§ 20. l. W przepisach merytorycznych można wydzielić przepisy ogólne i przepisy szczegółowe,

2. Wydzielone przepisy ogólne oznacza się nazwą „Przepisy ogólne"; można je systematyzować w grupy tematyczne i oznaczać nazwami charakteryzującymi treść każdej grup.

Budowanie aktu prawnego na zasadzie "od ogółu do szczegółu" znajduje swoje uzasadnienie również w jednej z dyrektyw wykładni (argument a rubica), zgodnie z która przepis prawny należy interpretować z uwzględnieniem jego miejsca w systematyce aktu prawnego, w którym jest on zawarty.

Nieodpowiednie umiejscowienie przepisów ogólnych może zaburzać ich zakres oddziaływania. Dobrym przykładem tego są same ZTP.

"Rozdział 1. Przepisy ogólne" umieszczono w nich nie na samym początku aktu, lecz w ramach Działu I, dotyczącego projektów ustaw. Spowodowało to, że mimo iż w większości zasady wyrażone w tym rozdziale
odnoszą się do wszystkich rodzajów aktów prawnych, formalnie nie stosuje się ich do aktów wykonawczych (zob. § 132, Ul i 143 ZTP). W takiej sytuacji należało najpierw wydzielić "Dział I Przepisy ogólne" i zawrzeć w nim odpowiednio zredagowane zasady ogólne odnosząc e się do wszystkich aktów prawnych.

• To, czy merytorycznie wyodrębnione przepisy ogólne należy formalnie zgrupować i odpowiednio oznaczyć, zależy od tego, jaką objętość ma dany akt prawny. Im większa jest ta objętość, tym silniej należy zalecać dokonanie takiego formalnego wyodrębnienia.

Zasada wyrażona w § 20 ust. 2 jest zasadą szczególną w stosunku do ogólnych zasad systematyzacji przepisów aktu, które zostały wyrażone w § 60, 61 i 62. Z przepisów tych wynika. że wydzielenie przepisów ogólnych powinno się odbywać według następujących reguł:

-jeśli "Przepisy ogólne" grupują artykuły, to otrzymują nazwę "rozdział", który to rozdział jest numerowany cyfrą arabską, jeśli grupują one rozdziały - otrzymują nazwę "dział" i są numerowane cyfrą rzymska, a jeśli grupują działy - nazwę "tytuł" i są numerowane cyfrą rzymską itd. (więcej na ten temat w § 60 ZTP),

- nazwa jednostki systematyzacyjnej wyższego stopnia składa się z wyrazu "część", "księga", "tytuł", "dział", "rozdział" z odpowiednią cyfrą porządkową oraz ze zwrotu "Przepisy ogólne" rozpoczętego wielką literą, zapisanego od nowego wiersza.

Odpowiednik stosujący się do rozporządzenia

§ 125 W przepisach ogólnych rozporządzenia:

l) określa się jego przedmiot, w szczególności wtedy, gdy tytuł rozporządzenia jest zwięzły i nie zawiera szczegółowej informacji o wszystkich sprawach regulowanych w rozporządzeniu, rozpoczynając przepis od wyrazów:
.Rozporządzenie określ … ";

2) zamieszcza się postanowienia o stosowanych w rozporządzeniu definicjach i skrótach.

Zgodnie z tym przepisem na początku aktu powinny się znaleźć kolejno przepisy:

- określające zakres spraw regulowanych aktem i podmiotów, których ona dotyczy lub spraw i podmiotów wyleczonych spod jej regulacji,

- objaśniające, użyte w akcie określenia i skróty,

- zawierające inne, niż wskazane wyżej postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w akcie.

• Zasady wyrażone w tym przepisie stosuje się tylko wtedy, gdy w danym akcie prawnym wyodrębniono przepisy ogólne, należy podkreślić, że zasady wyrażone w § 21 ZTP stosuje się do każdego aktu niezależnie od tego, czy formalnie wyodrębniono w niej jednostki systematyzacyjną "przepisy ogólne"

• w każdym akcie na początku powinny znaleźć się klauzule kolizyjne, które rozstrzygają zakres zastosowania danego aktu. Zamieszczenie na początku danego aktu stosowanych w nim definicji i skrótów oraz wszelkich postanowień wspólnych dla całego aktu jest zgodne z postulatem budowania aktu prawnego od ogółu do szczegółu

Przepisy merytoryczne (ustawa)

• Pierwszym przepisem aktu powinien być przepis określaj ;}cy zakres spraw regulowanych aktem(zakres przedmiotowy) i podmiotów, których on dotyczy (zakres podmiotowy). Określenie to może być uzupełnione w sposób negatywny - poprzez określenie spraw i podmiotów wyleczonych spod regulacji danego aktu.

Przepisy merytoryczne (rozporządzenie)

§ 121.

l. Tekst rozporządzenia rozpoczyna się od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe, jako podstawy prawnej wydania rozporządzenia.

2. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną wydania rozporządzenia przytacza się przepis, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania oraz określa zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu.

