Temat 8: Powiązanie administrujące i funkcjonalne między podmiotami administrującymi.
Podział:
Kierownictwo -jest charakterystyczne dla administracji scentralizowanej. Obejmuje pełną ocenę jednostki kierowanej przez jednostkę kierującą. Jednostka kierująca może stosować wszelkie środki w celu oddziaływania na postępowanie jednostki kierowanej, z wyjątkiem tych, których stosowania zakazuje prawo. Kierownictwo obejmuje kompetencje do sprawowania nadzoru, kontroli, koordynacji. Podmiot kierujący określa strukturę organizacyjną podmiotu kierowanego, ustala dla niego zadania i sposób ich realizacji. Odpowiedzialność za wykonanie zadań, sposób, efekty, ponosi jednostka kierująca.
Nadzór - charakteryzuje administrację zdecentralizowaną. Występuje w samorządzie terytorialnym. Obejmuje kompetencje do sprawowania kontroli oraz usuwanie rozbieżności między stanem rzeczywistym, a pożądanym. Podstawowe kryterium nadzoru to legalność. Wyjątkowo kontrola może być rozszerzona na kryterium celowości, rzeczowości i gospodarności. Organ nadzorujący stosuje tylko te środki, które wyraźnie wynikają z ustawy. Środki nadzoru dzielą się na:
o Środki nadzoru merytorycznego:
Uchylenie rozstrzygnięcia
Zawieszenie jego wykonania
Zgłoszenie sprzeciwu
o Środki nadzoru personalnego:
Zawieszenie organu w czynnościach
Rozwiązanie lub odwołanie organu
Odpowiedzialność ponosi podmiot nadzorowany
Kontrola - może być elementem kierownictwa, nadzoru. Może też występować jako odrębny rodzaj więzi. Obejmuje tylko ustalenie czy stan faktyczny jest zgodny z pożądanym. Organ kontrolujący nie ma wpływu na postępowanie organu kontrolowanego. Jego wpływ ogranicza się wyłącznie do poinformowania organu kontrolowanego o wynikach kontroli.
Koordynacja - polega na harmonizowaniu, ujednolicaniu działań różnych podmiotów, bez względu na łączące je więzi organizacyjne. Dotyczy ona zarówno podmiotów podległych, jak i niezależnych z założenia. Podmiot koordynujący nie ma wpływu na działania podmiotu koordynowanego. Nie może zmusić go do wykonania dyspozycji koordynacyjnej. Nie odpowiada za jej wykonanie.
Współdziałanie - dotyczy podmiotów niezależnych. Cecha współdziałania to brak organizacyjnego podporządkowania. Służy osiągnięciu wspólnych celów podmiotów współdziałających. Rodzaje współdziałanie:
o Obligatoryjne - ma miejsce wtedy, kiedy prawo określa obowiązek tego współdziałania określonych podmiotów w określonych sprawach
o Fakultatywne - występuje wtedy, gdy prawo przewiduje możliwość podjęcia współdziałania przez określone podmioty i w określonym zakresie.
Podmioty współdziałające wspólnie określają stan faktyczny, działania służące ich wspólnym celom i zawierają porozumienia w tym zakresie. Wspólnie odpowiadają za sposób realizacji i efekty tych działań. Są to podmioty równorzędne, traktowane jednakowo.
Procesy decyzyjne i wykonawcze w administracji publicznej
Nauka administracji rozpatruje problematykę procesów decyzyjnych z innego punktu widzenia niż nauka prawa administracyjnego. Chodzi tu głównie o rozstrzygnięcia, których zamiarem jest osiągnięcie określonego celu, a nie o prawne formy tych rozstrzygnięć. Decydowanie w tym zakresie zaliczane jest do podstawowych funkcji administrowania. Jest to akt wyboru między różnymi alternatywami. Akt ten poprzedza zazwyczaj działanie pomocnicze, którego najważniejszym etapem jest proces zbierania informacji, polegający na stosowaniu postępowania wyjaśniającego, odbywającego się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcia w administracji publicznej wydawane są niekiedy w porozumieniu z innymi organami. Mamy wtenczas do czynienia ze współdziałaniem różnych podmiotów. Przekazywanie zadań pomiędzy organami administracji publicznej w układach niezależności organizacyjnej podmiotów administracji przybiera postać szczególnej „decyzji”- porozumienia, gdzie przyjęcie zadania zależy od woli dwóch organów. Przy decyzjach indywidualnych, uregulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 106 KPA reguluje sprawę współdziałania organów adm., kiedy przepis żąda zajęcia stanowiska przez inny organ.
Informacje przekazane organowi decydującemu mają różny charakter. Dlatego organy podejmują je dość często w warunkach mniejszego lub większego ryzyka lub niepewności. Rozstrzygnięcia w administracji mogą być oceniane z różnych punktów widzenia: zgodności z prawem, skuteczności, ekonomiczności, korzystności z perspektywy społecznej lub jednostkowej.
W trakcie procesu decyzyjnego można się spotkać z rozmaitego rodzaju konfliktami. W procesie społecznym dotyczy to sytuacji, gdy rozstrzygnięcie preferuje określone tylko wartości lub interesy zbiorowe. W układach wewnętrznych konflikty wynikać mogą z niezadowolenia urzędników. Przy wydawaniu decyzji indywidualnych konflikt zazwyczaj dotyczy interesu publicznego albo indywidualnego.
Wykonywanie rozstrzygnięć ma istotne znaczenie z punktu widzenia skuteczności działania administracji publicznej. Zależy ono nie tylko od możliwości użycia sankcji lub przymusu, ale przede wszystkim od sięgania do środków oddziaływania wychowawczego, uświadamiającego oraz propagandowego. Wybór odpowiedniej formy oddziaływania zależeć będzie od wielu czynników. Należy jednak podkreślić, że rozwój metod działania administracji musi być zbieżny z generalnym kierunkiem rozwoju kultury.
Szczególnie akcentowaną teza w funkcjonowaniu administracji publicznej jest stwierdzenie, iż powinna ona sięgać do środków profilaktycznych, przekonywania itp., a dopiero gdy one zawiodą należy sięgać do przymusu. Jest to nie tylko postulat doktryny, ale niekiedy obowiązek prawny, wprowadzany poprzez normy prawne. Również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowanym ustawą z 1966r. obowiązuje ogólna zasada, że najpierw należy wysłać zo9bowiązanemu upomnienie, aby go skłonić go do dobrowolnego wykonania obowiązku, a dopiero potem można stosować przymusu państwowy.
Nie zawsze jednak aparat administracyjny musi się uciekać do stosowania tego rodzaju działalności. Zdążają się takie sytuacje gdzie adresat norm prawnych chętnie sam je wykonuje i działalność uświadamiająca jest zbędna.
Konieczność sięgnięcia do działalności uświadamiającej, propagandowej itp., w szczególności wystąpi wówczas, gdy administracja w formie profilaktycznej zmierzać będzie do zapobiegania pewnym niekorzystnym zjawiskom społecznym ( np. gdy organ adm. przekonuje obywatela o potrzebie wykonania decyzji adm. o wywłaszczeniu ). W takich wypadkach administracja korzystać może ze środków propagandowych, nie zależnie od stosowania sankcji przymusowych.
Niekiedy przepisy obowiązującego prawa nakładają na administracje publiczną obowiązek korzystania z form niewładczych, prowadzenia działalności uświadamiającej itp.
Prowadząc działalność uświadamiającą, propagandową, aparat administracyjny sięga do bardzo różnych argumentacji. Uzasadnieniem działań mogą być motywy:
światopoglądowe ( ogólne poglądy na świat lub doktryny polityczno - ustrojowe ),
natury moralnej ( oceny i normy moralne ),
natury racjonalnej ( typu naukowego lub technicznego ).
Rozwijając działalność propagandową administracja publiczna podejmuje dane działania przez swoich pracowników. Nie może ona jednak zrezygnować z urabiania opinii publicznej za pomocą środków masowego przekazu. Dzieje się tak dlatego, że obywatel pozostaje pod silnym wpływami i ocenami wypowiadanymi przez innych. Działa on pod wpływem wzorów, jakie propaguje radio, prasa, telewizja. Wychodząc z takich założeń współczesna administracja przed wprowadzeniem określonych zamierzeń odwołuje się do opinii publicznej, przeprowadza sondaże, wywiady itp.
Działalność uświadamiająca i przymus nie zawsze prowadzą do celu. Niejednokrotnie bardziej skuteczne jest sięgnięcie do tzw. bodźców ekonomicznych. Istota tego działania sprowadza się przede wszystkim, z punktu widzenia prawnego, do pozostawienia podmiotom administrowanym swobody działania. Administracja jeżeli chce skłonić podmioty administrowane do wyboru działania zgodnie z jaj zamierzeniami, zapewnia korzyści materialne, jeżeli podmioty te wybiorą działanie zgodne z celami i zamierzeniami administracji lub też pozbawia się te podmioty korzyści, jeżeli działają przeciwko zamierzeniom administracji. Nie oznacza to jednak, że przy stosowaniu bodźców ekonomicznych podmioty adm. mają zupełną swobodę działania i że nie funkcjonują tu żadne sankcje. Działa tu przymus ekonomiczny. W działaniach omawianego typu stosuje się także normy prawne, tylko, że mają one inny charakter, gdyż nie wprowadzają określonych nakazów i zakazów. Niejednokrotnie sięga się do norm prawa cywilnego, gdyż są one bardziej elastyczne i mogą się okazać bardziej celowe niż formy prawa administracyjnego.
Formy działania administracji publicznej
Administracja może wykonywać swoje zadania za pomocą takich form jak działania administracyjno-prawne, cywilnoprawne, władcze i niewładcze, decydujące i pomocnicze, informacyjne i organizacyjne. Jednak najważniejszą formą działania administracji są działania prawne, które definiuje się jako oparty na prawie określony typ czynności , który może być wykorzystany przez administrację do załatwienia określonej sprawy.
Do podstawowych prawnych form działania administracji zalicza się:
stanowienie aktów normatywnych czyli przepisów ogólnie obowiązujących skierowanych do generalnie określonego adresata, np. rozporządzenie;
wydawanie aktów administracyjnych będących władczym działaniem skierowanym na wywołanie indywidualnie oznaczonych skutków prawnych;
zawieranie porozumień administracyjnych;
wydawanie zaświadczeń;
bezczynność polegająca na bierności w działania danego organu, która może mieć określone skutki prawne.
Aktem administracyjnym nazywamy skierowany na zewnątrz jednostronny akt woli, który jest wyrazem władczości względem konkretnego adresata i konkretnej sytuacji. Wyróżnia się akty konstruktywne i deklaratoryjne, zewnętrzne i wewnętrzne, pisemne i ustne, jednostronne i dwustronne, kształtujące, ustalające i nakazujące.
Decyzja w systemie działania administracji publicznej
Decyzja ( najczęściej stosowany akt administracyjny ) jest wypowiedzią upoważnionego organu administracji w konkretnej sprawie i podejmowana jest na podstawie określonych prawem kompetencji materialnych i formalnych oraz zgodnie z uwarunkowaniami politycznymi, technicznymi, psychologicznymi, itd. Ważnym aspektem podejmowania decyzji jest samodzielność urzędnika, tzn. z jednej strony urzędnik otrzymuje polecenie od przełożonego wymagające określonego zachowania się w konkretnej sprawie, z drugiej strony ten sam urzędnik powinien samodzielnie rozumieć przepisy, a w konsekwencji podejmować decyzje , których nie przekreślają środki nadzoru.
Przez decyzję rozumiemy formę działania administracji prywatnej, a także publicznej. Działalność administracji publicznej nie jest skierowana na bezpośrednie zaspokajanie potrzeb materialnych, nie zmierza też do osiągnięcia efektu komercyjnego. Cele administracji publicznej mają charakter zewnętrzny (zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, odpowiedniego poziomu oświaty, zdrowia, dróg publicznych itd.). Decyzja jest aktem wyboru między różnymi alternatywami. Stanowiąc istotny instrument sterowania procesami społeczno - gospodarczymi, możemy ją traktować jako akt woli organu administracji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa. Decyzje podejmowane są przez decydentów. W procesie decyzyjnym występuje często wiele różnych podmiotów, stąd też powstaje kwestia identyfikacji decydenta. Możemy wyróżnić :
decydenci o kompetencjach formalnych (dokonuje wyboru określonego projektu)
decydenci o kompetencjach materialnych (o odpowiedniej wiedzy ,aby przygotować projekty decyzji)
Współdziałanie decydentów o kompetencjach formalnych i materialnych jest zjawiskiem naturalnym w dzisiejszej administracji publicznej, która podejmuje rozstrzygnięcia o bardzo skomplikowanym charakterze. W procesach współczesnej administracji współdziałają różne podmioty. Na decyzje mają wpływ różne podmioty, z których każdy wnosi do procesu nowe argumenty i preferencje. Współdziałanie to może mieć charakter formalny (przepisy prawne nakładają określony obowiązek współdziałania ) ale często jest to współdziałanie nieformalne(np. udział różnych grup nacisku). Nadmierna presja działań nieformalnych może powodować przesunięcie ośrodka decyzyjnego, co z kolei negatywnie wpływa na kwestię lokalizacji odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Teoria decyzji szeroko uwzględnia podejście systemowe. Ułatwia to wyjaśnienie istoty procesów decyzyjnych w warunkach współczesnego społeczeństwa. Pozwala to wyjaśnić zależności występujące między funkcjonowaniem administracji publicznej a „otoczeniem”. Do systemu decyzyjnego zaliczamy wszystkie podmioty faktycznie uczestniczące w procesie podejmowania decyzji, źródła informacyjne, procedury oraz instrumenty sterowania. Proces decyzyjny może być w różnym stopniu prawnie uregulowany. W polskim systemie prawnym mowa tu o postępowaniu administracyjnym. Należy tu podkreślić, że wymieniona procedura obejmuje tylko administrację publiczną, o charakterze indywidualnym, a decyzje są skierowane na zewnątrz aparatu administracyjnego.
W procesie decyzyjnym możemy wyróżnić następujące etapy:
określenie problemu decyzyjnego , a więc delimitację pola , którego decyzja, ma dotyczyć, oraz kręgu podmiotów, w których interesy oraz wartości decyzja ingeruje
określenie celów, które w drodze podjętej decyzji mają zostać osiągnięte; dobór celów następuje na podstawie obowiązujących norm oraz przyjętych kryteriów optymalizacji; na tym etapie dokonuje się także oceny tych celów oraz podkreśla obszary konfliktowe
Uwarunkowania decyzyjne mogą mieć charakter polityczny, psychologiczny oraz techniczny. Uwarunkowania polityczne wynikają z faktu, iż decyzje podejmowane przez administrację publiczną są ściśle związane z systemem społeczno - politycznym. Uwarunkowania polityczne stanowią przyczynę powstawania konfliktów w działaniach administracji. Wśród tendencji rozwoju administracji wyróżnia się: jedną z ich wyrażona napięciami, druga przekształceniami w obszarze współdziałania i współistnienia. Natomiast uwarunkowania psychologiczne wiążą się z faktem, że centralne ogniwo procesu decyzyjnego stanowi człowiek. Względy techniczne wynikają z faktu stosowania różnego rodzaju metod optymalizacji decyzji, do których zalicza się między innymi elektroniczne przetwarzanie danych oraz stosowanie różnych technik matematycznych.
Rodzaje i modele decyzji
Kryterium klasyfikacji decyzji może być przedmiot. Biorąc pod uwagę ten aspekt możemy wyróżnić decyzje w zakresie porządku publicznego, oświaty, budownictwa itd. Można je również klasyfikować zwracając uwagę na formalną treść-decyzje zakazujące, nakazujące, uprawniające itd. Uwzględniając kryteria właściwe dla nauki administracji, można wyróżnić decyzje wewnątrzsystemowe (zaliczmy decyzje dotyczące organizacji administracji oraz procedur decyzyjnych) i decyzje zewnętrzne( służą bezpośredniej realizacji zadań nałożonych na administrację). Kolejną kategorią jest kategoria tzw. decyzji zintegrowanych, łączącą elementy decyzji wewnętrznych i zewnętrznych. W teorii decyzji dużą wagę przywiązuje się do problemu modelów decyzyjnych. W funkcjonowaniu administracji wyróżnia się dwa przeciwstawne rodzaje decyzji:
decyzje programowalne- mają charakter rutynowy i powtarzalny oraz opracowano procedury służące do ich podejmowania. Decyzje te są zazwyczaj podejmowane wielokrotnie. Jeżeli bowiem dane zagadnienie pojawia się odpowiednio często, to zazwyczaj zostaje opracowana standardowa procedura służąca jego rozwiązaniu, do technik podejmowania decyzji (tradycyjne) należy: 1) nawyk, 2) rutyna urzędnicza: standardowe procedury działania, 3) struktura organizacyjna, powszechne oczekiwanie, system podcelów ( ułatwia ogólny zbiór założeń i oczekiwań określając , którzy członkowie organizacji są odpowiedzialni za poszczególne kategorie decyzji), (nowoczesne) 4) badania operacyjne ,analiza matematyczna ,modele, 5) elektroniczne przetwarzanie danych.
decyzje nieprogramowalne- dotyczą spraw nowych, dla których nie istnieje ustalony schemat postępowania przy ich podejmowaniu oraz nie są znane ich następstwa, przy podejmowaniu decyzji stosuje się techniki(tradycyjne): 1) ocena, intuicja, twórcze działanie 2) zasady praktyczne,3) dobór i szkolenie kadr kierowniczych, (nowoczesne) 4) heurystyczne techniki rozwiązywania problemów stosowane do szkolenia ludzi podejmujących decyzje oraz tworzenia heurystycznych programów komputerowych.
Główne przyczyny podziału to fakt wykorzystania różnych technik w celu pokonywania trudności z konieczności uwzględniania tych dwu aspektów procesu podejmowania decyzji. Odpowiedni projekt struktury organizacyjnej może ułatwić podejmowanie decyzji wyżej wymienionych. Istotną zasadę projektowania organizacji nazwano „prawem planowania Greshama”, które mówi , że działalność programowana wypiera działalność nieprogramowaną. Jeżeli obowiązki decydenta obejmują podejmowanie decyzji zarówno programowalnych , jak i nieprogramowalnych, to sprawy związane z decyzjami programowalnymi zepchną inne na dalszy plan. Odniesienie prawa Greshama do organizacji pociąga za sobą konieczność rozbudowy specjalnych struktur odpowiedzialnych za przygotowanie decyzji nieprogramowalnych. Jednym z kluczowych problemów teorii decyzji jest ich racjonalność. Warunkiem racjonalnego decydowania jest logicznie zbudowana procedura, która powinna obiektywizować podejmowane w jej ramach działania, eliminując elementy subiektywne. Racjonalne decydowanie polega na wskazaniu drogi zmierzającej do wyboru optymalnej alternatywy. W literaturze sformułowano koncepcję tzw. ograniczonej racjonalności decyzji. Herbert A. Simon , twórca tej teorii, wychodzi z założenia , że rzeczywiste zachowania dalekie są od obiektywnej racjonalności z trzech powodów :
racjonalność wymaga pełnej wiedzy i możliwości dokładnego przewidzenia konsekwencji wszystkich rozpatrywanych wyborów;
ponieważ chodzi o przyszłe konsekwencje wyborów, to w procesie przypisywania im konkretnych wartości braki w doświadczeniu musi zastąpić wyobraźnia;
racjonalność wymaga dokonywania wyboru spośród wszelkich możliwych alternatywnych zachowań.
W praktyce można też dostrzec zjawisko upraszczania celów decyzyjnych , przed wszystkim na etapie ustalania celów, w zakresie ustalania środków. Decyzje podejmowane przez administrację publiczną można klasyfikować z punktu widzenia posiadanych zasobów informacyjnych. Stopień racjonalności decyzji zależy od ilości i jakości informacji dostępnych decydentowi. Uwzględniając ten aspekt procesów decyzyjnego, można wyodrębnić:
decyzje podejmowane w warunkach pełnej informacji,
decyzje podejmowane w warunkach ryzyka,
decyzje podejmowane w warunkach niepewności.
W pierwszym przypadku decydent dysponuje pełną informacją co do celów, alternatyw decyzyjnych oraz ich konsekwencji. Administracja publiczna często podejmuje decyzje, w przypadku których osiągnięcie zamierzonego efektu jest jedynie prawdopodobne. Są to decyzje podejmowane w warunkach ryzyka (powstanie możliwości odchyleń od zamierzonych efektów działania, przy czym odchylenie te podlegają prawu wielkich liczb i mogą być przewidziane za pomocą rachunku prawdopodobieństwa ). Decyzje podejmowane w warunkach niepewności wynikają z braku istotnych informacji dotyczących celów, wartości poszczególnych alternatyw oraz dostępnych środków realizacyjnych. Przykładem mogą tu być decyzje podejmowane w przypadkach klęsk żywiołowych, procesów innowacyjnych. Niepewność minimalizowana jest przez przyjęcie „strategii decyzyjnej” polegającej na podejmowaniu „małych kroków”. W ramach takiej strategii realizuje się cele, które można określić a skutki przewidzieć, znając przy tym środki.
W administracji można modelowo wyróżnić systemy zamknięte ( zbudowany na założeniu barku wpływu czynników zewnętrznych na jego funkcjonowanie, charakteryzuje go precyzyjnie uregulowana struktura organizacyjna oraz ściśle określona procedura działania, decyzje podejmowane przez ten aparat rzadko zawierają akcent polityczny) i systemy otwarte ( występują przede wszystkim na szczeblu ministerialnym ,polityczny wpływ na ich działanie powoduje konieczność modyfikacji celów oraz hierarchii wartości, na skutek silnej presji politycznej systemy te charakteryzuje znaczny stopień koniunkturalizmu) decyzyjne.
Konflikty decyzyjne
Decyzja podejmowana przez decydenta ma charakter subiektywny, uwzględniając określone interesy. Analizując konflikty decyzyjne można wyróżnić ich kilka rodzajów. Konflikty indywidualne dotyczą jednostki. Jest to sytuacja, w której jednostka dokonuje wyboru między różnymi interesami. W konkretnej sytuacji mogą to być interesy o równej wartości albo o różnej wartości. Można też wyróżnić konflikty wewnątrzorganizacyjne, występujące między pracownikami organizacji, a także wewnętrznymi strukturami organizacji. Zdolność do osiągania celów zewnętrznych jest uzależniona od sprawnego mechanizmu rozwiązywania konfliktów wewnątrzorganizacyjnych. Konflikty międzyorganizacyjne występują między dwoma lub kilkoma organizacjami, które mają sprzeczne interesy.
Przyczyny powstawania konfliktów w administracji publicznej są zróżnicowane. Administracja publiczna ma złożoną strukturę wewnętrzną. Poszczególne elementy otrzymują w wyniku zróżnicowania różne zadania i cele, do osiągnięcia których zostały powołane. Nie są w pełni one ze sobą zbieżne, co może stanowić kolejne ogniwo sporne. Często dużą rolę w problemach komunikacyjnych mają też różnice interesów ( np. konflikty płacowe wynikające z nierównomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi, statusu pracowniczego bądź też specyficznych interesów grupowych ). Mają one charakter jawny lub ukryty. Można je łatwo rozwiązać pod warunkiem, że uczestnicy tego procesu decyzyjnego wiedzą jaki jest zakres pola konfliktowego oraz mają odpowiednie umiejętności będące wynikiem doświadczenia. Obecnie, w warunkach szybko rozwijającego się społeczeństwa, konflikty są bardzo częste. W ich rozwiązywaniu wśród społeczeństwa ma pomagać administracja. Jej działania mają charakter samodzielny lub podlegają na współdziałaniu z instancjami politycznymi. Następstwem tego staje się konieczność rozbudowy aparatu administracji( struktury koordynacyjne i doradcze).
Pierwszym i zasadniczym krokiem w rozwiązywaniu konfliktu jest jego ujawnienie. Jakość podejmowanych decyzji zależy od właściwie zbudowanej struktury organizacyjnej oraz przyjęcia adekwatnej procedury. W przypadku gdy czas nie ma aż tak istotnego znaczenia struktura organizacyjna może mieć charakter kolegialny, co powoduje przedłużenie procesu decyzyjnego ale może doprowadzić do harmonizacji sprzecznych interesów. W praktyce istnieje jednak tendencja do ukrywania konfliktów, co ułatwia brak jawności w działaniu administracji publicznej. Można wskazać też metody rozwiązywania konfliktów decyzyjnych. Do podstawowych zaliczmy:
wyłączenie
kompromis
kooperacja
Planowanie w administracji publicznej
Planowanie jest niezwykle kompleksowym i znacznie bardziej wybiegającym w przyszłość procesem niż podejmowanie jednostkowych decyzji. Na planowanie składają się różnorodne fazy, które wzajemnie na siebie oddziałują i ulegają pewnym przekształceniom podczas postępowania procedury planistycznej. Toteż planowanie jest procesem elastycznym, wymagającym wprowadzania poprawek na każdym etapie tak, aby jak najlepiej dostosować dostępne środki do realizacji wyznaczonych celów, a cały plan do realiów, w jakich funkcjonuje administracja.
Zagadnienie planowania, koordynacji czy kontroli nierozłącznie wiążą się z pojęciem sprawnego działania oraz z problematyką kierownictwa i administrowania.
Planowanie odgrywa szczególną rolę w administracji publicznej. Jest ono koniecznym elementem racjonalnego działania. Należy odróżnić planowanie w sferze:
zewnętrznej - gdy dotyczyć ono jednostki ( obywatela ), powinno być one przewidziane ustawą,
wewnętrznej - wystarczy ogólna norma kompetencyjna.
Planowanie dotyczące sfery finansowej jest uregulowane w ustawie z 26.11.1998 r. o finansach publicznych. Planami przestrzennymi zajmuje się ustawa z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Współczesna administracja poprzez odpowiednią politykę planowania zmierza do świadomego kształtowania stosunków społecznych i przeobrażeń w zamierzonym z góry celu. Realizując idee interwencjonizmu państwo i jego administracja wkracza w dziedziny, które są szczególnie ważne w zaspokajaniu podstawowych potrzeb społecznych, i działając w interesie publicznym i tych dziedzinach administracja państwowa lub komunalna podejmuje próby planowego oddziaływania.
Rola planowania w administracji nie będzie jednakowa we wszystkich sferach jej aktywności. Istnieją sfery gdzie planowanie działalności nie jest możliwe lub nie będzie miało większego znaczenia. Przykładem może tu być działalność administracji polegającej na wydawaniu wykonawczych aktów normatywnych do ustaw. Sferą, która w pierwszej kolejności powinna być objęta planowaniem, jest działalność administracji polegająca na bezpośrednim przekształceniu stosunków społecznych, objętych działalnością organizatorską administracji. Z planowaniem spotykamy się także w wewnętrznej sferze działania administracji chodzi tu np. o plan kształcenia kadry aparatu administracyjnego.
Pierwszą czynnością związaną z planowaniem jest określenie pola planu, tzn. obszaru, na jaki dany plan będzie realizowany. Np. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość aby plan zagospodarowania przestrzennego obejmował część, całą lub związek gmin.
Kolejnym krokiem związanym z planowaniem jest sformułowanie problemu planistycznego, a więc określenie istniejących nieprawidłowości oraz ewentualnych zagrożeń mogących wystąpić w przyszłości. Aby to uczynić niezbędne jest posiadanie pewnego zasobu informacji. Zazwyczaj zasób ten wymaga wzbogacenia, np. w drodze badania opinii za pomocą ankiety lub zwrócić się do eksperta. Planista powinien współdziałać z instancjami politycznymi. Często odbywa się to w sposób nieformalny, a ma na celu zaznajomienie z planem tych, od których decyzji zależeć będzie wprowadzenia planu w życie.
Następną fazą procesu planowania jest stworzenie systemu celów , który jest uzależniony od tego, czy zamierzamy realizować plan w krótkim, średnim lub długim okresie czasu. Cele jakie wyznaczymy do realizacji w długim okresie czasu bez wątpienia nie zostaną osiągnięte w stosunkowo krótkim czasie. Takie cele będą również wymagały zastosowania zróżnicowanych środków.
Należy zaznaczyć, że planowanie byłoby skuteczniejsze, gdyby jednocześnie formułowano plany krótko-, średnio- i długookresowe ze zintegrowanym systemem celów. Umożliwiłoby to ocenę jakie środki w określonych okresach czasu są najbardziej efektywne.
Po sformułowaniu systemu celów niezbędne jest znalezienie środków na ich realizację, czego często dokonuje się planując alternatywy realizacji celów. Owe alternatywy poszukuje się w drodze indukcji, np. burzy mózgów lub dedukcji - kierując się ogólną zasadą będącą podstawą formułowania poszczególnych alternatyw. Nie można ograniczyć się do zastosowania jednego środka , natomiast wielość środków powinna łączyć się z ich wzajemnym uzupełnianiem się i możliwością ich zamiennego stosowania (np. można wydać zakaz uruchomienia zakładu , który nie spełnia określonych norm, bądź udzielić subwencji na jego realizację).
Ważnym elementem procesu planowania jest gromadzenie informacji, dokonuje się ono we wszystkich etapach planowania. Można powiedzieć , że gromadzenie informacji jest przedpolem planowania właściwego. Pewne informacje jak np. dane statystyczne są niezwykle przydatne bowiem charakteryzują one duże grupy społeczne oraz ważne aspekty życia.
Również prognozowanie jest obowiązkowym elementem każdego etapu planowania. Administracja zobowiązana jest do przewidywania skutków swoich działań. Jeżeli okaże się, że jakaś decyzja może w swoich skutkach spowodować zagrożenie życia lub ważnych interesów państwa wówczas należy ją zmienić lub uchylić. Szczególnie na etapie ustalania środków do realizacji celów powinno się przewidzieć najbardziej efektywne środki i tylko takie zastosować. Prognozowanie w planowaniu może odbywać się za pomocą następujących metod:
intuicyjnej,
ekstrapolacji terenów rozwojowych,
symulacji przyszłych stanów.
Realizacja planu wymaga podejmowania określonych decyzji, co wiąże się z wydawaniem określonych aktów normatywnych. Niejednokrotnie sytuacja taka prowadzi do zatrudniania wyspecjalizowanego personelu , reorganizacji strukturalnej , organizacyjnej. Wszystkie działania jakie będą podjęte w celu realizacji planu powinny zostać uwzględnione na etapie prac przygotowawczych do sporządzenia planu.
Często dzieje się tak, że plan w mniejszym lub większym stopniu nie jest realizowany zgodnie z założeniami podmiotu planującego. Wobec tego niezbędne jest zaplanowanie kontroli w procesie planowania. Jej zadaniem jako procesu analitycznego jest pokreślenie tych odchyleń oraz wskazywanie błędów, jakie zostały popełnione na etapie programowania oraz wykonywania. Ważne jest, że ma ona sens tylko wtedy, gdy osiągnięte w jej ramach wyniki będą konsekwentnie realizowane. Kontrola wymaga specjalnych instrumentów, dlatego też niezbędne jest określenie kto, w jakim zakresie i przy pomocy jakich środków będzie sprawował kontrolę.
Ostatnią fazą procesu planowania jest korekta planu (która zazwyczaj bazuje na wynikach kontroli). Przyjmuje się za zasadne, aby plan skonstruowany był w taki sposób, by w każdej jego części można było wprowadzić poprawki, dokonać aktualizacji.
Planowanie wymaga od tych, którzy podejmują się jego przeprowadzenia pewnych określonych cech takich jak kreatywność, umiejętność perspektywicznego myślenia. Planowanie leży w gestii zarówno podstawowego aparatu administracyjnego jak i powoływanych do tego celu specjalistycznych sztabów, komisji. Zaleca się aby w procesie planowania brali udział specjaliści z różnych dziedzin wiedzy.
Porównawszy plan z innymi formami porządku prawnego wychodzi na jaw jego specyfika zarówno pod względem budowy (wewnętrzna struktura postanowień i powiązania między nimi) jak i ogólnej idei przemawiającej przez plan, tzn. określenie zadań do wykonania, a nie zakazanie lub nakazanie jakiegoś działania, jak to ma miejsce w normie prawnej.
Należy zaznaczyć, że ogólne cele zawarte w planie można rozbijać na bardziej szczegółowe. Prowadzi to jednak do zmniejszenia zakresu możliwości wyboru przez adresata zachowań zmierzających do realizacji wyznaczonych celów. Znika różnica między wyznaczeniem celów a określaniem sposobów.
Rodzaje planów
Plany są skierowane w przyszłość. Ich zadaniem jest kształtowanie przyszłych stanów lub zdarzeń. Plan jest szczególnego rodzaju rozstrzygnięciem którego przygotowanie wymaga zastosowania szczególnej procedury. Plany można systematyzować wedle różnych kryteriów. Ich wybór zależy w dużym stopniu od celu poznawczego, jaki zamierzamy osiągnąć. Klasyfikując plany bierzemy pod uwagę:
horyzont czasowy - to kryterium pozwala wyodrębnić plany krótkookresowe (np. 1 rok ,o charakterze wykonawczym , a więc obejmują planowanie środków), średniookresowe (plany na dłuższy okres, dotyczyć mogą np. stabilizacji gospodarki), długookresowe (wykraczają poza okres dziesięciu lat, np. reforma oświaty);
przedmiot planowania - pilnowanie środków oraz zadań, należy udzielić odp. na pytanie jakie zadania= cele administracja ma realizować ,co wymaga odpowiednich środków ,pozostających w jej dyspozycji;
elastyczność planów - plany sztywne i plany „kroczące” ,postanowienia planów czasami wymagają zmian w trakcie realizacji; dokonując systematyzacji planów ,należy uwzględnić ,że plan zawiera projekcję przyszłości, oparty jest na prognozach, które nie zawsze są precyzyjne;
dokładność planowania - plany ramowe ( nie podlegają bezpośredniemu wykonaniu ponieważ ich postanowienia są realizowane przez kolejne plany cząstkowe planowanie staje się stopniowe ponieważ plan ogólny ulega dalszemu precyzowaniu przez plany szczegółowe) i plany wykonawcze;
moc wiążąca planów - plany dyrektywne(imperatywne- w tym przypadku adresat jest prawie zobowiązany do ich wykonania) i plany indykatywne( wskazują pewne generalne cele, albo wyznaczają granice problemów wymagających rozwiązania).
Koordynacji i współdziałanie w administracji
Współdziałanie i koordynacja chociaż są pojęciami bliskoznacznymi występują miedzy nimi różnice. Przy koordynacji organ koordynujący posiada zazwyczaj pewną nadrzędność lub uprawnienia władcze wobec podmiotów, których działanie ma być skoordynowane. Natomiast przy współdziałaniu występuje równorzędność partnerów.
Koordynacja polega na władczym wpływaniu na poczynania jednostek wyposażonych w określoną samodzielność. Jej celem jest zharmonizowanie działań różnych jednostek czy zespołów jednostek dla osiągnięcia zamierzonych celów. Ma ona dwa aspekty z jednej strony chodzi o usunięcie już powstałych rozbieżności oraz usuwanie niepotrzebnego podwajania działań różnych jednostek, z drugiej strony o zapobieganie tym rozbieżnością na przyszłość.
Aparat administracji publicznej jako racjonalnie zorganizowana zbiorowość wymaga skoordynowania działań. Procesowi rozbudowy aparatu administracji musi towarzyszyć dążenie do zapewnienia spoistości i jednolitości jego działań. Jedność tę osiąga się za pomocą różnych środków: istnienia jednego najwyższego organu w państwie, stosowanie - przez wszystkie organy - tych samych przepisów prawnych itp. Celowi temu służy przede wszystkim odpowiednie powiązanie poszczególnych ogniw aparatu wykonującego funkcje administracji publicznej.
We współczesnym państwie wobec silnego rozczłonkowania aparatu administracyjnego nie dostateczna jest jedna postać koordynacji czy jeden ośrodek koordynujące, musi działać w tym zakresie wiele ośrodków koordynacji i jej sposobów. Możemy je sklasyfikować według różnych kryteriów:
Terytorialnego:
koordynacja terenowa ( ograniczająca się do podmiotów działających w skali pewnej jednostki podziału terytorialnego
koordynacja w skali całego państwa ( realizowana przez Rade Ministrów wobec całej administracji państwowej )
organizacyjnego:
koordynacja wewnętrzna ( ograniczająca się do działań w danej komórce organizacyjnej )
koordynacja zewnętrzna ( koordynacja całych komórek organizacyjnych )
Wyróżnić można również koordynacje:
poziomą - mamy z nią do czynienia gdy realizuje ja organ tego samego szczebla co jednostka koordynowana, a więc organ znajdujący się w tej samej jednostce podziału terytorialnego.
pionową - realizowaną przez organ wyższego szczebla wobec podległej mu jednostek czy organów znajdujących się na niższych szczeblach podziału terytorialnego.
Niezależnie od stosowania środków koordynacji trzeba stworzyć odpowiednie warunki ułatwienia koordynacji. Zaliczamy do nich dokładne określenie kompetencji oraz ich odpowiedni podział miedzy organy administracji, tak aby jeden organ administracji nie wchodził w kompetencje innego organu. Dalszym warunkiem ułatwiającym koordynacje jest tworzenie jasnych struktur aparatu administracyjnego. Ważnym warunkiem realizacji koordynacji jest również zapewnienie właściwej informacji o działaniu organów podlegających funkcji koordynacyjnej.
Do celów koordynacyjnych możemy wykorzystać samą budowę organów. Służy temu np. tworzenie organów o kompetencji generalnej ( np. wojewodów ), którzy skupiają w swych rękach kompetencje należące do różnych resortów. Podobny skutek osiągnąć można także dzięki unii personalnej szefów różnych organów.
Kiedy chodzi o skoordynowanie działań administracji podporządkowanych organizacyjnie innemu organowi, to koordynacja odbywa się właśnie w ramach tego podporządkowania. Dla celów koordynacji wykorzystuje się kompetencje, jakie posiada organ wyższego szczebla wobec podporządkowanych mu organizacyjnie organów albo z tytułu hierarchicznego podporządkowania lub nadzoru. Wówczas koordynacja jest tylko jedną z form podległości organizacyjnej.
Potrzebę współdziałania między podmiotami administracji publicznej uzasadniają różne względy. Przede wszystkim wynika ona z zasad racjonalnej organizacji pracy. Jednostki organizacyjne osiągną lepszy efekt przy realizacji wspólnych celów tylko wtedy, kiedy będą współdziałały razem i udzielały sobie wzajemnej pomocy.
Formy współdziałania w aparacie administracji publicznej mogą być bardzo różne. Przykładowo Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość korzystania z tzw. pomocy prawnej w toku toczącego się postępowania. Współdziałanie polega na tym, że inny organ niż prowadzący postępowanie administracyjne pomaga w jego prowadzeniu, przyjmując wyjaśnienia stron, zeznania świadków itp.
Kontrola administracji publicznej
Problem kontroli administracji publicznej występuje w dwóch układach:
kontroli administracji publicznej przez inne podmioty,
kontroli sprawowanej przez administracje nad innymi podmiotami.
Kontrola i zbliżone do niej rodzajowo funkcje noszą różne nazwy:
nadzoru - oznacza kompetencje organu, polegające nie tylko na prawie badania działalności określonej jednostki organizacyjnej, ale również na wkraczaniu za pomocą środków władczych w celu usunięcia jakiś braków;
inspekcja - oznacza kontrole przeprowadzaną na miejscu, przez wgląd bezpośredni w działalność kontrolowanej jednostki. Tę formę kontroli określa się też wizytacją lub lustracją;
rewizja - to kontrola rachunkowości danej jednostki lub kontrola polegająca na przeszukiwaniu pomieszczeń, bagażu itp. w celu wykrywania nielegalnego działania danej jednostki.
Współcześnie w administracji publicznej spotkać się możemy z różnymi formami kontroli. Wyższe organy administracyjne kontrolują organy im podległe Administracja państwowa kontroluje także organy nie należące do pionu organizacji państwowej. Administrację kontroluje czynnik społeczny. Natomiast nad organami samorządu kontrolę z punktu widzenia legalności sprawują z reguły organy administracji rządowej; kontrola ta przechodzi tez w nadzór.
Dla współczesnych czasów charakterystyczne jest poddanie administracji kontroli obywatelskiej, społecznej. W najszerszym znaczeniu jest to kontrola dokonywana przez opinię publiczną, prasę, grupy nie formalne w aparacie administracji państwowej. Jest to również kontrola organizacji społecznych nad administracją oraz kontrola obywatela przez składane skargi i wnioski. Kontrolą społeczną będą tez kontrole sprawowane przez organy składające się z czynnika obywatelskiego nad zawodowym aparatem administracyjnym. W kontroli społecznej na pierwszy plan wysuwa się nie element fachowości, lecz przede wszystkim to, czy działanie administracji jest zgodne z potrzebami społecznymi, czy adm. zaspokaja potrzeby obywatela, realizuje jego interesy itd.
W aparacie administracji publicznej w dużym stopniu potrzebna jest również kontrola zawodowa tego aparatu, gdyż powinien on w swoim działaniu uwzględniać elementy wiedzy, techniki itp. Szczególną role odgrywa tu moment fachowości. Zapewnienie fachowości ma bardzo doniosłe znaczenie w kontroli zawodowej. Kontroler powinien być lepszym znawcą badanych zagadnień niż podmiot kontrolowany. W przeciwnym razie taka kontrola prowadzi do spadku autorytetu organu kontrolującego itp.
Położenie podmiotu kontrolującego wobec podmiotu kontrolowanego może być bardzo różne. W dużych instytucjach kierownictwo dysponuje niekiedy osobną komórką do spraw kontroli podległych pracowników danej jednostki. Organy wyższego stopnia z racji podporządkowania im organów niższego stopnia dysponują kompetencjami kontrolnymi wobec podległego mu organizacyjnie aparatu. Są to wszystkie formy kontroli wewnętrznej. Wtedy, gdy do wykonywania kontroli powołany jest podmiot stojący poza jednostką kontrolowaną i od niej organizacyjnie niezależny, mówimy o kontroli zewnętrznej.
Każda z tych form kontroli ma zalety i wady. Zaletą kontroli zewnętrznej jest przede wszystkim jej obiektywność. Wadą tej kontroli jest to, że im organ kontrolujący stoi „dalej” od administracji i mniej zna działania podmiotu kontrolowanego, tym bardziej nie jest w stanie dotrzeć do wszystkich odcinków działania podmiotu kontrolowanego. Ograny kontrolujące administracje i stojące na zewnątrz administracji nie dysponują środkami zmierzającymi do naprawy uchybień i muszą się zwracać do organów sprawujących nadzór o zastosowanie odpowiednich środków wobec podległego im aparatu. Organy kontroli wewnętrznej lepiej znają problematyką kontrolowanych podmiotów, dysponują sankcjami w przypadku stwierdzenia uchybień, mogą wprost wykorzystać spostrzeżenia dokonane w toku tych kontroli. Są one jednak mniej obiektywne, wkraczają w działalność podległych im podmiotów, do pewnego stopnia biorą odpowiedzialność za wynik działania kontrolowanych podmiotów itd.
Warta zaakcentowania jest problematyka obiektywności kontroli. Nie obiektywność powoduje dostarczenie nieprawidłowej informacji o działaniu podmiotu kontrolowanego, niewłaściwą ocenę jego działania, może również przyczynić się do nieprawidłowego funkcjonowania podmiotu kierującego działalnością jednostki kontrolowanej.
Przedmiot i kryteria kontroli administracji mogą być rozmaite. Jeżeli bierzemy pod uwagę moment, w którym kontrola jest wykonywana, wyróżniamy kontrolę:
wstępną - polegająca na uzależnieniu od zgody organu kontrolującego pewnych działań, które ma podjąć organ kontrolowany,
faktyczną - wykonywaną w toku działania kontrolowanego podmiotu,
następną - dokonywaną po podjęciu działania przez podmiot kontrolowany.
Rozpatrując z czyjej inicjatywy kontrola jest wykonywana, wyróżniamy kontrole na wniosek i kontrole z urzędu. Niektóre organy kontrolują administracje wyłącznie na wniosek uprawnionych podmiotów. Kontrola podejmowana z urzędu ma zazwyczaj na celu ochronę interesu społecznego, przestrzeganie prawa podmiotowego, bez względu na to, czy godzi to w interes jednostki. Kontrola uruchamiana na wniosek ma głownie za zadanie zabezpieczenie interesów osób składających wniosek.
Szczególne znaczenie z punktu widzenia organizacji pracy ma efektywność kontroli. Oznacza ona m.in., że kontrola ma być niezbyt kosztowna. Jeżeli kontrola powoduje nadmierne w stosunku efektów koszty, nie wato jej przeprowadzać. Bardzo ważne jest to, by kontrola nie sprawiała zbytniego kłopotu, a zwłaszcza, by nie paraliżowała działań jednostki kontrolowanej. Innym ważnym czynnikiem z punktu widzenia prawidłowej organizacji pracy organów kontroli jest właściwy dopływ informacji do organu sprawującego kontrolę.