Powszechne ubezpieczenie zdrowotne

Z dniem 1 stycznia 1999 r. ustanowiono w Polsce nowy system ochrony zdrowia na podstawie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Uchylono przepisy, na których opierał się poprzedni system pod nazwą służby zdrowia. Powszechne ubezpieczenie zdrowotne jest obecnie podstawową formą zdrowia oraz finansowania ze środków publicznych świadczeń opieki zdrowotnej ( w rozumieniu art. 68 Konstytucji ). Uchwalona w 1991 r. ustawa o zakładach opieki zdrowotnej ( ustawa o z.o.z. ), często nowelizowana, przez wiele lat była rozwiązaniem połowicznym, dopóki nie rozstrzygnięto kwestii własności tych zakładów oraz finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Sprawy te uregulowano zasadniczo dopiero w ustawach dotyczących reformy samorządu terytorialnego oraz powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.

Instytucja zwana w PRL służbą zdrowia była w istocie państwową służbą zdrowia, zorganizowaną jako część rządowego resortu zdrowia, z ministrem zdrowia jako głównym świadczeniodawcą, opartą na państwowej własności zakładów opieki zdrowotnej, aptek i przemysłu leków i wyrobów medycznych, finansowaną za pośrednictwem budżetu z ogólnych dochodów podatkowych państwa. System ten został stworzony w latach 1948-50 i początkowo był finansowany z nadwyżek dochodów ze składek nad wydatkami w ubezpieczeniach, natomiast w miarę wzrostu wydatków - z ogólnych dochodów podatkowych budżetu państwa. Reforma w dziedzinie opieki zdrowotnej była nieuchronna i pilna. Reformy tej dokonano w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zanim jednak weszła w życie, istniała w czterech wersjach:

 1997 r.

przewidywała wprowadzenie kas powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego jako organizacji samorządowej

 1998 r.

obniżono stopy składki z 10% na 7,50% podstawy wymiaru,

dokonano zmian w usytuowaniu 16 regionalnych kas chorych poddając je kontroli sejmików wojewódzkich

W obu wersjach kluczowym ogniwem była kasa chorych, która w granicach posiadanych środków, kontraktowała świadczenia zdrowotne dla uprawnionych w drodze umów zawieranych ze świadczeniodawcami.

 2003 r.

uznana w podstawowych przepisach za niezgodną z Konstytucją,

 2004 r.

finansowana ze środków publicznych,

We wszystkich wersjach chodziło w istocie o to samo, mianowicie o wskazanie dominującego podmiotu mającego pośredni wpływ na podział środków na świadczenia opieki zdrowotnej.

 1997 r. - samorząd ubezpieczonych,

 1998 r. - samorząd terytorialny,

 2003 r. i 2004 r. - minister zdrowia za parawanem NFZ, jako państwowej jednostki organizacyjnej mocno ograniczonej w swej samodzielności

Powszechne ubezpieczenie zdrowotne stanowi instytucję prawną, na którą składają się przepisy dotyczące statusu prawnego ubezpieczonego, NFZ, świadczeniodawcy oraz stosunków między nimi. Instytucja ta jest uregulowana obecnie w ustawie o NFZ z 2004 r.

Uregulowania prawne

Na uregulowania prawne powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego składają się przepisy podstawowe i komplementarne, należące do różnych gałęzi prawa. Pierwsze zawarte są w Konstytucji oraz ustawie o NFZ (2004), do drugiej grupy można zaliczyć ustawy: z 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, z 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, z 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej oraz odrębne ustawy dotyczące ich samorządów ( z 1989 r. o izbach lekarskich, z 1991 o samorządzie pielęgniarek i położnych), jak również z 1950 r. o odpowiedzialności zawodowej fachowych pracowników służby zdrowia.

W art. 68 Konstytucji odróżnia się prawo do ochrony zdrowia od prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, co ujęte jest w dwóch ustępach tego artykułu: „1. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia. 2. Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa”. W pierwszym ustępie chodzi o człowieka i ogólne pojęcie ochrony zdrowia w sensie zadań państwa, dotyczących także zdrowia publicznego ( np. szczepień ochronnych, zwalczania chorób społecznych ) oraz działań dla ratowania życia, w drugim zaś krąg podmiotów oraz ich obowiązki i prawa określa się w ustawach, do których w szczególności zaliczamy ustawę o NFZ (2004).

Ryzyko niezdrowia

Współczesne powszechne ubezpieczenie zdrowotne nie jest kontynuacją dawnego ubezpieczenia chorobowego, ani też jego przekształconą formą, lecz nawiązuje raczej do szerokiej koncepcji ochrony zdrowia, obejmującej nie tylko leczenie w razie choroby, lecz także profilaktykę, rehabilitację oraz świadczenia leczniczo-opiekuńcze. W dawnym prawie, zwłaszcza w okresie II RP, można było mówić o ryzyku choroby i ubezpieczeniu chorobowym, obecnie trzeba mówić o ryzyku niezdrowia. Świadczenia opieki zdrowotnej określone w art. 15 ustawy o NFZ (2004), wyznaczają też zakres ryzyka niezdrowia, jako przedmiotu ochrony w powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Ryzyko nie jest u ludzi jednakowe ( inne jest zwłaszcza u człowieka w sile wieku, inne w wieku podeszłym, inne u zatrudnionych w biurze, inne zaś u górników itd. ) i może być indywidualizowane. Dlatego właśnie w prywatnym ubezpieczeniu przeprowadza się ankietę zdrowotną i praktykuje się wstępne badania lekarskie, bez których zaszeregowanie ubezpieczonego do odpowiedniej kategorii ryzyka skalkulowanie składki byłoby utrudnione albo niemożliwe. Wiąże się to z zagadnieniem wspólnoty ryzyka i solidarności wspólnoty ryzyka. Wspólnota taka może być oparta na dobrowolności ( na umowie ) albo też tworzona przymusowo. Musi jednak być zachowana relacja i proporcja między ryzykiem i składką, gdyż w imię solidarności ludzie nie będą przystępowali dobrowolnie do niekorzystnego dla nich ubezpieczenia, w którym zasadą byłoby nierówne finansowanie ryzyka niezdrowia. Obniżenie ogólnego poziomu tego kosztu zależy natomiast od masowego udziału w jego ponoszeniu, bo im większa jest wspólnota ryzyka, tym taniej wypada indywidualny udział członków wspólnoty ryzyka w ponoszeniu kosztu w formie składki.

