UDZIAŁ ORGANIZACJI SPOŁECZNEJ W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM
Mówiąc "organizacja społeczna" należy mieć na uwadze organizację pozarządową. W polskim prawie brak definicji takowej, brak również rozwiązań ustawowych regulujących w sposób szczegółowy status i uprawnienia oraz ewentualne obowiązki takiej organizacji. Doktryna co jakiś czas podnosi jednak pogląd o konieczności wypracowania takiego rozwiązania ustawowego.
W warunkach polskich, za organizację pozarządową uchodzi stowarzyszenie lub fundacja. W postępowaniach sądowych mających na celu realizację zadań statutowych, występować w praktyce będą stowarzyszenia. W myśl definicji ustawowej, "stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem w celach niezarobkowych". Definicja taka znajduje się w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach (art. 2 ust. 1). Powołana ustawa dopuszcza także w art.5 ust. 1 tworzenie stowarzyszeń międzynarodowych oraz w ust.2 tego samego artykułu, przynależność polskich stowarzyszeń do organizacji międzynarodowych. I w tym miejscu dochodzimy do międzynarodowego pojęcia organizacji pozarządowej. Otóż wedle jednej z definicji prawa międzynarodowego, organizacje pozarządowe to takie, których członkami są osoby fizyczne lub osoby prawne. Mogą one oczywiście tworzyć związki organizacji, co wydaje się dopuszczać także polskie prawo. Zwłaszcza, że w art. 2 prawa o stowarzyszeniach nie definiuje ono pojęcia osoby. Tym samym, osoby prawne także mogą być członkami stowarzyszenia.
Otwartą pozostaje kwestia wszelkich luźnych związków obywateli występujących w obronie swoich zagrożonych interesów. rzecz idzie tutaj o obywateli, którzy pomimo założenia związku nie nadali mu cech trwałości, jak wymaga tego ustawodawca, czyli nie dokonali jego rejestracji przewidzianej prawem. Konsekwencją takiej rejestracji jest nabycie osobowości prawnej. Istnieje także możliwość założenia tzw. stowarzyszenia zwykłego, osobowości prawnej pozbawionego, ale nie pozbawionego prawa udziału w postępowaniach sądowych na prawach strony. Stąd, zalecić należy każdorazowo, w przypadku podjęcia próby występowania w takim postępowaniu, danemu związkowi jakąś formę rejestracji.
Kodeks postępowania administracyjnego dla określenia organizacji o jakiej mowa, używa pojęcia zbiorczego "organizacja społeczna".
Podstawy prawne udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym
Kluczowe znaczenie ma tu regulacja zawarta w art.31 k.p.a.:
Art.31 par.1
Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia do udziału jej w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
par.2
Organ administracji państwowej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
par.3
Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
par.4
Organ administracji państwowej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny.
par.5
Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji państwowej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.
Przyjęte rozwiązanie kodeksowe jest dość jasne, ale pozostawia organowi administracji spory zakres swobody. Przepisy posługują się bowiem pojęciem nieostrym jakim jest "interes społeczny". Ponadto, organ administracji upoważniony został do badania zgodności celów statutowych organizacji z toczącym się postępowaniem lub takim, które ma być wszczęte. W praktyce, odmowy udziału w postępowaniu wydawane względem organizacji zdarzają się wcale nie rzadko. Istnieje jednakże możliwość odwołania się od takiej decyzji, często uwzględniana, ale opóźnia to dostęp organizacji do ingerencji w sprawę. A jest o co walczyć, gdyż dopuszczona do postępowania organizacja uzyskuje prawa strony, a więc bardzo szerokie, o czym szerzej później.
Zwrócić jeszcze uwagę należy, że nie zawsze do tego aby brać czynny udział w postępowaniu potrzebny jest formalny wniosek. Oto fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1994 roku (IV SA 1566/93) dotyczący postępowania, w którym uczestniczył Komitet Ochrony Środowiska z siedzibą w K., będący stowarzyszeniem zwykłym:
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wydał przewidzianego w art.31 par. 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu, jednak w sposób ewidentny dopuścił komitet do udziału w postępowaniu, zapewniając czynny udział członków komitetu w rozprawie administracyjnej, a następnie doręczając odpis decyzji oraz rozpoznając odwołanie. Według utrwalonego orzecznictwa jeśli organ administracji nie wydał wymaganego przez art.31 par. 2 k.p.a. formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednak przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 17 listopada 1989 r. - IV SA 855/88, ONSA 1990, nr 1, poz. 3). Ocenić w tych okolicznościach należy, że strona skarżąca legitymowana jest do wniesienia skargi po myśli art. 197 pkt 2 k.p.a.
Pomimo jednak przedstawionego powyżej stanowiska orzecznictwa, nie należy się raczej spodziewać dobrej woli organów administracji państwowej w przyjmowaniu takich niesformalizowanych skarg od obrońców środowiska. Jasno zdaje się wskazywać na to praktyka. Wedle tejże, organizacja taka postrzegana jest najczęściej jako wróg. Z natury bowiem rzeczy, większość takich skarg dotyczy konkretnych inwestycji ingerujących w środowisko, a te w świecie przemysłu, technologii i pieniądza wyceniane są o wiele wyżej niż dary i wartości, jakich dostarcza nam przyroda. W każdym więc przypadku, o ile to tylko możliwe należy złożyć stosowny wniosek. Taka postawa organów administracji państwowej, polegająca na niechęci w stosunku do organizacji ekologicznych stoi w sprzeczności z postanowieniami Rozdziału 2 Działu VI ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zatytułowanego "Udział samorządu mieszkańców miast i wsi, samorządu pracowniczego oraz związków zawodowych i innych organizacji społecznych w tworzeniu warunków ochrony środowiska".
Brak informacji o wydawanych przez organy administracji państwowej decyzjach dotyczących środowiska bywa zjawiskiem częstym. Stąd, warto pamiętać o postanowieniach art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W oparciu o nie, skarga, wraz ze stosownym wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu może być wniesiona do NSA nawet "w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi".
Znaczenie statutu organizacji
Opis celów i sposobów ich realizacji stanowią jeden z ustawowych wymogów statutu każdego stowarzyszenia. Zawsze warto je jasno formułować by uniknąć później niewłaściwej interpretacji ze strony organu administracji. Należy więc zwrócić uwagę na umieszczenie pośród "sposobów realizacji celów" lub "metod działania" stwierdzenia - występowanie w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących statutowych celów organizacji.
Co dają prawa strony ?
Według art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W naszym przypadku, przepis art. 31 par. 1 k.p.a. upoważnia organizację społeczną do występowania w sprawie dotyczącej innej osoby, a znaczenie decydujące mają postanowienia statutowe. Organizacja nie musi więc posiadać bezpośredniego interesu prawnego w sprawie. Strona w postępowaniu działa poprzez pełnomocnika. Na zasadzie art. 30 par. 3 k.p.a., organizacja jest reprezentowana przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W praktyce, jako pełnomocnik organizacji społecznej występować może jej etatowy pracownik o ile przedstawi pełnomocnictwo "udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu" (art. 33 par. 2 k.p.a.). Kodeks jest w tej mierze bardzo liberalny i od pełnomocnika wymaga jedynie posiadania zdolności do czynności prawnych. Uwaga ! - nie dotyczy to postępowania o charakterze sądowym, a z takim mamy do czynienia także przed NSA.
Strona posiada prawo uczestniczenia we wszystkich czynnościach przeprowadzanych przez organ w sprawie (np. oględziny), może zgłaszać wnioski dowodowe, uwagi do protokołu oraz przeglądać akta sprawy i sporządzać z nich notatki.