Pojęcie polityki finansowej państwa - podstawy teoretyczne - znaczenie praktyczne.
Polityka finansowa - świadoma i celowa - to realizacja celów polityki społeczno gospodarczej, świadoma i celowa działalność ludu i instytucji polegająca na ustaleniu, określeniu celów za pomocą środków finansowych. Rozpatrywana także jako regulowanie przez rząd i BC mechanizmu funkcjonowania gospodarki za pomocą makroekonomicznych instrumentów finansowych.
Polityka finansowa jest domeną państwa, gdyż podmioty inne niż państwo nie mają pełnej suwerenności w odniesieniu do kwestii finansowych, takich chociażby jak: tworzenie pieniądza, ustalanie stóp procentowych, stawek podatkowych, stawek celnych itp. Jest to wyłączną domeną państwa. Podmioty znajdujące się poza państwem muszą traktować kreowaną przez państwo politykę finansową jako finansowe warunki ich działalności, czyli jako czynniki egzogeniczne (zewnętrzne). W związku z powyższym można stwierdzić, że podmioty życia gospodarczego i społecznego znajdujące się poza państwem są przedmiotem polityki finansowej państwa.
Ważnym aspektem polityki finansowej jest fakt iż działalność państwa jest prowadzona w otoczeniu innych podmiotów, oznacza to że państwo musi uwzględniać także ich preferencje, tym bardziej że ekonomiczne podstawy działalności państwa (podatki) są uzależnione od sytuacji ekonomicznej pozostałych podmiotów systemu ekonomicznego.
Przez politykę finansową rozumiemy więc nie tyle działalność w sferze pieniężnej, której celem jest zmiana stosunków finansowych, finansowej struktury gospodarki, różnych finansowych rozwiązań systemowych itp., lecz działalność, która poprzez wymienione przykładowe zmiany ma wywoływać zmiany w realnej sferze gospodarki, a więc w sferze edukacji, eksportu, spożycia, inwestycji, zatrudnienia itd. Ostateczne cele polityki finansowej mają więc zawsze charakter realny (rzeczowy), a oddziaływanie państwa na stosunki finansowe w gospodarce jest środkiem do osiągnięcia tych celów.
Do warunków prawidłowej polityki finansowej możemy zaliczyć:
- cele możliwe do osiągnięcia
- cele wzajemnie nie sprzeczne
- środki dostosowane do celów
- środki i cele jasno określone i znane
- respektowanie opinie minimalnej stabilności i konsekwencji dotychczasowego systemu podatkowego
- kompletni ludzie i odpowiednie wyposażenie techniczne
Cele polityki finansowej państwa.
a. cele uniwersalne.
- promowanie wzrostu gospodarczego (przyrostu PKB), czyli powiększanie się zdolności danego kraju do produkcji dóbr i usług zaspokajających potrzeby. Głównymi czynnikami wzrostu gospodarczego są: inwestycje (powiększanie kapitału rzeczowego), postęp techniczny i doskonalenie umiejętności ludzkich. Syntetycznym miernikiem wzrostu gospodarczego jest poziom i tempo wzrostu produktu narodowego brutto przypadającego na 1 mieszkańca
- stabilizacja cykli koniunkturalnych (przy pomocy automatycznych stabilizatorów koniunktury: podatków progresywnych i zasiłków dla bezrobotnych oraz narzędzi dyskrecjonalnych, czyli np. zwiększonych wydatków rządowych), stabilizacja wahań produkcji i zatrudnienia wokół krótkookresowego trendu (ogólnego kierunku zmian zjawisk ekonomicznych w czasie). Ponieważ w procesie wzrostu gospodarczego aktywność gospodarcza ulega na przemian nasileniom i załamaniom. Cykl gospodarczy to inaczej okres pomiędzy jednym a drugim załamaniem; składa się on z czterech faz:
1) kryzysu (recesji) - produkcja i ceny spadają, rośnie bezrobocie;
2) depresji (dna) - stabilizacja produkcji i cen na niskim poziomie, wysokie bezrobocie;
3) ożywienia - wzrost produkcji i cen, spadek bezrobocia;
4) rozkwitu (szczytu, boomu) - stabilizacja produkcji i cen na wysokim poziomie, pełne zatrudnienie;
- ochrona wartości pieniądza w czasie (przeciwdziałanie, zapobieganie inflacji),
Przedsięwzięcia antyinflacyjne:
polityka finansowa - nadrzędnym celem musi być pokrycie wydatków budżetowych dochodami. Ograniczony powinien być deficyt budżetowy.
polityka pieniężno-kredytowa - podporządkowanie wymogowi realności emisji i kreacji pieniądza.
