powyższych problemów związanych ze wspólnotowym podatkiem VAT mogą posłużyć następujące przykłady:

• dyrektywy zawierają ponad 25 zasad związanych z ustaleniem miejsca opodatkowania transakcji, co powoduje, że podatnicy muszą przesyłać swoje zeznania podatkowe do urzędów podatkowych w wielu państwach członkowskich;

• dyrektywy zawierają 66 specjalnych przepisów i opcji pozwalających na stosowanie odmiennych zasad opodatkowania w poszczególnych państwach członkowskich;

• istnieje około 130 derogacji dla państw członkowskich zezwalających na nie stosowanie przepisów dyrektyw i zachowanie w tym zakresie swoich wewnętrznych regulacji.

Te wszystkie powyższe elementy wpłynęły na to, że obecnie nadal istnieje 15 odmiennych systemów podatku VAT, a nie jeden wspólnotowy. W duży stopniu utrudnia to realizację koncepcji jednolitego rynku i swobody przepływu towarów i usług. W szczególności dotyczy to średnich przedsiębiorstw dla których działalność w kilku państwach członkowskich wiąże się z większymi kosztami i bardziej skomplikowanymi formalnościami. Komisja Europejska podjęła próbę reformy całego wspólnotowego podatku VAT poprzez przygotowanie zupełnie nowych przepisów w tym zakresie, zastępujących dotychczas obowiązujące. Cały ten proces miał zostać zakończony w 1999 roku, jednakże do tej pory państwa członkowskie UE nie doszły do konsensusu w sprawie problemu: harmonizować systemy podatkowe, czy też je koordynować. Z tego względu proces harmonizacji systemu podatkowe będzie utrudniony, gdyż konieczne jest uważne obserwowanie kierunków zmian wspólnotowego VAT-u.

Stopniowe wyrównywanie różnic w wysokości stawek akcyzy w stosunku do minimalnych stawek podatkowych stosowanych w krajach UE, zwłaszcza podnoszenie wysokości stawek podatku akcyzowego na benzynę, a także wprowadzenie zmian tzw. systemu mieszanego w podatku akcyzowym od papierosów powoduje poważne skutki gospodarcze oraz nie pozostaje bez wpływu na poziom cen towarów i usług. Dlatego najdotkliwiej skutki planowanych zmian podatkowych w podatkach pośrednich odczuwają konsumenci.

II. Podatki bezpośrednie

Podatek dochodowy od osób prawnych

W Traktacie o WE nie ma bezpośredniej podstawy do harmonizacji podatków bezpośrednich. Dotychczasowe regulacje prawne w tym zakresie zostały przyjęte na podstawie art. 94 (ex 100) Traktatu, zgodnie z którym ujednolicaniu powinny podlegać uregulowania prawne mające bezpośredni wpływ na funkcjonowanie jednolitego rynku wewnętrznego. Z tego względu podatki bezpośrednie podlegają harmonizacji tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do zapewnienia swobody przepływu kapitału pomiędzy państwami członkowskimi UE. Regulacje wspólnotowe dotyczą tylko podatku dochodowego od osób prawnych, natomiast nie obejmują podatku dochodowego od osób fizycznych i podatków majątkowych.

Ze względu na wspomniany wyżej brak w Traktacie Rzymskim podstawy prawnej do harmonizacji podatków bezpośrednich we Wspólnocie, prowadzona jest ona w bardzo ograniczonym zakresie, proces dostosowawczy polskiego systemu w tym zakresie będzie przebiegał zgodnie z wytycznymi zawartymi w Dyrektywie Rady 90/434/EWG o wspólnym systemie podatkowym dla fuzji, transferu mienia lub zamiany akcji z dnia 23 czerwca 1990, (OJ L225, 10.08.90) oraz w Dyrektywie Rady 90/435/EWG o spółkach zależnych z dnia 23 czerwca 1990; (OJ L 225, 20.08.90)

Zatem wprowadzenia wymagają przepisy o opodatkowaniu przedsiębiorstw powiązanych - m.in. definicja pojęcia spółki-matki i spółki-córki (Dyrektywa 90/435/EWG).

Uwzględnienia wymaga także w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych zalecenie Komisji 94/79/EWG o opodatkowaniu niektórych części dochodu uzyskiwanego w państwie członkowskim przez osoby mające miejsce zamieszkania w innym państwie.

