Część I. Zagadnienia ogólne finansów publicznych oraz prawa budżetowego

1. Do sektora finansów publicznych zaliczamy:

a) Agencję Rynku Rolnego;

b) PKO Bank Polski SA;

c) Państwowy Zakład Ubezpieczeń SA;

d) Najwyższą Izbę Kontroli.

Odpowiedź: a) i d)

Sektor finansów publicznych określony został w art. 5 FinPubU. Wymieniono w nim podmioty należące do tego sektora i jednocześnie podlegające reżimowi prawnemu ustawy. Pkt 11 art. 5 zalicza Agencję Rynku Rolnego do grona takich podmiotów jako państwową osobę prawną i jednocześnie wyklucza PKO BP SA oraz PZU SA. Pomimo że instytucje te należą do Skarbu Państwa lub posiada on w nich udziały większościowe, to jednak cytowany przepis wyraźnie wyłącza państwowe osoby prawne, które są przedsiębiorstwami, bankami lub spółkami prawa handlowego.

Z kolei Najwyższa Izba Kontroli (NIK) będzie podmiotem sektora finansów publicznych zgodnie z pkt. 1 art. 5, gdzie oprócz organów władzy publicznej, organów administracji rządowej, sądów i trybunałów, jednostek samorządu terytorialnego i ich organów oraz związków ustawodawca wymienił również organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Do takich organów zaliczyły NIK przepisy Konstytucji RP⁴ w rozdziale IX: „Organy kontroli i ochrony prawa”, obok Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT).

2. Metoda budżetowania brutto określa formę prowadzenia gospodarki finansowej:

a) gospodarstw pomocniczych przy jednostkach budżetowych;

b) środków specjalnych jednostek budżetowych;

c) państwowych i samorządowych jednostek budżetowych;

d) państwowych i samorządowych funduszy celowych.

Odpowiedź: c)

Metoda budżetowania brutto, często też w skrócie określana metodą brutto, jest formą finansowego powiązania danego podmiotu z budżetem (państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Na tej zasadzie odbywa się finansowanie jednostek budżetowych (art. 18 FinPubU), do których zaliczymy m.in.: organy władzy publicznej (Sejm, Senat, Prezydent RP), organy administracji rządowej i samorządowej (ministerstwa, urzędy centralne, urzędy wojewódzkie, urzędy gminne (miejskie), powiatowe, marszałkowskie), organy kontroli państwowej i ochrony prawa (NIK, RPO, KRRiT), sądy i trybunały. W zależności od tego, z jakim budżetem jednostka jest powiązana, możemy wyróżnić państwowe i samorządowe (gminne, powiatowe, wojewódzkie) jednostki budżetowe.

3. Metoda budżetowania netto określa formę prowadzenia gospodarki finansowej:

a) państwowych jednostek budżetowych;

b) gospodarstw pomocniczych przy samorządowych jednostkach budżetowych;

c) samorządowych jednostek budżetowych;

d) państwowych funduszy celowych.

Odpowiedź: b) i d)

Metoda budżetowania netto jest drugą, obok metody brutto, formą finansowego powiązania jednostki z określonym budżetem. W grupie tej wyróżniamy: państwowe i samorządowe (gminne, powiatowe, wojewódzkie) zakłady budżetowe (art. 19 FinPubU), państwowe lub samorządowe gospodarstwa pomocnicze przy jednostkach budżetowych (art. 20 FinPubU), środki specjalne jednostek budżetowych (art. 21 FinPubU) oraz państwowe i samorządowe fundusze celowe (art. 22 FinPubU).

Oczywiście katalog instytucji opartych na metodzie brutto i netto nie ma charakteru wyczerpującego, jeżeli chodzi o formę działalności wszystkich podmiotów sektora finansów publicznych. Status niektórych, biorąc pod uwagę schemat brutto-netto, jest czasem trudny do określenia, np. państwowa szkoła wyższa nie jest ani jednostką, ani też zakładem budżetowym. Art. 17 FinPubU dopuszcza taką możliwość pod warunkiem, że podstawą utworzenia i funkcjonowania danego podmiotu jest ustawa.