3. Podstawę prawną wydania rozporządzenia wyraża się zwrotem: "Na podstawie art. ustawy (tytuł ustawy z oznaczeniem dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona ta ustawa i jej zmianami albo ostatni tekst jednolity i jego zmiany ogłoszone do dnia wydania rozporządzenia) zarządza się, co następuje …”

• Z § 125 pkt l wynika, że przepis określający przedmiot rozporządzenia zamieszcza się w szczególności wtedy, gdy tytuł rozporządzenia jest zwięzły i nie zawiera szczegółowej informacji o wszystkich sprawach regulowanych w rozporządzeniu. Oznacza to m.in., że przepis określający przedmiot rozporządzenia musi być znacznie bardziej precyzyjny od tej części tytułu rozporządzenia, która określa jego przedmiot. O ile bowiem tytuł pełni przede wszystkim funkcje informacyjne, o tyle przepis określający przedmiot rozporządzenia ma charakter normatywny wyraża on swoistą normę kolizyjną.

• Jeśli dane rozporządzenie nie reguluje w sposób wyczerpujący przekazanych w upoważnienia ustawowym, w przepisie ogólnym tego rozporządzenia powinna się znaleźć informacja o tym jakie sprawy nie zostały uregulowane w danym rozporządzeniu.

• Przykład:

1 Z omawianego powodu obecny § 12 ZTP powinien być zamieszczony w przepisach ogólnych rozporządzenia (o ile oczywiście prawodawca nie zdecyduje się na uregulowanie w nim sposobu sporządzania uzasadnień projektów aktów normatywnych, co sprawiłoby, że rozporządzenie uregulowałoby kwestie przekazane w upoważnieniu ustawowym w sposób wyczerpujący)

Przepisy merytoryczne określanie zakresu spraw

• Przepisy takie pełnia ważną funkcję normatywną -wyrażają one normy kolizyjne, a więc normy, które pozwalają rozwiązywać w proc psie stosowania problemy wynikające ze zbiegu przepisów. Dzięki prawidłowemu posługiwaniu się takimi normami udaje się realizować postulat niesprzeczności systemu prawnego. Przepisy wyrażające normy kolizyjne zawierają jednocześnie informacje o tych normach, pełnia więc zarazem ważną funkcję informacyjną. Są one swoistymi drogowskazami dla osób szukających określonych informacji prawnych.

To właśnie odmienna rola przepisów określających zakres aktu od jego tytułu powoduje, że:

1) przepisy określające zakres aktu muszą być znacznie bardziej precyzyjne od tytułu,

2) nawet, jeśli zakres aktu został dostatecznie precyzyjnie określony w tytule, należy go określić w pierwszym przepisie aktu

• Przykład:

Zgodnie z art. 88 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów praw a miejsc owego jest ich ogłoszenie. Jednocześnie Konstytucja nie definiuje ogłoszenia. Norma kolizyjna zawarta w art. l ust. l ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektóry innych aktów prawnych przesądza, że z punktu widzenia prawa obowiązującego w Polsce za prawnie doniosłe ogłoszenie aktu prawnego uznać można tylko i wyłącznie ogłoszenie dokonane w sposób przewidziany w tej ustawie. Jakiekolwiek udostępnienie lub publikacja aktu normatywnego dokonane według przepisów innej ustawy będzie mogło być uznane za urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego tylko wtedy, gdy dana ustawa wyraźnie tak postanowi. Dlatego na przykład w świetle obecnie obowiązujących przepisów nie uznamy udostępnienia danego aktu normatywnego w Biuletynie Informacji Publicznej za jego urzędowe ogłoszenie.

• Warunkiem poprawnego i zwięzłego określenia przedmiotowego i podmiotowego zakresu spraw regulowanych w danym akcie, jest przestrzeganie zasady wyrażonej w § 3 ust. 2 ZTP, w myśl której w akcie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi).

• Przykład

W ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych art. 1 stanowi

Art. 1.1 Ustawa określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych

2 Zasady i tryb ogłaszania umów międzynarodowych, a także aktów zbiorowych pracy określają odrębne ustawy.

3 Zasady i tryb ogłaszania, aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych UE oraz zasady i tryb wydawania Dziennika Urzędowego UE zwanego dalej „Dziennikiem UE” określają przepisy UE.

Tymczasem w treści tej ustawy znalazły się przepisy dotyczące:

-ogłaszania dokumentów nie będących ani aktami normatywnymi, ani innymi

• Najczęściej i stosunkowo najzgrabniej zakres przedmiotowy aktu wyraża się przy użyciu zwrotu „... określa,,, „stanowi".

• Przykład:

1 Art. l ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jogo ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) stanowi:...

Innym czysto spotykanym zwrotem służącym określeniu zakresu spraw jest „... reguluje,,

Podobnym zwrotem jest „... normuje,,

Warunkowe wyłączenie jakiegoś zakresu regulacji wymaga użycia odpowiedniego zwrotu. Często używanym zwrotem w takich sytuacjach jest zwrot "nie stosuje się, jeżeli"

W przepisie określającym zakres spraw regulowanych danym aktem nie powinno się zawierać innych treści, w szczególność nie powinno się jednocześnie wyrażać postanowień ogólnych.

Przykład:

W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)art. l ust. l został sformułowany w sposób następujący:

Art. 1.1. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W tym przepadku błąd jest zresztą podwójny, gdyż nie tylko pomieszano przepis służący wyrażaniu norm kolizyjnych z przepisem wyrażającym zasadę ogólna, ale przy okazji powtórz przepis Konstytucji, który wyraża prawo dostępu do informacji publicznej.

• Jeśli w danym akcie nie zostaną wyrażone odpowiednie normy
kolizyjne, wówczas znajdą zastosowanie:

- ogólne normy kolizyjne wyrażone w aktach wyższego rzędu,

- szczegółowe normy kolizyjne wyrażone w innych ustawach

- reguły kolizyjne powszechnie przyjmowane w orzecznictwie i doktrynie

Szczególnymi przypadkami ogólnych norm kolizyjnych są:

- normy rozstrzygające konflikty pomiędzy systemami prawnymi (zob. ustawa z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe, Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm.

- normy, które, rozstrzygając zasady hierarchii aktów w prawie danego kraju, rozstrzygają jednocześnie konflikty pomiędzy aktami różnych kategorii (zob. zasada pierwszeństwa ratyfikowanych umów międzynarodowych, wyrażona w art.. 91 ust. 2 Konstytucji, zasada pierwszeństwa ustawy w stosunku do aktów wykonawczych, wynikająca z art. 92 konstytucji.

Do reguł kolizyjnych można zaliczyć takie reguły,
jak:

- Lex superior derogat legi inferiori - ustawa nadrzędna uchyla ustawę podrzędną

- Lex posteriori derogate legi priori - akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego

- Lex specjalis derogat legi generali. prawo o większym stopniu szczegółowości (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy, np. z dwóch ustaw obowiązujące w tym samym czasie należy stosować przed prawem ogólniejszym

i reguły stanowiące konsekwencje ich hierarchii, takie jak:

- lex posterior inferior non derogate legi superiori priori - ustawa późniejsza podrzędna nie uchyla ustawy wcześniejszej nadrzędnej.

- lex posteriori generalis no derogat legi anteriori specjali - ustawa późniejsza o charakterze ogólnym nie uchyla wcześniejszej ustawy ogólnej

Drugim elementem przepisów powinien być słowniczek używanych w tym akcie określeń i skrótów. W § 21 ust. l pkt 2 ZTP uregulowane zostało jedynie umiejscowienie takiego słowniczka, natomiast w dziale VIII ZTP uregulowane zostały m.in. takie kwestie, jak:

- przesłanki formułowania definicji danego określenia (zob. § 146 ZTP),

- sposób formułowania definicji (zob. § 151-155 /TP),

- przesłanki oraz sposób "prowadzenia skrótu dla oznaczenia danego określenia (zob. § 154 ust. 1 ZTP).

Definicje i skróty w rozporządzeniu

Szczególnie należy podkreślić, że w aktach wykonawczych bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej

• w "słowniczku" powinny się znaleźć tylko definicje danych określeń, a nie normy postępowania.

Przykład:

W wyroku z dnia 12 maja 2004 r Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zamieszczenie w "słowniczku" rozporządzenia normy kompetencyjnej narusza zasady przyzwoitej legislacji znajdujące oparcie w art. 2 Konstytucji (U 1/04, OTK-A 2004, nr 5. poz. 43).

• Zawarte w danym rozporządzeniu definicje będą stosowane tylko do określeń użytych w tym rozporządzeniu. Dlatego też najbardziej stosowne są zwroty sygnalizujące ten zakres, a więc takie, o jakich mowa w § 148 ZTP.

Przykład:

"Określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają:"

• Skrótów nie wprowadza się w tym samym przepisie, w którym formułuje się definicję (§ 154 ust. 4 ZTP) Stosunkowo najmniej problemów stwarza wprowadzanie skrótów w tym przepisie danego aktu w którym po raz
pierwszy zostało użyte skracane określenie.

Przykład:

§ 1. l Rozporządzenie określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, zwaną dalej "Agencją", pomocy finansowej w ramach działania I.4 Promocja i Współpraca
Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodnie] 2007- 2013 zwanego dalej "Programem".

- jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całego, jego definicję zamieszcza się w przepisach ogólnych aktu (§ 150 ust. l ZTP),

- jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całej jednostki systematyzacyjnej danego aktu, jego definicje zamieszcza się w przepisach ogólnych danej jednostki systematyzacyjnej (§ l50 ust. l ZTP),

- jeżeli dane określenie nią być używane w ustalonym znaczeniu tylko w obrębie zespołu przepisów, jego definicje zamieszcza się w bezpośrednim sąsiedztwie tych przepisów (§ 150 ust. 2 ZTP),

- analogicznie należy postępować ze skrótami (§ l 54 ust. 2 ZTP).

Jeżeli akt zawiera rozbudowane przepisy ogólne i wiele wielokrotnie powtarzających się określeń wymagających zdefiniowania, ich definicje można zamieście w wydzielonym fragmencie przepisów ogólnych ustawy, oznaczając ten fragment nazwą "Objaśnienia określeń ustawowych" (§ 150 ust. 3 ZTP).

Konstruowanie definicji

Pierwszą przesłanką, która uzasadnia sformułowanie definicji danego określenia jest jego wieloznaczność. Zgodnie z § 8 ust. l ZTP w aktach prawnych należy się posługiwać poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Jeśli zatem jest więcej niż jedno powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia, a jednocześnie określenia tego nie można zastąpić określeniem jednoznacznym, należy sformułować definicję tego określenia. Brak takiej definicji stanowi "istotną lukę w regulacji ustawowej i techniczno-legislacyjna wadę" danej ustawy (wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK 1998, nr 4, poz. 47).

Wieloznaczność może być eliminowana przez kontekst, w jakim zostało użyte określenie. W takich sytuacjach definiowanie danego określenia nie jest konieczne, co potwierdza § 146 ust. 2 ZTP, który jednocześnie zawęża możliwość odstąpienia od definiowania danego określenia tylko do przypadków, gdy dane określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym.

Drugą przesłanką, która uzasadnia sformułowanie definicji danego określenia, jest jego nieostrość, przy czym w odróżnieniu od wieloznaczności, nieostrość danego wyrażenia uzasadnia jego zdefiniowanie, jeśli jest ona niepożądana. Zgodnie z § 155 ZTP przesłanką posługiwania się przez prawodawcę określeniami nieostrymi jest potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego. Jeśli przesłanka ta nie występuje w danym przypadku, a jednocześnie danego określenia nieostrego nie można zastąpić określeniem bardziej precyzyjnym, należy sformułować definicję tego określenia.

Definicję danego określenia należy sformułować również wtedy, gdy nie jest ono powszechnie zrozumiale. Jest to również nawiązanie § 8 ust. l ZTP, a także do ust. 2 tego przepisu, który zakazuje posługiwania się profesjonalizmami, określeniami lub zapożyczeniami obcojęzycznymi i neologizmami, jeśli maja one odpowiedniki w języku powszechnym.

można przyjąć, że dane określenia jest powszechnie zrozumiałe, jeśli jest ono:

- w ten sam sposób rozumiane na terenie całego kraju, co wyklucza posługiwanie się regionalizmami),

- używane współcześnie (z tego powodu nie należy posługiwać się archaizmami, zwłaszcza jeśli obecnie wyrażenia te nadal są używane, ale w innym znaczeniu),

- rozumiane w ten sam sposób przez stosunkowo szeroka grupę społeczeństwa (z tego powodu nie na należy używać określeń środowiskowych, nawet gdy adresaci danego aktu posługują się takimi określeniami).

Należy też przypomnieć, że aby użyć danego określenia w akcie prawnym, należy stwierdzić, iż określenie to jest określeniem poprawnym w tym właśnie znaczeniu

Jeśli przesłanki te nie występują w danym przypadku, a danego określenia nie można zastąpić określeniem powszechnie zrozumiałym, należy sformułować definicje tego określenia.

Ostatnią przesłanką wymieniona w § 146 ust. 1 jest zaistnienie potrzeby ustalenia nowego znaczenia danego określenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw. Ta przesłanka jest spełniona zarówno wówczas, gdy istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia, ale jest odmienne od znaczenia, którego wymaga regulacja danej dziedziny spraw, jak i wtedy, gdy nie istnieje powszechnie przyjęte znaczenie danego określenia. Tego typu definicje powinny być zamieszczane w ustawach, które fegulują dana dziedzinę spraw w sposób najbardziej ogólny, a wiec przede wszystkim w ustawach zatytułowanych "kodeks", "prawo" bądź "ordynacja", a także w sytuacjach, w których w danej ustawie odstępuje się od takiego "kodeksowego" znaczenia

Konieczność korzystania z definicji w omawiany owyżej przypadkach wynika z powszechnie stosowanej w procesie stosowania prawa zasady pierwszeństwa wykładni językowej, zgodnie z którą, w braku ustawowej definicji danego określenia, organy stosujące prawo przyjmują, że określenie to zostało użyte przez prawodawcę zgodnie z jego poprawnym, podstawowy powszechnie przyjętym znaczeniem. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej wynika z podstawowych zasad tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, w tym m.in. z zasady podziału władz i zasady legalizmu.

W orzecznictwie podkreśla się, że "wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia interpretacji przepisów prawa, lecz zakreśla również jej granice w ramach możliwego sensu słów w danym języku etnicznym. Dokonując wykładni językowej przepisów prawa (...) należy zatem zawsze brać na samym początku znaczenie użytych słów w ustawie w rozumieniu powszechnie przyjętym w języku polskim, chyba że ustawodawca nada tym słowom na gruncie prawa (...) specyficzną treść odmienna od języka potocznego, poprzez definicje" (wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 1998 r., I SA/Po 1782/97, LEX nr 35472; zob. też np. uchwałę NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2000 r. FPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 92).

Dlatego też zawsze wtedy, gdy prawodawca chce użyć jakiegoś wyrażenia w innym znaczeniu niż poprawne, podstawowe i powszechnie przyjęte, powinien dać temu wyraz w konstruowanych przepisach. Jeśli inne znaczenie danego wyrażenia nie wynika w sposób jednoznaczny z kontekstu, w jakim wyrażenie to zostało użyte, w akcie normatywnym posługującym się tym wyrażeniem należy sformułować definicję tego wyrażenia.

Jednym z. podstawowych warunków redagowania przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 ZTP) jest przestrzeganie przez prawodawcę konsekwencji w stosowanej przez niego terminologii. Ogólna zasadę w tym zakresie wyraża § 10 ZTP, zgodnie z którym do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

Odstąpienie od zasady konsekwencji terminologicznej

Tak jak § 147 ust. 2 formułuje sposób postępowania, gdy należy odstąpić od zasady wyrażonej w § 147 ust. l, tak § 148 formułuje sposób postępowania, gdy należy odstąpić od zasady wyrażonej w § 9 ZTP. W tym miejscu szczególnie dobrze widać, że przepisy dotyczące definicji powinny być umieszczone łącznie z przepisami dotyczącymi konsekwencji terminologicznej.

Zgodnie z § 9 ZTP w ustawie nałoży posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". Jeśli w danej dziedzinie prawa występuje akt, który jest aktem podstawowym dla tej dziedziny, to definicje zawarte w tym akcie stosuje się również w pozostałych aktach prawnych z tej dziedziny. Jest to tzw. zasada prymatu definicji kodeksowych.

Jak to ujął Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, definicje kodeksowe maja "z założenia znaczenie wykraczające poza dany akt prawny czy nawet dział prawa, znaczące dla całego systemu prawa" (wyroki: z dnia 12 kwietnia 2006 r., VI SA/Wa 37/06, LEX nr 435567; z dnia 20 kwietnia 2006 r., YI SA/Wa 10/06, LEX nr 221747).

Przykłady:

W wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że definicja kodeksowa nieruchomości rolnej zawarta w art. 46¹ k.c. „ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne" (I OSK 132/06, LEX nr 291425).

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. ten sam Sąd przyjął, że "gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowym znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienna definicję tego pojęcia" (I OSK 1254/06, LEX nr 366189).

W wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że "gdyby ustawodawca w art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym chciał zdefiniować "działalność gospodarcza" w sposób odmienny niż uczynił to w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niewątpliwie dalby temu wyraz zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej (por. § 146 i § 148 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908)" (III SA/Lu 140/06, CBOSA).

W pierwszej kolejności prawodawca powinien zatem rozważyć użycie innego określenia, a dopiero, jeśli okaże się, że nie ma alternatywy dla określenia kodeksowego, które musiałoby zostać użyte w zmienionym znaczeniu, wprowadzić "lokalną", odmienna od "kodeksowej", definicję tego określenia.

Def. Przepisy wykonawcze

Akty wykonawcze nie mogił być niezgodne z aktami wyższego rzędu (zob. § 116 ZTP), nie mogą też powtarzać (zob. § 118 ZTP) ani modyfikować norm wyrażonych w aktach wyższego rzędu, chyba że przepis upoważniający stanowi inaczej. Zasada ta wynika z hierarchicznej budowy polskiego systemu źródeł prawa, co oznacza, że jej naruszenie jest jednocześnie naruszeniem przepisu Konstytucji, który reguluje relacje pomiędzy danym aktem wykonawczym, a aktami wyższego rzędu, czyli art. 92, 93 i 94 oraz art. 7 Konstytucji.

Z Konstytucji wynika, że omawiana zasada dotyczy nie tylko aktów wykonawczych, ale stosuje się ją również w relacji ustawa - Konstytucja. Jeśli Konstytucja nie przekazuje do uregulowania w drodze ustawy definicji jakiegoś określenia Konstytucji, w ustawie nie powinno się definiować tego pojęcia.

Określenie jest określeniem ustawowym, jeśli zostało ono użyte w jakiejkolwiek obowiązującej ustawie, przy czym jako określenie należy rozumieć cały definiowany zwrot, a nie poszczególne wyrazy

Przykład:

ZTP formułują definicje odesłania dynamicznego (§ 159 ZTP) i odesłania statycznego (§ 160 ZTP). Samo pojecie "odesłanie" jest używane obowiązujących w Polsce ustawach, ale w powołanych przepisach ZTP zostało zdefiniowane nie odesłanie jako takie, lecz jego odmiany.

• Definicje sformułowane w akcie wykonawczyni maja stosunkowo najmniejszy zakres obowiązywania, gdyż zasadniczo zakres ten jest ograniczony tylko tło samego tego aktu wykonawczego, w którym sformułowano dana definicje.

Naruszenie zakazu wyrażonego w § 149 stanowi naruszenie dwóch podstawowych zasad dotyczących nowelizacji aktów prawnych:

- zasady że nowelizacji dokonuje się aktem tego samego rzędu, to akt nowelizowany,

- zakazał nowelizowania w sposób dorozumiany (zob. § 86 ZTP).

Jednocześnie naruszenie tego zakazu może prowadzić do naruszenia:

- zakazu zamieszczania w akcie wykonawczym przepisów niezgodnych z aktami wyższego rzędu.

- zakazu powtarzania w akcie wykonawczym przepisów aktów w wyższego rzędu

- zakazu zamieszczania w akcie normatywnym wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych (zob. § 11 ZTP).

Wydaje się jednak, ze każdy taki przypadek stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Dlatego też na aprobatę zasługuje stanowisko sądów administracyjnych, które traktują naruszenie zakazu wyrażonego w komentowanym przepisie jako istotne naruszenie prawa.

Definicje należy formułować w sposób wyraźnie odróżniający je od treści danego aktu.

Jeżeli przepisy z definicjami zamieszcza się wśród innych przepisów wymaga wyraźnego podkreślenia we wprowadzeniu do wyliczenia definiowanych określeń, że są to definicje tych określeń. Najczęściej stosuje się w tym przypadku formułę „użyte w ustawie (innym akcie normatywnym) określenia oznaczają:”. Nie powinno się używać zwrotów typowych dla przepisów, w których definiuje się tylko jedno określenie (zob. pkt 4), gdyż prowadzi do niepotrzebnych powtórzeń.

Przykład

Użycie w § rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 1 kwietnia 2009 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na promocję Polski Wschodniej, stworzenie sieci współpracy centrów obsługi inwestora, tworzenie i rozwój klastrów, tworzenie polityki rozwoju regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013 (Dz. U. Nr 61, poz. 503) zwrotu „”Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:” spowodował, że w każdym z jedenastu punktów tego paragrafu prawodawca musiał powtórzyć zwrot :należy przez to rozumieć”.

• Jeśli dany przepis zawiera tylko jedna definicję, stosuje się w nim takie zwroty, jak te, o których mowa w § 148, § 151 i § 152 ZTP, a wiec takie zwroty jak:

- "w rozumieniu mniejszej ustawy określenie oznacza ",

- "ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o należy przez to rozumieć ",

• - "Określenie "a" oznacza przedmioty b."

• - "Określenie "a" znaczy tyle co wyrażenie "b"

• - "jest równoznaczne z ".

Definicji nie wprowadza się w tym samym przepisie, w którym formułuje się skróty (§ 154 ust. 4 ZTP).

Z zasady, że definicje należy formułować w sposób wyraźnie odróżniając je od innych elementów treści danego aktu, wynika bowiem nie tylko to, że w definicjach należy używać zwrotów typowych dla definicji, ale również to, że zwrotów typowych dla definicji me należy używać poza definicjami.

Najczęstszymi naruszeniami komentowanego przepisu jest używanie zwrotów typowych dla definicji w przepisach zrównujących skutki prawne pewnych stanów faktycznych. W takich sytuacjach nie chodzi jednak o równoznaczność pojęć, a więc takie samo wyrażenie obu tych przypadków jest naruszeniem nie tylko § 152, ale również § 8 i § 10 ZTP,

Definicja zakresowa

• to taka definicja, która definiuje dane pojęć poprzez wyliczenie elementów składających się na to pojęcie. Definicja taka powinna być tak sformułowana, by me pozostawiała wątpliwości co do tego, czy ma ona charakter zupełny.

Jeśli definicja została zredagowana w sposób sugerujący, ze jest to definicja zakresowa zupełna, musi ona objąć cały zakres definiowanego pojęcia. W przeciwnym wypadku dane określenie będzie inaczej rozumiane przez prawodawcę i przez organy stosujące prawo, a zatem zostanie złamana zasada redagowania przepisów w taki sposób, by dokładnie wyrażały one intencje prawodawcy (§ 6 ZTP). Zgodnie z § 153 ust. 1 definicja zakresowa zupełna powinna być sformułowana:

- w jednym przepisie prawnym, a także obejmować cały zakres definiowanego pojęcia.

Przykład:

Kodeks cywilny:

art. 244 § 1 Ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka.

Definicja przykładowa

Jeżeli definicja nie ma być definicją przykładową, a jednocześnie wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że jest ona uzupełniana przez odrębne przepisy tego samego lub innego aktu normatywnego.

Jeżeli wyliczenie ma mieć charakter przykładowy, a nie zupełny, należy to jednoznacznie wyrazić za pomocą zwrotów "w szczególności" albo "zwłaszcza". Brak takiego zwrotu oznacza, że prawodawca traktował dana definicję zakresową jako zupełną. Tak właśnie interpretują omawiane kwestie sądy (zob. np. uchwala NSA z dnia 20 maja 2002 r., OPS 3/02, ONSA 2003, nr l, poz. 4; wyroki tego samego sądu: z dnia 2 marca 2006 r., I FSK 736/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 171; z dnia 30 listopada 2006 r., I FSK 170/06, LEX nr 262119; z dnia 20 czerwca 2007 r., II OSK 914/06, LEX nr 344107).

153 nieprzypadkowo ogranicza listę zwrotów, jakich można użyć, by podkreślić przykładowy charakter wyliczenia do zwrotów "w szczególności" i "zwłaszcza". W orzecznictwie uznawano co prawda, że o takim charakterze mogą też świadczyć inne zwroty, np.:

- "w tym" (zob. np. wyrok SN z dnia 4 czerwca 2002 r., I PKN 249/01, OSNP 2(M)4, nr 7, poz. 118; wyrok TK x dnia 14 grudnia 1999 r., K 10 99, OTK 1999, nr 7, poz. 162),

- "jak" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r., II SA Bk 679/08, LEX nr 484891),

Przepisy ogólne rozporządzenie

W przepisach ogólnych rozporządzenia powinny się znaleźć również wszelkie inne postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w tym rozporządzeniu. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z argumentacją a rubica zamieszczenie danego przepisu:

- w części ogólnej danego aktu oznacza, że zakres stosowania danego przepisu obejmuje cały zakres regulacji tego aktu i w procesie wykładni nie należy go w sposób nieuzasadniony zawężać,

W części szczegółowej danego katu oznacza, że odnosi się on tylko do spraw regulowanych w tej konkretnej części i w procesie wykładni nie należy go w sposób nieuzasadniony rozszerzać.

Omawianych sposobów redagowania pierwszych przepisów rozporządzenia nie stosuje się w przypadku rozporządzeń zmieniających. W takich rozporządzeniach pierwszym przepisem jest przepis zmieniający (§ 85 ust. 2 w zw. § 132 ZTP)

Przepisy merytoryczne

Uzupełnieniem przepisów określających zakres zastosowania danego aktu mogą być przepisy określające, jakie przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w akcie. Jest to sposób na unikanie:

- zbędnych powtórzeń (zob. § 4 ust. l i 2 ZTP) oraz

- ewentualnych sprzeczności i z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub aktami normatywnymi ustanowionymi przez organizacje międzynarodowe lub organy międzynarodowe, którym Rzeczpospolita Polska przekazała kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.

Odesłanie do przepisów, które uzupełniają sprawy normowane aktem, należy wprowadzić tylko w przypadku, gdy jest ono niezbędne. Nie należy go zatem wprowadzać, gdy obowiązek stosowania danych przepisów wynika z innych przepisów lub z ogólnych zasad systemu prawa. Dlatego na przykład stosunkowo rzadko zachodzi potrzeba odesłania z ustawy szczególnej do kodeksu.

Zasada wyrażona w § 22 ust. l ZTP nie dotyczy przesłanek wprowadzania odesłań (gdyż zostały one uregulowane w § 4 ust. 3 i § l56 ZTP), lecz miejsca w akcie prawnym, w którym należy zamieścić odesłanie. Zgodnie z tą zasadą odesłanie można zamieścić w przepisach ogólnych danego aktu w dwóch przypadkach:

- gdy uregulowania zawarte w akcie, do którego się odsyła, uzupełniają sprawy normowane aktem (dzięki temu unika się zbędnych powtórzeń),

- gdy uregulowania zawarte w akcie, do którego się odsyła, odmiennie regulują sprawy normowane aktem (dzięki temu unika się sprzeczności w systemie prawa).

Zasada wyrażona w § 22 ust. 1 ZTP nie oznacza zatem, że w przepisach szczegółowych nie można zastosować odesłań, lecz, że nie należy tego robić w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie.

Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach podkreślał, że stosowanie odesłań jest normalną techniką prawodawczą, podyktowaną, takimi względami, jak zwięzłość tekstu, zapewnieniem niesprzeczności (z zachowaniem możliwości regulacji wyjątkowej) i różnorodność szczebla aktów prawnych regulujących to sami zagadnienie (por. wyrok TK z dnia 27 listopda 2006 roku, K 47/04, OTK-A 2006, nr 10, poz. 153). „Ze składających się na zasadę państwa prawnego reguł prawidłowej legislacji nie wynika bowiem nakaz wyrażania wszystkich norm „Wprost” co (…) oznaczałoby konieczność formułowania każdej obowiązującej normy w jednej jednostce redakcyjnej aktu prawnego. Realizacja takiego postulatu jest technicznie niemożliwa, prowadziłaby do niezwykłej kazuistyki i nadmiernego rozbudowania aktów prawnych” (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 t., K 7 /99, OTK 2000, Ne 1, poz. 2).

"Zarzut złej legislacji byłby uzasadniony w przypadku braku podstaw dla sięgnięcia do techniki odesłania, w przypadku wielokrotnego odesłania, zwłaszcza w obrębie kilku aktów prawnych, które utrudniałoby w znacznym stopniu skonstruowanie normy prawnej, w szczególności takiej normy, której adresatem jest ogól obywateli czy nieokreślona ich grupa" (por. wyrok TK z dnia l1 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK 2000, nr l, poz. 2).

W § 22 ust. 2 ustalono sposób redagowania przepisu odsyłającego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § l56 ust. 2-4 ZTP. Zgodnie z tym ostatnim w odesłaniu:

- jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz

- określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie.

Zasady przytaczania w przepisie odsyłającym tytułów aktów normatywnych wraz z oznaczeniem roczników, numerów i pozycji dzienników urzędowych, w których je ogłoszono, zostały wyrażone w § 158 ZPT

Z powodu omawianej regulacji, za wystarczający należy uznać sposób odesłania stosowany w art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 20003 r. o nasiennictwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 41, poz. 271 ze zm.:

Art. 3 Do postępowania w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy o postepowaniu administracyjnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z tego samego powodu należy uznać, że odesłanie zastosowane w art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) zawiera zbędne powołanie tytułu miejsca publikacji kodeksu postępowania administracyjnego:

Art. 14. W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z poźn. zm.).

W § 23 ust. l został wyrażony zakaz powtórzeń wewnętrznych. Razem z zakazem powtórzeń zewnętrznych (§ 4 ust. 1 i 2 ZTP) oraz zakazem zamieszczania w aktach prawnych wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych (§ 11 ZTP) tworzy on zasadę zamieszczania w aktach prawnych tylko takich wypowiedzi, które są niezbędne dla odtworzenia norm prawnych. Ta zasada zaś stanowi odpowiednik jednej z dyrektyw wykładni językowej, zgodnie z którymi niedopuszczalne jest ustalanie znaczenia normy prawnej w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne

Z tego właśnie powodu jednostka zatytułowana "przepisy ogólne" może występować nie tylko na początku ustawy, ale również na początku większych jednostek systematyzacyjnych.

Realizacja wyrażonej § 23 ust. 2 ZTP zasady, zgodnie z która elementy wspólne dla kilku przepisów należy „wyciaągać przed nawias", może wymagać oddzielenia od siebie poszczególnych elementów przepisu. Elementy bardziej ogólne, wspólne dla kilku przepisów zostaną wówczas zamieszczone wcześniej, a elementy uszczegóławiające później. Zgodnie z § 23 ust. 3 ZTP, jeżeli od któregoś z elementów przepisu szczegółowego przewiduje się wyjątki lub któryś z elementów tego przepisu wymaga uściślenia, przepis formułujący wyjątki lub uściślenia zamieszcza się bezpośrednio po danym przepisie szczegółowym.

Jeśli z jakiegoś ważnego powodu odstąpiono od zasady wyrażonej w § 23 ust. 3, w przepisie, od którego przewidziano wyjątek lub uściślenie zamieszczone niebezpośrednio po tym przepisie, należy odesłać za pomocą takich zwrotów jak: „chyba, że poniższe przepisy stania inaczej”, „z zastrzeżeniem”

W § 24 ust. 1 ZTP ustalona została formalna kolejność poszczególnych kategorii przepisów merytorycznych. Zgodnie z tym przepisem przepisy te zamieszcza się w następującej kolejności:

1) przepisy prawa materialnego (zob. § 25 ZTP);

2) przepisy ustrojowe (zob. § 26 ZTP);

5) przepisy proceduralne (zob. § 27 ZTP);

4) przepisy karne (zob. § 28 i 75-81 ZTP).

Ta wzorcowa kolejność odnosi się do oczywiście tylko do takich ustaw samodzielnych, które zawierają przepisy należące do przynajmniej do dwóch z omawianych kategorii. W praktyce najpełniej mogą je realizować ustawy typu "prawo" lub "ordynacja". Omawiany przepis raczej nie znajdzie zastosowania do kodeksów, bo te maja zazwyczaj w całości charakter materialny lub proceduralny.

Przekonując o opisał to Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2007 r.: "dopiero po wyznaczeniu w oparciu o przepisy materialnoprawne granic danej spraw wchodzi w rachubę wskazywanie, jaki organ administracji publicznej będzie kompetentny do wydawania w niej decyzji administracyjnych. (...) Racjonalny ustawodawca nie tworzy norm kompetencyjnych w oderwaniu (abstrahując ) od istnienia i sensu uregulowań wytyczających najpierw istotę sprawy administracyjnej". Sad ten podkreślił również. że przepisy kompetencyjne musza być z kolei uzupełniane przez przepisy proceduralne, gdyż "z przepisu o wyłącznie kompetencyjnym charakterze nie można wywodzić istnienia podstawy materialnoprawnej do orzekania przez organ administracji publicznej" (II (;SK 105 07, CBOSA).

Również Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich orzeczeń zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania kolejności przepisów, o której mowa w § 24 ust. L ZTP. W wyroku z dnia 12 maja 2004 roku Trybunał zwrócił uwagę, że przepis, który zawiera normę kompetencyjną nie powinien znaleźć się w przepisie ogólnym, zawierającym tzw. „słowniczek”, lecz wśród przepisów szczegółowych, w ich części ustrojowej. Naruszenie tej zasady spowodowało ”istotne wątpliwości co do zgodności zaskarżonego przepisu z zasadami przyzwoitej legislacji znajdującymi oparcie w art. 2 Konstytucji” (U 1/04, OTK-A 2004, nr 5, poz. 43).

W § 24 ust. 2 przewidziano możliwość grupowania przepisów szczegółowych. Przepis ten nie wnosi nic szczegółowego w stosunku do zasad systematyzacji przepisów ustawy wyrażonych w § 60-62 ZTP. Jedynie z jego usytuowania można wnosić, że chodziło o wyrażenie zasady, że jeśli w danej ustawie jest możliwe wyróżnienie przepisów materialnych, ustrojowych, proceduralnych i karnych, to powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w podziale na jednostki systematyzacyjne i w ich nazewnictwie.

W § 25 ust. l ZTP wyrażone zostały zasady redagowania tzw. przepisu podstawowego, czyli przepisu materialnego wyrażającego określona dyrektywę postępowania. Zgodnie z tymi zasadami w przepisie podstawowym należy wskazać:

- jego adresatów,

- przesłanki jego stosowania,

- dyrektywę postępowania.

W § 25 ust. l określono, że wskazanie tych elementów powinno być możliwie bezpośrednie i wyraźne. Należy jednak podkreślić, że znajdują tu zastosowanie "wszystkie zasady wyrażone w § 6 ZTP i omówione w komentarzu do tego przepisu. Oznacza to, że przepis podstawowy należy redagować zgodnie z zasadami:

- precyzji tekstu prawnego,

- komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów ,

- adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy.

Przepis podstawowy zredagowany niezgodnie z zasadami precyzji lub komunikatywności jest przepisem niejasnym i może być oceniony jako naruszający zasadę określoności przepisów prawnych sformułowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (więcej na temat wszystkich tych zasad i orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego na ich temat zobacz komentarzu do § 6 ZTP).

Stosowanie skrótów

Zgodnie z ogólną zasadą techniki prawodawczej, akty normatywne redaguje się w sposób zwięzły i syntetyczny (§ 5 ZTP). Jednym ze sposobów na osiągnięcie takiego efektu jest korzystanie ze skrótów. Obecnie ZTP przewidują używanie trzech rodzajów skrótów

- skróty oznaczeń jednostek redakcyjnych

- skróty oznaczeń dzienników urzędowych

-skróty innych określeń założonych

Skróty należące do tych dwóch pierwszych rodzajów zostały określone w samych ZTP (zob. § 57 i 162 ZTP), natomiast lista skrótów trzeciego rodzaju jest otwarta, dlatego komentowany przepis formułuje jedynie zasady wprowadzania i formułowania tych skrótów.

Obecnie ZTP znacznie rozszerzyło możliwość stosowania skrótów. W świetle § 154 ust. 1 skrót można wprowadzić dla każdego określenia, które:

- składa się z więcej niż jednego wyrazu,

- powtarza się wielokrotnie w tekście aktu normatywnego.

Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Przepisy merytoryczne

Strona 9 z 21

---