Te podstawowe założenia wyznaczyły kierunki późniejszego, niezwykle szybkiego rozwoju nauki prawa administracyjnego; jej przedmiotem stał się fenomen poddania władzy wykonawczej prawu. Trudno też się dziwić, że nauka ta stłumiła na kilkadziesiąt lat zainteresowania administracją, przejawia­ne z innych, niż prawnicze, punktów widzenia. Ta swoista dominacja podejścia prawniczego przejawiała się m. in. w tym, że podręczniki prawa administra­cyjnego końca XIX i początków XX wieku wielokrotnie miały w tytule doda­wane „i nauki administracji", a w ich treści pojawiały się pojęcia, których definicji próżno byłoby szukać w tekstach przepisów prawnych: centralizacji, dekoncentracji, decentralizacji, hierarchicznego podporządkowania, organu administracyjnego, zadań administracji; pojęcia te były przydatne w opisie i analizie tej części prawa administracyjnego, która była przez długi czas wielką niewiadomą - prawem ustrojowym. Normy prawa ustrojowego nie j mieściły się w konstrukcjach, jakie stosowano do norm prawa materialnego, regulujących stosunki między obywatelami i władzą publiczną (np. takich, jak j uprawnienia, obowiązku, prawa podmiotowego, skargi), i dla których chętnie | szukano wzorów w nauce prawa cywilnego; właśnie owa „prawna obecność" j problematyki ustrojowej, odrębnej od prawa materialnego miała świadczyć

o uprawianiu nauki administracji, zresztą na ogół bez żadnych założeń metodologicznych¹⁵.

C. Poza nauką prawa - początki samodzielności

Jednostronność musiała wywołać reakcję. Pojawiła się ona dosyć wcześ­nie, bo już w 1902 r., a jej punktem wyjścia było twierdzenie, że nauka prawa administracyjnego nie daje wszystkich wiadomości potrzebnych do admini­strowania. Sformułował je J. Jastrow¹⁶, „praktycznie pierwszy, który podjął problematykę metodologiczną w odniesieniu do nauki administracji, uwydatnił jej społeczny charakter i jej autonomię wobec prawa administracyjnego, ukazał jej rolę, jako podstawy dla wszelkiej polityki administracyjnej, a także jej

¹⁵ W tym zapewne można widzieć przyczynę swoistego „pęknięcia" dogmatyczno-pra-wnej konstrukcji nauki prawa administracyjnego. Metody dogmatyczno-prawnej analizy prawa materialnego nie znajdują zastosowania bezpośredniego w prawie ustrojowym, jego prezentacja ma charakter opisowy, z zastosowaniem pojęć definiowanych z odniesieniem do nauki organizacji. Ten problem metodologiczny był wskazywany (w różny sposób) w piśmiennictwie, m.in.: F. Longchamps, Współczesne problemy podstawowych pój poprawa administracyjnego, „Państwo i Prawo" 1966, z. 6, s. 893; T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, [w:] System prawa administracyjnego, t. I, red. J. Starościak,

Wyd. Ossolineum, 1977, s. 256 i n.; E. Forsthoff, op. cit., s. 356 i n.. z próbą analizy stosunków prawnych między organami administracyjnymi, s. 374 i n.

¹⁶ J. Jastrow, Sozialpolitik und Yerwaltungswissenschaft, Aufsdtze und Abhandlungen, Berlin 1902, s. 49, cyt. za F. Longchamps, Założenia..., s. 32.

304

naukową misję wobec społecznego zjawiska administrowania" w różnych środowiskach społecznych i w różnych epokach, pisał G. Langrod¹⁷. Dzieło J. Jastrowa zawiera pierwsze bezpośrednie określenie polityki administracyj­nej. Jest ona składnikiem samodzielnej nauki określonej przez autora jako wiedza administracyjna (Yerwaltungswissenschaft): „Pierwsze pytanie, na które musi odpowiedzieć wiedza administracyjna brzmi: jak się administruje? Dopiero drugie brzmiałoby: jak powinno się administrować? Materiał do odpowiedzi na drugie pytanie nie może być zaczerpnięty z niczego innego, niż z praktycznej administracji. Wiedza administracyjna jest wiedzą empi­ryczną"¹⁸. Wiedza o tym, jak powinno się administrować, czyli polityka admi­nistracyjna znajduje więc podstawę w wiedzy o istniejącej, rzeczywistej admi­nistracji (którą dopiero później określono ściślej jako naukę administracji). Politykę administracyjną J. Jastrow utożsamia z polityką społeczną (wymie­nioną w tytule pracy): „polityka społeczna jest polityką pojmowaną ze społecz­nego punktu widzenia. Ponieważ równocześnie jest rozumiana w znaczeniu polityki administracyjnej, okazuje się, że przenika ona wiedzę administracyjną. Przenika ona wszystkie jej części, przy czym rozpatruje się każdą ze społecz­nego punktu widzenia"¹⁹. Wyróżnienie przez J. Jastrowa polityki administra­cyjnej wytyczyło kierunek badań administracji, który w swym głównym zało­żeniu utrzymał się w nauce europejskiej przez następne stulecie, do dziś²⁰.

Myśl J. Jastrowa podjęło i rozwinęło kilku późniejszych autorów niemiec­kich, którzy w różnych ujęciach uzasadniali odrębność i samodzielność nauki administracji wobec nauki prawa administracyjnego²¹. Metodologiczna odręb­ność polityki administracyjnej znalazła natomiast wyraz w najbardziej konse­kwentnej ówcześnie koncepcji badania administracji przedstawionej w po­wołanej tu pracy F. Stier-Somlo. Wyróżnia on zdecydowanie trzy odrębne kierunki badania administracji, tworzące łącznie wiedzę administracyjną (Yerwaltungswissenschaft): naukę administracji, naukę prawa administracyj­nego i naukę polityki administracyjnej. Zaznacza zarazem, że ich wzbogacenie i rozwój następuje „nie w ostrym, metodologicznym rozgraniczeniu, ale we

¹⁷ G. Langrod, Science administrative ..., s. 106.

¹⁸ J. Jastrow, op. cit., s. 32, cyt. za F. Longchamps, ibid.

¹⁹ J. Jastrow, op. cit., s. III; cyt. za F. Longchamps, op. cit., s. 33.

²⁰ F. Longchamps podkreśla znaczenie metodologiczne rozróżnienia empirycznego ¹ postulatywnego podejścia do administracji. Przyjęcie wyraźnego założenia, że należy Poznać praktykę działania administracji otwarło drogę do określenia nauki administracji, Jako odrębnej nauki, op. cit., s. 31 i n. J. Jastrow pisał m.in.: „Poznanie szczegółów administracji nabiera w naszych czasach całkiem nowego, nie znanego wcześniej znaczenia. Zmiany szczegółów następuj ą obecnie niepomiernie szybciej niż poprzednio", op. cit., s. 51;

^t. za F. Longchamps, op. cit., s. 34. Łatwo dostrzec aktualność tego spostrzeżenia.

²¹ Wymienia ich F. Longchamps, op. cit., s. 35; zob. też G. Langrod, op. cit., s. 107 i n.

305

---