Instrumenty:
-zamrożenie cen i płac
-uruchamianie długu publicznego
-wymiana pieniężna
-ograniczenie akumulacji w przedsiębiorstwie
- zmiana struktury gospodarki (zwiększenie ilości dóbr finalnych)
- ochrona dotychczas istniejących miejsc pracy oraz tworzenie nowych,
- wspieranie konkurencyjności gospodarki,
- bezpieczeństwo systemu finansowego.
b. cele specyficzne.
Cele specyficzne to cele uniwersalne skonkretyzowane ze względu na dany kraj i czas.
Wyróżniamy dwa rodzaje Polityki Finansowej - politykę monetarną i fiskalna.
Polityka monetarna stosuje narzędzia monetarne, czyli stopy procentowe, stopy rezerw obowiązkowych, operacje otwartego rynku dla realizacji określonych celów. Do owych celów polityki pieniężnej zaliczamy cel strategiczny inaczej bezpośredni, którego zadaniem jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. Ponadto cel pośredni, do którego zaliczamy kształtowanie wysokości stóp procentowych, oddziaływanie na wielkość podaży pieniądza oraz wpływanie na wielkość kredytów udzielonych przedsiębiorstwom oraz gospodarstwom domowym, a także na wielkość kredytów ogółem. Kolejnym celem polityki pieniężnej jest cel operacyjny banku centralnego, czyli utrzymanie określonego poziomu bazy monetarnej oraz poziomu stopy procentowej.
Do realizacji wyżej wymienionych celów stosuje się narzędzia monetarne:
- stopę procentową (stopy: referencyjna/interwencyjna/repo, lombardowa, redyskontowa, depozytowa),
- stopę rezerw obowiązkowych - czyli minimalną relację, w jakiej banki mają obowiązek utrzymywać płynne rezerwy (składające się z gotówki w kasach banków i na rachunkach banków w NBP) w stosunku do ilości posiadanych środków określonych rezerwą obowiązkową. Wysokość stopy rezerwy obowiązkowej jest ustalana przez Radę Polityki Pieniężnej i może być zróżnicowana w zależności od okresu przechowywania środków pieniężnych oraz rodzaju waluty.
- operacje otwartego rynku - są one najważniejszym instrumentem umożliwiającym bankowi centralnemu eliminowanie wahań stóp procentowych na rynku międzybankowym i utrzymywanie ich na poziomie pożądanym z punktu widzenia prowadzonej polityki pieniężnej. Operacje otwartego rynku pozwalają na elastyczne, szybkie i precyzyjne reagowanie na zmiany płynności w systemie bankowym, dopasowując podaż środków na rachunkach banków w banku centralnym do zgłaszanego popytu, a przez to wpływając na poziom stóp procentowych.
Operacje otwartego rynku mogą być efektywne tylko wówczas, gdy rozbudowany rynek pieniężny, który będzie mógł zakupić papiery wartościowe zaoferowane przez bank centralny lub odstąpić je temu bankowi. Tak, więc warunkami efektywności operacji otwartego rynku są:
- odpowiednia chłonność rynku pieniężnego i kapitałowego;
- budzące zaufanie papiery wartościowe (np. weksle skarbowe).
Polityka fiskalna można ją zdefiniować, jako działalność państwa polegającą na wykorzystaniu instrumentów fiskalnych, tj. podatków i innych danin publicznych, wydatków, deficytów budżetowych, długu publicznego, udzielanych gwarancji i poręczeń kredytów dla podmiotów gospodarczych itp., do osiągnięcia określonych celów, a zwłaszcza wysokiego stopnia wykorzystania mocy wytwórczych, stabilizacji cyklu koniunkturalnego.
W zależności od rodzaju zastosowanych narzędzi wyróżnia się różne TYPY polityki fiskalnej:
Ekspansywną - polega na stwarzaniu dobrych warunków do rozwoju aktywności społecznej poprzez zwiększenie dochodów obywateli
- przejawy ekspansywnej polityki fiskalnej
* zmniejszenie podatków
* zwiększenie wydatków budżetowych
Restrykcyjną charakteryzuje się ograniczoną swobodą aktywności gospodarczej społeczeństwa poprzez:
- zwiększenie podatków
- zmniejszenie wydatków
Aktywną - gdy rząd stosuje wybrane środki w celu: przeciwdziałania cyklicznym fluktuacjom, zapewnienie stabilizacji cen, ograniczanie bezrobocia. Głównymi rodzajami tych posunięć są zmiany stawek podatkowych, wydatki na roboty publiczne. Może to jednak powodować wiele niekorzystnych zjawisk.
4) Pasywna - wykorzystuje automatyczne stabilizatory, które wymagają aktywności legislacyjnej państwa, lecz działają samoczynnie. Stabilizatory mają „wbudowaną giętkość” tzn. zmiany ich rozmiarów dokonują się przy niezmiennych zasadach opodatkowania i zmiennych zasadach dokonywania wydatków. Jeżeli wielkość wpływów podatkowych zależy od wielkości np. dochodów osobistych ludności to zmiana poziomu dochodów powoduje zmianę poziomu wpływów. Do stabilizatorów zaliczyć można:
podatki od dochodów osobistych
podatki od dochodów osób prawnych
podatki pośrednie
zapomogi dla bezrobotnych i inne świadczenia społeczne
programy stabilizacji dochodów w rolnictwie
Cele polityki fiskalnej można podzielić na:
cele fiskalne - polegają na tym, że w wyniku prowadzonej polityki fiskalnej zostaje zaspokojony popyt na pieniądz zgłaszany przez państwo. Popyt ten ma w przeważającej mierze charakter dochodowy, tzn. jego zaspokojenie odbywa się przez przejmowanie dochodów od podmiotów znajdujących się poza państwem (gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa). Popyt państwa na pieniądz może być zaspokajany także w sposób niedochodowy, tzn. przez zaciąganie przez państwo pożyczek.
cele pozafiskalne - wynikają z roli, jaką państwo odgrywa w funkcjonowania całego systemu ekonomiczno-społecznego w warunkach porządku demokratycznego. Do celów pozafiskalnych państwa należy zaliczyć zwłaszcza:
a)promowanie wzrostu gospodarczego,
b)łagodzenie niesprawności mechanizmu rynkowego,
c)ograniczanie cykliczności procesów gospodarczych,
d)walkę z bezrobociem,
e)ograniczanie nadmiernego zróżnicowania dochodów,
f)walkę z nieuczciwą konkurencją,
g)ograniczanie negatywnych efektów zewnętrznych.
Złożoność instytucji państwa jest szczególnie widoczna, jeżeli uwzględnimy obszary, w których prowadzona jest polityka finansowa. Są to obszary: monetarny, fiskalny.
Rozróżnienie to opiera się na:
1) odmiennych celach operacyjnych,
2) różnych rodzajach stosowanych instrumentów polityki finansowej,
3) wyodrębnieniu — w ramach instytucji państwa — podmiotów odpowiedzialnych za prowadzenie polityki finansowej,
4) zróżnicowanej odpowiedzialności podmiotów państwa za prowadzenie tych dwóch rodzajów polityki,
5) odmiennych reakcjach podmiotów gospodarczych na narzędzia monetarne niż na narzędzia fiskalne.
---------------------------
W przypadku polityki monetarnej odpowiedzialność państwa może mieć symboliczny charakter w tym sensie, że bank centralny jako główny podmiot odpowiedzialny za prowadzenie polityki monetarnej posiada — o czym już wspominaliśmy — istotną autonomię. Dysonans między pozycją państwa a pozycją władz monetarnych jest widoczny przy ustalaniu odpowiedzialności zarówno za realizację zadań polityki monetarnej, jak i za stan całej sfery pieniężnej kraju.
W krańcowych rozwiązaniach, tzn. takich, w których bank centralny ma pełną autonomię, możliwości oddziaływania państwa na prowadzoną przez bank centralny politykę monetarną ograniczają się jedynie do obsadzania władz monetarnych. Ze względu na konieczność zachowania stabilności polityki monetarnej władze monetarne są powoływane na dłuższe okresy (np. 6 lat) wykraczające poza konstytucyjny okres wyborów parlamentarnych. Obowiązujący w danym kraju system prawny, z reguły, pozbawia natomiast organy władzy państwowej możliwości odwołania prezesa banku centralnego oraz innych członków władz monetarnych. Rozwiązania takie stosuje się po to, aby uniknąć presji politycznej na bank centralny. Ta przesłanka jest więc zrozumiała, ale nie zmienia faktu, że w tej sytuacji bank centralny staje się podmiotem wyizolowanym ze środowiska ekonomicznego i społecznego. Jest to kolejny paradoks, gdyż decyzje podejmowane przez władze monetarne silnie oddziałują na to środowisko ekonomiczne oraz na zachowanie się podmiotów gospodarczych.
Inaczej wygląda sprawa w przypadku polityki fiskalnej, która jest domeną państwa w pełnym tego słowa znaczeniu. Kształt polityki fiskalnej jest wyznaczany przez szeroko rozumiane władze fiskalne, do których trzeba zaliczyć:
1) parlament (władze stanowiące);
2) rząd (władze wykonawcze);
3) ministra finansów, który z ramienia rządu ponosi szczególną odpowiedzialność za przygotowanie koncepcji polityki fiskalnej i jej realizację;
4) aparat skarbowy, który nie tylko zajmuje się realizacją polityki fiskalnej wyznaczonej przez wymienione rodzaje władz państwowych, lecz także ma pewne uprawnienia decyzyjne w kwestiach fiskalnych (częściowe lub całkowite umarzanie zobowiązań fiskalnych podatników, rozkładanie na raty zaległości podatkowych itd.).
Za politykę fiskalną, w ramach której wykorzystuje się przede wszystkim dochody publiczne pochodzące z podatków oraz wydatki na realizację zadań państwa, odpowiada rząd przed parlamentem, który uchwala ustawy budżetowe. Dochody i wydatki publiczne są podstawowymi środkami, za pomocą których państwo osiąga wiązkę celów społeczno-gospodarczych. Problem polega na tym, że polityka fiskalna jest prowadzona w warunkach pieniężnych, które są kształtowane przez władze monetarne. W preferencjach władz monetarnych oraz władz fiskalnych pojawiają się sprzeczności, co niekiedy jest przyczyną ostrych napięć między rządem a bankiem centralnym.
Z tych właśnie względów ustalenie jednorodnego, spójnego |podmiotu polityki finansowej państwa jest, jeśli nie wykluczone, to trudne.
Trudności w osiągnięciu jednolitej — w ujęciu podmiotowym — polityki finansowej mogą wynikać z różnej oceny zjawisk finansowych i gospodarczych zachodzących w kraju. To z kolei ma związek z preferowaną doktryną ekonomiczną, poczynając od doktryny skrajnie liberalnej, a na doktrynie skrajnego interwencjonizmu państwowego kończąc.
W doktrynach inną rolę przypisuje się instrumentom monetarnym i instrumentom fiskalnym. Posługiwanie się instrumentami monetarnymi lub fiskalnymi wynika z nadrzędności preferowanej doktryny ekonomicznej i społecznej. Na tym tle mogą powstawać kontrowersje między władzami monetarnymi kraju a władzami fiskalnymi.
Niezależnie od doktrynalnych uwarunkowań polityki finansowej, jej długookresowa obserwacja wskazuje na istotną odmienność oddziaływania na gospodarkę za pomocą instrumentów monetarnych od oddziaływania na gospodarkę za pomocą instrumentów fiskalnych. Cechy te muszą być brane pod uwagę niezależnie od „umocowania" doktrynalnego podmiotów prowadzących politykę finansową.
Przyjmuje się za udowodnione, że polityka monetarna oddziałuje na gospodarkę szybciej, podczas gdy polityka fiskalna oddziałuje na gospodarkę zawsze z pewnym opóźnieniem. Ponadto różnice między tymi dwoma rodzajami polityki sprowadzają się do odpowiedzialności konkretnych podmiotów państwa za osiągane cele oraz do odmiennych narzędzi, którymi posługują się podmioty.
Cele polityki finansowej
Do uniwersalnych celów polityki finansowej zaliczamy:
1) wzrost gospodarczy (przyrost PKB),
2) tworzenie miejsc pracy (walka z bezrobociem),
3) stabilizację gospodarki,
4) wspieranie konkurencyjności gospodarki,
5) zachowanie realnej wartości pieniądza (walka z inflacją),
6) bezpieczeństwo wewnętrzne systemu finansowego,
7) bezpieczeństwo zewnętrzne systemu finansowego.
W przypadku specyficznych celów polityki finansowej następuje konkretyzacja celów uniwersalnych, np. określa się optymalne dla danego kraju.
Rodzaje polityki finansowej
Z dotychczasowych rozważań wiemy już, że istnieją dwa rodzaje polityki finansowej: monetarna i fiskalna. Każda z nich ma szczególny charakter, co wyraża się w przedmiocie, instrumentach stosowanych przez różne podmioty realizujące j politykę finansową. Z tego względu konieczna jest bliższa charakterystyka tych dwóch rodzajów polityki finansowej.
Polityka monetarna zajmuje się kształtowaniem zjawisk finansowych w gospodarce (kraju). Głównym kierunkiem oddziaływania polityki monetarnej są wielkość oraz zmiany podaży i popytu na pieniądz. Oznacza to, że polityka monetarna wpływa na relacje między podażą pieniądza a popytem na pieniądz. W dostosowaniu tym szczególną rolę odgrywa stopa procentowa, którą posługują się władze monetarne. Stopa procentowa (podstawowa i pochodne) wpływa na podaż pieniądza, a ta z kolei ma wpływ na procesy inflacyjne, koszt kredytu dla przedsiębiorców, decyzje gospodarstw domowych odnośnie do oszczędzania, decyzje podmiotów inwestujących na rynku kapitałowym itd.
Szczególnie ważne zadanie polityki monetarnej polega na reagowaniu na impulsy pochodzące ze:
1) sfery realnej (np. wzrost lub spadek produkcji, bezrobocia itp.),
2) sfery pieniężnej (tj. kryzysy finansowe, zwiększenie deficytu budżetowego, zmiany w napływie bądź odpływie kapitału),
3) zmian psychologicznych (zmiany preferencji konsumpcyjnych oszczędnościowych, panika związana z groźbą kryzysu finansowego, sytuacja polityczna).
Za politykę monetarną jest odpowiedzialny przede wszystkim bank centralny. Wprawdzie możliwości rządu w realizacji polityki monetarnej są ograniczone, ale nie oznacza to, że są one żadne. Rząd może pośrednio oddziaływać na politykę monetarną, np. przez wielkość redystrybucji fiskalnej, poziom deficytu budżetowego, wielkość długu publicznego. Jeżeli zgłasza popyt na pieniądz (pożyczki), to nie pozostaje to bez wpływu na stan i pożyczkowego (kapitałowego). Jeżeli nawet udział rządu w rynku kapitałowym ja niewielki, to i tak trzeba pamiętać, że państwo — z reguły — należy do największych uczestników tego rynku, a więc jego działalność może zakłócać funkcjonowanie rynku. Przykładem tego mogą być szoki na rynku pożyczkowym, spowodowane przez nagły wzrost popytu rządu na pieniądz.
Do celów polityki monetarnej zalicza się:
1) cele strategiczne (bezpośrednie),
2) cele pośrednie,
3) cele operacyjne.
Podstawowym strategicznym celem polityki monetarnej jest utrzymanie i bilnego poziomu cen. Cel ten nie powinien jednak umniejszać istotnych celów polityki monetarnej, takich jak wzrost gospodarczy, ograniczanie bezrobocia, równowaga gospodarki. Dostrzegając znaczenie celów bezpośrednich, należy również pamiętać, że utrzymanie stabilnego poziomu cen jest jednym z najtrudniejszych zadań banku centralnego. Bank centralny, deklarując cel strategiczny polityki monetarnej, musi dokonać wyboru między utrzymywaniem wysokiego poziomu j duktu krajowego oraz ograniczaniem bezrobocia a utrzymywaniem stabilnego poziomu cen.
Na ogół przyjmuje się, że nie jest możliwe łączne osiąganie tych dwóch celo strategicznych polityki monetarnej, tj. utrzymanie stabilnego poziomu cen osiąganie „przyzwoitych" stóp wzrostu gospodarczego. Z tych właśnie względów w różnych krajach różnie artykułowane są cele strategiczne banku centralnego. Chodzi o zachowanie różnych proporcji między celem czysto monetarnym a celami czysto rzeczowymi (realnymi).
Cele pośrednie polityki monetarnej są dla banku centralnego łatwiejsze do monitorowania oraz korygowania. Zaliczamy do nich:
1) kształtowanie wysokości stóp procentowych;
2) oddziaływanie na wielkość podaży pieniądza (liczoną agregatami pieniężnymi);
3) wpływanie na wielkość kredytów udzielonych przedsiębiorstwom oraz gospodarstwom domowym, a także na wielkość kredytów ogółem.
Celami operacyjnymi banku centralnego są: utrzymanie określonego poziomu bazy monetarnej oraz poziomu stopy procentowej.
Rozdział 11.Polityka fiskalna
Istota i cele polityki fiskalnej
Współczesne państwo musi oddziaływać na gospodarkę, wynika to z 2 powodów:
możliwość samoczynnego kształtowania procesów gospodarczych są ograniczone i wymagają interwencji państwa
w systemie demokratycznym państwo ponosi odpowiedzialność za przebieg procesów gospodarczych
Istnieją 2 podstawowe rodzaje instrumentów pieniężnych za pomocą których państwo może oddziaływać na gospodarkę, stosowane w ramach 2 obszarów polityki:
monetarnej (odpowiedzialna za obronę wartości pieniądza, regulowanie podaży pieniądza krajowego, zachowanie bezpieczeństwa walutowego kraju względem zagranicy)
fiskalnej (dostarczenie potrzebnych państwu dochodów)
Oba te cele muszą sprowadzać się do celów globalnych: walka z bezrobociem, wzrost gospodarczy, ograniczanie wahań amplitudy wahań cyklu koniunkturalnego, walka z inflacją,
Ze względu na potężne możliwości oddziaływania władz monetarnych na gospodarkę a także te działania mogą być sprzeczne z realizacją podstawowych celów gospodarki, działalność władz monetarnych i fiskalnych powinny być skoordynowane. Nie podważa to autonomii działania Banku Centralnego, który może być poddawany naciskom władz fiskalnych zwłaszcza w kwestii emisji pieniądza w celu sfinansowania deficytu. Argument koordynacji wynika stąd, że rząd(państwo) jest najpotężniejszym podmiotem gospodarki ze względy na rozmiary zasobów i dochodów.
Kwestia aktywności państwa w dziedzinie polityki fiskalnej.
Polityka fiskalna polega na gromadzeniu środków publicznych, których poziom i struktura są ściśle określona przez wydatkowanie środków publicznych.
Polityka fiskalna polega wykorzystywaniu różnych instrumentów, które służą:
zaspokojenie popytu państwa (władz publicznych) na pieniądz (dochody)- jest to kluczowe zadanie, państwo nie jest w stanie wytwarzać dochodów, a jeśli tak to musi sięgać do innych podmiotów
realizacji statutowych zadań władz publicznych za pomocą zgromadzonych środków pieniężnych
realizacji pozafiskalnych celów państwa, ale przy wykorzystaniu instrumentów polityki fiskalnej - długookresowa analiza funkcjonowania gospodarki kapitalistycznej prowadzi do wniosku, że jej rozwój nie odbywa się bez zakłóceń, a nawet może wywoływać negatywne skutki i dla gospodarki i dla społeczeństwa. te właśnie fakty leżą u podstaw możliwości wykorzystania instrumentów finansowych.
Wykorzystanie polityki fiskalnej do celów pozafiskalnych:
tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych gospodarki
tworzenie warunków gromadzenia oszczędności pieniężnych przez optymalizacje obciążeń podatkowych
ograniczenie amplitudy wahań cyklu koniunkturalnego
walka ze skutkami bezrobocia i promowanie procesu tworzenia nowych miejsc pracy
korekta nadmiernego zróżnicowania dochodów w społeczeństwie będącego skutkiem bezwzględnie działającego mechanizmu rynkowego
łagodzenie negatywnych skutków ubocznych działalności podmiotów rynkowych, które kierują się przede wszystkim motywem zysku
Narzędzia polityki fiskalnej
Powyżej wymienione cele mają cel pozafiskalny. Cała sztuka polityki fiskalnej polega na tym, żeby państwo umiejętnie łączyło realizację podstawowych celów polityki fiskalnej(gromadzenie środków pieniężnych) „przy okazji” rozwiązywaniem innych ważnych celów gospodarczych i społecznych.
Do realizacji wymienionych szczegółowych celów polityki fiskalnej służyć mogą:
narzędzia podatkowe
zasiłki dla bezrobotnych
wydatki z tworzeniem nowych miejsc pracy i z finansowaniem programów zmiany kwalifikacji zawodowych
wydatki promujące restrukturyzację gospodarki
wydatki promujące rozwój drobnej przedsiębiorczości
wydatki na roboty publiczne
deficyt budżetowy
dług publiczny
poręczenia i gwarancje państwa dla podmiotów zaciągających pożyczki
Ingerencja państwa jest korzystna dla niektórych podmiotów, a jednocześnie narusza interesy innych podmiotów.
Instytucjonalne podstawy polityki fiskalnej
Realizacja głównych celów polityki fiskalnej wymienionych powyżej, wymaga dobrze rozwiniętych instytucjonalnych podstaw prowadzenia tej polityki. Chodzi o:
dobrze skonstruowany i rozwinięty system podatkowy - od tego jakie podatki się stosuje, jakie preferencje dla inwestorów itd. zależy stymulacyjne lub hamujące działanie państwa na aktywność podmiotów
skuteczny aparat skarbowy - zależy od niego nie tylko tyle ile dochodów wpłynie na rachunki władz publicznych, ale też w jakim stopniu obowiązujące podatki są parametrem decyzyjnym dla wszystkich podmiotów gospodarujących oraz czy ciężary podatkowe są rozłożone sprawiedliwie
sprawne procedury legislacyjne - warunkują skuteczność polityki fiskalnej, główne zasady nie mogą ulegać nadmiernej fluktuacji, ale też zmieniająca się sytuacja w gospodarce powoduje że ustalony system podatkowy, system wydatków mogą się okazać niewystarczające do realizacji celów polityki fiskalnej, wprowadzenie zmian w tym zakresie wymaga zmian w systemie prawnym, zabiera to dużo czasu i przez to staje się nieskuteczne, łatwiejsza szybsza jest polityka monetarna (stóp %, kursowa)
dobrze rozwinięte instytucje publiczne - chodzi o instytucje dystrybuujące środki publiczne: biura pośrednictwa pracy(walka z bezrobociem), roboty publiczne, zamówienia publiczne
Aktywna i pasywna polityka fiskalna
Aktywna:, gdy rząd stosuje wybrane środki w celu: przeciwdziałania cyklicznym fluktuacjom, zapewnienie stabilizacji cen, ograniczanie bezrobocia. Głównymi rodzajami tych posunięć są zmiany stawek podatkowych, wydatki na roboty publiczne. Może to jednak powodować wiele niekorzystnych zjawisk.
Pasywna: wykorzystuje automatyczne stabilizatory, które wymagają aktywności legislacyjnej państwa, lecz działają samoczynnie. Stabilizatory mają „wbudowaną giętkość” tzn. zmiany ich rozmiarów dokonują się przy niezmiennych zasadach opodatkowania i zmiennych zasadach dokonywania wydatków. Jeżeli wielkość wpływów podatkowych zależy od wielkości np. dochodów osobistych ludności to zmiana poziomu dochodów powoduje zmianę poziomu wpływów. Do stabilizatorów zaliczyć można:
podatki od dochodów osobistych
podatki od dochodów osób prawnych
podatki pośrednie
zapomogi dla bezrobotnych i inne świadczenia społeczne
programy stabilizacji dochodów w rolnictwie
Cechy „dobrej” polityki fiskalnej
Racjonalny fiskalizm - polityka fiskalna nie powinna doprowadzić do przekroczenia optymalnej granicy opodatkowania, nakładane podatki nie obniżają skłonności do oszczędzania i w konsekwencji nie wywołają spadku podaży kapitału pieniężnego, granice te zostają przekroczone gdy spadają dochody podmiotów, a to z kolei wywołuje spadek oszczędności i kapitału pieniężnego,
umiejętność łączenia celów fiskalnych z celami pozafiskalnymi
stabilność polityki fiskalnej
Racjonalny fiskalizm - ingerencja władz publicznych w dochody podmiotów gospodarczych, która pozwala zaspokoić niewygórowane potrzeby władz publicznych w zakresie dochodów i jednocześnie pozwala funkcjonować oraz rozwijać się podmiotom gospodarczym, a gospodarstwom domowym zaspokajać potrzeby na przyzwoitym poziomie, a także tworzy warunki do oszczędzania. W skali makro powinien być zapewniony wzrost gospodarczy.
Nadmierny fiskalizm- agresywna ingerencja w dochody, skutek: spowolnienie wzrostu gospodarczego, ruina podmiotów gospodarczych. Przykład stosowanie progresywnej skali podatkowej, co zniechęca do inwestowania.
Mierniki fiskalizmu:
zakres ingerencji systemu finansów publicznych w produkt krajowy brutto
stopień pokrycia wydatków publicznych z dochodów
progresywne skale podatkowe
różnice między nominalną a efektywną stopą opodatkowania
zakres występowania tzw. szarej strefy w gospodarce
Brakuje jednak uniwersalnej odpowiedzi jaka powinna być optymalna redystrybucja PKB przez system finansów publicznych.
Miara rzeczywistego fiskalizmu może być różnica między nominalną a efektywną stopą opodatkowania podmiotów. Różnica wynika ze stosowanych ulg podatkowych, które oznaczają łagodzenie nadmiernego fiskalizmu.
Wysokie podatki i quasi podatki prowokują do uciekania w szarą strefę. W Polsce ocenia się na 15-25% PKB.
Aparat skarbowy powinien nie powinien działać w sposób bezwzględny tzn. cel fiskalny przesłania inne cele. Zła sytuacja podatnika, trudności finansowe powinny skłonić państwo do podjęcia ryzyka polegającego na częściowym lub definitywnym zaniechaniu poboru zaległości, rozłożeniu na raty. Jednak to niesie niebezpieczeństwo: deformacja systemu podatkowego, korupcja.
Dobra polityka fiskalna wyraża się w umiejętnym łączeniu celów czysto fiskalnych z celami ekonomicznymi i społecznymi. Tak więc podatki nie powinny być tylko źródłem zasilania pieniężnego, lecz instrumentem wywołującym pozytywne zachowania podatnika.
Neutralność podatkowa państwa jest utopią.
Cecha dobrej polityki fiskalnej - stabilność zasad. Jest to warunek racjonalnego zachowania się podmiotów gospodarczych, daje podstawę do podejmowania decyzji średnio- i długookresowych.
Podstawy prawne polityki finansowej państwa
Konstytucja RP, rozdział X „Finanse publiczne”
(DZ.U. Nr 78/1997, poz. 483);
Ustawa o finansach publicznych (Dz.U. 15/2003),
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (DZ.U. 150/98);
Ustawa o Narodowym Banku Polskim (DZ.U. 140/1997)
Ustawa Prawo bankowe (DZ.U. 72/2002),
Ustawa Prawo dewizowe (DZ.U. 141/2002),
Ustawa ordynacja podatkowa (DZ.U. 137/1997
POLITYKA PIENIĘŻNA I SYSTEM PŁATNICZY W POLSCE.
Podstawowym celem działalności Narodowego Banku Polskiego jest utrzymanie stabilnego poziomu cen. Kontrola przyrostu podaży pieniądza jest realizowana przez kształtowanie na odpowiednim poziomie stóp procentowych narodowego Banku Polskiego, oraz oddziaływanie za pomocą innych instrumentów polityki pieniężnej, takich jak operacje otwartego rynku i rezerwy obowiązkowe.
Stopy procentowe banku centralnego są podstawowym instrumentem wykorzystywanym do oddziaływania na popyt wewnętrzny. Podstawowe znaczenie ma oprocentowanie kredytu lombardowego, określające maksymalny koszt pozyskania pieniądza na rynku międzybankowym. Kontrola stóp procentowych polega na ograniczaniu ich ruchu od dołu za pomocą krótkoterminowych operacji otwartego rynku, rolę ogólnego poziomu odgrywa stopa kredytu lombardowego, operacje otwartego rynku są realizowane poprzez emisję bonów pieniężnych Narodowego Banku Polskiego.
Ważnym źródłem śróddziennej płynności jest możliwość wykorzystania do celów rozrachunku środków rezerwy obowiązkowej. Ponadto banki mają możliwość zaciągania kredytu lombardowego pod zastaw skarbowych papierów wartościowych ( bonów skarbowych, obligacji skarbowych). Aktywa te są ewidencjonowane i rozliczane w dwóch oddzielnych depozytach: bony skarbowe Narodowego Banku Polskiego a obligacje skarbowe w Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych S.A. (KDPW), (SKARBNET).system obsługujący bony skarbowe w postaci zdematerializowanej, obsługujący Centralny Rejestr Bonów Skarbowych (CRBS)., jest systemem rozrachunku papierów wartościowych na bazie brutto w czasie rzeczywistym i ponieważ umożliwia szybkie dokonanie zastawu pod kredyt banku centralnego, jest on do tych celów wykorzystywany w znacznie większym zakresie niż system obsługiwany przez KDPN.
Do 1994 roku banki utrzymywały swoje rezerwy obowiązkowe na dwóch oddzielnych rachunkach, z których tylko jeden był oprocentowany. Rezerwy te nie mogły być wykorzystywane do rozrachunku od sierpnia 1994 roku bankom utrzymującym rachunki bieżące w NBP umożliwiło wykorzystanie nie oprocentowanej części ich rezerw obowiązkowych do rozrachunku w listopadzie 1994 roku, rozrachunki nie oprocentowane zostały zlikwidowane, a środki na ich zgromadzenie przeniesiono na rachunek bieżący NBP. W styczniu 1998 roku zlikwidowano oprocentowanie rezerw obowiązkowych. Banki odprowadzają więc całość rezerwy na rachunek bieżący NBP lub w przypadku banków korzystających z pośrednictwa innego banku, na nie oprocentowany rachunek rezerwy obowiązkowej (który także może być wykorzystywany do rozrachunku). Obecnie więc większość rezerw obowiązkowych jest utrzymywana na rachunku bieżącym banku NBP .
Przystosowanie polskiego systemu pieniężnego do integracji Polski z Unią Europejską jest zagadnieniem złożonym, które może być rozwiązywane tylko stopniowo, w podziale na pewne etapy działań. Wynika to przede wszystkim stąd, że systemy pieniężne krajów członkowskich Unii Europejskiej nie mają utrwalonych form do których-jako ustalonych wzorów-polski system pieniężny mógłby systematycznie się zbliżać. Systemy pieniężne krajów Unii przechodzą i będą przechodziły dwojakiego rodzaju zmiany:
1).ewolucyjne doskonalenie nowych systemów pieniężnych poszczególnych krajów, które opierają się na dyrektywach i rekomendacjach Rady Unii Europejskiej dotyczących bardzo wielu dziedzin i zagadnień funkcjonowania pieniądza, banków i niebankowych instytucji finansowych;
2).rewolucyjne przekształcenie narodowych systemów pieniężnych w jednolity europejski system pieniężny, który powstaje wyniku doprowadzenia do unii monetarnej, przewidzianej w Maastricht.
Przewiduje się, że nowa jednostka monetarna (euro) stanie się pieniądzem europejskim od 1 stycznia 1999r.,ale okres przejściowy od początku wprowadzenia tej nowej jednostki pieniężnej do zakończenia całego procesu ma potrwać do 2002 roku.
Te ustalenia oznaczają jednak, że już sprecyzowano do końca zasady funkcjonowania wspólnego pieniądza. Znane są one obecnie tylko w ogólnym zarysie. W raporcie Komisji Jasquesa Delorsa dochodzenie do Unii podzielono na trzy etapy.
W pierwszym z nich tworzony jest wspólny obszar finansowy następstwie liberalizacji obrotu kapitałowego, usługami bankowymi i ubezpieczeniowymi, papierami wartościowymi oraz zacieśnienie współpracy w okresie stabilizacji kursów walutowych.
W drugim etapie ma nastąpić analiza konwersacji (zbieżności) polityki gospodarczej, pieniężnej i walutowej zwłaszcza zaś stabilizacji cen i zadłużenia publicznego w poszczególnych krajach dla stwierdzenia, czy powstały warunki do dokonania unii monetarnej i wprowadzenia wspólnego pieniądza wewnątrz Unii. Gdy te warunki powstaną, ma nastąpić przejście do trzeciego etapu przez wprowadzenie wspólnego pieniądza, przeniesienie kompetencji do kształtowania polityki pieniężnej przez narodowe banki centralne na Europejski System Banków Centralnych, integracja rezerw walutowych w tym systemie i powierzenie mu polityki kształtowania kursu wspólnego pieniądza w stosunku do walut krajów trzecich .