„Nauka o administracji”
1. Podstawowe pojęcia z dziedziny administracji publicznej:
a. administracja publiczna (a. państwowa, samorząd)
Administracja publiczna jest zespołem działań, czynności oraz przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje na podstawie oraz w granicach ustawy. Administracja publiczna funkcjonuje w obrębie systemu społeczności zorganizowanej w państwo, z jego instytucjami oraz obowiązującym systemem uregulowań prawnych, zarządza sprawami publicznymi, ma charakter organizatorski oraz służebny (ma służyć swym decydentom). Administracja publiczna jest systemem instytucji (organów i jednostek organizacyjnych) działających wedle przyjętych założeń organizacyjnych, funkcjonalnych w sferze faktów i zjawisk społecznych. W systemie administracji publicznej w Polsce (po 2000 roku) można wyróżnić 2 części składowe:
administrację państwową (wyposażona w atrybut suwerenności na określonym terytorium, nadrzędna wobec administracji samorządowej),
administrację samorządową (powiązana z podziałem terytorialnym państwa, zakres działania organów administracji samorządowej obejmuje granice danych jednostek terytorialnych - cecha dominująca)
b. administracja rządowa
Administracja rządowa to podstawowa część administracji państwowej, podlegająca Radzie Ministrów jako swoistemu uosobieniu rządu. Administracja rządowa w Polsce dzieli się na:
administrację rządową centralną, obejmującą też niezespoloną administrację rządową w województwie;
administrację rządową terenową (wojewódzką), obejmującą w każdym województwie urząd wojewódzki oraz zespoloną administrację rządową w województwie (inspekcje i straże), na której czele stoi wojewoda.
c. samorząd terytorialny
Samorząd to wykonywanie ustawowo przekazanych zadań publicznych przez ustawowo utworzone zrzeszenia (wspólnoty, korporacje publicznoprawne) obywateli lub innych podmiotów prawa. Podstawowe znaczenie w ramach samorządu ma samorząd terytorialny, to organizacja społeczności lokalnej (gmina, powiat) lub regionalnej (województwo) i jednocześnie forma administracji publicznej, w której mieszkańcy tworzą z mocy prawa wspólnotę i względnie samodzielnie decydują o realizacji zadań administracyjnych, wynikających z potrzeb tej wspólnoty na danym terytorium i dozwolonych samorządowi przez ustawy, pod określonym ustawowo nadzorem administracji rządowej.
d. organizacje pozarządowe
Organizacje pozarządowe to dobrowolne zrzeszenia i fundacje, stanowiące podstawowe formy samoorganizacji społeczeństwa obywatelskiego.
e. mienie publiczne
Mienie publiczne to własność i inne prawa majątkowe przysługujące podmiotom publicznym. Wyróżniamy:
mienie państwowe (mienie Skarbu Państwa oraz mienie innych państwowych osób prawnych),
mienie samorządu terytorialnego i mienie komunalne (mienie samorządu i innych osób prawnych).
Mienie publiczne dzielimy na:
dobra publiczne (służące wszystkim i zasadniczo niezbywalne),
mienie administracyjne (służące wykonywaniu podstawowych zadań publicznych),
mienie gospodarcze (mienie użyteczności publicznej, mienie w przedmiocie działalności komercyjnej).
f. sektor publiczny
Sektor publiczny w obszarze realnym stanowią zasoby rzeczowe i finansowe składające się na mienie publiczne (wraz z zatrudnionymi zasobami ludzkimi) oraz podmioty, w których udział własności publicznej przekracza 50%.
2. Nauka o administracji publicznej - jej miejsce wśród nauk administracyjnych
a. przedmiot, metody i kierunki badawcze
Nauka o administracji publicznej jest wiedzą z pogranicza nauk praktycznych oraz teoretycznych, zatem występuje pluralizm metod i kierunków badawczych. Metody badawcze muszą być dobrane w sposób adekwatny do podjętego zadania badawczego. Zadania nauki o administracji to, m.in.:
diagnoza istniejącego stanu administracji,
cele i zadania publiczne,
otoczenie działalności administracyjnej,
organizacja i środki działania administracji,
skutki działalności administracyjnej,
problematyka aksjologiczna (aksjologia - nauka o wartościach).
Badania nad administracją publiczną wymagają stosowania różnych metod, m.in.: metod właściwych dla socjologii (obserwacja uczestnicząca, ankieta, wywiad), eksperyment, metod statystycznych (porównawczych, historycznych).
b. nauka o administracji a nauka prawa administracyjnego i nauka polityki administracyjnej
Nauka administracji w klasycznym ujęciu "triady nauk administracyjnych" miała zajmować się opisem stanu administracji publicznej. Odróżniano ją od nauki prawa administracyjnego oraz nauki polityki administracyjnej. Nauka prawa administracyjnego bada przepisy prawa administracyjnego; tj. takie normy prawne, które określają status organów administracji publicznej, ich strukturę, kompetencje, zadania, formy działania; a także takie, które określają prawa i obowiązki obywateli w relacji z administracją publiczną. Bada ich treść, dokonuje ich wykładni, ocenia pod kątem zasad konstytucyjnych, interpretuje, porządkuje i ustala zasady ich stosowania w praktyce. Często nie uwzględnia niestety społecznego kontekstu ich uchwalania i wprowadzania, a także kosztów, jakie muszą z tego tytułu ponosić obywatele, żeby sprostać ich wymaganiom. Nauka polityki administracyjnej ma przygotowywać programy działania administracji, formułować postulaty, przewidywać społeczne skutki wprowadzania ich w życie. Powinna integrować wyniki różnych nauk (zwłaszcza ekonomicznych, medycznych, psychologicznych i socjologicznych) dla oceny posunięć organów administracji, szczególnie zanim zaczną wprowadzać je w czyn ze szkodą dla obywateli.