W ustawodawstwie polskim brak jest podatku od wkładów kapitałowych do spółek kapitałowych, o którym mowa w Dyrektywie 69/335/EWG. Stosowne przepisy zostały częściowo uwzględnione w projekcie ustawy o czynnościach cywilnoprawnych, który został przesłany do Sejmu RP w październiku 1999 roku. Pełne dostosowanie przepisów polskich nastąpi do dnia 31 grudnia 2002 roku.

W 1990 r Komisja Europejska przygotowała Konwencję (90/436/EWG) w sprawie eliminowania podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysków przedsiębiorstw powiązanych. Zawarta przez państwa członkowskie konwencja reguluje sytuacje, w których następuje podwójne opodatkowanie zysku przedsiębiorstw powiązanych oraz zasady postępowania rozjemczego, mającego na celu jego eliminację.

Nie wszystkie zawarte przez Polskę umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania zawierają postanowienie, które eliminuje możliwość podwójnego opodatkowania przedsiębiorstw powiązanych. Dlatego przystąpienie Polski do Konwencji arbitrażowej ureguluje to zagadnienie w sposób jednolity i całościowy w stosunkach między państwami członkowskimi.

Zgodnie z deklaracją złożoną w stanowisku negocjacyjnym usunięcie istniejących rozbieżności ustawodawstwa polskiego w regulacjami wspólnotowymi w zakresie podatków bezpośrednich nastąpi do końca 2002 r.

III. Administracja podatkowa

Kwestia struktury organizacyjnej administracji podatkowej nie jest regulowana przez prawo wspólnotowe, jednak nie pozostaje poza zainteresowaniem Komisji Europejskiej. Dotyczy to przede wszystkim administracji państw przystępujących do Unii Europejskiej, które muszą sprostać nowym obowiązkom wynikającym z funkcjonowania w ramach jednolitego rynku wewnętrznego, a w szczególności w zakresie:

• nadzorowania implementacji prawa wspólnotowego,

• monitorowania przepływu towarów między państwami członkowskimi,

• przetwarzania danych podatkowych na potrzeby wspólnotowych elektronicznych baz danych,

• zwiększenia zakresu wymiany informacji podatkowych,

• zwiększenia zadań związanych z kontrolą podatkową i zwalczaniem nadużyć podatkowych.

W końcowej fazie negocjacji przedstawiciele Komisji Europejskiej analizują strukturę administracji podatkowej państwa aspirującego do członkostwa w UE pod kątem możliwości sprostania nowym zadaniom. Formułowane są wtedy pewne nie formalne zalecenia dotyczące zmian jakie należy wprowadzić i oparte są one na dotychczasowych doświadczeniach państw członkowskich.

Polska jest w trakcie dostosowania administracji podatkowej do zaleceń Komisji Europejskiej zwłaszcza, że istnieją duże różnice w liczbie urzędników podatkowych zatrudnionych na szczeblu centralnym w porównaniu z państwami UE, które mają znacznie bardziej rozbudowany ten szczebel administracji.

IV. Wnioski

Negocjacje dotyczące spraw podatkowych są uznawane zarówno przez Komisję Europejską, jak i nowo przyjęte państwa członkowskie za jedne z trudniejszych. Wynika to często z presji jaką wywierają na negocjatorów różne grupy społeczne w celu utrzymania korzystnych dla nich rozwiązań podatkowych i równie twardego stanowiska strony wspólnotowej broniącej interesów dotychczasowych państw członkowskich i spójności systemu podatkowego. Szczególnym utrudnieniem dla strony polskiej w trakcie trwających od dnia 7 grudnia 1999 r. negocjacji będzie prawdopodobnie zmieniający się system wspólnotowego podatku VAT. Konieczność istotnego podwyższenia stawek podatkowych na wiele towarów i usług może mieć negatywny wpływ na rozwój gospodarczy w najbliższych latach. Również rozszerzenie zakresu podmiotowego podatku VAT jest procesem trudnym do realizacji. Należy jednak pamiętać, że Polska nie ma innej możliwości niż przyjęcie rozwiązań wspólnotowych, a jedynie koszty wprowadzania zmian można rozłożyć w czasie.

---