A. Nurt nauk administracyjnych
Nurt nauk administracyjnych (określany w klasycznej nauce niemieckiej jako wiedza administracyjna- yerwaltungswissenschaft), został ukształtowany w okresie powstawania i rozwoju europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego na przełomie XIX i XX wieku. Do tego nurtu zalicza się opisową naukę administracji, normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego i postulatywną, prospektywną naukę polityki administracyjnej. Nauki te są ściśle powiązane, były rozwijane w tym samym czasie, chociaż z różną intensywnością, w tych samych ośrodkach naukowych Niemiec, Austrii i Francji -często pod piórem tych samych uczonych; wszystkie też, ale każda na swój sposób, zajmują się ustrojem administracji w szerokim sensie: miejscem administracji w państwie, jej strukturą, zadaniami, uwarunkowaniami, przydatnością dla ludzi, jej trwaniem i przeobrażeniami. Te zbieżności nie zatarły jednak tożsamości metodologicznej każdej z tych nauk. Rozróżniano je, wskazując przede wszystkim przedmiot i cel ich badań. Zagadnienia te są omawiane w nieco innym kontekście w rozdziale poświęconym polityce administracyjnej. Tu zatem można ograniczyć się do krótkiego ukazania głównych poglądów, dotyczących zwłaszcza wyodrębnienia nauki administracji.
Początki nauki administracji wiąże się w literaturze z dziełami Lorenza von Steina (wielotomowe Die Yerwaltungsiehre, wydane w latach 1865-1868 oraz Handbuch der Yerwaltungsiehre unddes Yerwaltungsrechts, 1870). Dzieła te wyrażały zdecydowaną afirmację idei silnego państwa, szeroko nawiązującą do poglądów filozoficznych Georga Wilhelma Hegla, w pewnej mierze inspirowanych dążeniami do zjednoczenia Niemiec (i będących później dla tych dążeń solidną podbudową). Państwo urzeczywistnia najwyższą ideę etyczną przez wolę, która jest istotą państwa, i która jest jego samoświadomością; to zaś co zostało uświadomione zostaje wprowadzone w czyn. Idealizm Hegla („państwo jest duchem przebywającym w świecie i świadomie się w nim realizującym"3) prowadzi L. von Steina do określenia osobowości państwa; jest to wspólnota, która objawia swą wolę przez ustawodawstwo i jest zdolna, dzięki swej sile, do samookreślenia się w świecie zewnętrznym. Wyposażone we władzę uosobione państwo oddziela się jednak od społeczności, „[...j podporządkowuje całą społeczność swej woli poprzez swą najwyższą osobową moc we wszystkich płaszczyznach, w których takie podporządkowanie wydaje się konieczne". W tak rozumianym państwie fundamentalne znaczenie ma konstytucja, czyli „wszystkie formy, przez które władza państwowa kształtuje oraz realizuje swą wolę", zaś realizacja konstytucji jest
3 G. W. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts, Berlin 1833, § 258, cyt. za F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1991, s. 27.
352
administracją. Administracja jest całością organiczną, tak w działaniach
wewnętrznych Jak wobec otoczenia zewnętrznego. W konsekwencji L. von Stei uznaje, że administracją jest cała działalność państwa, poza ustawodawstwen polegająca na wykonywaniu ustaw (zarazem przypisuje jej główną rolę ' tworzeniu prawa administracyjnego: to właśnie administracja, czerpiąc z życia wyobrażenie o zadaniach państwa, przedstawia projekty ustaw. „Ustawa powstaje jako samookreślenie personalizowanego państwa", wydane na jej poć stawie rozporządzenie administracji umożliwia jej realizację „w tych samych rzeczywistych okolicznościach, z których wyłonił się sam projekt ustawy"4). Zarysowana wyżej ogólnie koncepcja państwa jest punktem wyjścia określenia nauki administracji. Powinna ona dedukować z nadrzędnej koncepcji państwa to wszystko, co ma znaczenie dla nauki konstytucji; zadaniem nauki administracji jest wykazać związek między poszczególnymi dziedzinach i całością działania administracji a kształtowaniem świadomości o najwyższym przeznaczeniu wszystkich funkcji władzy państwowej. Nauka administracji ma więc ukazywać ideę administracji, czyli to, co jest wspólne dla wszystkie działów administracji, a ponadto ma przedstawiać poszczególne działy admi nistracji rzeczywistej. Nie jest natomiast jej zadaniem pierwszoplanowym opis praktyki administrowania, może on być najwyżej dopełnieniem badań. Jednał przeważającą część dzieła wypełnił zebrany przez autora ogromny materiał ( rzeczywistym działaniu administracji kilku krajów europejskich. Brak wyraźnej metody systematyzacji, opisu i oceny tego materiału, wymieszanie twierdzeń o rzeczywistej administracji z postulatami, jak należało by ją urządzić spowodowały, iż wywody te utraciły walor poznawczy i aktualność - a całe dzieło wkrótce zniknęło z głównego nurtu badań administracji. Mimo to trafnie określa się L. von Steina mianem twórcy nowoczesnej nauki administracji. On pierwszy wprowadził nazwę „nauka administracji" dla wyodrębnienia obszernej i w zasadzie nowej dziedziny badań. Idealistyczne i hermetyczne założenia pozbawione waloru uniwersalności i nie dające się pogodzić z późniejszymi postawami badawczymi nie przeszkodziły autorowi ukazać społecznego znaczenia administracji, państwa i prawa i występujących między nimi zależności. To właśnie L. von Stein napisał: „Nasz wiek będzie wiekiem nauki administracji w ramach nauki o państwie; nauka administracji umożliwi nauce przyszłości - nauce o społeczeństwie - aby była rzeczywiście stosowana w praktyce i spełniała właściwą jej rolę w realnym życiu"5.
4 L. von Stein, Handbuch der Yerwaltungsiehre und des Yerwaltungsrechts, Stuttgar 1887, s. 29, cyt. za F. Longchamps, op. c/r., s. 26
5 L. von Stein, Die Lehre von der innern Yerwaltung, Stuttgart 1866, s. 94, cyt. z« G. Langrod, Some Current Problems of Administration in France Today, San Juan, Puertc Rico 1961,s.81.