Podmioty powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego

Do podmiotów powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego zaliczamy osobę - człowieka, który występuje w dwóch prawnych rolach: ubezpieczonego i świadczeniobiorcy, w drugiej z nich po ziszczeniu się ryzyka niezdrowia, w razie skorzystania ze świadczenia opieki zdrowotnej, jako pacjent świadczeniodawcy. Odrębne pod względem prawnym miejsce zajmuje NFZ ( dalej też Fundusz ), którego status prawny określony jest w ustawie o NFZ (2004). Jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, złożoną z centrali NFZ i oddziałów wojewódzkich NFZ. Głównym zadaniem NFZ jest zarządzanie środkami pochodzącymi ze składki na ubezpieczenie zdrowotne i w tym zakresie NFZ działa w imieniu własnym na rzecz ubezpieczonych, a czyni to za pomocą konkursów ofert, rokowań i umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, monitoruje wykonanie tych umów i je rozlicza. Z mocy ustawy czynności te należą zasadniczo do zadań wojewódzkiego oddziału NFZ ( dalej też O/NFZ ). Do ustawowych zadań NFZ należy także monitorowanie ordynacji lekarskich. Fundusz nie może prowadzić działalności gospodarczej, nie może też być właścicielem zakładów opieki zdrowotnej, jak również nie może posiadać w jakiejkolwiek formie praw własności w stosunku do podmiotów prowadzących takie zakłady. NFZ nie jest ubezpieczycielem kosztów opieki zdrowotnej, ani też zobowiązanym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej wyręczającym się w tej roli inną osobą - świadczeniodawcą. Nie jest również „płatnikiem”, wg prawa polskiego płatnikiem jest ten, na kim ciąży obowiązek opłacenia składki na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne - jest nim z reguły pracodawca osoby podlegającej tym ubezpieczeniom. Świadczeniodawca, który zawarł umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określany jest jako kontrahent NFZ . Jest to podmiot zobowiązany do udzielania ubezpieczonemu świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie i w zakresie zawartej z NFZ umowy. Takim świadczeniodawcą jest z reguły zakład opieki zdrowotnej - ZOZ, ale może nim być także indywidualna lub grupowa praktyka lekarska, lub jeszcze inny podmiot, z którym NFZ zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Świadczeniodawca pozostaje poza umową z NFZ w innej jeszcze zależności, mianowicie: 1. organu założycielskiego lub właściciela, którzy wykonują własne ustawowe lub statutowe zadania w dziedzinie ochrony zdrowia; samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest osobą prawną typu zakładowego, a tworzący go organ nie wchodzi w skład jego struktury prawnej, lecz pozostaje na zewnątrz jako osoba trzecia o szczególnych uprawnieniach i obowiązkach wobec tego zakładu; 2. zatrudnionego w zakładzie opieki zdrowotnej personelu medycznego, zwłaszcza lekarza, który w wykonywaniu zawodu nie podlega poleceniom pracodawcy w zakresie wiedzy, sztuki i etyki lekarskiej, ale nie będąc świadczeniodawcą, jest faktycznie bezpośrednim wykonawcą świadczeń zdrowotnych i procedur medycznych.

Podmioty współdziałające

Zarówno NFZ jak i świadczeniodawca mają samodzielny status prawny, ale pozostają w bliskiej więzi z innymi podmiotami w ramach szczerzej rozumianego systemu ochrony zdrowia. Tymi podmiotami są w szczególności: władze publiczne ( m. in. minister zdrowia ), lekarz, samorządy zawodowe, apteka.

O władzach publicznych mowa jest w ustawie o NFZ(2004) w kontekście „zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej” (zrt.6), co tłumaczymy jako zadanie tworzenia ogólnych warunków realizacji indywidualnego prawa do ochrony zdrowia, zwłaszcza w jego podstawowej formie - z tytułu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. W ustawie dość szczegółowo opisano zadania gminy, powiatu, samorządu wojewódzkiego, wojewody i ministra. Władze publiczne pozostają dominującym w systemie właścicielem lub organem założycielskim zakładu opieki zdrowotnej. W charakterystyce NFZ na szczególną uwagę zasługuje zależność tego podmiotu od ministra zdrowia. Jest to specyficzna zależność, niepodobna do zależności ZUS od ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, a różnica bierze się stąd, że ZUS realizuje świadczenia pieniężne, NFZ natomiast organizuje i finansuje świadczenia tzw. rzeczowe, jakimi są świadczenia opieki zdrowotnej. Nadzór ministra nad NFZ i świadczeniodawcami ma polegać na stosowaniu kryteriów legalności, rzetelności i celowości oraz interesu świadczeniobiorców przez wyznaczonych przez ministra „kontrolerów”, którzy ustalają popełniane przez NFZ i świadczeniodawców „nieprawidłowości”. Minister podejmuje decyzje administracyjne w przedmiocie usunięcia „nieprawidłowości”, może też unieważnić decyzje i uchwały organów NFZ, w razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa, statusu lub interesu świadczeniobiorców, może osobom z kierownictwa NFZ wymierzyć kary pieniężne w wysokości do trzymiesięcznego wynagrodzenia ukaranej osoby, może także wymierzyć karę pieniężną świadczeniodawcy do wysokości 10% wartości kontraktu z NFZ.

Lekarz ma odrębną pozycję podmiotową ze względu na wykonywanie zawodu i obowiązkowe członkostwo w korporacji zawodowej. W wykonywaniu zawodu występuje jednak najczęściej jako pracownik ZOZ, co wiąże się z problemem „stosowania się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa” (art. 100 §1 K.P.). Lekarz podlega przepisom ustawy o zawodach i lekarzach i lekarza dentysty. Nadto podlega zasadom wiedzy, sztuki i etyki lekarskiej. Lekarz pozostaje również w określonej zależności od izby lekarskiej, czyli samorządu zawodowego, będącego obligatoryjnym zrzeszeniem lekarzy, który m. in. ma strzec wysokiego poziomu zawodowego i należytego wykonywania zawodu. Sprawy te uregulowane są w ustawie z 1989 r. o izbach lekarskich. Odpowiedzialność zawodowa lekarza, podobna do odpowiedzialności karnej, jest zatem kontrolowana pośrednio przez izbę jako korporację zawodową.

