PARLAMENT. STRUKTURA, SKŁAD I ORGANIZACJA

WPROWADZENIE

• istnienie parlamentu, który skupia w sobie kompetencje ustawodawcze i kontrolne względem władzy wykonawczej, będący organem naczelnym, demokratycznie wybieranym przez Naród jest podstawową przesłanką demokratyzmu państwa;

• istotą parlamentu jest jego przedstawicielski charakter, gdyż jako jedyny powoływany jest w taki sposób by odzwierciedlić orientacje i preferencje w społeczeństwie, a ze względu na to, iż wszystkie państwa obecnie przyjmują metodę demokracji przedstawicielskiej, jest on jedynym organem zdolnym do reprezentowania Narodu;

• przedstawicielski charakter sprawia, że wszyscy wybrani do niego reprezentanci muszą mieć ten sam status prawny (zasada jednolitości składu);

• ze względu na zasadę podziału władz zakazane jest, by w parlamencie skoncentrowana została cała władza, ale zasada ta nie ma charakteru absolutnego, dlatego parlament ma pewne kompetencje zahaczające o władzę wykonawczą (udział w jej powoływaniu, kontrola rządu, egzekwowanie odpowiedzialności politycznej czy konstytucyjnej), a także choć w mniejszym stopniu o władzę ustawodawczą (uchwalanie ustaw, które wiążą sędziów, powoływanie części składu TK, TS, ale TK ma wpływ na ustawy);

• autonomia parlamentu to uznanie wyłącznej właściwości parlamentu do podejmowania pewnych rozstrzygnięć, głównie dot. wewnętrznej organizacji i sposobu działania;

• aspekt formalny → tzw. autonomia regulaminowa, ale i ona ma swoją cenę, gdyż nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego;

• aspekt materialny → jako gwarancje swobodnego wykonywania zadań parlamentu i parlamentarzystów:

• autonomia personalna (wyłączność ustalania składu organów wewnętrznych);

• autonomia budżetowo-finansowa (wyłączność ustalania budżetu i sposobu jego wykonania);

• autonomia terytorialna (odrębność siedziby parlamentu i wyłączność zarządzania swoim terenem);

• autonomia jurysdykcyjna (wyłączność decyzji w sprawach immunitetowych i dyscyplinarnych).

• prawo parlamentarne opiera się na prawie stanowionym, ale w praktyce duże znaczenie ma zwyczaj i orzecznictwo. Podstawowe uregulowania dot. Sejmu i Senatu są w Konstytucji (różne rozdziały) oraz w Regulaminie tych izb. Regulaminy mogą regulować (art. 112 w zw. z art. 124):

• organizację wewnętrzną izby;

• porządek prac,

• tryb powoływania i działalność organów izby,

• sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych (nie samorządowych) wobec danej izby

• charakter prawny - kontrowersje, gdyż regulaminy, podejmowane w formie uchwał nie ograniczają swobody ich kształtowania, ale też nie mogą stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego, dlatego szereg regulacji musiał znaleźć się w ustawach (np. o wykonywania mandatu, czy o komisji śledczej), a określenie sposobu wykonywania obowiązków organów państwowych wobec izby ma charakter wtórny, gdyż najpierw musi być uregulowane w ustawie albo w K. Dodatkowo zarezerwowanie w/w materii dla regulaminów, stanowi zakaz regulowania ich w innej formie;

• prawne regulacje dot. parlamentu (prócz regulaminów, K i ordynacji):

• ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora;

• ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne;

• ustawa o sejmowej komisji śledczej;

• ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli;

• ustawa o współdziałaniu RM z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkowstwem RP w UE;

• ustawa o finansach publicznych;

• ustawa o TS.

STRUKTURA PARLAMENTU: ZASADA DWUIZBOWOŚCI

Geneza dwuizbowości

• tzw. mieszczańsko-szlachecki kompromis (XVII-XIX w.) - który z czasem zdemokratyzowano (wyjątek Wielka Brytania, ale tam Izba Lordów prawie nie ma kompetencji), aż do takiej postaci jak we Włoszech, gdzie obie izby do niedawna miały tą samą legitymację wyborczą);

• federalna struktura państwa - z reguły izba niższa wybierana na zasadach materialnej równości, a izba druga wybierana jako reprezentanci części składowych federacji (np. USA, Szwajcaria, Niemcy, Austria);

• regionalizacja państwa - gdy regiony uzyskują daleko idącą samodzielność, czy wręcz autonomię (np. Hiszpania, Belgia);

• podział kompetencji - z reguły izba wyższa/druga jest de facto izbą słabszą, gdyż ma jedynie kompetencje ustawodawcze, ograniczone przez możliwość przełamania jej stanowiska przez izbę niższą, a jedynie wyjątkowo ma udział w funkcji kontrolnej w stosunku do rządu. Z reguły ma również możliwość wpływu na obsadę niektórych stanowisk, ale kompetencja ta nie ma kluczowego znaczenia. Istnieją jednak państwa, w których druga izba ma pozycję równorzędną, a nawet silniejszą (USA);

• w tradycji polskiej parlament miał prawie zawsze postać dwuizbową, co zostało zmienione dopiero w 1947 r. po referendum (fałszerstwa!). Senat powrócił jako wynik kompromisu Okrągłego Stołu i nabrał nowego znaczenia, gdyż jako pierwszy organ był w pełni demokratycznie wybrany. Potem nie odgrywał już takiej roli, a podczas prac nad Konstytucją chciano go nawet zlikwidować;

• Konstytucja określa Sejm i Senat jako organy władzy ustawodawczej, ale jedynie w stosunku do Sejmu nakazuje, by wybory były 5-cioprzymiotnikowe, a w przypadku Senatu określa jedynie wymóg powszechności i bezpośredniości, dlatego podczas tworzenia ordynacji wyborczej po reformie terytorialnej państwa można było wprowadzić dowolny sposób rozdzielania mandatów i obliczania głosów. Zdecydowano się na podział na 40 okręgów, przy czym przy określaniu wielkości tych okręgów i rozdzielaniu na nie mandatów dążono do równości wyborów. Tak samo zamiast proporcjonalności wprowadzono wybory większościowe (w. bezwzględna);

• Senat nie ma równorzędnej z Sejmem roli, gdyż art. 95 ust. 2 przekazuje kompetencje kontrolne tylko Sejmowi, co jest określane w doktrynie jako dwuizbowość nierównorzędna, niepełna, ułomna, czy jako izba refleksji, podobne stanowisko ma TK „dwuizbowość niesymetryczna”;

• kompetencje Senatu:

• ograniczone przez Sejm uczestnictwo w ustawodawstwie;

• uczestnictwo w powoływaniu niektórych organów: prezes NIK, RPO, 2 członków KRRiTV, 3 członków RPP;

• byt Senatu uzależniony od bytu Sejmu, a uchwała sejmu o samorozwiązaniu powoduje rozwiązanie Senatu;

STRUKTURA PARLAMENTU: ZGROMADZENIE NARODOWE

Historia:

• konstytucja marcowa - TAK → rewizja konstytucji co 25 lat (łatwiej niż zmiana) oraz dokonywanie wyboru prezydenta;

• konstytucja kwietniowa - NIE → ale kompetencja uznania urzędu prezydenta za opróżniony przyznana „połączonym Izbom Ustawodawczym”;

• nowela kwietniowa - TAK → po to by wybrać Jaruzelskiego na prezydenta, też odbiór ślubowania, uznanie trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu, stawianie prezydenta w stan oskarżenia przed TS;

• nowela wrześniowa - TAK → ale zmiana wyboru prezydenta na wybór powszechny;

• ustawa konstytucyjna z 1992 r. - TAK → uchwalenie konstytucji;

Obecnie:

• charakter ustrojowy - kontrowersyjny → czy jest to odrębny organ czy tylko szczególna forma działania obu izb - za szczególną formą przemawia art. 114, który określa Sejm i Senat obradujące wspólnie, działają jako Zgromadzenie Narodowe, ale ZN ma również pewne (skromne) kompetencje, które wykonuje jako jedno ciało, bez rozgraniczenia na posłów czy senatorów. ZN to nie wspólne posiedzenia izb, podczas których nie można podejmować żadnych aktów prawnie wiążących, a Sejm i Senat zachowują swoją odrębność;

• organizacja wewnętrzna i tryb funkcjonowania określa regulamin ZN, a Konstytucja przesądza jedynie 2 sprawy:

• przewodniczy Marszałek Sejmu (zastępuje go Marszałek Senatu);

• ponieważ jest powiedziane, że izby obradują wspólnie to konieczność liczenia kworum i większości do ogólnej liczby posłów i senatorów (560), oraz nie ma obowiązku zachowania parytetów sejmowo-senackich;

• kompetencje ZN (art. 114 mówi, że ZN działa w przypadkach określonych w Konstytucji → enumeracja):

• przyjęcie przysięgi od prezydenta (art. 130);

• stwierdzenie trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu (art. 131 ust. 2 pkt. 4);