4. Publiczne jednostki organizacyjne oparte na metodzie budżetowania brutto:

a) określoną część dochodów mogą przeznaczyć na swoją działalność;

b) określoną część dochodów mogą przeznaczyć na swoją działalność tylko, gdy w poprzednich latach wykazały nadwyżki w swoich planach finansowych;

c) zobowiązane są wszystkie dochody uzyskane w toku swojej działalności odprowadzić na rachunek odpowiednio budżetu;

d) nie mają osobowości prawnej.

Odpowiedź: c) i d)

Metoda budżetowania brutto polega na tym, iż podmioty finansowane w ten sposób, pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a ewentualne dochody, które mogą uzyskać w toku swojej działalności, muszą przekazać do budżetu, z którego są finansowane, tzn. nie mogą ich przeznaczać na swoje potrzeby. Podstawowym zadaniem jednostek budżetowych jest realizacja zadań społecznych, dlatego nie działają one dla zysku. Nie posiadają również osobowości prawnej, a w obrocie prawnym „korzystają” z osobowości Skarbu Państwa.

5. Zakłady budżetowe:

a) mogą otrzymywać z budżetu dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe;

b) zobowiązane są wszystkie uzyskane dochody odprowadzić na rachunek budżetu państwa;

c) zobowiązane są wszystkie uzyskane dochody odprowadzić na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

d) pokrywają swoje wydatki z przychodów własnych.

Odpowiedź: a) i d)

Pomimo że zakłady budżetowe same finansują własną działalność - odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania i pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych (art. 19 FinPubU) - to jednak mogą być dotowane z określonego budżetu. Zgodnie z art. 19 ust. 7-9 są to rodzaje dotacji wymienione w odpowiedzi „a”. Ponadto została przewidziana również możliwość przyznawania jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Jednak ten rodzaj finansowego wsparcia można zaliczyć do trzech z wspomnianych rodzajów dotacji.

6. Zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele:

a) stanowi podstawę roszczeń w zakresie wszystkich wydatków z budżetu państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (JST);

b) stanowi podstawę roszczeń JST, ale tylko w zakresie subwencji udzielanych z budżetu państwa;

c) stanowi podstawę roszczeń osób trzecich wobec państwa;

d) stanowi podstawę zobowiązań państwa wobec osób trzecich.

Odpowiedź: b)

Zamieszczenie poszczególnych kwot w budżecie państwa po stronie dochodów i wydatków ma charakter planowy-prognostyczny. Oznacza to, że Rada Ministrów i minister finansów w toku prac nad projektem ustawy budżetowej, zakładają określone wielkości dochodów i wydatków na podstawie pewnych prognoz (sytuacji społeczno-gospodarczej, wskaźników makroekonomicznych etc.) oraz przepisów prawnych dotyczących środków publicznych (np. ustaw podatkowych). Planowanie budżetowe jest bardzo złożonym procesem, niejednokrotnie obarczonym błędami, nie tylko z powodu czynnika ludzkiego, ale również ze względu na nieprzewidywalność różnorodnych wydarzeń. Im większy zakres operacji zachodzi w danym funduszu (budżet państwa jest największym funduszem finansowym), tym trudniej o precyzyjne określenie dochodów i wydatków. Budżet też nie stanowi podstawy prawnej do określania i poboru danych dochodów. Wobec tego ustawodawca w art. 27 FinPubU określił, iż wielkości zawarte po stronie wydatkowej i dochodowej nie stanowią podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich czy roszczeń tych osób wobec państwa. Zasada ta może być określona jako zasada nieroszczeniowości. Wyjątkiem od zasady są wydatki na subwencje dla JST.

7. Dotacja:

a) jest bezzwrotna;

b) jest udzielana przez organ publicznoprawny tylko i wyłącznie na rzecz innego organu publicznoprawnego;

c) może być udzielana podmiotom prywatnym, np. przedsiębiorcom;

d) jest określona kwotowo.

Odpowiedź: c) i d)

Dotacja jest to zwrotna pomoc finansowa udzielana przez związek publicznoprawny innemu podmiotowi, niekoniecznie o tym samym statusie.