Apteka realizuje recepty wystawiane przez lekarza powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, za szczegółowo reglamentowaną odpłatnością, pod kontrolą NFZ i z tego tytułu otrzymuje od NFZ refundację tej części ceny leków, która podlega finansowaniu ze środków NFZ. Sprawy sporne między apteką i NFZ w przedmiocie prawidłowej realizacji recept i refundacji nie są sporami administracyjnymi - podlegają sądom powszechnym. Los ubezpieczonego (świadczeniobiorcy) zależy od NFZ, ale działanie Funduszu zależy od rządu oraz od świadczeniodawcy i lekarza, ci zaś zależą od organu założycielskiego (właściciela), od samorządu zawodowego itd.

Stosunki prawne powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego

Między podmiotami powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego zachodzą stosunki prawne, uregulowane w ustawie o NFZ (2004). Powszechne ubezpieczenie zdrowotne składa się z trzech odrębnych, ale współzależnych stosunków prawnych między ubezpieczonym, NFZ i świadczeniodawcą: ubezpieczenia, organizacji i finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawowym stosunkiem prawnym jest stosunek ubezpieczenia między ubezpieczonym i NFZ. Wynika on z ustawowego podlegania ubezpieczeniu, istnieje niezależnie od dwóch pozostałych stosunków, jest stosunkiem gwarancyjnym: w zamian za składkę ubezpieczony korzysta ze świadczenia wzajemnego w sensie gwarancji, że NFZ wykona swój obowiązek organizowania i finansowania świadczeń opieki zdrowotnej i że w razie ziszczenia się ryzyka niezdrowia nastąpi realizacja świadczenia opieki zdrowotnej. Znaczenie stosunku ubezpieczenia polega m. in. na tym, że determinuje on pozostałe dwa stosunki.

Stosunek prawny organizacji i finansowania świadczeń opieki zdrowotnej istnieje między NFZ i świadczeniodawcą. W powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez Fundusz zgodnie z jego planem finansowym jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym przez Fundusz do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Jest to sektor finansów publicznych, w którym obowiązuje dyscyplina finansowa, a podstawą udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej jest wyłącznie cywilnoprawna umowa o ich udzielanie określona w ustawie. Umowa wiąże obie strony, nie może ona być zmieniona jednostronnie przez NFZ. Nie jest to umowa zlecenie albo umowa o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o zleceniu. Nie jest to także umowa na rzecz osoby trzeciej, bo ubezpieczony jako „osoba trzecia” nie jest wierzycielem w stosunku do NFZ w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej. W razie niezdrowia ubezpieczony może skorzystać ze świadczenia opieki zdrowotnej. Jeżeli to uczyni, staje się jako świadczeniobiorca z tytułu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego stroną stosunku prawnego ze świadczeniodawcą. Ten drugi ma swoje zadania i obowiązki wynikające z zawartej z NFZ umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przepisów ustawowych, ubezpieczony natomiast jest uprawniony do świadczenia opieki zdrowotnej z tytułu stosunku ubezpieczenia. Świadczeniobiorca nie zawiera umowy ze świadczeniodawcą. Przez zgłoszenie (rejestrację) przypadku niezdrowia nawiązuje się między stronami bezumowny stosunek prawny o charakterze zobowiązaniowym, zwany tu stosunkiem opieki zdrowotnej. Charakter prawny stosunku opieki zdrowotnej nie jest jasny. Spory między ubezpieczonym (pacjentem) i świadczeniodawcą są rozpatrywane przeważnie przez sądy powszechne.

Podleganie ubezpieczeniu i składka

W ustawie o NFZ (2004) w dziale o podleganiu ubezpieczeniu wymienia się dwie zasady: 1) równego traktowania oraz solidarności społecznej, 2) zapewnienia ubezpieczonym równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej i wyboru świadczeniodawców spośród kontrahentów NFZ. Po pierwsze, jako uzasadnienie powszechności ubezpieczenia zdrowotnego (równe traktowanie i solidarność społeczna), w odniesieniu do obywateli, w duchu „obowiązku solidarności z innymi”. Równe traktowanie dotyczy także składki. Druga zasada, precyzuje formułę art. 68 ust. 2 Konstytucji: tworzenie warunków równego dostępu do świadczeń należy do zadań władz publicznych, w szczególności przez racjonalne rozmieszczenie publicznych ZOZ i utrzymanie ich na odpowiednim poziomie. Wybór świadczeniodawcy spośród kontrahentów NFZ nie jest zatem kategorią wolności (wolnego wyboru), lecz ograniczeniem ze względu na zasadę równości. Podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu jest w zasadzie obowiązkowe i powszechne, wyjątkiem zaś jest dobrowolne ubezpieczenie w NFZ. Spełnienie obowiązku polega na zgłoszeniu ubezpieczenia do NFZ i na opłaceniu składki. Opłacenie składki nie jest jednak warunkiem uzyskania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej - wystarczy samo zgłoszenie osoby podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu oraz członków rodziny takiej osoby. Opłacenie składki jest natomiast takim warunkiem w dobrowolnym ubezpieczeniu w NFZ. Składkę wpłaca się do ZUS jako podmiotu odpowiedzialnego za należyte opłacanie składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne i płaci się odrębnie od każdego tytułu: zatrudnienia, służby, działalności, emerytury, renty itp.