• postawienie prezydenta w stan oskarżenia przed TS (2/3, wniosek 140 członków, art. 145);

• wysłuchanie orędzia prezydenta (art. 140);

KADENCJA I SPOSÓB FUNKCJONOWANIA

• kadencja to okres na jaki wyborcy udzielają organowi wybieralnemu pełnomocnictw, i w jakim realizuje on swoje zadania funkcjonując w chwilowym składzie pochodzącym z jednych wyborów;

• rodzaje kadencji: normalna, skrócona, przedłużona;

• konieczny składnik demokratyzmu, a wg TK składają się na niego 3 elementy:

• nakaz nadania pełnomocnictwom danego organu z góry oznaczonych ram czasowych;

• ramy czasowe muszą być rozsądne;

• nakaz ustanowienia regulacji umożliwiających ukonstytuowanie się nowo wybranego organu bez zbędnej zwłoki;

• 2 metody obliczania biegu czasu trwania kadencji:

• wybory do nowego parlamentu odbywają się po zakończeniu kadencji poprzedniej izby, ale to prowadzi do istnienia okresów międzykadencyjnych, kiedy parlamentu nie ma;

• pierwsze posiedzenie to początek kadencji nowego parlamentu, a jednocześnie koniec poprzedniego - zakłada istnienie w pewnym okresie dwóch parlamentów, ale ten nowy to byt potencjalny → przyjęte od noweli marcowej z 1995 r. (z uwagi na obawę przed Wałęsą);

• 90 dni przed końcem zarządzenie, 30 dni przed końcem wybory, 30 dni po wyborach posiedzenie;

• przedłużenie kadencji - niemożliwe, chyba, że zostanie wprowadzony stan nadzwyczajny, gdyż nie można przeprowadzać wyborów w ciągu 90 dni od zakończenia tego stanu. Inne możliwości nie istnieją, gdyż trzeba by było do tego zmieniać konstytucję (by zmienić długość kadencji w ogóle lub tylko jedną kadencję wydłużyć, co zdarzyło się za PRL);

• skrócenie kadencji - 2 procedury:

• samorozwiązanie Sejmu (art. 98 ust. 3) - uchwała 2/3 ustawowej liczby posłów, możliwe z każdego powodu i prawie w każdym czasie (j/w). Wprowadzona nowelą kwietniową;

• rozwiązanie Sejmu (art. 98 ust. 4) przez prezydenta - wprowadzone nowelą kwietniową, powtórzone w Małej Konstytucji, a teraz w obecnej. Możliwe jedynie w 2 sytuacjach:

• obligatoryjne - art. 155 ust. 2 - w procesie tworzenia rządu;

• fakultatywne - art. 225 - w razie nie uchwalenia ustawy budżetowej w terminie 4 miesięcy prezydent może rozwiązać sejm w ciągu 14 dni w drodze postanowienie bez konieczności kontrasygnaty, a jedynie po zasięgnięciu opinii obu Marszałków;

• skutki prawne rozwiązania parlamentu - wraz z decyzją o rozwiązaniu sejmu prezydent jednocześnie zarządza wybory na dzień nie później niż 45 dni od rozwiązania. Innych skutków prawnych nie ma, choć zarówno parlament jak i rząd powinny powstrzymać się w tym okresie od pewnych działań, ale w przeciwieństwie do Małej Konstytucji nie ma żadnych ograniczeń ani na parlamencie ani rządzie;

• zasada dyskontynuacji - przerwanie materialnej ciągłości parlamentu. Istnieje spór czy zasada ta ma walor normatywny (tzn. jest elementem zwyczajowego prawa konstytucyjnego) czy jest tylko utrwalonym zwyczajem. Wyjątki od zasady wyraźnie w konstytucji przewidziane:

• projekt ustawy z inicjatywy obywatelskiej;

• sprawozdania sejmowej komisji śledczej;

• postępowanie w sprawie odpowiedzialności konstytucyjnej;

• nie zakończone postępowanie w Komisji ds. UE;

• okres 30 (15) dni od wyborów do pierwszego posiedzenia (którego zwołanie jest konstytucyjnym obowiązkiem prezydenta) to czas politycznego rozłożenia sił w przyszłym parlamencie (rola prezydenta - albo obserwator, albo mediator);

• pierwsze posiedzenie (wg regulaminu Sejmu) - przewodniczy mu Marszałek Senior (powoływany przez Prezydenta spośród najstarszych posłów) → ślubowanie posłów → wybór Marszałka i pod przewodnictwem nowego marszałka wybór wicemarszałków;

• złożenie dymisji przez poprzedni rząd (art. 162) i najpóźniej po miesiącu wniosek o votum zaufania dla nowego rządu (art. 154);

• sposób funkcjonowania parlamentu

• 2 zasady:

• sesyjność - parlament obraduje na sesjach (z reguły kilkumiesięcznych) przeważnie zwoływanych przez głowę państwa, a w okresie międzysesyjnym jedynie tzw. sesje nadzwyczajne. Prawo to dawało głowie pastwa duże możliwości, ale obecnie terminy te przeważnie są ściśle określony, ograniczając tą swobodę. W ramach sesji posiedzenia zwołuje prezydium lub przewodniczący. Występuje w większości państw, a w Polsce do 1989 r.;

• permanencja - kadencja ma charakter jednolity, a posiedzenia może zwoływać prezydium/przewodniczący w każdym momencie (bez wpływu na to przez głowę państwa). W Polsce od noweli kwietniowej, obecnie w art. 109;

• posiedzenia - trwa do wypełnienia porządku dziennego (czasem przerywane kilkudniowymi przerwami). Istnieje tradycja wakacji parlamentarnych. Wg regulaminu (system wprowadzono w 10.1997):

• terminy ustala prezydium po opinii Konwentu Seniorów lub cała izba, ale zwołanie posiedzenia należy do Marszałka;

• ustalenie porządku dziennego - przez Marszałka po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów. Kluby, koła i grupy min. 15 posłów mogą składać wnioski o uzupełnienie porządku, na temat których jednomyślnie wypowiada się Konwent;

• w razie braku jednomyślności Konwentu przeprowadza się głosowanie w izbie nad zmianą porządku obrad

• zasada jawności (art. 113 K.) posiedzeń Sejmu (i Senatu - art. 124 K.) to:

• jawność i publiczność obrad;

• dostępność dokumentów i materiałów stanowiących przedmiot obrad;

• dostępność druków sejmowych i materiałów rejestrujących przebieg obrad (w tym imienne wykazy głosowań);

• sejm może dla dobra państwa zarządzić tajność obrad;

• posiedzenia komisji są jawne, ale uczestnictwo środków masowego przekazu wymaga zgody przewodniczącego komisji (art. 154 ust. 5 rSej). Posiedzenia te mogą odbyć się w formie posiedzenia zamkniętego (art. 156 rSej), a niektóre komisje obradują z ograniczeniem jawności;

• obrady sejmu - przewodniczy marszałek/wicemarszałek mający 2 sekretarzy do pomocy. Obrady toczą się zgodnie z porządkiem obrad, a do debaty posłowie zapisują się u sekretarza. Marszałek może dyscyplinować posłów, aż do wykluczenia z obrad;

• uczestnictwo innych osób → prezydent, premier i członkowie rządu, prezes TK, pierwszy prezes SN, prezes NIK, RPO, prezes NBP → mają prawo do zabierania głosu poza kolejnością (bez prezydenta);

• głosowanie - zwykle jawne, przez podniesienie ręki i przy pomocy karty magnetycznej. Zwykła większość przy ½ obecnych.

Zwykła większość - to znaczy że głosów za było więcej niż głosów przeciw.

Bezwzględna większość - to znaczy że głosów za było więcej niż głosów przeciw i wstrzymujących się.

Większość kwalifikowana - to znaczy że liczba głosów za musi osiągnąć pewien ułamek ogólnej liczby głosujących, np. 2/3.

ORGANIZACJA WEWNĘTRZNA

Powszechnie odróżnia się organy kierownicze i pomocnicze Sejmu i Senatu, które muszą składać się z posłów/senatorów, a wpływ na ich kształt ma tylko dana izba. Organem apolitycznym i permanentnym jest Kancelaria Sejmu, która zajmuje się sprawami techniczno-organizacyjnymi.

