Nadzór i kontrola w administracji publicznej zajęcia z 15.10.2011 i 21.10.2011
LITERATURA:
J.Jagielski: „Kontrola administracji publicznej”, Warszawa 1999;
S.Jędrzejewski: „Kontrola administracji”, Poznań 2000;
Z.Leoński: „ Kontrola administracji”, W: „Zarys prawa administracyjnego”, Lexis Nexis, Warszawa 2004
J.Boć: „ Kontrola prawna administracji”, W: „Prawo administracyjne” pod red. J. Bocia, Wrocław 2002
I POJĘCIE NADZORU
1. Kontrola jest działaniem polegającym na:
- badaniu istniejącego stanu rzeczy
- zestawieniu faktów z tym, co powinno być
- wyciągnięciu wniosków
2. Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola. Nadzór obejmuje zawsze kontrolę. Natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z prawem stosowania środków nadzorczych. Z nadzorem mamy do czynienia wtedy, gdy w grę wchodzi prawo wydawania:
- poleceń
- wiążących dyrektyw, co do zmiany kierunków działań
A więc nadzór nie ogranicza się do:
- obserwacji
- ustaleń stanu faktycznego,
ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzorczych.
Konstytucja RP gwarantuje JST samodzielność, która podlega ochronie sądowej. (art.165 pkt 2)
Jednak samodzielność JST nie zwalnia od:
- przestrzegania prawa
- działania zgodnie z obowiązującym w państwie porządkiem prawnym. Z tego względu Konstytucja RP w art. 171 zawiera podstawowe postanowienia odnoszące się do nadzoru nad samorządem terytorialnym. Stąd działania samorządu terytorialnego podlegają nadzorowi pod względem legalności. Legalność jest konstytucyjnym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym.
Organy nadzoru nad działalnością JST:
- Prezes RM
- Wojewodowie
- RIO w zakresie spraw finansowych
Jest to zamknięty katalog organów nadzoru.
Jedynym wyjątkiem jest art. 171 ust.3: Sejm na wniosek Prezesa RM może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy.
W tym przypadku Konstytucja wskazuje nie tylko organ nadzoru- Sejm, ale również środek nadzoru - rozwiązanie stanowiącego organu samorządu terytorialnego np. Rady Gminy. Ustawy zwykle uzależniają zastosowanie tego najbardziej drastycznego i dolegliwego środka nadzoru od recydywy naruszania przez Radę Gminy, Radę Powiatu czy sejmik województwa konstytucji i ustaw.
II UMIEJSCOWIENIE PRZEPISÓW O NADZORZE W TRZECH USTAWACH SAMORZĄDOWYCH
Rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym - nadzór nad działalnością gminy
Rozdział 8 ustawy o samorządzie powiatowym - nadzór nad działalnością powiatu
Rozdział 7 ustawy o samorządzie województwa - nadzór nad działalnością województwa
W rozdziałach o nadzorze zawartych w ustawach o samorządzie gminnym i powiatowym są przepisy stanowiące, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy lub powiatu może domagać się usunięcia naruszenia. A po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia wnieść skargę na uchwałę do sądu administracyjnego. (art.101 u. s.g. i art. 87 u.s.p.)
Ustawa o samorządzie województwa nie zawiera takiego przepisu w rozdziale o nadzorze. Tylko w rozdziale o aktach prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami prawa miejscowego może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Wspomnianych skarg nie można zaliczać do środków nadzoru, a tym samym do instytucji nadzoru. Skargi stanowią instytucję ochrony każdego podmiotu przed nielegalnym działaniem samorządu terytorialnego. Nadzorowane podmiotu (organy JST) mogą na podstawie ustaw samorządowych wnosić skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia nadzorcze (ustawa z 30.08.2002r postępowanie przed sądami administracyjnymi).
Sąd administracyjny nie sprawuje funkcji nadzoru, a jedynie funkcję kontroli legalności działań organu nadzoru, a tym samym zapewnia zagwarantowaną przepisami konstytucji ochronę sądową samodzielności JST. Uwzględniając skargę JST na akt nadzoru sąd administracyjny uchyla ten akt, a więc eliminuje akt niezgodny z prawem.