3. Podstawy ustrojowe administracji publicznej w świetle zasad konstytucyjnych w RP:
a. zasada demokratycznego państwa prawnego
Zasada demokratycznego państwa prawnego sprowadza się do założenia, iż organy i instytucje tejże administracji mogą podejmować działania (czynności) urzędowe wówczas, gdy przepisy obowiązującego w państwie prawa nakazują lub upoważniają do podjęcia określonych działań. Organy administracji muszą zatem działać na podstawie i w ramach przyznanych im uprawnień, tzn. na podstawie prawnie określonych kompetencji. Zasada demokratycznego państwa prawnego wymaga, by instytucje podejmowały działania wówczas i tylko w takim zakresie, w którym pozostają upoważnione lub wręcz zobowiązane do działania przez przepisy obowiązującego prawa. Zasada wymaga również tego, by chronione było zaufanie obywateli wobec państwa i jego organów. Wymóg obejmuje zachowanie przez organy administracji publicznej minimalnej uczciwości w stosunku do obywateli (przestrzeganie ustalonych zasad, niewycofywania się ze złożonych przyrzeczeń, nienadużywanie pozycji względem obywateli). Ponadto zasada wymaga, by obywatel nie był zaskoczony uchwalaniem lub zmianą istniejącego prawa (okres vacatio legis - zapoznanie się obywatela z prawem). Dalszym wymogiem wynikającym z zasady państwa prawnego jest wymóg określoności prawa. Przepisy prawa powinny być stanowione w postaci na tyle zrozumiałej i jednoznacznej, by adresaci mogli bez trudu określić konsekwencje swego postępowania oraz być identycznie traktowani przez organy administracji. Wymogiem zasady państwa prawnego jest również reguła proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Wkraczanie przez organy publiczne w życie obywatela powinno być usprawiedliwiane tylko w uzasadnionych przypadkach.
b. zasada praworządności i legalności działania administracji publicznej
Zasada legalizmu (praworządności) zawarta jest w artykule 7 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzmieniem: „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Warunkiem podjęcia działania przez organ władzy jest istnienie w przepisach prawa upoważnienia do podjęcia czynności w danej sytuacji, opisanej przez hipotezę normy prawnej. Źródła prawa: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Organy administracji są związane obowiązującą hierarchią aktów prawnych. Działanie bez podstawy prawnej jest pozbawione skutków prawnych.
c. zasada podziału i równowagi władz publicznych
Zasada podziału władzy należy do kanonu współczesnych ustrojów demokratycznych. W zakresie istotnym dla działania administracji publicznej zasadniczym jej elementem jest oddzielenie funkcji stanowienia prawa od jego stosowania oraz od funkcji bezstronnego rozstrzygania konfliktów na tle stosowania prawa. Administracja rządowa podlega Radzie Ministrów, zaś Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym. Ustawodawca kształtując administrację publiczną powinien brać pod uwagę wymóg zachowania podziału władzy i np. niepowierzania organom administracji publicznej funkcji stanowienia prawa, czy rozstrzygania sporów. Wchodziłby wówczas na grunt władzy ustawodawczej i sądowniczej. Z drugiej strony sądy i trybunały nie powinny wyręczać urzędników, czy posłów. Ministrowie kierujący działami administracji rządowej wydają rozporządzenia, na podstawie których działają podległe im organy. Ustawa powinna wskazywać możliwie konkretnie „organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy nie powinno więc przekraczać ustawowego upoważnienia i regulować tylko te materie, na które wskazuje przepis ustawowy.
d. zasada decentralizacji administracji publicznej
Zasada decentralizacji władzy publicznej zawiera się w artykule 15 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ustrój terytorialny zapewnić ma trwałe, konstytucyjne i ustawowo zagwarantowane przekazanie organom funkcjonującym na różnych szczeblach podziału terytorialnego zadań, kompetencji i środków organów działających na szczeblu ogólnokrajowym. Decentralizacja administracji publicznej sprowadza się do skonstruowania i konstytucyjnego zagwarantowania systemu organizacyjnego, w którym poszczególne terytorialne szczeble władzy zostaną wyposażone w wyraźnie ustalone kompetencje, przekazane z wyższych hierarchicznie szczebli. W ustroju RP podstawową strukturą zdecentralizowaną pozostaje administracja samorządu terytorialnego. Spory kompetencyjne między organami samorządów rozstrzygają sądy administracyjne.