Dotacje mogą być udzielane zarówno przez związek publicznoprawny na rzecz innego związku publicznoprawnego (np. dotacje przekazywane z budżetu państwa dla JST - art. 69 ust. 4 FinPubU), jak również podmiotom spoza sektora finansów publicznych, np. przedsiębiorcom - art. 76, fundacjom i stowarzyszeniom - art. 71 ust. 1.

Druga cecha dotacji - zwrotność - oznacza, że należy ją oddać do budżetu, z którego została udzielona pod pewnymi warunkami:

- gdy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w całości lub w części (w tym ostatnim przypadku zwrotowi podlega ta część, która została wykorzystana niezgodnie);

- gdy nie została wykorzystana w przewidzianym terminie lub po upływie danego roku budżetowego;

- gdy została pobrana w nadmiernej wysokości (w tym przypadku zwrotowi podlega część dotacji pobrana w nadmiernej wysokości).

Wysokość dotacji jest ustalana w określonej liczbowo kwocie.

Ustawa o finansach publicznych wyróżnia w art. 69 ust. 4 trzy rodzaje dotacji: podmiotową, przedmiotową i celową.

8. Subwencja:

a) udzielana jest co do zasady przez organ publicznoprawny na rzecz innego organu publicznoprawnego;

b) jest określona procentowo;

c) może być udzielana przedsiębiorcom prywatnym;

d) jest bezzwrotna.

Odpowiedź: a), b) i d)

Subwencja również jest formą wsparcia finansowego, co nie oznacza, że nie wykazuje w stosunku do dotacji żadnych różnic.

Po pierwsze, subwencja może być przekazywana przez związek publicznoprawny tylko na rzecz innego związku publicznoprawnego, np. subwencje ogólne przekazywane do budżetów JST przez państwo - art. 63 ust. 1 pkt 2, art. 69 ust. 2 pkt 1 FinPubU. Pewnym wyjątkiem, a nawet błędem ustawodawcy, było zaliczenie do tej grupy wydatków z budżetu państwa w postaci subwencji dla partii politycznych (art. 63 ust. 1 pkt 2a), które otrzymały określony próg głosów w wyborach do Sejmu⁵. Partia polityczna nie jest związkiem publicznoprawnym, dlatego też właściwszym określeniem w tym przypadku byłby termin dotacja.

Subwencja jest bezzwrotna. Pomimo że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003⁶ określa cel poszczególnych części subwencji ogólnej, jednak to organ stanowiący JST decyduje o jej przeznaczeniu. Obowiązek zwrotu nie występuje również w przypadku niewykorzystania subwencji przed upływem roku budżetowego. W praktyce samorządowej organ stanowiący podejmuje uchwałę o jej niewygasaniu z upływem roku. Wyjątkiem będzie tylko sytuacja pobrania subwencji w wysokości wyższej od należnej.

Wysokość subwencji jest określona procentowo, tzn. obliczana jest jako część setna pewnej podstawy. Co prawda w budżecie państwa podano konkretne kwoty subwencji dla JST, jednak obliczono je z zastosowaniem współczynników procentowych, określonych we wspomnianej ustawie o dochodach JST.

9. Które z wymienionych poniżej warunków traktatu z Maastricht, jakie musi spełnić Polska po przystąpieniu do Unii Europejskiej, aby stać się członkiem Unii Gospodarczej i Walutowej, zostały uregulowane w Konstytucji RP:

a) deficyt budżetowy poniżej 3 proc. produktu krajowego brutto (PKB);

b) dług publiczny poniżej 60 proc. PKB;

c) inflacja nie wyższa niż 1,5 punktu proc. od średniej stopy wzrostu cen w trzech najlepszych krajach UE;

d) długoterminowa stopa procentowa nie wyższa niż 2 punkty od średniej stopy procentowej w trzech najlepszych krajach UE;

e) uczestniczenie przez przynajmniej 2 lata w europejskim systemie walutowym i utrzymywanie kursu swojej waluty w granicach dopuszczonych przez inne kraje członkowskie.

