samej normy prawa i obiektywne prawidłowości rządzące procesem wykonywania normy prawa, wszakże zawsze ogólnej, zawsze pozostawiającej pewien luz, który musi wypełnić organ administracyjny, wykonujący tę normę. Żadna przecież norma prawa nie jest w stanie określić wyczerpująco wszystkich przyszłych możliwych przypadków praktycznych, w jakich przyjdzie organowi administracyjnemu ją wykonywać. Żaden ustawodawca nie potrafi z góry przewidzieć, w jakich okolicznościach faktycznych, w obliczu jakich faktów, administracja będzie zobowiązana wykonywać ustawy. Patrząc z tego punktu widzenia, fakty przyszłe, nie znane w momencie stanowienia normy prawa i nie dające się w tym momencie przewidzieć, w pewnym sensie uzupełniają strukturę obowiązującego prawa, w pewien sposób współtworzą strukturę tego prawa i dokonuje się to wszystko z dużym udziałem administracji publicznej, w procesie wykonywania przez nią prawa stanowionego.
Zwracamy na to uwagę w tym właśnie miejscu, gdyż praktycznie idzie o to, aby udział administracji publicznej w wykonywaniu ustaw, nie miał charakteru swobodnego, aby nie był dowolny i aby podlegał sądowej kontroli. Ostatecznie idzie o to, aby pewne fakty, które nie mieszczą się w wykonywaniu prawa, nie były rozumiane jako zakresy nie kontrolowanej przez sąd dowolności organów administracyjnych.
Wydaje się, że pojęcia faktów administracyjnoprawnych, obejmujące z jednej strony zróżnicowane sytuacje faktyczne, w których znajduje zastosowanie norma prawa, z drugiej zaś strony obejmujące wielorakie postacie aktywności organów administracyjnych mające na celu wykonanie norm prawa w obliczu tych zróżnicowanych sytuacji faktycznych, to jest realistyczna odpowiedź współczesnej nauki administracji i nauki prawa administracyjnego, na wszelkie dylematy związane z kwalifikowaniem swobody (samodzielności), którą może i powinna posiadać administracja publiczna w wykonywaniu prawa.
Rozszerzająca się swoboda organów administracyjnych nie budziłaby obaw, gdyby jej źródłem była ustawa stanowiona przez ustawodawcę bez wpływu władzy wykonawczej oraz, gdyby wszystkie jej przejawy wpływu organów administracyjnych w procesie wykonania ustawy podlegały kontroli sądowej, a kontrola ta (dodajmy) była sprawna. Jednak w sferze prakseologicznej trzeba doadać, że i kontrola sądowa mogłaby się tu okazać błyskawicznie nieskuteczna.
Tak jednak nie jest. Mechanizm stanowienia ustaw zawiera jeszcze jeden instrument prawny pozwalający rządowi znacząco wpływać na kształt stanowionych ustaw. Jest to inicjatywa ustawodawcza pozwalająca rządowi przedstawiać parlamentowi projekty ustaw. Gdy rząd ma większość parlamentarną, może doprowadzić do uchwalenia ustawy w kształcie zaproponowanym
240
przez siebie. W ten sposób rząd może współtworzyć ustawy, które następnie
wykonuje.
O ile w państwie prawa przyjmujemy, że administracja może podejmować
działania jedynie na podstawie ustaw, to o tyle w konsekwencji wypada stwierdzić, że rząd, współtworząc za pomocą inicjatywy ustawodawczej ustawy, może tym samym współtworzyć podstawy prawne dla działań, które przyjdzie mu następnie podejmować. Jest to mechanizm niepokojący, gdyż kryje w sobie niebezpieczeństwo dobierania sobie przez rząd najodpowiedniejszych podstaw prawnych do realizowania zadań publicznych. Jeśli zadania publiczne rządu i samorządu określone są w konstytucji, to stanowi ona w ten sposób jedyne granice dla swobody administracji publicznej: dobierając najodpowiedniejsze podstawy prawne, administracja rządowa i samorządowa są zobowiązane podejmować działania zmierzające do wykonania zadań publicznych określonych konstytucyjnie. Gdy zadania publiczne dla rządu i samorządu nie są określone w konstytucji, lecz w ustawach, swoboda rządu i samorządu rośnie, bo może on, wykorzystując inicjatywę ustawodawczą, znacząco wpływać na to, jakie zadania publiczne ustawowo określone przyjdzie w
przyszłości rządowi i samorządowi wykonywać.
Może zatem w państwie prawa wytworzył się ostatecznie mechanizm polegający na tym, że administracja publiczna (rządowa i samorządowa) przesądzać będą o tym, jakie zadania publiczne do niej należą i jak te zadania publiczne mogą być wykonywane. Jest to obszar swobody władzy wykonawczej, której zapewne nie przewidywał twórca koncepcji trójpodziału władz publicznych. Przypomnijmy, że celem konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy była ochrona obywateli przed silną koncentracją władzy publicznej i takie jej rozdzielenie, aby trzy władze publiczne wzajemnie się powściągały i kontrolowały, w istocie hamując umacnianie się władzy wykonawczej, czyli właśnie władzy administracji publicznej.
4. Sfery działań
A. Policja administracyjna
Sfera pierwsza obejmuje działania polegające na ochronie bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, a w szczególności życia, zdrowia
i mienia.
Tak sformułowany przedmiot ochrony odpowiada w zasadzie zakresem historycznie wykształconej postaci policji administracyjnej i ujawnia zgodność
241