4. Uwarunkowania historyczne i współczesne rozwoju administracji publicznej:
a. główne cechy administracji historycznej (starożytnej, średniowiecznej)
b. główne cechy administracji monarchii absolutnej (państwa policyjnego)
Cechy:
władza króla jest nieograniczona, osoba władcy jest całkowicie utożsamiana z państwem,
scentralizowany aparat państwowy, składający się z fachowych oraz przygotowanych do pełnienia funkcji urzędników, sprawny aparat biurokratyczny,
odsunięcie reprezentacji stanów od decyzji politycznych,
rozwój zawodowego wojska na utrzymaniu państwa, silna i narodowa armia,
rozwój systemu skarbowo-podatkowego (dzięki temu szybki rozwój gospodarczy),
dążenie do uniezależnienia się od Kościoła,
istotną rolę wśród organów centralnych sprawował Kanclerz (zwierzchnik sądów), a za odpowiedników ministrów można uznać sekretarzy stanów.
c. administracja weberowska w państwie prawnym (XIX i XX wiek) - jej zalety i wady
Zalety:
wszystkie działania, także stosunki między członkami organizacji, są uregulowane określonymi przepisami
każdy z urzędników ma określony obszar działań, za które jest odpowiedzialny w zależności od własnych kompetencji
hierarchia władzy jest wyraźna, zadania są przydzielane jako obowiązki służbowe i wszystkie niższe urzędy są kontrolowane przez urzędy zwierzchnie
wszystkie stosunki między urzędnikami mają charakter bezosobowy, cechy osobowe i uczucia nie mają wpływu na te relacje
urzędnicy są odpowiednio przygotowanymi, wyedukowanymi profesjonalistami
kariera urzędników, awansowanie w ramach organizacji jest zależne od ich osiągnięć oraz stażu pracy i zgodne z obowiązującymi przepisami
sfera zawodowa urzędników, którzy pełnią swe funkcje jako pracownicy najemni, jest całkowicie oddzielona od sfery prywatnej - nie są oni właścicielami żadnej części organizacji
wymiana informacji następuje tylko poprzez przekazywanie oficjalnych dokumentów
zbiór dokumentów staje się pamięcią organizacji
urzędnicy mają zapewniony wysoki prestiż, a także stałość pracy i emeryturę
Wady:
brak sprawnego działania w przypadku sytuacji nietypowych, które nie są uwzględnione w obowiązujących przepisach;
problemy z wdrażaniem innowacji, ponieważ one same są sytuacjami nietypowymi i wymagają reorganizacji istniejącej struktury organizacyjnej
pojawianie się wewnątrz organizacji nieformalnych grup, które mają duży wpływ na jej funkcjonowanie, głównie w odniesieniu do zdobywania władzy i realizacji partykularnych interesów.
konflikty między ekspertami, dla których autorytetem jest wiedza i urzędnikami, bazującymi na hierarchii organizacyjnej
przemieszczenie celów, które uwidacznia się w tym, że:
przestrzeganie przepisów staje się ważniejsze od realizacji celów, do jakich powołana została organizacja
skupianie się przez organizację na własnym funkcjonowaniu, zamiast na świadczeniu usług
szukanie innych celów przez organizacje, gdy te do których została powołana już są zrealizowane
Jedną z negatywnych cech, jaką zauważał Weber, była kwestia dążności do "nieśmiertelnego" trwania ukształtowanych już struktur biurokratycznych. Drugi z zauważanych przez niego problemów, to mnożenie liczby ekspertów w ramach samej organizacji biurokratycznej. Administracja publiczna działa na podstawie przepisów prawa, dlatego liczne patologie w funkcjonowaniu administracji publicznej są wprost wynikiem przepisów tworzonych niezgodnie z zasadami dobrej legislacji - sprzecznych, niespójnych, dwuznacznych lub nadmiarowych.
d. nowoczesne koncepcje administracji: Nowe Zarządzanie Publiczne, Public Governance.
Nowe Zarządzanie Publiczne (NPM - New Public Management) pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe miejsce w USA. W mniejszym lub większym zakresie jego recepcja ma dzisiaj miejsce praktycznie w każdym kraju europejskim, także w Polsce. Charakterystyczną cechą NPM są quasi-autonomiczne organizacje, które przybierają postać swoistego rodzaju agencji prywatnych, działających w imieniu państwa. Są one powoływane w celu usprawnienia działań rządu.
Procesy charakteryzujące NPM:
rozdzielenie ról klienta (odbiorcy usługi) od dostarczyciela usług,
promowanie kontraktowania usług publicznych,
zorientowanie na osiąganie wyników,
uelastycznienie płacy i warunków pracy,
rozdzielenie aktywności politycznej (planowanie i podejmowanie decyzji strategicznych) od zarządzania operacyjnego (realizacji polityk publicznych),
wprowadzenie elementów rynkowych i quasi-rynkowych do administracji publicznej,
zorientowanie działań na klienta,
wypracowanie przez rząd regulacji określających sposób świadczenia usług i ich standard.
Public Governance
Administracji publiczna postrzegana z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego. Public governance to nie struktury administracyjne czy rządowe (government), ale proces zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji publicznej (zarządzanie przez współrządzenie).
5. Narodowe modele administracji publicznej:
a. Model brytyjski
b. Model francuski
c. Model niemiecki
d. Model amerykański (USA) - mam w zeszycie
e. Kształtowanie modelu polskiego: okres międzywojenny, PRL, reformy po 1989 r. - mam w zeszycie
6. Administracja publiczna jako makrosystem organizacyjny:
a. zasady budowy porządku organizacyjnego
Na budowę struktury organizacyjnej administracji publicznej wpływ ma wiele czynników, które zasadniczo można podzielić na dwie grupy:
- polityczne,
- techniczne.
Czynniki polityczne sprowadzają się do konsekwencji płynących z zasad ustroju państwa i tak w systemie parlamentarnym zależy na podporządkowaniu administracji centralnej tejże władzy. Z kolei na czynniki techniczne składa się postulat mówiący, by budowa aparatu administracyjnego zapewniała specjalizację prowadzącą do intensyfikacji prac, przy jednoczesnym nie przekreślaniu jednolitości organizacji aparatu administracji państwowej.
Przy kształtowaniu struktur należy brać pod uwagę zalecenia teorii organizacji choć niezaprzeczalnie struktury administracji publicznej w dużym stopniu ukształtowane są przepisami prawa. Teoria organizacji daje wskazówki
dotyczące m.in. modelu instytucji działania zespołowego, które można wykorzystać w budowie struktur administracji publicznej. Czynnościami podejmowanymi przy tworzeniu modelu instytucji są:
- określenie celu, któremu jego realizacja ma służyć (w dalszym etapie podział celu całościowego na cele częściowe)
- łączenie stanowisk w komórki organizacyjne (stworzenie więzi typu hierarchicznego i więzi specjalistycznych)
- zbudowanie systemu informacyjnego
- formalizacja instytucji ( utworzenie statutu, schematu organizacyjnego, regulaminu jednostki)
Wewnętrzny podział struktury organizacyjnej to głownie:
- jednostki liniowe,
- jednostki sztabowe.
Jednostki liniowe to podstawowe jednostki uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego instytucji (organu). Jednostki sztabowe to jednostki spełniające funkcje usługowe (doradcze) w stosunku do jednostek liniowych. W strukturze aparatu administracji publicznej wyróżnić można ze względu na skład osobowy
organy: zawodowy i społeczny; kolegialny i jednoosobowy; organy o kompetencjach generalnych i specjalnych.
Najogólniej ujmując struktury administracji publicznej ogniskują wokół kwestii dotyczących zasad, zgodnie z którymi należy podporządkować jej działanie.
b. współczesne struktury biurokratyczne
c. organizacje otwarte na inicjatywę i innowacje
7. Czynniki systemowe organizacji administracji:
a. Zadania administracji
b. Środki działania
Najczęściej wyodrębnia się następujące formy działań administracji publicznej :
- akty normatywne (stosowanie prawa)
- akty administracyjne
- ugody
- porozumienie administracyjne
- umowy cywilnoprawne
- umowy publicznoprawne
Akt normatywny - to władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata, w określonej sytuacji (rozporządzenia, zarządzenia, uchwały).
Akt administracyjny - jest opartym na przepisach prawa administracyjnego władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, które określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (decyzja administracyjna, zażalenie, nakaz, postanowienie).
Ugoda - pisemne porozumienie zawarte miedzy stronami postępowania administracyjnego, przed organem przed którym toczy się postępowanie i zatwierdzone przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości w formie postanowienia.
Porozumienie administracyjne - jest dwustronną lub wielostronną czynnością dokonywaną przez podmioty administracji nie powiązane stosunkiem podległości organizacyjnej lub służbowej, dochodząca do skutgku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów.
Umowy cywilnoprawne - są stosowane na ogół w celach związanych z dysponowaniem majątkiem. Przykładem są umowy sprzedaży, najmu czy umowa o dostawę.
Umowy publicznoprawne - wiążą się zwykle ze wspólnym wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej lub ich przekazaniem. Charakter umów publicznoprawnych mają :
- porozumienia komunalne
- związki komunalne
- kontrakty wojewódzkie
- porozumienia o wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej.
c. Więzi i ogniwa organizacyjne
d. Rozpiętość kierowania
Podstawowe znaczenie dla urzędu ma realizacja funkcji zewnętrznych. Zadania te mają najczęściej charakter jednostkowy i powtarzalny (np. decyzje podatkowe), ale niekiedy może chodzić o przygotowanie większych projektów (np. planu zagospodarowania przestrzennego). W celu efektywnej realizacji merytorycznych zadań urzędu należy dokonać odpowiedniego podziału pracy między urzędników zatrudnionych w urzędzie (utworzenie zespołów pracowniczych). Trwałe wieloosobowe jednostki organizacyjne tworzy się dla załatwienia spraw typowych i powtarzalnych, które dają się rozłożyć na pojedyncze czynności.
W przypadku średniej wielkości urzędu nie jest możliwe skuteczne sterowanie jego działalnością przez jednego kierownika. Powstaje konieczność rozbudowy pionowych struktur organizacyjnych urzędu przez tworzenie wydziałów lub referatów pośrednich szczebli kierownictwa.
Czynniki wpływające na rozpiętość kierowania:
Zakres potrzeb koordynacyjnych występujących między jednostkami organizacyjnymi
Intensywność kontroli
Charakter przyjmowanych i podejmowanych decyzji przez jednostki podległe
Organizacja aparatu kierowniczego
e. Typologia struktur administracji
f. Kierowanie w administracji publicznej
Kierowanie urzędem jest funkcją samodzielną, odrębną od funkcji zewnętrznych.
W ramach zadań kierowniczych można wyodrębnić dwie grupy:
1. Bezpośrednie rozstrzyganie trudnych spraw jednostkowych, nadzorowanie załatwiania spraw indywidualnych, kontrolę efektów pracy
2. Do zadań kierowniczych zaliczmy
Planowanie pracy
Rozstrzyganie konfliktów
Koordynacja pracy podległych jednostek organizacyjnych
Zapewnienie współdziałania ze sferą zewnętrzną
Podział zadań czyli wykonywanie działań organizacyjnych
Stosowanie bodźców motywacyjnych
Interpretacja zadań nałożonych przez instancje zwierzchnie
Kontrola merytoryczna i formalna
Kierownictwo urzędu nie sprowadza się do jednej osoby (szefa urzędu), kierownik musi być wspomagany przez sztab. Jakość decyzji podjętej przez kierownika zależy od posiadanych przez niego informacji.
Problem ten ma trzy aspekty:
- Kierownik musi być informowany o wszystkich istotnych sprawach
- Informacje dostarczane szefowi powinny być selekcjonowane, ma to istotne znaczenie dla sprawnego kierowania urzędem
- Informacje są niezbędne kierownikowi dla organizowania i planowania pracy urzędu
Kierownik powinien wykonywać jedynie te zadania, które jest w stanie wykonać.
Kierownictwo urzędu może być zorganizowane w różnych formach:
- Kierownictwo jednoosobowe - poszczególni urzędnicy bezpośrednio podporządkowani kierownikowi. Kierownik ma prawo do wydawania poleceń.
- Jednostki organizacyjne o charakterze sztabowym np. wydział
- Funkcja stałego zastępcy np. sekretarz stanu w ministerstwie
- Kierownictwo kolegialne np. administracja samorządowa - zarządy
- Współdziałanie kierownika z zaufanym doradcą
- Jednostki sztabowe i liniowe
Funkcje kierownicze w urzędzie wykonują nie tylko specjalne struktury organizacyjne, ale także powstaje konieczność delegowania funkcji kierowniczych. Na każdym szczeblu organizacji konieczna jest koordynacja środków i odpowiedni podział pracy, a także organizacja i planowanie. Pod pewnymi warunkami dopuszczalna jest delegacja prawa do podpisywania decyzji zewnętrznych. W praktyce oznacza to delegację funkcji kierowniczej, a niekiedy nawet rezygnacja z tej funkcji.
8. Działania administracji w sferze zewnętrznej
a. Stanowienie i stosowanie prawa
b. Procesy decyzyjne w administracji publicznej
Jedną z istotnych sfer zainteresowania nauki administracji jest przebieg procesów decyzyjnych. Nauka administracji w głównej mierze zajmuje się funkcjami sterującymi administracją - w tym zakresie głównym elementem jest decyzja.
Decyzja - forma działania administracji publicznej i prywatnej. Zadania administracji publicznej mają charakter zewnętrzny (np. zapewnienie bezpieczeństwa publicznego). Decyzja jest aktem wyboru pomiędzy różnymi alternatywami Decyzja może zezwalać, nakazywać lub tolerować określone zachowania. Decyzję możemy traktować jako akt woli organu organizacji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa.
Decydent jest to podmiot podejmujący decyzję, a więc podmiot posiadający kompetencje do wyboru określonej alternatywy (organ kolegialny).
Ze względu na wielkość przedmiotu możemy wyróżnić:
- Decydenta o kompetencji materialnej - ma odpowiednią wiedzę (informacje), aby przygotować projekty decyzji
- Decydenta o kompetencji formalnej - dokonuje wyboru określonego projektu
Współdziałanie w procesie decyzyjnym podmiotów o kompetencjach formalnych i materialnych jest zjawiskiem charakterystycznym dla administracji publicznej
Do systemu decyzyjnego zaliczamy więc wszystkie podmioty uczestniczące w procesie podejmowania decyzji, źródła informacyjne, procedury oraz instrumenty sterowania.
Proces decyzyjny może być w różnym stopniu prawnie regulowany. W polskim systemie prawnym procesem decyzyjnym jest ogólne postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne obejmuje tylko decyzje administracji publicznej, które mają charakter indywidualny i skierowane są na zewnątrz aparatu administracyjnego.