Do organów kierowniczych Sejmu należą:

• Marszałek Sejmu:

• art. 110 ust. 1 - Sejm wybiera ze swego grona Marszałka Sejmu i wicemarszałków. Ust. 2 - Marszałek Sejmu przewodniczy obradom, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz;

• kandydaturę może zgłaszać grupa min. 15 posłów, a wyboru dokonuje się bezwzględną większością głosów przy ½ obecnych (tak samo wicemarszałkowie - brak określonej ich liczby). Brak uregulowań prawnych dot. odwołania, ale bak też zakazu (w rSen jest taka możliwość);

• wewnętrzne obowiązki:

• reprezentowanie Sejmu (przekazywanie aktów podjętych przez Sejm innym organom), stanie na straży praw i godności Sejmu (opinia w sprawie rozwiązania sejmu);

• prowadzenie spraw z zakresu stosunków Sejmu z instytucjami i innymi organami UE;

• zwoływanie posiedzeń Sejmu (ustalanie porządku dziennego i przewodniczenie obradom, dyscyplinowanie posłów);

• kierowanie pracami Prezydium Sejmu, przewodniczenie Prezydium i Konwentowi Seniorów;

• czuwanie nad tokiem i terminowością prac Sejmu (nadawanie biegu inicjatywom ustawodawczym, decydowanie o sposobie przeprowadzania pierwszego czytania projektów);

• udzielanie posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, min. czuwanie nad wykonywaniem obowiązków wobec posłów przez administrację rządową i samorządową;

• administrowanie Sejmem (min. powoływanie i odwoływanie Szefa Kancelarii Sejmu po opinii Komisji Regulaminowej oraz jego zastępców po opinii Szefa, wydawanie zarządzeń porządkowych);

• zewnętrzne obowiązki:

• przewodniczący Zgromadzenia Narodowego (art. 114 ust. 1);

• sprawuje zastępstwo Prezydenta RP, gdy ten nie jest w stanie sprawować urzędu lub w razie opróżnienia urzędu prezydenta (art. 131);

• zarządza wybory prezydenta (art. 128 ust. 2);

• Wicemarszałkowie - są członkami Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów oraz zastępcami Marszałka w zakresie jego wewnątrzsejmowych zadań. W odniesieniu do zadań zewnętrznych zadań zastępcą jest przeważnie Marszałek Senatu;

• Prezydium Sejmu - nie jest organem konstytucyjnym, składa się z Marszałka i wicemarszałków (organ kolegialny). Funkcjonuje ciągle w czasie kadencji. Nie ma możliwości odwołania całego prezydium, czy wszystkich jego członków na raz. Brak jasnego podziału zadań między Marszałka a Prezydium;

• kompetencje (bez formuły kierowania pracami Sejmu):

• związane z organizacją prac Sejmu, tj. ustalanie planu prac Sejmu (konieczna jest opinia Konwentu Seniorów), ustalanie tygodni posiedzeń, ustalanie terminów posiedzeń;

• związane z pracami organów Sejmu, tj. organizowanie współpracy między komisjami i koordynowanie ich działań;

• związane z tokiem prac sejmowych, min. opiniowanie co do zgodności z prawem projektów ustaw;

• związane z sytuacją prawną posłów, min. stosowanie kar z tytułu odpowiedzialności regulaminowej, decydowanie w sprawach diet i ryczałtów poselskich i in. sytuacjach finansowych posłów;

• związane z regulaminem Sejmu, tj. dokonywanie wykładni i inicjowanie zmian regulaminu, określenie zasad doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i korzystania z pomocy ekspertów;

• Konwent Seniorów jest organem zapewniającym współdziałanie klubów w sprawach związanym z działalnością i tokiem prac sejmowych.

• skład: Marszałek, wicemarszałkowie Sejmu, przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów poselskich, przedstawiciel porozumień liczących co najmniej 15 posłów, przedstawicieli kół parlamentarnych, które w dniu rozpoczęcia kadencji Sejmu reprezentowały osobną listę wyborczą;

• formalnie jest ciałem doradczym dla Prezydium, w rzeczywistości jednak odgrywa znacznie silniejszą rolę → opinie dot. porządku dziennego, terminów posiedzeń, trybu dyskusji nad punktami porządku, wnioski co do wyboru przez Sejm jego organów → charakter politycznych dyrektyw dot. pracy Sejmu;

Do organów pomocniczych zaliczamy:

• Komisje sejmowe - są wyspecjalizowanymi organami wewnętrznymi Sejmu, zajmującymi się rozpatrywaniem, opiniowaniem i przygotowywaniem spraw stanowiących przedmiot obrad Sejmu, a w szczególności wyrażaniem opinii o sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka lub Prezydium. Choć ich rola jest pomocnicza względem Sejmu, to w praktyce przeważnie większość aktów jest przyjmowana w brzmieniu zgodnym z propozycjami odpowiednich komisji;

• rodzaje komisji:

• stałe - przewiduje je regulamin, tj. sejm ma obowiązek je utworzyć. Istnieją przez całą kadencję. Obecnie 25 komisji, 2 kryteria wyodrębnienia - resortowe i funkcjonalne (np. k. ustawodawcza, k. odpowiedzialności konstytucyjnej);

• szczególna rola k. finansów publicznych (kryterium resortowo-funkcjonalne);

• nadzwyczajne - tworzone doraźnie przez Sejm, który określa zakres spraw, cel, zasady i tryb działania. Praktyka - dla konkretnej ustawy (np. kodyfikacje) oraz dla zajmowania się określonym wycinkiem prac ustawodawczych w dłuższym czasie (np. komisja prawa europejskiego) lub dla przygotowania materiałów związanych z jakąś działalnością sejmu lub komisję śledzczą;

• skład - tylko posłowie (każdy poseł musi być w jakiejś komisji) wybierani przez Sejm na wniosek Prezydium po opinii Konwentu. Możliwość zmiany w każdym momencie. O tym, który poseł będzie w której komisji decyduje jego klub;

• zasada pełnej reprezentacji politycznej, a dopiero potem uwzględnienie specjalności;

• pracami komisji kieruje jej prezydium (wybierane przez komisję);

• możliwość powołania podkomisji: stałe (za zgodą Prezydium) i nadzwyczajne;

• obradują na posiedzeniach, ale ich działania mają różny wymiar w zależności od rodzaju funkcji sejmu, którą się zajmują - ustawodawcza (przygotowywanie projektów), powoływanie innych organów (opinie i oceny), kontrolna (większość działań adresowana na zewnątrz);

• Sekretarze Sejmu - są to posłowie (20) wybierani przez Sejm. Pełnią pomocniczą rolę przy prowadzeniu obrad Sejmu przez Marszałka (min. prowadzą listę mówców, przyjmują wystąpienia posłów składane na piśmie, obliczają głosy w głosowaniu imiennym oraz w innych głosowaniach). Ich funkcje mają charakter tradycyjny, gdyż wszystkie kwestie techniczne załatwiane są przez wyspecjalizowany personel Kancelarii Sejmu.

Organizacja Senatu jest ujęta w sposób analogiczny, głównie za sprawą art. 124. Różnice pomiędzy Senatem a Sejmem wynikają głównie z jego mniejszej liczebności, odmiennego zakresu funkcji oraz zobowiązania Senatu określonymi terminami zawitymi.

Generalny schemat Sejmu i Senatu pokrywa się (Marszałek, wicemarszałkowie, Prezydium, Konwent, komisje). Do najpoważniejszych różnic należą:

• określenie w rSen liczby wicemarszałków (3);

• odmienna struktura komisji stałych (14, w tym 2 funkcjonalne - regulaminowa i spraw senatorskich oraz ustawodawcza i praworządności), głównie ze względu na brak innych kompetencji niż ustawodawcze;

• brak możliwości powołania w Senacie komisji śledczej (art. 124 w powiązaniu z art. 111);

Formami politycznej organizacji posłów i senatorów są kluby, koła lub zespoły poselskie lub senatorskie (też wspólne), a prawo ich tworzenia wynika z wolności działalności partii politycznych (wyrok TK);

• zorganizowane na zasadzie politycznej;

• poseł/senator może być członkiem tylko jednego klubu, ale można zmieniać klub.

• klub może założyć 15 posłów lub 7 senatorów i są reprezentowane z mocy prawa w Prezydium, a z mocy zwyczaju w Konwencie i komisjach. Mają uprzywilejowaną pozycję w zakresie finansowania działalności w porównaniu z kołami czy zespołami;

• ogólna struktura klubów i kół wyznacza przede wszystkim podział na obóz rządzący i opozycję. W ramach klubów (kół) formułowane są polityczne stanowiska poszczególnych partii i ugrupowań. Wewnętrzna organizacja klubów (kół) zależy od ich liczebności. Kluby (koła) tworzą prezydia, możliwe jest też tworzenie wewnętrznych kół czy zespołów;

• spoiwem i gwarantem jest tzw. dyscyplina klubowa, której istota polega na założeniu, że stanowisko wypracowane w ramach klubu będzie reprezentowane przez jego członków. Kluby czasem podejmują uchwały zobowiązujące do głosowania w ustalony sposób i choć te uchwały nie mają prawnego znaczenia, to w praktyce odnoszą często skutek, gdyż np. możliwe jest wycofanie takiej osoby z atrakcyjnej komisji, brak poparcia w następnych wyborach czy nawet wykluczenie z klubu;

STATUS PRAWNY POSŁÓW I SENATORÓW

uwm - ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora;

Mandat parlamentarny ma trzy znaczenia:

1. jako wynikające z wyborów pełnomocnictwo udzielone członkowi parlamentu przez wyborców;