Odpowiedź: b)

Tylko jeden z warunków został uregulowany przepisami Konstytucji RP - art. 216 ust. 5. zd. 1: „Nie wolno zaciągnąć pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 (co stanowi równowartość 60 proc. - przyp. autora) produktu krajowego brutto”. Żałować tylko należy, że obok niego nie znalazł swego miejsca w Konstytucji warunek z odpowiedzi „a” - obowiązek utrzymywania deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB.

10. W zakresie kontroli i zapobiegania nadmiernemu wzrostowi państwowego długu publicznego ustawa o finansach publicznych przewiduje:

a) jedną procedurę ostrożnościową i dwie procedury sanacyjne;

b) dwie procedury ostrożnościowe i jedną sanacyjną;

c) dwie procedury ostrożnościowe i dwie sanacyjne;

d) 3 procedury, z których każda oddzielnie określana jest jednocześnie ostrożnościową i sanacyjną.

Odpowiedź: a)

Ustawa o finansach publicznych w rozdziale 3 działu II stanowi regulację w zakresie procedur mających na celu utrzymanie zadłużenia sektora finansów publicznych w bezpiecznych granicach oraz przeciwdziałanie sytuacjom, gdy przekraczają one dopuszczalny poziom. Poziom ten mierzony jest łączną kwotą państwowego długu publicznego powiększoną o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych w stosunku do PKB. W zależności od wysokości tej relacji wymienić należy trzy procedury (art. 45 FinPubU):

- procedurę ostrożnościową, gdy relacja waha się w granicach od 50 proc. i nie przekracza 55 proc.,

- I procedurę sanacyjną, gdy relacja waha się od ponad 55 proc. i nie przekracza 60 proc.,

- II procedurę sanacyjną, gdy relacja jest równa lub wyższa niż 60 proc.

Warto zauważyć, że poziom relacji występujący w II procedurze sanacyjnej jest ściśle skorelowany ze wspomnianym już art. 216 ust. 5. Konstytucji RP.

Jak więc wynika z art. 45 FinPubU, ustawodawca przewidział jedną procedurę ostrożnościową i dwie sanacyjne. Kryterium definiującym nazwę danej procedury i odróżniającym je od siebie jest program sanacyjny przedstawiany przez Radę Ministrów (art. 46 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 3 lit. b), gdy wspomniana relacja przekroczy poziom 55 proc.

11. Wyjątkiem od zasady niefunduszowania jest:

a) istnienie funduszy celowych;

b) finansowanie z budżetu państwa tzw. „wydatków sztywnych” (socjalnych);

c) istnienie środków specjalnych w jednostkach budżetowych;

d) finansowanie określonych wydatków ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi.

Odpowiedź: a), c) i d)

Zasada niefuduszowania określana inaczej jako zasada jedności materialnej. Zakazuje łączenia dochodów z określonych źródeł z wydatkami na konkretnie wskazane cele. W FinPubU odwołuje się do niej art. 24 ust. 2, przewidując jednak 2 rodzaje wyjątków:

- funduszowanie na mocy innych ustaw („(...) chyba, że odrębna ustawa stanowi inaczej.”); w tej grupie możemy wymienić fundusze celowe oraz środki specjalne jednostek budżetowych,

- wyjątki, które przewidziane zostały w ust. 3 art. 24, m.in. finansowanie wydatków środkami zagranicznymi pochodzącymi ze źródeł zagranicznych.

12. Wyjątkiem od zasady szczegółowości budżetu jest:

a) klasyfikacja budżetowa;

b) prowizorium budżetowe;

c) projekt ustawy budżetowej nieuchwalony i nieogłoszony przed dniem 1 stycznia, będący podstawą gospodarki finansowej do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy;

d) układ wykonawczy budżetu.

Odpowiedź: b) i d)

Zasada ta jest postulatem konstruowania (uchwalania) budżetu ze szczegółowym podziałem dochodów i wydatków. Praktyczną jej realizacją jest stosowanie przy podziale dochodów i wydatków tzw. podziałek klasyfikacyjnych (np. części, działów, rozdziałów), które tworzą klasyfikację budżetową. Celem klasyfikacji jest skonstruowanie budżetu o określonym stopniu przejrzystości i spójności. Wyjątki od zasady wymienione w odpowiedzi „b” i „c” mają charakter odmienny: z jednej strony jest prowizorium budżetowe, które charakteryzuje się mniejszym stopniem szczegółowości niż budżet, z drugiej zaś układ wykonawczy, którego uszczegóławia budżet, dlatego występują tam podziałki klasyfikacyjne nie uwzględnione w budżecie.