Świadczenie opieki zdrowotnej

Jeżeli w ustawie mowa jest o świadczeniu, na przykład o świadczeniu opieki zdrowotnej, to należy przez to rozumieć obowiązek określonego zachowania określonego podmiotu - świadczeniodawcy. Obowiązek świadczenia opieki zdrowotnej ciąży na świadczeniodawcy z tytułu dwóch stosunków prawnych, mianowicie z tytułu zawartej z NFZ umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w stosunku do świadczeniobiorcy w razie zgłoszenia przezeń zdarzenia niezdrowia. W stosunku do NFZ świadczeniodawca jest zobowiązany do różnego rodzaju działań ( np. zatrudnienie odpowiedniego personelu, organizowanie pracy w ZOZ), takich, aby zobowiązanie świadczenia opieki zdrowotnej wobec ubezpieczonego mogło być należycie wykonane. W ustawie o NFZ (2004) używa się trzech określeń dla różnych aspektów ochrony zdrowia: opieka zdrowotna, świadczenia zdrowotne i procedury medyczne. Pierwsze jest kategorią prawną, ogólną i nadrzędną wobec pozostałych. Obejmuje ona nie tylko czynności medyczne, lecz także inne w zakresie administracji, organizacji, komunikacji, opieki duchowej itp., które łącznie składają się na treść zobowiązania opieki zdrowotnej. Drugie określenie ma w ustawie sens medyczny i celowościowy: są to działania służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu, poprawie zdrowia itp. Przez procedury medyczne rozumie się natomiast czynności medyczne polegające na postępowaniu diagnostycznym, leczniczym, pielęgnacyjnym, rehabilitacyjnym, orzeczniczym. Stosunek opieki zdrowotnej dotyczy świadczeniodawcy i świadczeniobiorcy i opiera się na prawie administracyjnym, gdzie określone są prawa pacjenta i obowiązki lekarza. Do prawa administracyjnego należą określenia: ZOZ, lekarz, samorząd zawodowy, pacjent, prawa pacjenta. Do powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego należą: ubezpieczony, NFZ, świadczeniodawca, świadczeniobiorca, świadczenie opieki zdrowotnej itp. O prawach pacjenta jest mowa w szczególności w ustawie o z.o.z., czyli w przepisach porządku publicznego dotyczących wszelkich podmiotów i stosunków w zakresie ochrony zdrowia. Prawa pacjenta ujmuje się w doktrynie w szerokim kontekście praw człowieka i obywatela i w kontekście publicznych praw podmiotowych. W przypadku stosunku opieki zdrowotnej prawa pacjenta stają się uprawnieniami świadczeniobiorcy. Wykonanie w ZOZ świadczenia zdrowotnego musi być powierzone fachowcowi mającemu odpowiednie uprawnienia zawodowe, to jest lekarzowi - osobom, które przy wykonywaniu zawodu podlegają odpowiedniej ustawie i regułom etyki zawodowej oraz odpowiedzialności zawodowej w razie naruszenia obowiązków i etyki zawodu. Są to uregulowania prawne porządku publicznego, zaliczane do prawa administracyjnego. Kontraktowanie świadczeń zależy od posiadanych przez NFZ środków, a zatem nie wszystkie świadczenia zdrowotne i procedury medyczne mogą być uwzględnione. Mamy do czynienia z trzema zagadnieniami prawnymi określonymi jako katalog świadczeń z tytułu ubezpieczenia, odpłatnością za świadczenia opieki ambulatoryjnej i zamkniętej (szpitalnej) oraz refundacja kosztu leków i wyrobów medycznych. W kwestii bezpłatnych świadczeń i odpłatności przepisy są liczne i kazuistyczne. Osoby przed ukończeniem 18 roku życia oraz kobiety w okresie ciąży , porodu i połogu niemające uprawnień ubezpieczeniowych korzystają ze świadczeń opieki zdrowotnej jak ubezpieczeni, ale na koszt budżetu państwa. Częściowo odpłatny, w granicach określonych w ustawie, jest pobyt w zakładach: opiekuńczo-leczniczym, pielęgnacyjno-opiekuńczym, rehabilitacji leczniczej. Koszt opieki zdrowotnej udzielonej ubezpieczonemu poza granicami kraju pokrywany jest przez NFZ, jeżeli przewidują to „przepisy o koordynacji”, poza tym zaś wyjątkowo, za uprzednią zgodą Prezesa NFZ, z ograniczeniem przewidzianym w art. 22 wymienionego rozporządzenia. W art. 22 ust. 2 stanowi się, że można odmówić zgody, jeżeli „przeniesienie się zainteresowanego może wpłynąć niekorzystnie na stan jego zdrowia”, nie można jej jednak odmówić, jeżeli zapewnienie właściwej opieki zdrowotnej w kraju nie jest możliwe. W ustawie o NFZ (2004) znalazły się liczne przepisy dotyczące „kolejności udzielania świadczeń opieki zdrowotnej” i „listy oczekujących”. W Polsce „kolejka do świadczeń” nasuwa poważne zastrzeżenia różnej natury:

 nie pasuje do ubezpieczeniowej formy ochrony, w której zgłoszenie zdarzenia niezdrowia wymaga bieżącej weryfikacji i decyzji, co do należnego świadczenia, a odłożenie świadczenia na później nie podlega sankcji odszkodowania za zwłokę,

 sprzyja selekcji ryzyka i oferowaniu prywatnej opieki zdrowotnej, czyli tworzeniu dwuklasowej opieki zdrowotnej, zależną od sytuacji materialnej obywatela, co narusz art. 68 ust. 2 Konstytucji,

 sprzyja korupcji w ochronie zdrowia,

 jest sprzeczna z fundamentalną zasadą powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, polegającą na bieżącym kontraktowaniu świadczeń opieki zdrowotnej i realizacji zobowiązań w granicach posiadanych w danym okresie środków pieniężnych bez zadłużania się NFZ i świadczeniodawców.