2. jako całokształt praw i obowiązków parlamentarzysty;

3. jako określenie funkcji członka parlamentu.

mandat poseł zyskuje w dniu ogłoszenia wyników (art. 105 ust. 2), ale pełnię praw uzyskuje w dniu pierwszego posiedzenia, po złożeniu ślubowania;

mandat trwa przez całą kadencję, a wyjątkowo może wygasną wcześniej, gdy poseł:

odmówi złożenia ślubowania;

utraci prawo wybieralności;

zrzecze się mandatu;

umrze;

obejmie jedno ze stanowisk wymienionych w art. 103;

zostanie uznany za winnego złożenia fałszywego oświadczenia lustracyjnego;

utraci mandat w wyniku wyroku TS za naruszenie nakazu z art. 107;

stosunek parlamentarzysty do wyborców:

Mandat imperatywny (związany) - poseł jest prawnie związany wolą swych wyborców i ponosi przed nimi odpowiedzialność, oraz możliwa jest instytucja nakazów i instrukcji;

Mandat wolny - ukształtował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa Narodu. Opiera się na założeniu, że poseł reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności, nie jest więc związany instrukcjami wyborców. Wręcz przeciwnie - status posła jest ukształtowany na zasadzie niezależności prawnej, choć w wymiarze faktycznym musi liczyć się tak z głosami wyborców jak i partii, która wysunęła jego kandydaturę;

taki status posła został przyjęty w Konstytucji z 1997 w art. 104 → z tego można wyprowadzić trzy zasady:

1. uniwersalność - poseł reprezentuje cały Narów, a nie poszczególne grupy;

2. niezależność

3. nieodwołalność

Mandat zawodowy - gdy działalność parlamentarna staje się głównym źródłem utrzymania. Koncepcja ta związana jest z ideą powstania klasy zawodowych polityków, których powtarzające kadencje zwiększają kwalifikacje, wiedzę i doświadczenie, choć jednocześnie silniej akcentują ich związek z partią, co może wpływać na niezależność i wymóg kierowania się dobrem Narodu;

Gwarancje niezależności

Immunitety pełnią dwie funkcje:

ochrony niezależności członków parlamentu i zagwarantowania im swobody wykonywania mandaty, ale nie przywilej bezkarności;

ochrony niezależności i autonomii parlamentu jako takiego.

• Immunitet materialny (art. 105 ust. 1) - tzn. stałe wyłączenie karalności określonych czynów, wykonywanych w ramach działalności wynikającej z mandatu (= wg SN też poza sejmem, ale tylko jeśli działa jako parlamentarzysta (podobnie w uwm) i tylko przy użyciu godziwych metod postępowania, czyli nie np. głosowanie za kolegę);

• charakter bezwzględny (niewzruszalny) - nie ma możliwości uchylenia tego immunitetu;

• odpowiada jedynie przed Sejmem (regulaminowa), chyba, że narusza prawa osób trzecich (=naruszy dobra osobiste) to odpowiada przed sądem tylko za zgodą Sejmu;

• wg TK immunitet ten nie chroni przed orzeczeniem cywilnym w razie naruszenia dobrego imienia lub czci;

• charakter trwały - nie wygasa wraz z mandatem;

• Immunitet formalny (art. 105 ust. 2) - polega na czasowym uchyleniu karalności (wszelkie fazy postępowania, nawet rewizja nadzwyczajna na korzyść posła) wszystkich czynów wypełniających znamiona przestępstwa (karnego wg K., a karno-administracyjnego wg uwm, nie dot. odpowiedzialności cywilnej, pracowniczej, zawodowej, itp.), niezależnie od czasu ich popełnienia;

• art. 105 ust. 3 → gdy postępowanie wszczęto przed wyborem zostaje ono zawieszone na żądanie Sejmu do czasu wygaśnięcia mandatu, a uchwała w tej sprawie podejmowana jest na wniosek zainteresowanego większością 3/5 za (uwm);

• gdy postępowanie nie zostało wszczęte przed wyborem → 2 możliwości:

• art. 105 ust. 2 - za zgodą izby (bezwzględna większość);

• art. 105 ust. 4 - za zgodą zainteresowanego posła i żadne działania proceduralne nie są wymagane;

• Nietykalność - zakaz zatrzymania lub aresztowania (art. 105 ust. 5) bez zgody izby (uchwała - bezwzględna większość);

• w uwm szerokie rozumienie „zatrzymania” → wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej przez organy stosujące przymus;

• można bez zgody (ale konieczne jest poinformowanie Marszałka Sejmu, który może nakazać zwolnienie posła), gdy:

• na gorącym uczynku i konieczne jest dla prawidłowego toku postępowania → K.;

• stan wyższej konieczności/obrony koniecznej → uwm;

Zasada niepołączności (incompatibilitas) należy rozpatrywać w dwóch aspektach:

• aspekt formalny - jako zakaz łączenia mandatu z innymi funkcjami lub stanowiskami państwowymi (art. 103):

• niepołączność formalna - niemożność piastowania innego urzędu czy pełnienia innej funkcji, a ordynacja ustala termin 14 dni na rezygnację z zajmowanego stanowiska, inaczej mandat wygasa:

• art. 102 → zakaz łączenia posła i senatora;

• art. 103 ust. 1 → zakaz łączenia posła/senatora z: prezesem NBP, prezesem NIK, RPO, RPD i ich zastępcami; członkiem RPP i KRRiTV, ambasadorem, zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta lub adm. rząd. nie dot. członków RM i sekretarzy stanu w adm. rzad.;

• art. 103 ust. 2 → zakaz łączenia posła/senatora z pracą jako sędzia, prokurator, urzędnik SC, funkcjonariusz policji i służb ochrony państwa, czynny żołnierz;

• art. 103 ust. 3 → ustawa może rozszerzyć ten katalog;

• niewybieralność - wykluczenie zdolności danej osoby do kandydowania w wyborach (brak biernego prawa wyborczego) i objęcia mandatu → jedyny przypadek to art. 123 dot. prezydenta i wyborów parlamentarnych;

• aspekt materialny - zakaz podejmowania lub wykonywania określonych rodzajów działalności zawodowej w okresie pełnienia mandatu → dot. działalności z osiąganiem korzyści z SP lub samorządu i nabywanie ich majątku (art. 107), zagrożone sankcją pozbawienia mandatu przez TS (postawienie w stan oskarżenia przez izbę uchwałą na wniosek Marszałka), a w ustawodawstwie zwykłym dodatkowe zakazy, min. członkostwa we władzach podmiotów gospodarczych z udziałem SP lub mienia komunalnego → uzasadnienie: poseł dobrowolnie podejmuje się służby publicznej poddanej dodatkowym ograniczeniom;

Uprawnienia i obowiązki wg ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora:

uregulowania prawne: uwm i RSejm i RSen;

1. Uprawnienia i obowiązki związane z działalnością Izby i jej organów,

• udział posła w posiedzeniach oraz komisjach - uprawnienie (poza naruszeniem dyscypliny obrad nie można go wykluczyć) i obowiązek (sankcje za nieobecność, głównie finansowe), oraz związane z tym inne uprawnienia, jak prawo zabierania głosu, głosowania, składania wniosków, uczestniczenia też w komisjach, których nie jest członkiem;

• prawo kandydowania i zasiadania w organach Sejmu (jako uprawnienie w stosunku do min. 1 komisji);

• prawo organizowania się w kluby (min. 15), koła i zespoły poselskie;

• prawo zgłaszania interpelacji, zapytań oraz pytań w sprawach bieżących (tylko posłowie) do premiera i członków RM (art. 115);

Uprawnienia i obowiązki związane z wykonywaniem mandatu,

• obowiązek informowania wyborców o swej pracy w Izbie oraz o działalności Izby, do której został wybrany;

• prawo do informacji i wyjaśnień od członków RM oraz od przedstawicieli właściwych instytucji i organów państwowych lub samorządowych, dotyczących spraw wynikających z wykonywania obowiązków członka parlamentu;

• prawo do informacji i materiałów oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego a także spółek i jednostek SP lub komunalnych (ograniczenia związane z tajemnica państwową lub służbową oraz ochroną dóbr osobistych);

• prawo podejmowania interwencji w organach administracji rządowej i samorządu terytorialnego, w zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz w organizacji społecznej, a także w jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy własnej bądź wyborcy i prawo zajmowania się tokiem jej rozpatrzenia. Też prawo wstępu na teren tych jednostek, a ich kierownicy mają obowiązek powiadomić w ciągu 14 dni o stanie interwencji i czasie jej załatwienia;

• prawo do zorganizowania biura poselskiego (senatorskiego) w terenie i do środków finansowych na ten cel;

• Uprawnienia i obowiązki dotyczące indywidualnej sytuacji prawnej posła/senatora.

• immunitet;

• niepołączność;

• prawo do diety parlamentarnej - przysługują każdemu posłowi/senatorowi, jako wyrównanie kosztów ponoszonych przy wykonywaniu mandatu, ale od pojawienia się posłów zawodowych traci charakter podstawowego źródła finansowania. Obecnie stanowi ¼ uposażenia posła zawodowego;

• prawo do bezpłatnych przejazdów środkami transportu publicznego na terenie kraju;

• prawo do bezpłatnego otrzymywania dzienników urzędowych;

• prawo do korzystania z funduszu świadczeń socjalnych;

• obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowym bezpośrednio po wyborze, potem raz do roku i na 2 miesiące przed kolejnymi wyborami - od 2001 roku są jawne i w formie Rejestru Korzyści (prowadzone przez Marszałka danej izby, a w stosunku do innych osób przez PKW). Składane są Marszałkowi i weryfikowane w Komisji Etyki Poselskiej, a grożące sankcje to: utrata uposażenia (za niezłożenie oświadczenia), odpowiedzialność za fałszywe zeznania (za nieprawdziwe informacje; konieczność uchylenia immunitetu);

• w razie uzyskania urlopu bezpłatnego w miejscu stałej pracy, staje się posłem zawodowym (dostaje uposażenie w wysokości uposażenia podsekretarza stanu i szereg świadczeń finansowych i socjalnych oraz jest traktowany jak pracownik, min. ma zakaz równoczesnego podejmowania pracy);

Odpowiedzialność posła/senatora:

• w zakresie immunitetu znacznie ograniczona, jedynie cywilna, pracownicza, zawodowa, dyscyplinarna;

• brak odpowiedzialności przed wyborcami i ugrupowaniem politycznym (mandat wolny);

• brak odpowiedzialności przed parlamentem (nie licząc odpowiedzialności regulaminowej);

• pozbawienie mandatu gdy:

• wyrok TS za naruszenie art. 107;

• utrata mandatu też w razie prawomocnego orzeczenia utraty praw publicznych;

• odpowiedzialność regulaminowa - przez izbą za działalność związaną z wykonywaniem mandatu (są to głównie działania objęte immunitetem materialnym) → w RSejm procedura odpowiedzialności regulaminowej posłów:

• za naruszenie lub niedopełnienie obowiązków z uwm dot. dodatkowej pracy czy oświadczenia o stanie majątkowym, Prezydium Sejmu (po opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich) może zwrócić posłowi uwagę, dać upomnienie lub naganę;

• to samo może zrobić w/w Komisja za niewykonanie obowiązków poselskich;

• gdy uniemożliwia pracę Sejmu lub jego organów Prezydium może uchwałą obniżyć dietę lub uposażenie;

• w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności Marszałek obniża uposażenie lub dietę;

• w przypadku wykluczenia posła z posiedzenia (za ciągłe, pomimo upomnień, uniemożliwienie prowadzenia obrad) Marszałek obniża uposażenie lub dietę;

• szczególna rola Komisji Etyki Poselskiej:

• stałe zadania: rozpatrywanie spraw wynikających z Rejestru Korzyści i uchwalanie Zasad Etyki Poselskiej (podstawa oceny zachowania posłów);

• skład: po jednym z każdego klubu, a kandydatów zgłaszają przewodniczący klubów, a członek Komisji może wnieść sprzeciw przeciwko jakiejś kandydaturze, wtedy trzeba zgłosić nową kandydaturę - wybór przez Sejm w głosowaniu łącznym;

FUNKCJE PARLAMENTU

Funkcja ustawodawcza

• zasada wyłączności sprawowania przez parlament funkcji ustawodawczej:

• żaden inny organ nie może stanowić aktów o randze ustawy, chyba, że Konstytucja dopuszcza to w sposób wyraźny;

• kompetencje prawodawcze innych organów mają charakter podporządkowany, wyjątkowy i interpretowany zwężająco;

• funkcja ustawodawcza dzieli się (doktryna francuska) na:

• funkcję ustrojodawczą → parlament, ale w innej procedurze, a tylko wyjątkowo zatwierdzane w referendum;

• funkcję ustawodawczą sensu stricto;

Funkcja kontrolna

• odnosi się do rządu i administracji i musi być rozpatrywana na tle 2 zasad:

• rząd pochodzi z parlamentu i przed nim odpowiada → by to było możliwe konieczne jest posiadanie przez parlament wiedzy o faktycznym funkcjonowaniu rządu;

• istnienie opozycji, która musi mieć wgląd w działania rządu, także wtedy gdy dla większości parlamentarnej nie jest to wygodne;

• możliwe działania:

• prawo żądania informacji → włącznie z obecnością ministrów na posiedzeniach Sejmu;

• prawo żądania wysłuchania → konieczność ustosunkowania się do ocen i sugestii formułowanych przez parlament;

• prawo żądania wykonania → w normalnych sytuacjach jest niedopuszczalne, gdyż jest złamaniem istoty zasady trójpodziału władz, choć Konstytucja przewiduje wyjątki związane z wprowadzeniem lub utrzymaniem stanów nadzwyczajnych:

• decyduje o wojnie i pokoju (art. 116);

• zgoda sejmu jest konieczna dla rozp. Prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego (art. 231);

• zgoda sejmu jest konieczna dla przedłużenia terminu konstytucyjnego stanu klęski i wyjątkowego (art. 232);

Funkcja kreacyjna

Polega na bezpośrednim powoływaniu i odwoływaniu innych organów konstytucyjnych państwa oraz osób wchodzących w skład tych organów, a zwłaszcza na egzekwowaniu ich odpowiedzialności.

1. Prezydent - izby (jako ZN) mogą uznać trwałą niezdolność Prezydenta (art. 131 ust. 2 pkt. 4) lub postawić Prezydenta przez Trybunałem Stanu (art. 145);

2. Rada Ministrów - związana z funkcją kontrolną;

3. Ministrowie - związana z funkcją kontrolną;

4. TK - wszyscy wybierani przez Sejm (art. 194 ust. 1), a odwołanie jest niemożliwe (zasada niezawisłości);

5. TS - wszyscy wybierani przez Sejm, a przewodniczącym z urzędu jest Pierwszy Prezes SN (art. 199 ust. 1 i 2);

6. prezes NIK - wybierany przez Sejm za zgodą Senatu (art. 205 ust. 1);

7. PRO - wybierany przez Sejm za zgodą Senatu (art. 209 ust. 1);

8. PRD - wybierany przez Sejm za zgodą Senatu (ustawa o RPD);

9. KRRiTV - 4 przez Sejm, 2 przez Senat, 3 przez prezydenta (art. 214 ust. 1)

10. prezes NBP - wybierany przez Sejm (art. 227 ust. 3);

11. Rada Polityki Pieniężnej - po 1/3 składu przez Sejm i Senat (art. 227 ust. 5);

12. Krajowa Rada Sądownicza - 4 przez Sejm, 2 przez Senat (art. 187 ust. 1);

FUNKCJA USTAWODAWCZA

• etapy trybu ustawodawczego w Konstytucji:

• art. 118 - inicjatywa ustawodawcza;

• art. 119-120 - rozpatrzenie projektu przez Sejm i ew. uchwalenie ustawy;

• art. 121 ust. 1 i 2 - rozpatrzenie ustawy przez Senat i ew. uchwalenie poprawek bądź odrzucenie ustawy;

• art. 121 ust. 3 - rozpatrzenie uchwały Senatu przez Sejm;

• art. 122 - podpisanie przez prezydenta i ogłoszenie (warunek wejścia w życie) albo możliwość zwrócenia ustawy Sejmowi lub wniosek do TK o zbadanie konstytucyjności;

• Regulamin pracy RM z 2002 r. i rozp. premiera z 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej → tryb przygotowania projektu przez rząd;

Inicjatywa ustawodawcza:

• to prawo konstytucyjnie określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, z jednoczesnym obowiązkiem ich rozpatrzenia przez Sejm;

• przysługuje:

• posłom → art. 32 ust. 2 - komisje sejmowe lub min. 15 posłów;

• Senatowi → konieczna uchwała całej izby;

• Prezydentowi RP;

• Radzie Ministrów;

• grupie co najmniej 100.000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu;

• inicjatywa obywatelska → etapy:

• tworzy się komitet inicjatywy obywatelskiej dla przygotowania projektu i zebrania podpisów;

• po zebraniu pierwszych 1000 podpisów przewodniczący komitetu informuje Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu;

• komitet uzyskuje osobowość prawną z chwilą przyjęcia zawiadomienia przez Marszałka, a odmowa gdy braki formalne → spory rozstrzyga SN (wejście władzy sądowniczej w kompetencje Sejmu, ale tak jest ze względu na prawo każdego obywatela do sądu);

• od tej chwili treść projektu nie może się zmienić;

• po zebraniu 100000 podpisów tekst przekazywany Marszałkowi, a Marszałek może go nie przyjąć gdy jest zmieniony (rozstrzyga SN), a gdy ma wątpliwości co do poprawności podpisów może się zwrócić do PKW, i jeśli ona orzeknie, że podpisów jest za mało, Marszałek orzeka o nie nadaniu biegu → SN rozstrzyga;

• projekt musi odpowiadać wymogom projektów ustaw i jest możliwe wniesienie kilku konkurencyjnych projektów;

• nie podlega zasadzie dyskontynuacji → pierwsze czytanie najpóźniej po 3 miesiącach, lub po 6 od pierwszego posiedzenia, a pełnomocnik może brać udział na zasadach ogólnych;

• komitet nie może dostawać pieniędzy ze środków publicznych oraz ze środków z elementem obcym;

• podmiotowe ograniczenia inicjatywy ustawodawczej:

• projekt ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) oraz projekty ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuację finansów państwowych → tylko RM (art. 221);

• projekt zmiany Konstytucji → 1/5 posłów, Senat i Prezydent (art. 235 ust. 1);

• wymogi dot. projektu:

• przedstawienie skutków finansowych wykonania ustawy (art. 118 ust. 3);

• uzasadnienie, które powinno (art. 32 ust. 2 RSejm):

• wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy;

• przedstawić rzeczywisty stan w dziedzinie, którą normuje;

• wykazać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem;

• przedstawić skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne;

• wskazać źródła finansowania, jeśli projekt pociąga za sobą obciążenia z budżetu państwa lub samorządu;

• przedstawić założenia podstawowych aktów wykonawczych;

• oświadczenie o zgodności z prawem UE lub że nie jest nim objęty;

• informacja o konsultacjach i ich wnioskach i sugestiach, w szczególności jeśli jest obowiązek zasięgania takiej opinii. W stosunku do poselskich i komisyjnych projektów, do których konsultacje nie zostały przeprowadzone Marszałek kieruje je do konsultacji (art. 32 ust. 3 RSejm);

Kontrola dokonywana przez Marszałka:

• kontrola formalna → art. 32 ust. 7 - gdy projekt nie odpowiada w/w wymogom;

• kontrola materialna → art. 32 ust. 8 - gdy istnieją wątpliwości co do nie sprzeczności z prawem (w tym z prawem UE), po zasięgnięciu opinii Prezydium, może skierować do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażenia opinii, która (3/5) może zaopiniować taki projekt jako niedopuszczalny;

Rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm:

• art. 119 → Sejm rozpatruje projekt w trzech czytaniach;

• czytanie - rozpatrzenie projektu ustawy na posiedzeniu plenarnym Sejmu;

• pierwsze czytanie:

• na posiedzeniu lub w komisji (art. 37 RSejm), ale musi być na posiedzeniu gdy dot. ustaw:

• zmiana Konstytucji;

• budżetowe;

• dot. wyboru Prezydenta, Sejmu, Senatu oraz samorządu;

• regulujące ustrój i właściwość władz publicznych;

• kodeksów;

• gdy przemawiają za tym ważne względy może tak zdecydować Marszałek;

• obejmuje (art. 39 RSejm):

• uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę;

• debatę w sprawie ogólnych zasad projektu;

• pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy;

• gdy na posiedzeniu → (art. 39 RSejm) kończy się uchwałą o skierowaniu do komisji (z możliwością wyznaczenia jej terminu sprawozdania) albo o odrzuceniu projektu w całości (jeśli był taki wniosek);

• właściwe prace toczą się w komisjach (szczególna rola K. Ustawodawczej) komisje mogą powoływać podkomisje (art. 41 RSejm) → biorą pod uwagę opinie innych komisji i posłów, mogą też wysłuchać zaproszonych ekspertów (art. 42 ust. 1 RSejm) Marszałek może zwrócić wnioskodawcy projekt do przepracowania projektu z rozważeniem zmian postulowanych przez komisje oraz przedstawienie skutków tych zmian, potem projekt ten Marszałek kieruje wprost do komisji (art. 42 ust. 5 RSejm) ze swoich prac komisje przedstawiają sprawozdanie (art. 43 ust. 1 i 2 RSejm), w którym komisja może wnioskować przyjęcie projektu bez poprawek albo przyjęcie tekstu z poprawkami w formie tekstu jednolitego albo odrzucenie projektu wnioski mniejszości (art. 43 ust. 3) wnioski i propozycje poprawek zgłoszone pisemnie, ale odrzucone przez komisję, na żądanie wnioskodawcy mogą być dołączone do sprawozdania;

• rola K. Ustawodawczej → gdy tylko w tej komisji - prace j/w; a gdy w innej komisji, KU może wysłać tam swojego przedstawiciela, który ma prawo proponowania poprawek i wniosków, ale bez prawa głosowania. Jeśli te wnioski nie zostaną przyjęte, KU może zwrócić się o ich ponowne rozpatrzenie, a gdy ponownie zostaną odrzucone są dołączane do sprawozdania z zaznaczeniem, że pochodzą od KU;

• drugie czytanie:

• obejmuje (art. 44 RSejm):

• przedstawienie sprawozdania komisji;

• przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków przez posłów, wnioskodawcę i RM (TK: poprawki nie mogą całkowicie zmieniać treści, gdyż stanowiłoby to obejście przepisów o inicjatywie);

• sejm może projekt ponownie skierować do komisji lub od razu przejść do trzeciego czytania (art. 48 RSejm);

• wnioskodawca może wycofać projekt do zakończenia drugiego czytania (art. 119 ust. 4);

• trzecie czytanie:

• obejmuje (art. 49 RSejm):

• przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych w 2-gim czytaniu;

• głosowanie

• porządek głosowania (art. 50):

• wniosek o odrzucenie;

• poprawki do poszczególnych art. od najdalej idących;

• całość projektu w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek;

• Marszałek może odmówić poddania pod głosowanie poprawki uprzednio przedłożonej komisji;

• Marszałek może odroczyć głosowanie nad całością, by sprawdzić czy na skutek poprawek nie ma sprzeczności w projekcie;

• do uchwalenia ustawy konieczna jest zwykła większość przy ½ obecnych (art. 120);

• uchwaloną ustawę Marszałek przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi (art. 121 ust. i art. 52 RSejm);

Rozpatrywanie ustawy przez Senat:

• konieczny etap, ale nie jest konieczna zgoda Senatu (tylko do zmiany Konstytucji albo ustawy ratyfikującej z art. 90;

• ustalone ramy czasowe:

• 30 dni (art. 121 ust. 2);

• 20 dni dla ustawy budżetowej (art. 223);

• 14 dni dla ustaw pilnych (art. 123 ust. 3);

• jeśli w tym terminie Senat nie podejmie uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm i Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu Prezydentowi (art. 121 ust. 3);

• procedura podobna jak w Sejmie → Marszałek przekazuje do komisji w ciągu 2 tygodni proponuje sposób ustosunkowania się do ustawy posiedzenie Senatu, debata i głosowanie;

• Senat może:

• przyjąć ustawę bez poprawek;

• odrzucić ustawę (niedopuszczalne w przypadku ustawy budżetowej - art. 223);

• wprowadzić poprawki;

• kwestia sporna → zakres poprawek - Senat jest ograniczony zakresem spraw uregulowanych w ustawie (szerokość regulacji), a wnoszenie poprawek wykraczających poza tą szerokość to ukryta inicjatywa ustawodawcza. Nie jest ograniczony w głębokości regulacji;

• podejmuje uchwały zwykłą większością przy ½ obecnych (art. 120 w zw. z art. 124), a następnie przekazuje Marszałkowi Sejmu;

Rozpatrzenie przez Sejm uchwały Senatu:

• uchwałę Senatu Marszałek Sejmu przekazuje do komisji, która poprzednio zajmowała się tym projektem (art. 54 RSejm), która może zaproponować:

• przyjęcie uchwały w całości lub części;

• odrzucenie uchwały;

• jeśli jakąś poprawkę Senatu uważa się za niedopuszczalną, należy ją odrzucić, choć czasem pozostawiano ją bez rozpatrzenia, ale wtedy istnieje niebezpieczeństwo zakwestionowania ustawy przed TK z powodu naruszenia procedury;

• odrzucenie poprawek lub całej uchwały wymaga bezwzględnej większości, inaczej uważa się ją za przyjętą (art. 121 ust. 3) → nie ma terminu w którym Sejm musiałby zająć się uchwałą Senatu, dlatego w ten sposób można „utopić” uchwałę Senatu, gdy przeczeka ona do końca kadencji;

• pat legislacyjny → sytuacja, w której Sejm by przyjąć uchwałę Senatu potrzebował zwykłej większości, a by odrzucić 2/3;

Podpisanie ustawy przez prezydenta:

• po zakończeniu w/w postępowania Marszałek Sejmu przekazuje ustawę do podpisu prezydentowi (art. 122 ust. 1), który może:

podpisać ustawę (promulgacja) w ciągu 21 dni i zarządzić jej ogłoszenie (art. 122 ust. 2);

• 7 dni w przypadku ustaw budżetowych (art. 224 ust. 1) i ustaw w trybie pilnym (art. 123 ust. 3);

• to obowiązek prezydent (poza wyjątkiem z art. 122 ust. 4 zd. 1) i musi podpisać całą ustawę, a nie ma veta selektywnego (w USA - item veto);

• najpierw ma charakter względny (może skorzystać z procedur zakwestionowania ustawy), a potem nabiera charakteru bezwzględnego;

wystąpić z wnioskiem do TK w sprawie zgodności z K. (art. 122 ust. 3) → prewencyjna kontrola konstytucyjności;

• uprawnienie o charakterze wyłącznym (nikt inny na tym etapie nie może tego) i samodzielnym (nie ma wymogu kontrasygnaty - art. 144 ust. 3 pkt. 9);

• może dot. każdej ustawy (budżetowa i prowizorium - TK ma 2 miesiące - art. 224 ust. 2), a zmiana K. - kwestia nie jasna, ale jeśli tak, to tylko jeśli chodzi o zgodność z procedurą;

• zarzut może dot.:

• niezgodności materialnej;

• naruszenie trybu;

• naruszenie kompetencji;

• może wycofać wniosek zanim TK rozstrzygnie sprawę, ale wtedy musi podpisać (post. TK);

• gdy TK uzna za zgodną → obowiązek podpisania (art. 122 ust. 3 zd. 2), choć może w ramach kontroli następczej ponownie skierować do TK, gdyż praktyka stosowania może nadać ustawie treści niezgodne z K.;

• gdy TK uzna za niezgodną → obowiązek odmowy podpisania (art. 122 ust. 4 zd. 1), ale jeśli TK uzna, że przepisy uznane za niekonstytucyjne nie są nierozerwalnie związane z ustawą to Prezydent może po opinii Marszałka Sejmu albo podpisać ustawę w okrojonym kształcie albo zwrócić ustawę do usunięcia niezgodności;

• gdy zwróci w celu usunięcia niezgodności → Sejm poprawia, ale tylko to co zostało uznane za niekonstytucyjne i możliwe też zmiany redakcyjne dostosowujące ustawę po zmianach rozpatruje to Senat, a jego uchwałę Sejm może odrzucić na zasadach ogólnych przekazanie Prezydentowi, który ma możliwość przekazania jej ponownie do TK (ale nie ma veta z art. 122 ust. 5);

zastosować veto ustawodawcze - przekazanie ustawy do ponownego rozpatrzenie przez Sejm z umotywowanym wnioskiem (art. 122 ust. 5);

• nie może dot. ustaw budżetowych i o prowizorium (art. 224 ust. 1 zd. 2), oraz o zmianie K. (art. 235 ust. 7);

• może dot. tylko całej ustawy, ale może być wycofane w każdym momencie przed zakończeniem rozpatrywania go przez Sejm (orz. TK);

• veto nie musi mieć uzasadnienia w zadaniach prezydenta z art. 126, gdyż wtedy znacznie zostałoby osłabione i np. niemożliwe byłoby veto z powodów ekonomicznych → K. nie wyznacza żadnych granic przedmiotowych dla veta, a art. 126 to nie enumeratywne wyliczenie zadań prezydenta;

• ustawa wraca do komisji, która poprzednio się nią zajmowała (art. 64 RSejm), ale może jedynie zaproponować albo odrzucenie albo przyjęcie CAŁEJ ustawy → do przyjęcie potrzebne jest 3/5 przy ½ obecnych → obowiązek Prezydenta podpisania ustawy w ciągu 7 dni;

• zarządzenie ogłoszenia ustawy → na jego podstawie premier ogłasza ustawę w Dz.U.;

• wejście w życie w ciągu 14 dni, chyba, że dany akt normatywny wyznacza inny termin (art. 4 ustawy o ogłaszaniu ...);

• termin krótszy → w uzasadnionych przypadkach;

• dzień ogłoszenia → gdy wymaga tego ważny interes państwa i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie;

• wsteczne działanie → gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie;

• na tle orzecz. TK dot. retroaktywnego działania przepisów 3 zasady ogólne:

• generalny zakaz, gdy przepisy pogarszają sytuację obywateli;

• nakaz takiego vacatio legis, by adresaci mieli odpowiedni czas na przygotowanie się;

• nakaz ustanowienia przepisów przejściowych, chroniących interesy w toku;

• wg art. 9 ustawy w Dz. U. ogłasza się: Konstytucję; ustawy, rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy; rozporządzenia prezydenta, RM, premiera, ministrów z teką, przewodniczących komitetów, będących członkami RM, KRRiTv; teksty jednolite w/w aktów; orzecz TK dot. aktów z Dz. U.; uchwały RM uchylające rozp. ministra;

SPECJALNE TRYBY USTAWODAWCZE:

tryb pilny (art. 123)

• to uprzywilejowanie danego projektu, polegające na priorytetowym traktowaniu go, jak i na znacznie szybszej procedurze ustawodawczej;

• tylko RM może uznać dany projekt za pilny (z wyjątkiem ustaw podatkowych, ordynacji, dot. ustroju władz publicznych, kodeksów);

• Sejm ma obowiązek rozpatrzenia projektu w krótszym terminie, ale K. nie podaje tego terminu. Jedynie skraca terminy Senatu (14 dni) i Prezydenta (7 dni);

• odesłanie do regulaminów w sprawie trybu postępowania: art. 73 RSejm komisja ma na zakończenie prac 30 dni, ale jeśli nie dochowa tego terminu, nie ma żadnych prawnych konsekwencji;

Tryb budżetowy

• art. 219 ust. 1 - Sejm uchwala budżet w formie ustawy budżetowej → odrębności:

• uregulowania:

• Konstytucja;

• ustawa o finansach publicznych → procedura przygotowywania i uchwalania projektu budżetu oraz procedurę jej wykonywania i kontroli;

• regulamin Sejmu;

• inicjatywa tylko RM (art. 221) i jest obowiązkiem RM (art. 222), a projekt musi być złożony na 3 miesiące przed zakończeniem roku budżetowego, chyba że wyjątkowy wypadek, wtedy ustawa o prowizorium budżetowym (na krótszy czas);

• rozpatrywanie przez Sejm → w 3 czytaniach, bez możliwości trybu pilnego, ale 1-wsze czytanie tylko na posiedzeniu Sejmu (art. 37 RSejm), a następnie projekt kierowany do Komisji Finansów Publicznych, a poszczególne części do innych (art. 106);

• na posiedzeniu KFP rozpatrywane są wnioski i poprawki z poszczególnych komisji (art. 107 RSejm) i sporządza sprawozdanie, w którym może albo zaproponować przyjęcie bez poprawek, albo z poprawkami (art. 108 RSejm);

• sejm nie może zwiększyć deficytu budżetowego niż ustalony w projekcie (art. 220 ust. 1);

• 2-gie i 3-cie czytanie jak w zwyczajnym trybie;

• rozpatrywanie przez Sejm uchwały Senatu → jak w zwyczajnym trybie;

• rozpatrywanie przez Senat (art. 223) - ma na to 20 dni i nie może zaproponować odrzucenia ustawy;

• podpisanie przez prezydenta (art. 224) - ma na to 7 dni i nie ma veta, ale może do TK, który ma 2 miesiące (jedyny przypadek gdy TK ma termin);

• jeśli ustawa budżetowa (o prowizorium) nie weszły w życie z dniem nowego roku budżetowego RM prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu (art. 219 ust. 4);

• prezydent ma 14 dni na podjęcie decyzji o rozwiązaniu Sejmu, jeśli w ciągu 4 miesięcy od przedłożenia Sejmowi projektu nie do stanie ustawy do podpisu (art. 225);

Tryb zmiany Konstytucji art. 235;

Tryb ustawy ratyfikującej z art. 90 art. 90;

Tryb kodeksowy:

• kodeks to usystematyzowany zbiór przepisów z jednej gałęzi prawa (definicja materialna) → ale tryb z RSejm odnosi się do ustaw o nazwie kodeks - definicja formalna (też zmian, przep. wprow i ich zmian), o czym ostatecznie rozstrzyga Marszałek Sejmu (art. 87 RSejm);

• pierwsze czytanie może się odbyć najwcześniej po 30 dniach (14 dni dla nowelizacji) od doręczenia posłom projektu (art. 89 RSejm);

• można powołać komisję nadzwyczajną, która w każdym momencie może wystąpić o debatę nad wybranymi zagadnieniami (art. 90 RSejm), a w jej ramach podkomisje i komisje robocze (art. 91 RSejm);

• wnioskodawca ma wpływ na 1/3 ekspertów powołanych przez KN (art. 92 RSejm);

• w razie zgłoszenia w drugim czytaniu poprawki lub wniosku kieruje się projekt ponownie do KN (art. 95);

• cała procedura ukierunkowana jest na utrudnienie modyfikacji kodeksów;

Tryb wykonawczy:

• od 2000 r. do wejścia do UE - tryb dostosowawczy, a po wejściu - tryb wykonawczy;

• o tym, czy jest to prawo wykonujące rozstrzyga RM, a w stosunku do innych Marszałek Sejmu (art. 95a RSejm);

• poprawki może zgłosić min. 3 posłów- to samo dot. wniosków mniejszości i wniosku o odrzucenie (art. 95d RSejm);

• skrócenie terminu → 2-gie czytanie odbywa się na najbliższym posiedzeniu Sejm po doręczeniu sprawozdania (art. 95e RSejm), a rozpatrzenie uchwały Senatu też na najbliższym (art. 95f RSejm);

• nie ma zasady dyskontynuacji i generalnie chodzi o skrócenie procedury;

FUNKCJA KONTROLNA

Kontrola to porównanie stanu faktycznego ze stanem prawnie postulowanym, oraz wyciągnięcie opinii i wniosków, bez możliwości władczego wpływania na podmiot kontrolowany, gdyż wtedy zaczyna to być nadzorem;

Ogólne instrumenty kontroli:

• prawo żądania informacji - wynika z samej istoty funkcji kontrolnej (oraz z art. 153 RSejm) → komisje sejmowe mają prawo do zobowiązywania ministrów, kierowników naczelnych organów adm. rząd. oraz innych urzędów i instytucji państwowych do przedstawiania sprawozdań, udzielania informacji, uczestniczenia w posiedzeniach;

• też w wielu ustawach zobowiązanie ministrów do przedkładania sprawozdań w określonym zakresie komisji lub całej izbie (np. związane z członkostwem w UE);

• prawo żądania wysłuchania:

• na szczeblu komisji sejmowej to:

• dezyderaty (art. 159 RSejm) - uchwała komisji zawierająca postulaty w określonej sprawie, przekazywana przez Marszałka adresatowi, którym może być RM, minister, prezes NIK, prezes NBP, Główny Inspektor Pracy i ma 30 dni na ustosunkowanie się do nich; nie ma mocy wiążącej; W razie uznania odpowiedzi za niezadowalającą komisja może ponowić dezyderat, przedłożyć Marszałkowi wniosek o zwrócenie odpowiedzi jako niezadowalającą lub zaproponować Sejmowi podjęcie uchwały czy rezolucji;

• opinie (art. 160 RSejm) - zawiera stanowisko komisji w określonej sprawie do wszystkich centralnych organów i instytucji w systemie adm. rząd., a adresat musi zając stanowisko w terminie do 30 dni; komisja może podjąć takie działania jak przy dezyderatach;

• kontrola wykonywania ustaw i uchwał (art. 161 RSejm) - w sprawach związanych z wprowadzaniem w życie i wykonywaniem ustaw i uchwał, a zasady określa Prezydium;

• wizytacje oraz badania działalności (art. 167 RSejm) - zakładów i spółek z udziałem SP, przedsiębiorstw i instytucji państwowych;

• na posiedzeniu plenarnym Sejm może uchwalić (art. 69 RSejm):

• rezolucję - zawierającą wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania;

• deklarację - zawierającą zobowiązanie do określonego postępowania;

• rezolucję - zawierające wezwanie do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub zadania;

• rezolucję - zawierające stanowisko w określonej sprawie;

• poszczególni posłowie mogą na podstawie ustawy o wykonywaniu mandatu...:

• art. 19 → żądać informacji i materiałów oraz wglądu w działalność organów adm. rząd. i samorządu oraz spółek SP, zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, o ile nie narusza to dóbr osobistych innych osób;

• art. 20 → podjąć interwencję w w/w podmiotach oraz w jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy we własnym imieniu lub wyborcy oraz zaznajomić się z tokiem jej rozpatrzenia → to nie nadzór, tylko kontrola, gdyż poseł/senator nie może mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a może jedynie popchnąć sprawę;

Szczególne procedury kontrolne - efektem tej kontroli może być uruchomienie procedur związanych z odpowiedzialnością: votum nieufności, votum zaufania oraz możliwość pociągnięcia do odp. konstytucyjnej;

• tworzenie komisji śledczych - jej działalność opiera się na ustawie (bo tylko ustawa może określać obowiązki i odpowiedzialność obywatela);

• powoływana przez Sejm bezwzględną większością;

• może dot. każdej sprawy w ramach funkcji kontrolnej Sejmu;

• do 11 członków (powinno odzwierciedlać reprezentację);

• każda osoba wezwana ma obowiązek stawić się i złożyć zeznanie (kpk);

• Komisja może się zwrócić do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności;

• komisja przedstawia sprawozdanie Marszałkowi, a następnie staje się ono przedmiotem debaty i nie podlega dyskontynuacji, ale prace komisji tak;

• komisja może wystąpić z wnioskiem o pociągnięcie do odp. konstytucyjnej;

• podobne uprawnienia Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej (art. 9 ust. o TS);

• czy komisja to organ konstytucyjny? → raczej nie, bo organem konstytucyjnym jest organ o kompetencjach i strukturze w podstawowych zrębach określonych w Konstytucji;

• procedury interpelacyjne - (art. 115) to indywidualne wystąpienia poselskie, zawierające pytania na tle określonego stanu faktycznego, które mogą być kierowane tylko do członków RM i rodzą obowiązek udzielenia odpowiedzi w określonym terminie. Regulamin Sejmu rozwinął treść art. 115:

• interpelacje (art. 192 i 193 RSejm):

• dot. spraw o zasadniczym znaczeniu związanych z polityką państwa;

• składana na piśmie do Marszałka, który niezwłocznie przesyła ją adresatowi;

• Prezydium Sejmu może pozostawić interpelację bez biegu (gdy nie spełnia w/w wymogów) lub nakazać skreślenie sformułowań sprzecznych z Etyką Poselską;

• na odpowiedź ma 21 dni, a w razie gdy zostanie uznana za niezadowalającą nadawca może żądać dodatkowych wyjaśnień tylko raz w terminie 30 dni, a na odpowiedź adresat ma 21 dni;

• Marszałek informuje Sejm o przyjętych interpelacjach;

• informacje bieżące (art. 194 RSejm):

• może złożyć klub lub min. 15 posłów;

• wniosek o przedstawienie na posiedzeniu Sejmu informacji bieżącej;

• o przyjęciu tego wniosku rozstrzyga Prezydium po opinii Konwentu, a w braku jednomyślności Konwentu rozstrzyga Sejm;

• przedstawienie jej odbywa się na posiedzeniu Sejmu i obejmuje wystąpienia wnioskodawcy i przedstawiciela RM, oraz innych posłów → przeprowadza się debatę;

• zapytania (art. 195 RSejm) - składane na piśmie w sprawach o charakterze jednostkowym, dot. realizowanych przez RM zadań polityki wew. i zew. oraz zadań publicznych w adm. rząd.;

• składanie i odpowiedź jak interpelacje;

• pytania w sprawach bieżących (art. 196 RSejm) - zadawane ustnie na każdym posiedzeniu i wymagają bezpośredniej odpowiedzi;

• konieczność poinformowania o nich na piśmie Marszałka na 12 godzin przed posiedzeniem, a o ich przyjęciu decyduje Prezydium po opinii Konwentu (do 11 pytań);

• nie przeprowadza się dyskusji nad pytaniem/odpowiedzią, ale zadający może zadań pytanie dodatkowe;

• kontrola wykonania budżetu:

• RM ma obowiązek przedłożenia Sejmowi w terminie 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa (art. 226 ust. 1);

• Sejm na rozpatrzenie sprawozdania ma 90 dni następuje to analogicznie do trybu budżetowego, czyli w KFP i innych, ale sprawozdanie pisze KFP, a w tym samym czasie NIK przesyła 2 dokumenty: analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinię w przedmiocie absolutorium (art. 204 ust. 1 pkt. 1 i 2) na tej podstawie udziela lub nie absolutorium (art. 226 ust. 2);

• absolutorium - to pozytywne skwitowanie wykonania przez RM ustawy budżetowej. W praktyce nabiera ono szerszego znaczenia, stanowiąc polityczną ocenę działalności rządu, ale odmowa udzielenia absolutorium nie pociąga za sobą żadnych skutków prawnych, choć w sensie politycznym może oznaczą wezwanie premiera do dymisji (o ile to ten rząd wykonywał ten budżet);

• przeprowadzenie debaty → np. nad wnioskiem premiera o votum zaufania (art. 160) czy nad absolutorium;

Instrumenty kontroli sprawowane przez Senat:

• choć K. ich nie nadaje, to w praktyce i w RSen powstały pewne instrumenty kontroli, takie jak:

• oświadczenia senatorskie (art. 49 RSen) - mogą dot. każdej kwestii związane z wykonaniem mandatu i wnioski do członków RM, na które adresat ma 30 dni na odpowiedź;

• prawo żądania od przedstawicieli RM (i in. podmiotów) informacji, wyjaśnień i opinii, materiałów i czynnego uczestnictwa w posiedzeniach komisji (art. 60 ust. 3-5 RSen);

• ich podstawa i związane z nimi ew. obowiązki są dyskusyjne;

---