13. Do wyjątków od zasady roczności budżetu możemy zaliczyć:

a) ustawę o prowizorium budżetowym;

b) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi;

c) budżet państwa po nowelizacji w ciągu trwania roku budżetowego;

d) ustawa budżetowa uchwalona już w czasie trwania roku budżetowego, którego dotyczy.

Odpowiedź: a) i b)

Zasada roczności postuluje uchwalanie budżetu (państwa i JST) na okres jednego roku kalendarzowego, zwanego też rokiem budżetowym (art. 61 ust. 2 i 109 ust. 1 FinPubU). Niewątpliwie wyjątkiem będzie tu ustawa o prowizorium budżetowym, której okres obowiązywania nie przekracza jednego roku.

Tak przedstawiona definicja zasady roczności nie wyczerpuje w pełni jej faktycznej istoty, a jej skutki często są w prawie finansowym niezauważane. Mianowicie, przesądza ona o możliwości dokonywania operacji po stronie wydatkowej. Ustawa budżetowa obowiązuje tylko w okresie jednego roku kalendarzowego, jego koniec oznacza m.in. zakaz dokonywania zaplanowanych wydatków, co więcej, niewykorzystane środki finansowe wygasają i podlegają zwrotowi. Kwestia wygasania wydatków została uregulowana w art. 102 FinPubU, który przewiduje również wyjątki od zasady roczności, stanowiąc, które operacje wydatkowe mogą być realizowane w perspektywie dłuższej niż jeden rok. Do nich zaliczyć możemy również wydatki na inwestycje i programy wieloletnie (art. 78 i 80 FinPubU).

14. Założenia do projektu ustawy budżetowej powinny być przedstawione:

a) nie ma ustawowo określonego terminu;

b) do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy;

c) najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego;

d) przed uchwaleniem projektu ustawy budżetowej przez Radę Ministrów.

Odpowiedź: a) i c)

Konstytucja RP i FinPubU nie określają terminu, w którym minister finansów byłby zobowiązany przedłożyć założenia do projektu budżetu państwa na rok następny, ani też elementów, które powinny się w nich znaleźć. Z pewnością musi to uczynić przed uchwaleniem projektu ustawy budżetowej, bowiem założenia są wstępnym etapem w procedurze opracowywania budżetu państwa (art. 82 ust. 1 FinPubU). Z praktyki budżetowej wynika, że są one zazwyczaj publikowane pod koniec I lub na początku II połowy roku.

^* Asystent w Zakładzie Prawa Finansowego WPiA Uniwersytetu w Białymstoku.

¹ Ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) przywoływana dalej jako FinPubU.

² E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, t. 1, Warszawa 2000, s. 31-33.

³ E. Ruśkowski, J. Stankiewicz, Finanse i prawo finansowe, Białystok 1991, s. 29-31.

⁴ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).

⁵ Na podstawie ustawy z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.).

⁶ Ustawa z 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.).

15. Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej przysługuje:

a)   Radzie Ministrów lub prezydentowi jako organom władzy wykonawczej;

b)   wyłącznie Radzie Ministrów, ale tylko do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy;

c)   Prezydentowi, ale tylko w przypadku, gdy Rada Ministrów do 30 września nie przygotuje projektu;

d)   wyłącznie Radzie Ministrów.

Odpowiedź: d)

Prawo wyłącznej inicjatywy ustawodawczej, nie tylko w zakresie ustawy budżetowej, ale i ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo, przyznaje Konstytucja RP Radzie Ministrów w art. 221. Regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do art. 118, gdzie określony został katalog podmiotów, którym taka inicjatywa przysługuje na zasadach ogólnych.