Odpowiedzialność

W systemie służby zdrowia przez dziesiątki lat, w orzecznictwie i doktrynie stworzono model deliktowej odpowiedzialności lekarza. Wyrządzenie szkody na osobie lub krzywdy jest bezprawiem - czynem niedozwolonym w rozumieniu Kodeksu cywilnego, sprawca takiego bezprawia jest z reguły lekarz zatrudniony w państwowym zakładzie opieki zdrowotnej, a zatem odpowiedzialność cywilną za szkodę pacjenta ponosi Skarb Państwa na podstawie art. 417 k.c. W odpowiedzialności deliktowej istotne znaczenie ma przesłanka winy sprawcy, wyjątkowo tylko ryzyko i słuszność, a od lekarza wymaga się w orzecznictwie „najwyższej staranności”, co jest jednak krytykowane jako nadmierne. Udowodnienie winy lekarza jest z reguły trudne, więc w orzecznictwie i doktrynie zadomowiły się koncepcje winy anonimowej i winy organizacyjnej. Odpowiedzialność cywilna za szkodę/krzywdę pacjenta nie powinna być traktowana w oderwaniu od charakteru stosunku prawnego, w którym udziela się świadczenia opieki zdrowotnej. Nie jest to bowiem abstrakcyjna problematyka szkody na osobie z poszukiwaniem jedynie podmiotu w miarę zasobnego w środki, któremu można przypisać sprawstwo wraz z odpowiedzialnością cywilną. Przy założeniu, że stosunek opieki zdrowotnej jest bezumownym stosunkiem zobowiązaniowym, uzasadnione wydaje się twierdzenie, że w grę wchodzi odpowiedzialność własna świadczeniodawcy wobec poszkodowanego świadczeniobiorcy i że, co do zasady, jest to odpowiedzialność kontraktowa według przepisów Kodeksu cywilnego o skutkach niewykonania zobowiązań. Wyrządzenie szkody w związku z udzieleniem świadczenia opieki zdrowotnej jest zatem przeważnie następstwem niewykonania lub nienależytego wykonania istniejącego między stronami zobowiązania opieki zdrowotnej. Wyjątkowo może jednak dojść także do popełnienia czynu niedozwolonego, na przykład w wypadku rażącego niedbalstwa, czy wręcz winy umyślnej. Gwarancją należytego wykonania zawodu przez osobę uprawnioną do podejmowania działań zdrowotnych i procedur medycznych jest odpowiedzialność pracownicza i/lub zawodowa oraz ewentualnie karna. W procesach pacjentów przeciw lekarzom, pośrednio przeciw zatrudniającym ich świadczeniodawcom chodzi głównie o zadośćuczynienie pieniężne za krzywdę.

Pogląd jakoby odpowiedzialność cywilna w razie szkody/krzywdy świadczeniobiorcy była najlepszą gwarancją należytej jakości opieki zdrowotnej jest nie tylko mylny, ale także paradoksalny: im więcej szkód/krzywd, i wynikłych z tego procesów, tym lepsza opieka zdrowotna i odwrotnie. Na uwagę zasługuje też argument prawno-ekonomiczny: zasądzenie periodycznych lub/i spłacanych ratalnie wysokich odszkodowań prowadzi w istocie do powstania i rozwijania rynku długów i jego kosztownej obsługi do „pożyczek na konto przyszłości”, co godzi w obowiązujące u nas zasady finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Zasadniczym problemem ochrony zdrowia jest więc kombinacja różnych rodzajów odpowiedzialności, by wspomagała należyte wykonywanie obowiązków pracowniczych i zawodowych oraz zobowiązania opieki zdrowotnej, by w ten sposób łagodzić niebezpieczeństwo wyrządzania szkody/krzywdy.

Bezrobocie

Pojęcie i termin „bezrobocie” występuje w językach fachowych w dziedzinie ekonomii, polityki socjalnej i innych, w każdej z nich ma określone znaczenie. Instytucja bezrobocia obejmuje także bezrobocie osób niepełnosprawnych, na podstawie ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz bezrobocie osób „małosprawnych”, na podstawie ustawy z 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym. Bezrobocie ma wiele aspektów m. in.: ustrojowy, gospodarczy i społeczny (socjalny). Rozwiązywanie problemów bezrobocia zależy w decydującej mierze od polityki gospodarczej. W aspekcie ustrojowym trzeba wspomnieć o konstytucyjnym niegdyś prawie pracy, realizowanym konsekwentnie, ale w sposób dogmatyczny, bez względu na gospodarcze, społeczne i polityczne konsekwencje. W nowej Konstytucji formułę” obywatelskiego prawa do pracy zastąpioną formułą „realizacji przez władze publiczne programów zwalczania bezrobocia”, adresowaną zatem do organów państwa, a nie do obywatela. Co się tyczy obywatela, to w art. 65 Konstytucji zapewnia mu się wolność od przymusu pracy i zakaz zatrudniania dzieci do lat 16.

Ochrona ryzyka bezrobocia zajmuje - bezpośrednio i pośrednio - sporo miejsca w międzynarodowym i ponadnarodowym prawie europejskim. Łagodzenie skutków bezrobocia zostało szerzej uwzględnione w konwencji nr 102 MOP (1952). Polska zobowiązała się do tego, że jednym z głównych celów jej polityki będzie zapewnienie każdemu prawa i możliwości zarabiania na życie przez pracę swobodnie wybraną oraz dążenie do pełnego zatrudnienia i że zabezpieczenie społeczne bezrobotnych będzie realizowane co najmniej na poziomie wymaganym w konwencji nr 102 MOP.

Ustawowe uregulowanie bezrobocia w III RP jest niestabilne i niepewne w określeniu swego przedmiotu. W 2004 r. kolejne uregulowanie bezrobocia nazwano ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W miarę jak zwiększało się bezrobocie mnożono także liczbę ustaw i ich nowelizacji oraz politycznie poprawnej terminologii. Obecnie obowiązująca ustawa o bezrobociu (2004) ma nieco mylący tytuł. Należy go rozumieć jako promocję zatrudnienia przeciw bezrobociu realizowaną przez publiczne i niepubliczne instytucje rynku pracy, z ulgą dla organów władzy publicznej.

Niestabilna jest także ustawa o niepełnosprawnych. W ustawie o bezrobociu dominuje retoryka zatrudnienia, w ustawie o niepełnosprawnych - retoryka rehabilitacyjna. W istocie jednak w tej drugiej chodzi o to, by w miarę możliwości ograniczyć bezrobocie osób niepełnosprawnych za pomocą specyficznych form prawnych, innych niż w przypadku bezrobocia osób „pełnosprawnych”. Rehabilitacja jest tylko jednym ze środków tego celu.

W okresie PRL bezrobocie, jako odrębna instytucja prawna nie istniało. Problemy przejściowego i lokalnego bezrobocia były przedmiotem działań administracji pracy i polityki aktywizacji zawodowej. Był to przedmiot prawa pracy, w którym z czasem pojawiła się problematyka zbędnego zatrudnienia, niejako poza zasadami prawa pracy. Pogląd, że w III RP praca jest towarem i podlega prawom rynku trzeba odrzucić, a ochrona zatrudnienia w prawie pracy nie uzasadnia obecności instytucji bezrobocia w tej gałęzi prawa. Stąd też próba zaliczenia ustaw o bezrobociu do tzw. uregulowań kompleksowych, zawierających elementy różnych gałęzi prawa. Zasiłki dla bezrobotnych mają cechy świadczeń pomocy społecznej. Wynika to też z tendencji w regulowaniu tych świadczeń oraz z zasadniczego faktu, że bezrobocie nie jest ubezpieczeniowym ryzykiem, wobec czego postulat wprowadzenia ubezpieczenia społecznego bezrobotnych wydaje się nierealny. W ustawie o bezrobociu (2004) mowa jest o polityce i gospodarce, o urzędach, publicznych służbach, agencjach prowadzących działalność gospodarczą i organizacjach pozarządowych, o decyzjach politycznych, administracyjnych, umownych zobowiązaniach, o materii prawa: pracy, zabezpieczenia społecznego, działalności gospodarczej, cywilnego, administracyjnego itd. w odniesieniu do obywateli i cudzoziemców. Nie ma w niej wyraźnej granicy między wolnym i regulowanym rynkiem pracy, jest pomieszanie zatrudnienia i zabezpieczenia społecznego, rodzajów ryzyka: niezdolności do pracy, bezrobocia, trudnych sytuacji życiowych, niezdrowia. Ustawa jest niespójna, brakuje jej systemowej podstawy, co niewątpliwie utrudnia jej stosowanie.

Ryzyko bezrobocia jest specyficzne z powodu swej jednocześnie kolektywnej i indywidualnej natury. Bezrobocie ma także i przede wszystkim aspekt indywidualny, ale ujawnia się ona i jest artykułowany dopiero w warunkach bezrobocia, jako zjawiska kolektywnego, społecznego i gospodarczego, a formy i poziom ochrony zależą m. in. od skali bezrobocia, od stopy i zasięgu bezrobocia. Dlatego też ochrona ryzyka bezrobocia jest ukierunkowana jednocześnie na zwalczanie bezrobocia, jako zjawiska zbiorowego, społecznego oraz na indywidualną pomoc bezrobotnego, czyli na świadczenia z tytułu bezrobocia.

„Bezrobotny” to pojęcie prawne, zdefiniowane w ustawie. Jest to osoba, która:

1. nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej,

2. jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy,

3. nieucząca się w szkole,

4. poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

5. jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy,

6. jest w wieku powyżej 18 lat i poniżej 60 (kobieta) lub 65 (mężczyzna),

7. nie nabyła jeszcze prawa do emerytury lub renty albo po zaprzestaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności nie pobiera świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego lub macierzyńskiego,

8. nie jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub jako współmałżonek lub domownik, nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy w takim gospodarstwie,

9. nie podjęła, mimo zarejestrowania, pozarolniczej działalności,

10. nie jest osobą tymczasowo aresztowaną lub nie odbywa kary pozbawienia wolności,

11. nie uzyskuje dochodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia,

12. nie pobiera, na podstawie przepisów o pomocy społecznej zasiłku stałego.

Kto spełnia warunki, uzyskuje w wyniku decyzji administracyjnej status bezrobotnego. Powiatowe urzędy pracy prowadzą ewidencję bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Bezrobotny obowiązany jest do zgłaszania się do powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach „w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia”. Statusu bezrobotnego można być pozbawionym czasowo, a decyzję w tej sprawie podejmuje starosta w przypadkach ściśle określonych w ustawie, a mianowicie w razie:

1. utraty cech osoby bezrobotnej,

2. skorzystania z pożyczki ze środków publicznych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej,

3. odmowy, bez uzasadnionej przyczyny, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych lub robót publicznych lub udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy ( 90 dni),

4. niestawienia się w urzędzie w wyznaczonym terminie bez powiadomienia o przyczynie (3 m-ce od dnia niestawienia się),

5. odmowy poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym mającym na celu ustalenie zdolności do pracy ( 3 m-ce od dnia umowy),

6. przerwania z własnej winy stażu, szkolenia lub przygotowania zawodowego w miejscu pracy ( 90 dni),

7. na wniosek bezrobotnego.

„Odpowiednia praca” to jedna z kluczowych kategorii ustaw o bezrobociu. Jest to obecnie zatrudnienie lub inna praca zarobkowa podlegające ubezpieczeniom społecznym, jeżeli bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe, lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu, stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie, a łączny czas dojazdu i powrotu środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin.

Jednym z większych problemów społecznych i gospodarczych rzutujących także na zagadnienie bezrobocia jest nierejestrowane zatrudnienie, mianowicie w tzw. szarej strefie. W ustawie o bezrobociu (2004) mowa jest o zatrudnieniu nielegalnym lub nielegalnej innej pracy zarobkowej, co oznacza:

1. zatrudnienie przez pracodawcę osoby bez potwierdzenia na piśmie w wymaganym terminie rodzaju zawartej umowy i jej warunków,

2. niezgłoszenie osoby zatrudnionej lub wykonującej inną pracę zarobkową do ubezpieczenia społecznego,

3. podjęcie przez bezrobotnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności bez powiadomienia o tym właściwego powiatowego urzędu pracy,

4. zatrudnienie lub powierzenie wykonywania innej pracy zarobkowej bezrobotnemu bez zawiadomienia właściwego powiatowego urzędu pracy,

5. powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi nieposiadającemu zezwolenia na pracę wydanego przez właściwy organ, z wyjątkiem cudzoziemców zwolnionych za obowiązku posiadania takiego zezwolenia. Lub powierzenie wykonywania pracy na innym stanowisku lub na innych warunkach niż określone w zezwoleniu na pracę.

Polityka i instytucje rynku pracy

U stawie o bezrobociu (2004) używa się terminologii, która wymaga objaśnienia i komentarza. Zamiast o „organach zatrudnienia” mowa jest obecnie o polityce zatrudnienia oraz o instytucjach rynku pracy, do których zalicza się także publiczne służby zatrudnienia. Nie jest to znana z przeszłości teoria państwa świadczącego usługi, opiekuńczego, lecz teoria państwa politycznego, planującego, uprawniającego podmioty publiczne i niepubliczne do odpowiednich działań. Podstawową metodą jest otwarty konkurs ofert ze strony instytucji rynku pracy, wybór ofert „przy uwzględnieniu zasad pomocniczości, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności” i następnie zawarcie w wybranym oferentem umowy o realizację usług rynku pracy.

Problematyka nowej publicznej administracji oraz nowych relacji organów publicznej władzy z innymi podmiotami rozwijana jest w szczególności w dziedzinach, w których przedmiotem działalności są usługi publiczne, na przykład w zakresie edukacji albo zabezpieczenia społecznego. Spośród wielkich problemów zabezpieczenia społecznego bezrobocie jest niewątpliwie najtrudniejszym do objaśnienia i rozwiązania.

„Instytucje rynku pracy” to wiele podmiotów o różnym charakterze i zróżnicowanych zadaniach. Tę organizacyjną infrastrukturę rynku pracy tworzą: publiczne służby zatrudnienia, Ochotnicze Hufce Pracy (OHP), agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, instytucje dialogu społecznego, instytucje partnerstwa lokalnego. W ustawie o bezrobociu (2004) na uwagę zasługuje też nowe ukształtowanie agencji zatrudnienia - niepublicznych podmiotów świadczących różne usługi rynku pracy odpowiednio do typu agencji: pośrednictwa pracy, doradztwa zawodowego, poradnictwa zawodowego, pracy tymczasowej. Agencje zatrudnienia jako instytucje rynku pracy mają obowiązek współpracy z organami zatrudnienia w zakresie realizacji polityki rynku pracy, czyli z ministrem, wojewodą, marszałkiem i starostą. Do agencji zatrudnienia włączono także agencje pracy tymczasowej. Pracodawca wyznacza pracownikowi agencji pracy tymczasowej zadania i kontroluje ich wykonanie. Zarobkowa działalność gospodarcza polegająca na zatrudnianiu pracowników w celu ich „użyczenia” pracodawcom użytkownikom została podporządkowana założeniom i zasadom ustawy o bezrobociu (2004).

Pod pojęciem „instrumentów rynku pracy wspierających podstawowe usługi rynku pracy” rozumie się poprostu finansowanie przejazdów i zakwaterowania osób korzystających z usług rynku pracy oraz dofinansowanie osób podejmujących działalność gospodarczą. Finansowaniu bezrobocia służy Fundusz Pracy, którego podstawowe przychody pochodzą z obowiązkowej składki pracodawców na ten Fundusz. W ustawie wyliczone są szczegółowo cele i zadania finansowe z Funduszu Pracy, za pośrednictwem samorządów, województw i powiatów.

Świadczenia dla bezrobotnych

Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu po upływie 7 dni od zarejestrowania we właściwym urzędzie pracy, jeżeli:

1. nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy,

2. w okresie półtora roku przed zarejestrowaniem łącznie przez co najmniej 365 dni osiągał wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia.

Bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. Bezrobotny obowiązany jest do składania lub przesyłania powiatowemu urzędowi pracy w ustawowych terminach pisemnego oświadczenia o dochodach oraz innych dokumentów niezbędnych do ustalenia jego uprawnienia do świadczeń przewidzianych w ustawie. Wysokość zasiłku jest zróżnicowana i zależy od wykazanych „okresów uprawniających do zasiłku”. Okres pobierania zasiłku jest zróżnicowany i zależy od stopy bezrobocia na danym terenie w stosunku do przeciętnej stopy bezrobocia w kraju, od wieku bezrobotnego oraz długości wykazanych okresów uprawniających do zasiłku. Większość bezrobotnych pozostaje bez prawa do zasiłku, przeważnie z powodu wyczerpania okresu zasiłkowego i w takim wypadku pozostaje pomoc społeczna. Starosta, w porozumieniu z gminą, może skierować bezrobotnego, bez prawa do zasiłku, do wykonywania prac społecznych, użytecznych w miejscu zamieszkania lub pobytu w wymiarze do 10 godzin w tygodniu. Prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który:

1. odmówił, bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia,

2. w okresie 6 m-cy przed zarejestrowaniem rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron, albo gdy stosunek pracy został rozwiązany bez wypowiedzenia z winy pracownika,

3. otrzymał kompensację w razie rozwiązania stosunku pracy lub skrócenia okresu wypowiedzenia.

Pobyt za granicą do 30 dni nie powoduje utraty statusu bezrobotnego, pod warunkiem uprzedniego powiadomienia powiatowego urzędu pracy, ale zasiłek na czas pobytu nie przysługuje.

Szczególne ryzyko bezrobocia

O szczególnym ryzyku bezrobocia mówimy ze względu na osoby narażone z różnych przyczyn na bezrobocie w podwyższonym stopniu. W ustawie o bezrobociu (2004) wyodrębniono kategorię „osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy”, do której zaliczono bezrobotnych: do 25 roku życia, powyżej 50 roku życia, bez kwalifikacji zawodowych, samotnie wychowujących dziecko do lat 7, niepełnosprawnych oraz bezrobotnych długotrwale. Nadto w ustawie przewidziano szczególne świadczenia dla rolników. W latach 80, wobec załamania gospodarczego, zaczęto wykorzystywać system emerytalny dla łagodzenia sytuacji wielu grup zawodowych na rynku pracy, m. in. za pomocą wcześniejszych emerytur, co umożliwiła ustawa o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym z 1982 r. W 2004 r. roku dokonano istotnej zmiany prawa pozostawiając w ustawie o bezrobociu specyficzne świadczenia dla osób powyżej 50 roku życia i wyłączając ochronę przedemerytalną do odrębnej ustawy. Ten podział materii pozwala mówić o ochronie bezrobocia „przedemerytalnego”. Bezrobotnego w wieku powyżej 50 lat starosta może skierować do wykonywania pracy w ramach prac interwencyjnych przez okres do 24 m-cy, refundując pracodawcy koszt wynagrodzenia i składek na ubezpieczenie społeczne, albo na okres do 4 lat, jeżeli pracodawca poniesie połowę tego kosztu.

Bezrobocie przedemerytalne

Ustawa z 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych wywołuje mylne wrażenie, że jest to część ubezpieczenia emerytalnego, ponieważ świadczenia przedemerytalne wyłączono z ustawy o bezrobociu. Można zatem przyjąć, że świadczenia przedemerytalne należą do ochrony ryzyka bezrobocia, ściślej - przedemerytalnego bezrobocia. Przemawia za tym kilka argumentów: podstawową przesłanką jest spełnienie warunków wymaganych dla uzyskania statusu bezrobotnego, kwota świadczenia jest ryczałtowa i jednolita, świadczenia są finansowane z budżetu państwa, ochrona przysługuje przez kilka lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego, są to świadczenia odmienne w charakterze od tzw. emerytur pomostowych. Świadczenia przedemerytalne przysługują jeżeli:

1. stosunek pracy został rozwiązany z powodu likwidacji lub niewypłacalności albo z przyczyn dotyczących pracodawcy,

2. do osiągnięcia wieku emerytalnego brakuje 4 lub 5 lat,

3. wykazano się odpowiednio długim okresem uprawniającym do emerytury,

4. nastąpiła utrata prawa do renty.

Dodatkowe warunki to uprzednie pobieranie zasiłku dla bezrobotnych co najmniej przez 6 m-cy, pozostawanie w rejestrze bezrobotnych, niekorzystanie z możliwości odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych. W ustawie szczegółowo wymienia się liczne przypadki utraty prawa do świadczenia oraz zawieszenia świadczenia albo obniżenia jego kwoty, podobne do tych, które dotyczą emerytur i rent z FUS. W razie śmierci świadczeniobiorcy lub członka rodziny przysługuje osobie, która pokryła koszty pogrzebu, zasiłek pogrzebowy jak w przypadku śmieci emeryta lub rencisty. Decyzje w sprawie przyznania świadczenia podejmuje, na wniosek uprawnionego, organ rentowy (ZUS). Zaświadczenie przedemerytalne i koszty ich obsługi są finansowane z budżetu państwa.

Bezrobocie niepełnosprawnych

Osoba: niepełnosprawna, niepełnosprawna bezrobotna, niepełnosprawna poszukująca pracy - są to określenia prawne zdefiniowane w ustawie z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustawa ta dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem:

1. o zakwalifikowaniu przez organ orzekający do jednego z trzech stopni niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o niepełnosprawnych,

2. o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie przepisów odrębnych,

3. niepełnosprawności orzeczonej przed ukończeniem 16 roku życia.

Według ustawy „niepełnosprawność” oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. O zdolności do pracy orzekają lekarze orzecznicy i komisje orzekające ZUS o niepełnosprawności - powiatowe i wojewódzkie zespoły, powoływane i odwoływane odpowiednio przez starostę i wojewodę. Nadzór nad orzecznictwem sprawuje Pełnomocnik Rządu do spraw Osób Niepełnosprawnych. Dla celów ustawy o niepełnosprawnych, ustala się trzy stopnie niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany i lekki.

 stopień znaczny - osoba niezdolna do podjęcia zatrudnienia lub zdolna do wykonywania zatrudnienia w warunkach pracy chronionej i wymagająca stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby,

 stopień umiarkowany - osoba niezdolna do pracy lub zdolna do pracy w warunkach chronionych i wymagająca czasowej lub częściowej pomocy innej osoby,

 stopień lekki - osoba z naruszoną sprawnością organizmu powodującą w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania zatrudnienia.

Dla pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników ustala się ustawowy obowiązek - wskaźnik zatrudnienia niepełnosprawnych, wynoszący 6 % pod rygorem wpłaty do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) około 40% przeciętnego wynagrodzenia za każdego niezatrudnionego niepełnosprawnego. „Wpłata” na PFRON jest kategoria pośrednią między składką na ubezpieczenia społeczne i podatkiem, jest też rodzajem sankcji za nieprzyjmowanie do pracy osób niepełnosprawnych. Niepełnosprawny bezrobotny i niepełnosprawny poszukujący pracy, zarejestrowany w urzędzie pracy, ma szczególne uprawnienia, finansowane ze środków PFRON:

1. ma prawo do korzystania ze szkolenia na zasadach określonych w ustawie o niepełnosprawnych,

2. może otrzymać ze środków PFRON pożyczkę na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, z możliwością umorzenia długu,

3. środki na pokrycie połowy odsetek kredytu bankowego zaciągniętego na prowadzenie działalności.

Główny ciężar finansowania bezrobocia i rehabilitacji niepełnosprawnych ponoszą pracodawcy, pośrednio przez wpłaty na rzecz PFRON i bezpośrednio wobec zatrudnionych niepełnosprawnych, którym przysługują szczególne pracownicze uprawnienia.

Bezrobocie osób „małosprawnych”

W ustawie z 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym mowa jest o szerokim kręgu osób „małosprawnych”, do którego zaliczono: bezdomnych, uzależnionych, chorych psychicznie, zwalnianych z zakładów karnych, uchodźców oraz szczególną kategorię bezrobotnych pozostających bez pracy przez okres co najmniej 24 m-cy. Wyłączenie z ustawy o bezrobociu pozostałych osób „małosprawnych” jest słuszne, jest to problematyka pomocy społecznej. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym dotyczy osób, które nie mają prawa do określonych świadczeń pieniężnych z tytułu ubezpieczeń społecznych, bezrobocia i pomocy społecznej. Przez zatrudnienie socjalne rozumie się zapewnienie możliwości uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez administrację samorządową i instytucje pozarządowe. Realizowana od 2004 r. nowa koncepcja ochrony bezrobocia przewiduje m. in. nową spółdzielczą organizację zatrudnienia pod nazwą spółdzielni socjalnej, uwzględnioną obok spółdzielni pracy w znowelizowanym Prawie spółdzielczym. Spółdzielnię socjalną mogą utworzyć osoby:

1. bezrobotne w rozumieniu ustawy o bezrobociu (2004),

2. wymienione w ustawie o zatrudnieniu socjalnym,

3. niepełnosprawne w rozumieniu ustawy o niepełnosprawnych.

Spółdzielnie socjalne korzystają ze środków będących w dyspozycji Funduszu Pracy i PFRON.

---