III PRZEDMIOT NADZORU
Nadzór jest sprawowany nad:
- działalnością gminną (art.85 u.s.g.)
- działalnością powiatu (art. 76 u.s.p.)
- działalnością samorządu województwa (art. 78 u.s.w.)
Kryterium nadzoru - legalność. Inne kryteria nadzoru:
- celowość
- rzetelność
- gospodarność
Które mogły być stosowane w odniesieniu do spraw zleconych z zakresu administracji rządowej i zostały słusznie w drodze nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym usunięte.
IV ZAKRES PODMIOTOWY NADZORU
Chodzi tu o to, kto sprawuje nadzór i które organy jednostki samorządowej poddane są nadzorowi. Nadzór wykonują:
- Prezes RM
- Wojewodowie
- RIO
- inne organy w ograniczonym zakresie, np. Sejm
V NADZÓR RIO
O kompetencjach nadzorczych RIO stanowi ustawa z 7 października 1992 roku o RIO (Dz. U. z 2001 Nr 55 poz. 577 z późn. Zm.). RIO sprawuje nadzór nad działalnością JST szczególnie w zakresie spraw finansowych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicnych.
RIO sprawuje kontrolę nad:
JST
Związkami międzygminnymi
Związkami powiatowymi
Stowarzyszeniami gminy
Stowarzyszeniami powiatu
Samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, w tym samorządowymi osobami prawnymi
Innymi podmiotami w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów JST
Kontrola gospodarki finansowej RIO odbywa się na podstawie:
Kryterium zgodności z prawem
Kryterium zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
Kontrola gospodarki finansowej JST w zakresie zadań administracji rządowej wykonywanych na podstawie ustaw i porozumień jest również z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.
RIO prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu JST za nieważną w całości lub w części wskazuje:
Nieprawidłowości
Sposób ich usunięcia
Termin ich usunięcia
Jeżeli właściwy organ w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości, to kolegium RIO orzeka o nieważności uchwały budżetowej w całości lub w części. W takim przypadku budżet lub jego część dotknięte nieważnością ustala kolegium RIO. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, RIO w uchwale lub w zarządzeniu nie stwierdza nieważności ale ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Organy RIO
- kolegium
- komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej
W każdej RIO są dwa wydziały:
I wydział kontroli gospodarki finansowej
II wydział informacji, analiz i szkoleń.
Nadzór nad działalnością RIO sprawuje Prezes RM, na podstawie kryterium zgodności z prawem. W razie powtarzającego się naruszenia prawa przez RIO, Prezes RM na wniosek ministra właściwego może rozwiązać kolegium RIO i wyznaczyć termin nie dłużej niż 3 miesiące do powołania kolegium w nowym składzie. Rozwiązanie kolegium RIO jest równoznaczne z odwołaniem prezesa i zastępcy. Do czasu utworzenia kolegium RIO w nowym składzie Prezes RM wyznacza tymczasowego prezesa, który w tym okresie pełni również funkcję kolegium RIO
VI KONTROLA PARLAMENTARNA
Poszczególni posłowie mają prawo podejmować interwencję w:
organach Administracji rządowej
organach samorządu terytorialnego
przedsiębiorstwach
zakładach państwowych
organizacjach społecznych
związkach
niepaństwowych jednostkach organizacyjnych
dla załatwienia spraw, które wnoszą we własnym imieniu wyborcy.
Organy jednostek wobec, których poseł lub senator podjął interwencję, obowiązane są najpóźniej w ciągu 14 dni powiadomić posła czy senatora o stanie rozpatrywania sprawy i w terminie z nim uzgodnionym ostatecznie ją załatwić.
Posłowie mają prawo składać interpelacje, zgłaszać zapytania do członków RM. Odpowiedź na interpelacje kierowana na ręce Marszałka jest udzielana do 21 dni od złożenia interpelacji. Pytania w sprawach bieżących ustnie składać może poseł czy senator na każdym posiedzeniu. Na ustne pytania na posiedzeniu osoba udzielająca odpowiedzi do 5 minut czasu.
VII KONTROLA NIK, tzw. Państwowa
1949 - została powołana
1957 - nowa ustawa o NIK
1997 - Konstytucja RP; NIK naczelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi, działa na zasadach kolegialności.