16. Czteromiesięczny termin przedstawienia przez Sejm uchwalonej ustawy budżetowej prezydentowi RP do podpisu biegnie:

a)   od momentu przedłożenia projektu przez Radę Ministrów marszałkowi Sejmu;

b)   od dnia 1 października roku poprzedzającego rok budżetowy;

c)   od dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy;

d)   od momentu przedłożenia projektu przez Radę Ministrów Sejmowi.

Odpowiedź: a) i d)

Termin przedłożenia ustawy budżetowej prezydentowi do podpisu jest przepisem konstytucyjnym. Art. 225 wyraźnie stanowi, że początkiem jego biegu jest moment przedłożenia przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej Sejmowi, a ściślej mówiąc, marszałkowi Sejmu, gdyż to on nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym.¹ Termin może zostać przekroczony, jednak konsekwencją takiej sytuacji jest możliwość skrócenia kadencji Sejmu przez prezydenta.

17. Rada Ministrów do projektu ustawy budżetowej załącza:

a)   wniosek o udzielenie absolutorium przez Sejm na podstawie przewidywanego sprawozdania z wykonania budżetu za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej;

b)   uzasadnienie;

c)   strategię zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem publicznym;

d)   propozycję zmian wysokości stawek podatkowych zawartych w ustawie budżetowej.

15. Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej przysługuje:

a)   Radzie Ministrów lub prezydentowi jako organom władzy wykonawczej;

b)   wyłącznie Radzie Ministrów, ale tylko do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy;

c)   Prezydentowi, ale tylko w przypadku, gdy Rada Ministrów do 30 września nie przygotuje projektu;

d)   wyłącznie Radzie Ministrów.

Odpowiedź: d)

Prawo wyłącznej inicjatywy ustawodawczej, nie tylko w zakresie ustawy budżetowej, ale i ustawy o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo, przyznaje Konstytucja RP Radzie Ministrów w art. 221. Regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do art. 118, gdzie określony został katalog podmiotów, którym taka inicjatywa przysługuje na zasadach ogólnych.

16. Czteromiesięczny termin przedstawienia przez Sejm uchwalonej ustawy budżetowej prezydentowi RP do podpisu biegnie:

a)   od momentu przedłożenia projektu przez Radę Ministrów marszałkowi Sejmu;

b)   od dnia 1 października roku poprzedzającego rok budżetowy;

c)   od dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy;

d)   od momentu przedłożenia projektu przez Radę Ministrów Sejmowi.

Odpowiedź: a) i d)

Termin przedłożenia ustawy budżetowej prezydentowi do podpisu jest przepisem konstytucyjnym. Art. 225 wyraźnie stanowi, że początkiem jego biegu jest moment przedłożenia przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej Sejmowi, a ściślej mówiąc, marszałkowi Sejmu, gdyż to on nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym.¹ Termin może zostać przekroczony, jednak konsekwencją takiej sytuacji jest możliwość skrócenia kadencji Sejmu przez prezydenta.

17. Rada Ministrów do projektu ustawy budżetowej załącza:

a)   wniosek o udzielenie absolutorium przez Sejm na podstawie przewidywanego sprawozdania z wykonania budżetu za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej;

b)   uzasadnienie;

c)   strategię zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem publicznym;

d)   propozycję zmian wysokości stawek podatkowych zawartych w ustawie budżetowej.

Odpowiedź: b) i c)

Rada Ministrów, przedkładając Sejmowi projekt ustawy budżetowej, ma obowiązek załączenia uzasadnienia, które w szczególności zawierać powinno elementy wskazane w art. 87 FinPubU, jak również strategię zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem publicznym (art. 38 ust. 4), sporządzaną przez ministra finansów i podlegającą zatwierdzeniu przez Radę Ministrów.

18. Uchwaloną ustawę budżetową prezydent RP:

a)   może podpisać bez żadnych zastrzeżeń w ciągu 21 dni od dnia jej przekazania przez marszałka Sejmu;

b)   zawetować albo skierować do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie jej zgodności z konstytucją;

c)   podpisuje w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o jej zgodności z konstytucją;

d)   podpisuje w ciągu 7 dni po odrzuceniu przez Sejm zgłoszonego weta ustawodawczego.

Odpowiedź: c)

Procedura budżetowa w stosunku do procedury uchwalania ustaw zwykłych charakteryzuje się pewnymi ważnymi różnicami. Jedną z nich była już wspomniana wcześniej wyłączność Rady Ministrów przy inicjatywie ustawodawczej. Także zakres uprawnień prezydenta, na mocy przepisów konstytucyjnych, jest nieco węższy. Po pierwsze, w świetle art. 224 ust. 1, prezydent podpisuje ustawę budżetową w ciągu 7, a nie 21 dni, od dnia przedłożenia przez marszałka Sejmu. Po drugie, nie może skorzystać z instytucji weta ustawodawczego, a tylko uprawiony jest do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego (TK) w celu zbadania konstytucyjności przepisów ustawy budżetowej. Wówczas wspomniany siedmiodniowy termin ulega zawieszeniu do czasu wydania orzeczenia przez TK (art. 224 ust. 2 Konstytucji RP).

19. Wydatki budżetu państwa klasyfikuje się w ustawie budżetowej według:

a)   działów, rozdziałów, paragrafów;

b)   części, działów, rozdziałów;

c)   części, działów, rozdziałów, paragrafów;

d)   ważniejszych źródeł wydatków, części, działów.

Odpowiedź: b)

Rola i cele podziałek klasyfikacyjnych (klasyfikacji budżetowej) zostały wyjaśnione w pytaniu 12.

Art. 86 ust. 6 FinPubU wymienia rodzaje jednostek klasyfikacyjnych, według których dokonuje się podziału wydatków budżetu państwa; są to: części, działy i rozdziały.

20. Układ wykonawczy budżetu:

a)   ma charakter wtórny i podrzędny w stosunku do budżetu;

b)   jest uchwalany razem z ustawą budżetową;

c)   ma za zadanie uszczegółowić budżet;

d)   może zostać sporządzony na podstawie projektu ustawy budżetowej, jeżeli nie zostanie ona uchwalona przed dniem 1 stycznia.

Odpowiedzi: a) i c)

Układ wykonawczy zdefiniować można jako dokument prawny opracowywany przez dysponentów części budżetowych po uchwaleniu ustawy budżetowej, dokonujący szczegółowego podziału dochodów i wydatków zgodnie z obowiązującymi podziałkami klasyfikacyjnymi nieuwzględnionymi w budżecie państwa.

Może być on sporządzony tylko po uchwaleniu ustawy budżetowej, która jest dla niego podstawą. Ma on zatem charakter wtórny, pochodny i podrzędny w stosunku do budżetu państwa; ma za zadanie w granicach kwot dochodów i wydatków budżetowych uszczegóławiać budżet, tak więc nie może go zmieniać. Każdy dysponent dla swojej części opracowuje taki dokument i przesyła go ministrowi finansów w ciągu 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej.

21. Blokowania wydatków budżetowych dokonuje:

a)   minister finansów w zakresie całego budżetu państwa po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej Komisji Finansów Publicznych;

b)   minister finansów państwa po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej Komisji Finansów Publicznych w zakresie całego budżetu, z wyłączeniem części budżetowych nieobjętych działami administracji rządowej;

c)   dysponenci części budżetowych w zakresie ich części budżetowych;

d)   Rada Ministrów w zakresie całego budżetu państwa w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej, w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej Komisji Finansów Publicznych.

Odpowiedź: c) i d)

Do podjęcia decyzji o blokowaniu wydatków budżetowych ustawa o finansach publicznych upoważniła 3 grupy podmiotów:

-    dysponentów części budżetowych w zakresie ich własnych części (art. 100 ust. 2 pkt 2);

-    ministra finansów w zakresie całego budżetu państwa, z wyłączeniem części budżetowych nieobjętych działami administracji rządowej, tzn. części budżetowych organów wymienionych w art. 83 ust. 2 u.f.p. (art. 100 ust. 2 pkt 1);

-    Radę Ministrów w zakresie całego budżetu państwa, ale pod warunkiem wystąpienia zagrożenia realizacji ustawy budżetowej, w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej Komisji Finansów Publicznych (art. 101).

22. Wniosek w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów uchwalanego przez Sejm składa:

a)   Najwyższa Izba Kontroli;

b)   sejmowa Komisja Finansów Publicznych;

c)   senacka Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych;

d)   Najwyższa Izba Kontroli i sejmowa Komisja Finansów Publicznych.

Odpowiedź: b)

Sejmowa Komisja Finansów Publicznych spełnia ważną rolę w procedurze podjęcia uchwały w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów. W czasie jej posiedzeń rozpatrywane jest sprawozdanie roczne z wykonania budżetu, na podstawie którego komisja przedstawia Sejmowi swoje stanowisko wypracowane w toku prac oraz formułuje treść wniosku w przedmiocie absolutorium.

23. W przypadku, gdy Sejm podejmie uchwałę o odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium:

a)   Rada Ministrów musi podać się do dymisji;

b)   Rada Ministrów nie musi podawać się do dymisji;

c)   uchwała taka oznacza jednocześnie udzielenie wotum nieufności Radzie Ministrów;

d)   posłowie mogą złożyć wniosek o udzielenie wotum nieufności Radzie Ministrów.

Odpowiedzi: b) i d)

Regulacja prawna nieobowiązującej Małej Konstytucji² przewidywała w art. 22 ust. 3, w przypadku nieotrzymania absolutorium, obowiązek podania się Rady Ministrów do dymisji. W świetle obecnej Konstytucji RP taki wymóg nie występuje, chociaż nieuchwalenie absolutorium może być podstawą do złożenia przez grupę co najmniej 46 posłów wniosku o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów. Wniosek taki powinien zawierać również imienne wskazanie kandydata na nowego prezesa Rady Ministrów (tzw. konstruktywne wotum nieufności - art. 158 ust. 1 Konstytucji RP).

24. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o nieudzieleniu absolutorium:

a)   w gminie jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta);

b)   w gminie jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez organ stanowiący;

c)   w powiecie jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu powiatu przez organ stanowiący;

d)   w województwie samorządowym jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu województwa przez organ stanowiący.

Odpowiedź: a), c) i d)

Do momentu wejścia w życie ustawy (tzn. do 27 października 2002 r.) o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta³ w gminie, powiecie i województwie samorządowym nieudzielenie absolutorium przez organ stanowiący JST było równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Jednak na mocy wspomnianej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wybrany w wyborach powszechnych uzyskuje mandat społeczny, czego konsekwencją jest również fakt, że tylko społeczność lokalna, a nie organ stanowiący, może go takiego mandatu pozbawić w drodze referendum.

W powiecie i województwie samorządowym regulacje prawne w tym zakresie pozostały bez zmian.

25. W razie prawomocnego skazania za przestępstwo stanowiące również naruszenie dyscypliny finansów publicznych wszczęte postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

a)   podlega zawieszeniu do czasu wykonania kary;

b)   podlega umorzeniu, ale ściągnięciu podlegają wymierzone i niewyegzekwowane kary pieniężne;

c)   podlega zawieszeniu wraz z wymierzonymi i niewyegzekwowanymi karami pieniężnymi;

d)   podlega umorzeniu, a wymierzone i niewyegzekwowane kary pieniężne nie podlegają ściągnięciu.

Odpowiedź: d)

Art. 143 ust. 1 FinPubU przewiduje możliwość wydania wyroku w stosunku do osoby, która popełniwszy przestępstwo, jednocześnie czynem swoim naruszyła dyscyplinę finansów publicznych. W sytuacji takiej wszczęte już postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ulega umorzeniu, a kary pieniężne wymierzone i niewyegzekwowane nie podlegają ściągnięciu. Przestępstwo stanowiące jednocześnie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych “pochłania” karalność czynu z tytułu naruszenia tej dyscypliny.

Za miesiąc: testy z zakresu prawa podatkowego.

Autor jest asystentem w Katedrze Finansów Publicznych i Prawa Podatkowego WPiA Uniwersytetu w Białymstoku.

¹ Art. 10 ust. 1 pkt 8 uchwały z 30.7.1992 r. Regulamin Sejmu (MP z 2002 r. Nr 23 poz. 398).

² Ustawa Konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.).

³ Ustawa z 20.6.2002 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 984).

---