UNIWERSYTET WROCŁAWSKI

Instytut Studiów Międzynarodowych

kierunek: Stosunki Międzynarodowe

specjalność: Integracja Europejska

Łukasz Domurat

LOBBING W PARLAMENCIE EUROPEJSKIM

Praca zaliczeniowa

napisana pod kierunkiem

dr Patrycji Matusz - Protasiewicz

Wrocław 2008

SPIS TREŚCI

Wstęp..................................................................................................................3

1. Lobbing - definicja pojęcia...................................………………........…. 4

1. Geneza pojęcia………………………………………….………..….....4

2. Próba definicji pojęcia lobbingu.........................……………….....…...5

3. Lobbing a lobbysta........................................................................…..... 6

2. Metody i taktyki lobbingu...........................................................................8

1. Podział metod.........................................................................................8

2. Taktyki lobbingowe...........................................................……….........8

3. Unia Europejska a lobbing........................................................................13

1. Geneza i historia lobbingu w instytucjach UE......................................13

2. Grupy nacisku w Unii Europejskiej......................................................14

4. Lobbing w Parlamencie Europejskim......................................................16

1. Kompetencje Parlamentu Europejskiego…....................................…..16

2. Regulacja lobbingu na poziomie Parlamentu Europejskiego...............18

3. Strategia działania lobbystów w Parlamencie europejskim..................19

Zakończenie.....................................................................................................21

Bibliografia......................................................................................................22

WSTĘP

Niniejsza praca napisana została jako warunek zdobycia zaliczenia w ramach przedmiotu „Instytucje i proces podejmowania decyzji w Unii Europejskiej”. Głównym tematem pracy jest lobbing i jego funkcjonowanie w parlamencie europejskim. Aby w pełni pokazać specyfikę procesu lobbingu w ramach instytucji przedstawione zostały również podstawy problemowe zagadnienia lobbingu. Rozmiary pracy nie pozwalają na dokładne przedstawienie całości problematyki związanej z rzecznictwem interesów w ramach Parlamentu Europejskiego, dlatego też praca zawiera przedstawienie problematyki w syntetycznej formie.

Głównym celem pracy jest przedstawienie zjawiska lobbingu w Unii Europejskiej oraz poziom znaczenia lobbingu w Parlamencie Europejskim na tle całości Unii. Kwestia rzecznictwa interesów w ramach Parlamentu po zwiększeniu jego kompetencji, stała się na tyle istotna, iż jest to z pewnością problem, któremu warto przyjrzeć się bliżej.

W przygotowaniu niniejszej pracy autor korzystał przede wszystkich z opracowań, odnoszących się do wybranych zagadnień lobbingu oraz dokumentów Unii Europejskiej regulujących kwestie lobbingu z zarówno na poziomie Unii, jak i w samym Parlamencie. Na polskim rynku wydawniczym istnieje wiele publikacji poświęconych zarówno samemu lobbingowi jak i funkcjonowaniu instytucji unijnych. Istnieją także pozycje, które spajają obydwa elementy i dostarczają informacji o funkcjonowania rzecznictwa interesów na arenie unijnej. W przypadkach najnowszych informacji oraz ilustrowania wybranych przykładów, niezastąpionym źródłem okazały się zasoby internetu. Zwrócić tu należy uwagę na doskonale przygotowane witryny instytucji unijnych, na których w bardzo przystępny sposób skorzystać można zarówno z dokumentów unijnych jak i najświeższych doniesień.

Układ pracy przemyślany został pod względem problemowym. Aby odpowiednio opisać konkretne zjawisko koniecznym było przedstawienie zasad funkcjonowania lobbingu, jego historii, metod, którymi posługują się grupy nacisku oraz konkretnych przykładów pozwalających dobrze zilustrować zjawisko i przez to uczynić temat bardziej syntetycznym i atrakcyjniej „podanym”.

1. Lobbing - definicja pojęcia

1. Geneza pojęcia

Słowo lobby pochodzące z języka angielskiego, w dosłownym tłumaczeniu oznacza przedsionek, kuluary. To właśnie brytyjska tradycja polityczna ukształtowała pojęcie lobbingu i lobby w dzisiejszym rozumieniu. Owe kuluary stały się bowiem w XIX w. areną zabiegania o reprezentowane przez siebie interesy wśród zasiadających w Izbie Gmin. Stopniowo termin wchodził do codziennego użycia właśnie jako próba wywierania określonego wpływu na przedstawicieli władz.

Kluczowy wpływ na dzisiejsze rozumienie lobbingu miały regulacje powstałe w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Próby wywierania wpływu na przedstawicieli władzy były na tyle szerokie, iż rozpoczęto umocowywać prawnie działalność lobby agents. Naczelną podstawą prawną dla ich działalności stała się I Poprawka do Konstytucji Stanów Zjednoczonych, która daje obywatelom prawo do „wnoszenia do rządu petycji o naprawę krzywd”. Formalne i prawne usankcjonowanie nastąpiło w 1946 r. poprzez Federal Regulation Lobbying Act, który to dokument został znowelizowany w 1996 r. (Lobbying Disclosure Act). Według amerykańskich regulacji, osoby prowadzące działalność lobbingową mają obowiązek rejestracji w Departamencie Sprawiedliwości, oraz składanie corocznych sprawozdań. Szereg regulacji przeprowadzanych przez stulecia sprawił, iż lobbing stał się w Stanach Zjednoczonych podstawowym instrumentem wywierania nacisku na organy władzy. Grupy interesu zajmują uprzywilejowane miejsce w strukturze politycznej państwa amerykańskiego. Pojmuje się przez nie ruchy, stowarzyszenia i związki zawodowe, które broniąc wspólnych interesów członków usiłują wpłynąć na działalność rządów oraz opinię publiczną.

Podczas gdy w Stanach Zjednoczonych lobbing działał w ramach jawnego systemu prawnego, w Europie rozwój lobbingu kojarzył się głównie z działalnością różnego rodzaju klik i intrygami na najwyższych szczeblach władzy. Brak systemu demokratycznego, a zatem brak jawności publicznej w procesie decyzyjnym, w wielu krajach europejskich, przyczynił się do postrzegania lobbingu przez szerokie warstwy społeczne jako działania sprzecznego z prawem. Takie postrzeganie zjawiska często prowadzi do utożsamiania lobbingu z łapówkarstwem i korupcją.

2. Próba definicji pojęcia lobbingu

Lobbing, ze względu na wielowymiarowość zjawiska, nie jest łatwym obiektem do jednoznacznego zdefiniowania. Definicja może być różna, zależnie od specyfiki, skali podejmowanego działania, organu, do którego zwraca się grupa nacisku. Źródła popularne, wśród nich encyklopedia internetowa Wikipedia skupiają się zazwyczaj na politycznych aspektach lobbingu. I tak, wspomniana wyżej Wikipedia, definiuje lobbing jako „oddziaływanie na decyzje podejmowane przez organy władzy publicznej”.

Powyższa definicja nie oddaje jednak, jak wspomniano wcześniej, szerokiego wymiaru opisywanego zjawiska. Uproszczona definicja zupełnie pomija konstrukcję współczesnego świata, w którym głównym trendem staje się globalizacja i regionalizacja. Wielość interakcji w stosunkach międzynarodowych sprawia, że przedmiotem działań grup interesów są nie tylko władze publiczne, ale także, a może przed wszystkim organizacje międzynarodowe, takie jak Unia Europejska, korporacje czy też media.

Patrząc na popularną, ogólnie rozumianą definicję lobbingu, rodzi się kolejna wątpliwość. Pominięto tam zupełnie komunikacyjne aspekty procesu. Ten proces to przecież nie tylko „oddziaływanie”, ale też środek przekazu, za pomocą którego przekazywane są wyznawane przez siebie idee i, ważne, z punktu widzenia grup interesów, sprawy. Często mówi się w tym kontekście o lobbingu, jako osobnej formie komunikacji i swego rodzaju marketingu. Szczególnie ważne jest w tym przypadku umiejętność zdobycia informacji i przekazania jej w odpowiedni sposób czynnikom decyzyjnym.

Jak widać wyżej lobbing jest zjawiskiem szerokim i obejmuje wiele aspektów. Niemożliwym wydaje się w takim wypadku jednoznaczne zdefiniowanie tego zjawiska. Ciekawym wydaje się sformuowanie użyte przez Michela Clamena, który stwierdza, iż „lobbing jest jak koktajl”. Rozwijając to stwierdzenie, lobbing jest zbiorem różnego rodzaju elementów z pogranicza prawa, komunikacji, polityki, public relations i innych. Podkreślenia w definicji wymaga przede wszystkim:

• Wpływanie na organ decyzyjny

• Promocja własnych idei lub interesów

• Umiejętność przekazu

Zaznaczyć należy, że w polskiej literaturze spotyka się pojęcia bliskoznaczne do pojęcia lobbing. Często zamiennie używa się pojęć takich jak „grupy nacisku”, „zorganizowane interesy” czy „zorganizowane grupy”. Niedoskonałością tych substytutów słowa lobbing jest jednak brak uwzględnienia lobbingu jako działania jednostek oraz negatywne skojarzenia, które, nie zawsze w sposób uzasadniony, rodzą wątpliwości odnośnie sposobu działań grup nacisków. Wpisuje się to w negatywny trend postrzegania lobbingu w kategoriach działań korupcyjnych, o czym napisano wcześniej.

1. Lobbing a lobbysta

Konieczność prawnego umocowania zjawiska pociąga za sobą również problem określenia pozycji osób i instytucji, które otrzymują wynagrodzenie w zamian za pomoc w realizacji celów określonych przez grupy nacisku. Wraz z rozwojem lobbingu pojawił się związany z nim „przemysł lobbingowy”. Prowadzi to do profesjonalizacji lobbingu i coraz częstszego odchodzenia od tzw. „lobbingu ad-hoc” (doraźne działania w przypadku niekorzystnego dla grupy nacisku obrotu spraw) oraz „dzikiego lobbingu” (rzecznictwo prowadzone przez osoby powołujące się na wpływy w określonych kręgach bądź instytucjach). Działania prowadzone w powyższy sposób są przyczyną częstych afer (np. afera Rywina w Polsce) i przyczyniają się do negatywnego postrzegania rzecznictwa interesów przez społeczeństwo.

I tu właśnie pojawia się rola profesjonalnych lobbystów. Profesjonalne działania lobbingowe podzielić można na cztery osobne grupy:

• usługi oferowane przez profesjonalne firmy lobbingowe

• usługi lobbingowe oferowane przez firmy public relations

• zatrudnianie przez przedsiębiorstwa osób, których zadaniem jest prowadzenie profesjonalnej działalności lobbingowej lub też tworzenie w ramach przedsiębiorstwa wyspecjalizowanych komórek zajmujących się rzecznictwem interesów (często pod nazwą „government affairs” lub „corporate affairs”)

• lobbing instytucjonalny - najczęściej stosowany w ramach Unii Europejskiej - polegający na tworzeniu wyspecjalizowanej instytucji dbającej o promocję interesu szeregu mniejszych podmiotów, np. organizacje sektorowe

Profesjonalni lobbyści sami dostrzegają potrzebę oddzielenia usług profesjonalnych od usług o charakterze nieformalnym świadczonych często na granicy prawa. W tym celu powołuje się organizacje zrzeszające podmioty oficjalnie zajmujące się rzecznictwem interesów za wynagrodzeniem. Organizacje tego typu, wśród których wymienić można ALTER-EU czy Stowarzyszenie Profesjonalnych Lobbystów w Polsce za cel stawiają między innymi popularyzowanie działalności etycznej i zgodnej z prawem oraz ustalenie kodeksu etyki zawodowej. Organizacje odgrywają wiodącą rolę w konsultacjach z organami legislacyjnymi w sprawach związanych z ustawowymi uregulowaniami lobbingu, a także kreują pozytywny wizerunek zawodu lobbysty.

2. Metody i taktyki lobbingu

Lobbing, jak wspomniano już wcześniej, jest zjawiskiem obejmujące szerokie spektrum działań, co sprawia, że wiele jest również sposobów realizacji celów lobbystów. Przytoczona wcześniej definicja mówiąca o lobbingu jako mieszance elementów działań różnych profesji potwierdza konieczność wyboru odpowiedniej metody, która nadałaby procesowi odpowiednią skuteczność. Metoda to jednak nie wszystko - ważniejsze jest opracowanie taktyki, czyli „metody postępowania, umiejętności używania rozporządzalnych sił do osiągnięcia zamierzonych celów”.

1. Podział metod

Najbardziej podstawowy podział metod lobbingowych, dzieli metody działań lobbystów na ofensywne oraz defensywne. Celem technik ataku (ofensywnych) jest ograniczanie wpływu projektów mogących oddziaływać negatywnie na interesy danej grupy. Przykładem tego typu działania są wszelkie sprzeciwy przeciw przeforsowaniu negatywnych dla danej grupy interesu regulacji prawnej. Metody defensywne z kolei koncentrują się nie tyle na ograniczaniu czy wywieraniu presji, co na działaniach zmierzających do utrzymania bieżącego stanu rzeczy. Ma to miejsce, gdy pojawia się idea wprowadzenia projektów negatywnych dla interesów danej grupy. W tym przypadku szalenie ważne jest odwoływanie się do ekspertyz, które mają pokazać opinii publicznej oraz decydentom negatywny skutek wprowadzanych zmian.

2. Taktyki lobbingowe

Podstawowym podziałem taktyk stosowanych w działaniach lobbingowych jest podział na taktyki bezpośrednie oraz pośrednie. Jest to oddanie sposobu, w jaki lobbysta będzie próbował dotrzeć do decydenta - czy bezpośrednio, czyli osobiście, bądź też za pomocą pośredników (pośrednio).

2.2.1. Lobbing bezpośredni

Lobbing bezpośredni w literaturze tematu opisywany jest jako najskuteczniejsza i najtańsza forma wywierania wpływu i to właśnie tym taktykom poświęca się najwięcej miejsca. Do działań tego rodzaju zaliczyć można wszelkie próby przekonania do swych racji, które oparte są na osobistej prezentacji. Zaliczyć tu można spotkania, listy, rozmowy telefoniczne itp. Główne zadanie spoczywające na lobbyście to umiejętne zaprezentowanie wyrażanego przez siebie poglądu, stanowiska na daną sprawę. Wiele tego rodzaju spotkań odbywa się w sytuacjach nieformalnych jak np. przy okazji wspólnych posiłków, różnego rodzaju bankietów, wystaw itp., co często może być postrzegane jako działania korupcyjne, jak np. sprawa kolacji wiceministra zdrowia Bolesława Piechy z przedstawicielem koncernu medycznego Servier. Wśród działań o charakterze bezpośrednim wyróżnia się wiele technik. Najciekawsze z nich to opisane przez M. Clamena „techniki Judo”.

Zdaniem francuskiego autora, przy kontaktach z osobami publicznymi odwołać się można do podobnych metod, jakie używane są w japońskiej sztuce walki - decyduje, więc nie tyle siła, ale spryt, zaskoczenie oraz swego rodzaju partnerstwo między lobbującym a lobbowanym. