Stosowanie prawa administracyjnego

• stosowanie prawa administracyjnego wiąże się z potrzebą wydania decyzji administracyjnej w celu: nałożenia obowiązku, ustalenia uprawnienia, odmowy ustalenia uprawnienia lub cofnięcia uprawnienia

• gdy chodzi o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej uprawnienia, interes prawny podmiotu do uzyskania takiego uprawnienia jest z reguły wyrażony w normach prawa administracyjnego w tzw.:

1. normach względnie zakazujących - w drodze decyzji może zostać ustalone uprawnienie, bez którego nie można podjąć danej czynności czy działalności (np. zezwolenie na eksport lub import towarów).

2. względnie uprawniających. - uzyskanie uprawnienia, co jest uzależnione od legitymowania się przez zainteresowanego określonymi warunkami (np. rzeczoznawcą budowlanym może stać się osoba, która ...).

• w obu w/w przypadkach do podjęcia stosowania prawa może dojść wyłącznie z inicjatywy zainteresowanego podmiotu (niemożliwe jest wszczęcie takiego procesu z inicjatywy organu administracji publicznej stosującego prawo, tj. "z urzędu")

podjęcie stosowania prawa z inicjatywy organu administracji publicznej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy norma prawa administracyjnego tworzy dla tego organu szczególną kompetencję do nałożenia na zainteresowanego w drodze decyzji administracyjnej obowiązku lub cofnięcia udzielonego inną decyzją uprawnienia

w teorii prawa przez stosowanie prawa rozumie się "proces ustalania przez organ państwa konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie norm prawa obowiązującego - w ramach procesu stosowania prawa wyróżnia się następujące etapy:

1. "ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia",

2. "uznanie za udowodniony faktu, na podstawie materiałowi i w oparciu o przyjętą tą teorię dowodów",

3. "subsumpcja" faktu uznanego za udowodniony "pod" stosowaną normę prawną",

4. "wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej".

Decyzyjny model stosowania prawa

• Proces stosowania normy prawa administracyjnego przebiega według tzw. decyzyjnego modelu stosowania prawa; odznacza się następującymi cechami:

1. organ administracji publicznej stosujący prawo nie pozostaje w stosunku organizacyjnym z adresatem decyzji administracyjnej (np. obywatelem)

2. organ administracji publicznej stosujący prawo jest "zainteresowany" efektami decyzji administracyjnej w tym sensie, że osiąganie określonych efektów społecznych jest wpisane w jego zakres działania, a decyzja administracyjna jest jednym z instrumentów osiągania tych efektów

3. organ administracji publicznej stosujący prawo jest związany prawem, ale i wytycznymi płynącymi od wyższych organów, do granic sprzeczności z prawem

4. organ administracji publicznej stosujący prawo działa na podstawie na kompetencji szczegółowej

5. decyzja stosowania prawa (decyzja administracyjna) jest podejmowana w sytuacji "niespornej", tj. pomiędzy organem stosującym prawo a adresatem decyzji nie ma miejsca na "spór o prawo„

6. decyzja stosowania prawa (decyzja administracyjna) jest podejmowana w celu nałożenia obowiązku prawnego, nadania uprawnienia, nadania uprawnienia lub cofnięcia uprawnienia

7. do uruchomienia stosowania prawa może dojść na żądanie zainteresowanego podmiotu („na wniosek strony”) lub z inicjatywy organu administracji publicznej („z urzędu”)

8. sposób podejmowania decyzji stosowania prawa (decyzji administracyjnej) jest określony przepisami proceduralnymi, zwanymi postępowaniem administracyjnym

9. w państwach, gdzie istnieje sądowa kontrola decyzji stosowania prawa (decyzji administracyjnej), decyzje takie mogą być zaskarżane do sądu z powodu ich niezgodności z prawem; w zależności od rozwiązań przyjmowanych w danym państwie może to być zaskarżenie do sądu administracyjnego lub sądu powszechnego

Decyzja administracyjna a akt administracyjny

Akt administracyjny - kategoria form działania administracji publicznej

• Władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (E. Ochendowski)

• Sformalizowany objaw woli organu administrującego podjęty na podstawie prawa i w granicach przysługujących temu organowi kompetencji, skierowany do zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sprawie, wywołujący skutki prawne w sferze prawa administracyjnego, a niekiedy również w sferze innych działów prawa (J. Boć)

Akt administracyjny - czynność skierowana zarówno do podmiotów niezwiązanych prawno-organizacyjnie jak i do podmiotów podległych autorowi aktu.

Decyzja administracyjna - akt stosowania normy prawa administracyjnego (materialnego, powszechnie obowiązującego itd.)

• zewnętrze i wewnętrzne

• jednostronne i dwustronne

• zobowiązujące

• kształtujące (np. nadanie obywatelstwa, nominacja, immatrykulacja)

• ustalające (np. prawo do emerytury, wysokość stypendium)

Decyzja administracyjna:

• ujęcie materialnoprawne - akt stosowania normy prawa administracyjnego

• ujęcie procesowe - prawna forma kończąca postępowanie administracyjne w danej instancji

Decyzje administracyjne:

1. konstytutywne

2. deklaratoryjne

3. zupełne

4. częściowe

Sprawa administracyjna

• proces stosowanie prawa w ujęciu materialnym zmierza do załatwienia sprawy administracyjnej

SPRAWA ADMINISTRACYJNA - zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia / odmowy udzielenia żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem / cofnięcia uprawnienia

• istota rozstrzygnięcia: sprawy administracyjnej polega na „pierwotnym” ustanowieniu sytuacji prawnej po stronie określonego podmiotu reprezentującego interes oparty na prawie administracyjnym

• adresat stosowanej normy prawa administracyjnego w procesie jej stosowania jest zwany stroną; wg art. 28 k.p.a.: „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.”

• interes prawny i obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. są wywodzone z prawa materialnego, ale nie zawsze z materialnego prawa administracyjnego

• mogą zdarzyć się sytuacje, w których podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego sąsiedniej nieruchomości mogą być stronami postępowania dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. będą nimi wyłącznie wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości.( wyrok NSA z dn. 23.05.2005, OSK 1618/04)

• współwłaściciel lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, jeżeli inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz postępowań nadzwyczajnych w tym zakresie.(wyrok WSA z dn. 7.04.2005, VII SA/Wa 352/04)

• ma charakter „niesporny” w przeciwieństwie do sprawy cywilnej, która ma charakter procesowy - wyraża istnienie „sporu o prawo” między stronami stosunku cywilnoprawnego

Uznanie administracyjne

• w procesie stosowania prawa zawsze w pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ma organ administracji publicznej (ustalenie i ocena stanu faktycznego, z którymi norma prawna wiąże określone skutki pr. zależy od wielu czynników:

• lokalnych

• indywidualnych

• subiektywnej oceny organu

• swobodnej oceny dowodów

• norma prawna nie może przewidzieć wszystkich przypadków dlatego pozostawia pewien luz, który jest wypełniany przez organ stosujący tę normę

• luzy są wszędzie tam gdzie stosuje się prawo

• ustawodawca używa pojęć, które są ostre tylko wówczas, gdy posługuje się określeniami matematycznymi (np. że podatek wynosi x %)

• państwo absolutne - brak związania administracji ustawami.

państwa parlamentarne w początkowej fazie ograniczały administrację prawem w niewielkim zakresie. szereg działań administracji pozostawało poza zasięgiem prawa. tam gdzie prawnych granic nie było pojawiało się uznanie. urzędnik kierował się co prawda interesem publicznym, ale na swój sposób go interpretował

• w państwie prawnym administracja może działać jedynie na podstawie umocowania prawa (każda decyzja musi mieć swoja podstawę prawną). zatem swobodne uznanie znika na rzecz uznania wprowadzanego przez ustawodawstwo.

Uznanie administracyjne

1. teoria R. von Launa (teoria interesu publicznego)

Swobodne uznanie oprócz wypadków wyraźnie dopuszczonych przez ustawy istnieje także wszędzie tam, gdzie ustawodawca posługuje się pojęciem interesu publicznego.

Administracja może interpretować to pojęcie według własnego uznania i tym samym poszerzać zakres swojej swobody.

2. teoria W. Jellinka (teoria pojęć nieoznaczonych)

Ustawodawca celowo używa pojęć nieoznaczonych (nieostrych) właśnie po to, aby wyposażyć organy administracji publicznej w dodatkowe swobodne uznanie, wynikające właśnie z nieostrości ich pojęć i możliwości ich różnej interpretacji

• teorie von Launa i Jellinka spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli sądu administracyjnego

3. teoria F. Teznera

Każde pojęcie, nawet nieostre, w tym także kategoria interesu publicznego, ma treść obiektywną, która wiąże organ administracyjny, a interpretacja tych pojęć podlega kontroli sądowej

Jako „wykładnia zwrotów niedookreślonych”

• jeśli ustawodawca używa pojęć nieostrych „porządek” bezpieczeństwo” „zagrożenie dla życia i zdrowia”, dopuszczając różną interpretację tzn. pozostawia kwestie rozstrzygnięcia swobodnemu uznaniu administracji, a zatem zwalnia administrację od związania ustawowego, i w konsekwencji zwalnia spod kontroli sądownictwa administracyjnego.

• NIE

• użycie zwrotu „może” nie jest równoznaczne z wprowadzeniem uznania.

• „możność” bowiem niejednokrotnie oznacza obowiązek organu. (zob. np. ustawa z dnia 23 sierpnia 2001 r. o środkach żywienia zwierząt)

• TAK - w sytuacji ustawowej dopuszczalności wyboru następstw prawnych „a lub b” bądź „a albo b”

• uznanie jest tam, gdzie administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybrać między różnymi rozwiązaniami

• uznanie występuje wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego lecz pozostawia wyraźnie organowi wybór następstwa a prawnego między różnymi możliwościami lub w ramach pewnego luzu.

Uznanie administracyjne w świetle orzecznictwa

• Organy publiczne działające w ramach uznania muszą w swoich rozstrzygnięciach respektować przede wszystkim porządek prawny wynikający z Konstytucji i nie mogą ograniczać się przy prowadzeniu postępowania tylko do przepisów ustawowych, mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie. Mogą bowiem wystąpić takie przypadki, w których z norm zawartych w aktach mających w obowiązującym systemie prawnym pierwszeństwo przed ustawą (czyli w Konstytucji lub umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie) będą wynikały dyspozycje, które ograniczą swobodę rozstrzygnięcia, wynikającą z przepisu ustawowego. (wyrok NSA z 4.11.1999, III SA 7860/98 Glosa 2000/8/22)

• Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok NSA z 2.02.1996, II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32)

• W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania - organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania, przy czym szczególną rolę w tej decyzji odgrywa jej zgodność z interesem społecznym i słusznym interesem strony. (wyrok NSA z 27.02.1998 r., III SA 395/97 LEX nr 44819)

• W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ (...) obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania.

Obowiązki organu (...) w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa. (wyr. NSA 11.16.1999)

• Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W zakresie decyzji uznaniowej kontrola sprowadza się do kontroli decyzji w świetle przepisów prawa procesowego oraz w zakresie prawa materialnego - czy nie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego (wyrok, NSA z 23.01.1998, III SA 1651/96 LEX nr 44815)

• Decyzje o uznaniowym charakterze także podlegają sądowej kontroli legalności. Kontrola ta ma jednakowoż ograniczony charakter, albowiem sprowadza się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 16.11.2000 r., III SA 764/00 LEX nr 51265)

_________________________________________________________________________________________________________

REKOMENDACJA NR R (80) 2 KOMITETU MINISTRÓW RADY EUROPY dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji - przyjęta 11 marca 1980 r.

• Zakres:

• kompetencje, które dają władzy administracyjnej pewien zakres oceny swobody przy podejmowaniu decyzji.

• wyraża się w możliwości dokonania przez administrację wyboru najodpowiedniejszego (sprawiedliwego i słusznego) rozwiązania spośród kilku prawnie uzasadnionych

• wyznacznikami wyboru są:

• wymagania dobrej i skutecznej administracji,

• interesy osób trzecich

• ważny interes publiczny

• Zalecenie, by władza administracyjna:

1. kierowała się celem, dla którego kompetencja ta została jej przyznana (pożądane jest równocześnie, by cel ten był w sposób jawny i jasny oznaczony; jeśli prawodawca nie konstruuje wyraźnie tego celu, właściwe jest uwzględnienie celu odpowiadającemu interesowi publicznemu)

2. postępowała obiektywnie (niezależnie od subiektywnych odczuć) i bezstronnie (bez faworyzowania i popierania kogokolwiek lub czegokolwiek) - mając na uwadze wszystkie stosowne dla rozpatrywanego przypadku elementy (fakty, względy i podstawy prawne)

3. przestrzegała zasady równości wobec prawa, unikając wszelkiej dyskryminacji

4. zachowywała właściwą relację pomiędzy ingerencją w prawa, wolności lub interesy osób a urzeczywistnianym celem

5. podejmowała decyzję w rozsądnym w danej sprawie terminie

6. stosowała ogólne dyrektywy administracyjne w sposób konsekwentny i stały, przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku

Sukcesja decyzji administracyjnej

• objęcie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z decyzji kierowanej do osoby trzeciej

• możliwość uzyskania decyzji udzielającej uprawnienia lub nakładającej obowiązek taki sam jak u poprzednika (podstawa roszczeń o wydanie decyzji administracyjnej)

• wyjątek od zasady, przypadki:

• przeniesienie pozwolenia na budowę

• przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

• przeniesienie koncesji w zw. z przekształceniami w spółkach pr. handlowego

• obowiązki właściciela zabytku nieruchomego

• obowiązki podatkowe

• dopuszczenie do ruchu pojazdu mechanicznego

• sukcesja zakazu odbywania imprez masowych na obiekcie zbytym innej osobie

• sukcesja decyzji administracyjnej

• formy sukcesji:

1. obowiązek / uprawnienie pochodzące z konkretnej decyzji przechodzi na następcę z mocy prawa (np.koncesje przy fuzjach)

2. obowiązek / uprawnienie pochodzące z konkretnej decyzji przechodzi na następcę za zgodą organu (np. pozwolenie na budowę)

3. obowiązek / uprawnienie pochodzące z konkretnej decyzji przechodzi na następcę bez udziału administracji (prowadzenie pojazdu samochodowego dopuszczonego do ruchu)

• Sukcesja decyzji administracyjnej

• Kodeks spółek handlowych

Art. 531. § 1. Spółki przejmujące lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej, określone w planie podziału.

§ 2. Na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą z dniem podziału bądź z dniem wydzielenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej, a które zostały przyznane spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

• Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Art. 63.5. Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

• Prawo budowlane

Art. 40. 1. Organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

3. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji.

Decyzja administracyjna jako rezultat stosowania prawa

• rozstrzyga sprawę administracyjną przez ustanowienie wiążących konsekwencji tej normy

• kompetencja do wydania decyzji administracyjnej przysługuje organom administracji publicznej i ma charakter kompetencji szczegółowej, tzn. ustanowionej w odniesieniu do określonego rodzaju spraw

• adresatem decyzji administracyjnej jest zawsze i tylko podmiot nie podporządkowany prawnie organowi administracji publicznej orzekającemu w danej sprawie

• decyzja administracyjna jako akt kształtujący sytuację prawną adresata

• decyzja administracyjna jako akt kształtujący stosunek administracyjno-prawnym

Rodzaje decyzji uprawniających




1. zezwolenia

2. pozwolenia

3. koncesje

4. licencje

1. zwolnienie z zakazu względnego, np. pozwolenie na budowę

2. zwolnienie z obowiązku

3. udzielenie uprawnienia




Decyzje nakładające obowiązki

1. określonego działania, zaniechania

2. cofnięcie uprawnienia

Utrata mocy obowiązującej przez decyzję administracyjną

1. upływ czasu

2. interes społeczny lub słuszny interes strony

3. wywłaszczenie prawa

4. niedopełnienie warunku/zlecenia

5. wada materialnoprawna

6. wada powstała w toku postępowania lub w związku z postępowaniem administr.

7. utrata mocy obowiązującej przez przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji (art. 145a k.p.a.)

Czynności ewidencyjne i rejestracyjne

EWIDENCJA - zbiór danych prowadzony zazwyczaj dla celów informacyjnych, w tym również informacji powszechnie dostępnej




• działalności gospodarczej

• producentów

• gospodarstw rolnych

• gruntów i budynków

• wód, urządzeń melioracyjnych

• przydomowych oczyszczalni ścieków

• ludności

• partii politycznych

• trofeów łowieckich

• zabytków

• centralna ewidencja pojazdów

• ewidencja dróg publicznych




• wpis do ewidencji - czynność materialno- techniczna, niekiedy również dowód realizacji obowiązku

• ewidencje są przedmiotem regulacji ponad 300 ustaw

REJESTR - zbiór danych prowadzonych w celach informacyjnych i kontrolnych




• wykazów obszarów chronionych

• kościołów i innych związków wyznaniowych

• uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej

• uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych

• polowań

• zabytków




• wpis do rejestru - zazwyczaj związany z wydaniem decyzji administracyjnej

• rejestry są przedmiotem regulacji ponad 400 ustaw