NIK kontroluje:
Działalność organów administracji rządowej
NBP
Państwowe osoby prawne
Inne państwowe jednostki organizacyjne
pod względem legalności, gospodarności, celowości, rzetelności.
NIK fakultatywnie ,może kontrolować działalność:
Samorządowych osób prawnych (gminę)
Inne jednostki samorządowe
pod względem legalności, gospodarności, rzetelności ale nie celowości.
NIK może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarnych tylko w zakresie legalności, gospodarności wykorzystania majątku, wywiązywania się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa.
NIK kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową: kancelarii Prezydenta, Sejmu, Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, KRRiT, NSA, Sądu Najwyższego.
NIK przeprowadza kontrolę okresową i doraźną na zlecenie Sejmu, Prezydenta, RM lub też z własnej inicjatywy.
Celem postępowania kontrolnego NIK jest:
Ustalenie stanu faktycznego
Udokumentowanie faktów
Ocena jednostki kontrolowanej
Wyniki kontroli:
Protokół z przeprowadzonej kontroli
Wystąpienia pokontrolne
Kierownik jednostki kontrolowanej w ciągu 14 dni ma poinformować NIK o sposobie podjętych działań.
Kto uchyla się od kontroli lub utrudnia jej prowadzenie podlega:
- karze aresztu
- ograniczeniu wolności
- karze grzywny
5. Organizacja NIK-u
Prezes powołany przez Sejm za zgodą Senatu na 6 lat (tylko dwie kadencje). Nie może należeć do partii politycznych. Korzysta z immunitetu i bierze udział w posiedzeniach Sejmu i Rady Ministrów. Sejm odwołuje Prezesa NIK-u, jeżeli:
- zrzekł się stanowiska
- Sejm uzna, że stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków ze względu na chorobę
- został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnione przestępstwa
- Trybunał Stanu orzekł dla niego zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk
Wiceprezesi od dwóch do czterch; powołuje Marszałek Sejmu
Kolegium NIK:
- Prezes NIK
- Wiceprezesi
- Dyrektor Generalny
- 14 członków
Jednostki organizacyjne NIK:
- departamenty (14)
- delegatury (16)
na czele których stoi dyrektor.
VIII RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH
1987 - ustawa o powstaniu RPO
1991 - nowelizacja ustawy
2000 - istotne zmiany
- Powoływany jest przez Sejm na 5 lat
- nie może należeć do partii politycznej lub związków zawodowych
- obywatel polski
- wiedza prawnicza, doświadczenie zawodowe
- wysoki autorytet
- walory moralne
- wrażliwość społeczna
- niezawisły
- niezależny od organów państwowych
- odpowiada tylko przed Sejmem
- nie może być aresztowany bez zgody Sejmu
- posiada immunitet
Bada czy nie nastąpiło naruszenie:
Zasad wspólżycia społecznego
Prawa
Sprawiedliwości społecznej
Występuje na wniosek:
Obywateli
Organizacji
Organów samorządowych
Rzecznika Praw Dziecka
Z własnej inicjatywy
Działanie RPO:
Zapoznaje się z wnioskiem
Podejmuje sprawę
Poprzestaje na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków
Albo przekazuje sprawę wg właściwości
Lub nie podejmuje sprawy
RPO może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, może też zwrócić się o zbadanie sprawy do organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej czy kontroli społecznej.
RPO ma prawo zbadać każdą sprawę na miejscu, nawet bez uprzedzenia albo żądać wyjaśnień. Nie ujawnia nazwiska i innych danych osobowych jeśli uzna to za konieczne. Każdy ma prawo wystąpienia do RPO z wnioskiem o pomoc. Działa przy pomocy biura w Warszawie.
IX RZECZNIK PRAW DZIECKA
Powołany ustawą z 6 stycznia 2000 roku. Stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji, szczególną opiekę sprawuje nad dziećmi niepełnosprawnymi. RPD powołuje Sejm na 5 lat. Jest niezależny od organów państwowych. Odpowiada przed Sejmem, którego informuje co roku o swojej działalności. Wykonuje zadania przy pomocy biura.
4