W procesie decyzyjnym wyróżniamy następujące etapy:
1. Określenie problemu decyzyjnego, a więc określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego projektowanej decyzji
2. Określenie celów, które w drodze podjętej decyzji mają zostać osiągnięte
3. Opracowanie alternatyw decyzyjnych wraz z programem realizacyjnym, który określa horyzont czasowy oraz niezbędne środki realizacji
4. Zdefiniowanie ograniczeń decyzyjnych
Sytuacje decyzyjne w administracji:
Gdy efekty programów będących w trakcie realizacji, odbiegają od zamierzonych celów
Gdy cele administracji zmieniają się
Gdy zasoby, a przede wszystkim środki finansowe, przeznaczone na realizację określonego zadania okazują się niewystarczające
Gdy administracja uzyska nowe istotne informacje, ze źródeł dotychczas niedostępnych
Czas uświadamia administracji, istnienie problemu administracyjnego
c. Rola norm etycznych w działaniu administracji
Aby działania administracji publicznej były efektywne potrzebne jest zastosowanie etyki. To ona jest podstawą dobrych rządów. Etyka jest to zespół norm postępowania, które obowiązują i są akceptowane przez określoną grupę. Etyka legitymizuje działania administracji publicznej oraz warunkuje zaufanie do instytucji państwa. Kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym. Etyka zawodowa, jak każda etyka, jest zbiorem postulatów - zakazów i nakazów określających sposób wykonywania zawodu i cele, którym on służy, zarówno wobec grupy zawodowej, jak I wobec społeczeństwa. Każdy pracownik administracji podlega normom etycznym, których musi przestrzegać. Do norm tych należą np. traktowanie swojej pracy jako służby ludziom, nie jako panowania nad nimi; przestrzeganie prawa stanowionego i moralnego; kierowanie się dobrem wspólnym; chronienie życia innych; lojalność wobec przełożonych i podwładnych; skromność, brak pychy, opanowanie.
Demokratyczne państwo prawa funkcjonuje właściwie, kiedy etyczne zachowania pracowników administracji publicznej wspierane są etycznymi zachowaniami obywateli. Najlepszym sposobem umacniania etycznych zachowań jest uwrażliwienie sumień pracowników administracji publicznej.
9. Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce
a. Struktura i zadania administracji centralnej: administracja rządowa i inne podmioty.
b. Organizacja i zasady działania Rady Ministrów
Rada Ministrów:
- prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 146 ust. 1 Konstytucji),
- kieruje administracją rządową (art. 146 ust. 3 Konstytucji),
- zapewnia wykonanie ustaw,
- wydaje rozporządzenia,
- koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej,
- chroni interesy Skarbu Państwa,
- uchwala projekt budżetu państwa,
- kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu,
- zapewnia oraz porządek publiczny,
- zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa,
- sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi,
- zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe,
- sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej,
- określa organizację i tryb własnej pracy.
Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych oraz samorząd terytorialnego (art. 146 ust. 2 Konstytucji).
c. Prezes Rady Ministrów i ministrowie (działowi, zadaniowi) oraz ich aparat pomocniczy.
d. Wojewoda i rządowa administracja terenowa
Wojewoda - jest to terenowy organ administracji rządowej w województwie i zwierzchnik zespolonej administracji rządowej na terenie województwa.
Wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa. Powołuje go i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór na działalnością wojewody oraz dokonuje okresowej oceny jego pracy.
Wojewoda pełni następujące funkcje:
- przedstawiciela Rady Ministrów w województwie
- zwierzchnika zespolonej administracji rządowej
- organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego
- organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią,
- reprezentanta Skarbu Państwa.
Nadzór wojewody nad jednostkami samorządu terytorialnego polega na tym, że wojewoda może uchylać wszystkie niezgodne z prawem uchwały podejmowane przez każdy szczebel samorządowy. Wojewoda jest odpowiedzialny za kontrolowanie wykonywania przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie wojewoda pełni np. funkcje organu odwoławczego od decyzji organów gminy, podjętych w sprawach administracji rządowej zleconych gminie.
Wojewódzka zespolona administracja rządowa
Zespoloną administracje rządową w województwie tworzą urzędy wojewódzkie i jednostki organizacyjne (komendy, inspektoraty, itp.) zespolonych służb, inspekcji i straży. Działalnością zespolonej administracji rządowej kieruje wojewoda i jest on odpowiedzialny za rezultat ich działania. Wojewoda ma decydujący wpływ na obsadę najważniejszych stanowisk w wojewódzkiej administracji zespolonej. Wyraża się to tym, że powołuje on i odwołuje kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, za wyjątkiem komendantów policji i straży pożarnej, którzy powoływani są na wniosek wojewody przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Cyfryzacji
Organami administracji zespolonej są ich kierownicy:
- komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej
- komendanci wojewódzcy Policji
- kuratorzy Oświaty
- wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni
- wojewódzcy inspektorzy inspekcji handlowej
- wojewódzcy inspektorzy jakości handlowej art. Spożywczo-rolnych
- wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego
- wojewódzcy inspektorzy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego
- wojewódzcy inspektorzy ochrony roślin i nasiennictwa
- wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska
- wojewódzcy inspektorzy transportu drogowego
- wojewódzcy konserwatorzy zabytków
- wojewódzcy lekarze weterynarii
e. Samorząd terytorialny: struktura i zadania.
Samorząd terytorialny jest formą administracji publicznej, w której mieszkańcy tworzą, z mocy prawa, wspólnotę na określonym terytorium i mają ustalony prawnie zakres kompetencji do decydowania o realizowaniu zadań, jakie wynikają z potrzeb tej wspólnoty, zarządzania interesami tej wspólnoty w zakresie administracji jak również sprawowanie pewnych stanowisk państwowych o charakterze administracyjnym. Podmiotem samorządu jest grupa mieszkańców danego terytorium, której przynależność powstaje z mocy prawa. Grupa ta jest organizacją zbudowaną na zasadzie decentralizacji i pozostaje pod kontrolą państwa. Organy samorządu terytorialnego uprawnione są do realizowania takich zadań administracji publicznej, którymi zainteresowana jest określona grupa. Zadania te realizowane są na podstawie prawa w sposób przewidziany dla organów administracji państwowej.
Samorząd terytorialny jest to najstarsza forma samorządu posiadająca osobowość prawną. W Polsce występuje na 3 szczeblach: gmina, powiat, województwo.
10. Kontrola administracji publicznej:
a. Pojęcie i rodzaje kontroli administracji
Pojęcie „kontrola administracji” może być używane w znaczeniu węższym - jako kontrola działania organów administracji oraz w znaczeniu szerszym jako kontrola wykonywania również przez te organy wobec innych podmiotów. Administracja odgrywa tu dwie role - raz jest podmiotem kontrolowanym, raz kontrolującym, w pewnym zaś zasięgu sytuacji jednocześnie kontrolowana i kontrolująca. Powszechnie przyjmowana jest definicja sformułowana przez Dawidowicza, według którego kontrola jest działaniem polegającym na:
badaniu istniejącego stanu rzeczy,
zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowania na tej podstawie odpowiedniej oceny
w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym na ustaleniu tych rozbieżności,
sformułowaniu zaleceń mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności.
Podstawa prawna do przeprowadzania kontroli może wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, albo ze stosunku strukturalnej lub funkcjonalnej zależności między podmiotami administrującymi.
Mierniki kontroli są również określone przez prawo. Należą do nich kryteria: legalności, celowości, rzetelności, gospodarności, zgodności z polityką rządu.
W doktrynie dokonuje się podziałów kontroli na podstawie kilku podstawowych kryteriów:
z punktu widzenia zależności organizacyjnej wyodrębnia się:
kontrolę zewnętrzną - podmiot kontrolujący usytuowany jest poza strukturą administracji publicznej
kontrola wewnętrzna - podmiot znajduje się w obrębie tej struktury
z punktu widzenia stosunku czasowego czynności kontrolującego do czynności kontrolowanego wyróżniamy
kontrolę wstępną (ex ante) - przed podjęciem działania przez podmiot kontrolowany
kontrolę następną (ex post) - przeprowadzana po zakończeniu działania
z punktu widzenia sposobu przeprowadzania kontroli dzielimy ją na:
inspekcję - kontrola wykonywana w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania się podmiotu kontrolowanego
lustrację - przedmiotem oceny jest nie tyle zachowanie się podmiotu kontrolowanego co stan rzeczywisty badanego przedmiotu
rewizja - kontrola finansowa
wizytacja - ocena kontrolowanej jednostki poprzez bezpośredni wgląd w jej działania dla sformułowania szerszej oceny
z punktu widzenia podmiotów kontrolujących wyróżniamy:
kontrola wykonywana przez Parlament oraz przez Prezydenta RP
kontrolę wykonywaną przez organy niezawisłe (TK, NSA, wojewódzkie sądy administracyjne, kontrolę wykonywaną przez inne sądy, NIK, RPO, Państwową Inspekcję Pracy)
kontrolę społeczną, wykonywaną przez zespół instytucji o charakterze społecznym (związki zawodowe)
kontrolę wewnątrzadministracyjną, wykonywaną w systemie administracji zdecentralizowanej i w systemie administracji rządowej.
b. Kontrola sądowa administracji
Kontrola sądowa działania administracji stanowi tradycyjną formę ochrony obiektywnego (przedmiotowego) porządku prawnego i ochrony publicznych praw podmiotowych - przede wszystkim w stosunkach pomiędzy administracją a obywatelami. Kontrola ta jest sprawowana - bezpośrednio lub pośrednio - przez wyodrębnione sądy administracyjne lub sądy powszechne. Wykształciły się dwa podstawowe typy tej kontroli:
kontrola sprawowana przez w tym celu powołane, wyodrębnione specjalne sądownictwo administracyjne (zorganizowane na różnych zasadach - powiązane z administracją lub całkiem od niej niezależne, jednoinstancyjne lub wieloinstancyjne, ogólne albo specjalne),
kontrola sprawowana przez sądy powszechne,
niekiedy wyróżnia się także trzeci, mieszany model kontroli, sprawowanej w części przez sądy powszechne, a w części przez sądy administracyjne.
Do cech sądowej kontroli administracji, które zapewniają jej szczególną rolę w całokształcie kontroli nad administracją, zalicza się zazwyczaj:
jej charakter (kontrolę tę uważa się za najdoskonalszy środek ochrony publicznych praw podmiotowych) wynikający z faktu, że sprawa administracyjna przechodzi do rozpatrzenia w postępowaniu, w którym administracja nie ma już dominującej pozycji, następuje zrównanie pozycji stron,
jej niezależność od administracji i związaną z nią niezawisłość sędziów,
fachowość (sędziowie sądów administracyjnych posiadają szeroki zakres wiedzy z zakresu prawa i administracji),
obiektywizm wynikający ze szczególnego statusu sędziów i sądów,
prewencyjną rolę orzecznictwa sądowego, które pozwala organom administracji na unikanie błędów w przy rozpatrywaniu podobnych spraw w przyszłości i tym samym doskonalenie orzecznictwa administracyjnego,
doprowadzanie do ujednolicania wykładni prawa administracyjnego poprzez publikację orzeczeń sądowych i inne formy ujednolicania orzecznictwa
zasadę skargowości - uruchomienie kontroli sądu administracyjnego, a także powszechnego zależy od inicjatywy uprawnionego (legitymowanego) podmiotu, w określonym ustawowo terminie i trybie; w odróżnieniu od sądów administracja może w określonych przypadkach uruchomić kontrolę z urzędu, ex officio.
c. Pozasądowa kontrola zewnętrzna administracji
Kontrola Najwyższej Izby Kontroli
Kontrola administracji sprawowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich
Kontrola społeczna
d. Kontrola wewnętrzna administracji
Mianem kontroli wewnętrznej określamy kontrolę sprawowaną przez administrację. Chodzi tu o kontrolę sprawowaną zarówno przez organy wykonujące czynności kontrolne w ramach znacznie szerzej zakreślonej działalności (w ramach kierownictwa, nadzoru oraz koordynacji), jak i przez organy powołane wyłącznie do wykonywania kontroli. W ramach tej kontroli wyróżnić można kontrole:
- resortową,
- instancyjną (międzyresortowa),
- wykonywaną przez wyspecjalizowane, wyodrębnione organy kontroli (inspekcje) - audyt wewnętrzny.
11. Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie:
a. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego
Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo charakteryzujące się aktywnością i zdolnością do samoorganizacji oraz określania i osiągania wyznaczonych celów bez impulsu ze strony władzy państwowej.
Konstytucja z 1997r. nigdzie nie używa pojęcia- społeczeństwo obywatelskie- ale w swych sformułowaniach daje wyraz podstawowym elementom tej idei.
Idea ta zakłada:
-każdy obywatel funkcjonuje równocześnie w kilku podstawowych układach społecznych; politycznym, pracowniczym, terytorialnym. W każdym z nich ma określone interesy oraz dążenia
-te interesy i dążenia mają z natury charakter zróżnicowany, a często przeciwstawny. Stad proces ich wyrażania musi mieć pluralistyczny charakter.
Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo pluralistyczne w którym każdy ma możliwość działania w wybranych przez siebie organizacjach i strukturach, służących realizacji jego podmiotowości jako obywatela, pracownika czy mieszkańca.
Znaczenie podstawowe odgrywa tu (w społeczeństwie obywatelskim):
Swoboda tworzenia i oddziaływania partii politycznych co stanowi jedną z wolności politycznych obywateli
zasada społeczeństwa obywatelskiego wymaga też, by oprócz tworzenia i działania partii politycznych działać mogły też inne organizacje zrzeszając obywateli w celu realizacji najróżniejszych interesów i dążeń,
ważną rolę odgrywają też związki zawodowe jako organizacje zrzeszające pracowników i reprezentujące ich interesy wobec pracodawców jak i władz publicznych.
b. Organizacje pozarządowe i inne formy aktywności obywatelskiej
c. Współdziałanie administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi.
12. Kierunki modernizacji administracji publicznej w Polsce
a. Przekształcenia charakteru działań: deregulacja, prywatyzacja, uspołecznienie
Deregulacja
Prywatyzacja
Postępująca komplikacja życia społecznego, spowodowała rozbudowę zadań publicznych, rozszerzenie oferty dla obywateli.
Konsekwencją zwiększonych zadań publicznych są zmiany strukturalne w administracji. Tworzone są coraz większe i nowe jednostki administracyjne, ponieważ stare struktury są już niewydolne. Należy odgraniczyć zadania publiczne od działań prywatnych. Do kategorii zadań publicznych należą zadania z zakresu bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego (policja, wojsko, administracja finansowa). Realizacja tych zadań wymaca zastosowania przymusu państwowego. Powierzenia zadań publicznych zbiorowością jest procesem zmierzającym do demokratyzacji społeczeństwa. Zjawisko prywatyzacji ma tendencje wzrostową.
Cele prywatyzacji:
Odciążenie budżetu
Konkurencyjność zwiększa efektywność wykonywania przekazanych podmiotom gospodarczym zadań publicznych
Rozszerzenie zakresu usług przez przedsiębiorstwa prywatne umożliwia lepsze zaspokajanie potrzeb społeczeństwa
Prywatyzacja sprzyja partycypacji
Jeżeli zadania są istotne dla społeczeństwa, administracja nie może bez szczególnego powodu przekazać ich realizację podmiotom prywatnym.
Oferowane przez podmioty prywatne świadczenia nie mogą ulec pogorszeniu.
Uspołecznienie
b. Rozrost funkcji policyjnych administracji
c. Europeizacja i globalizacja w administracji publicznej
d. Wdrażanie nowoczesnych technologii administrowania.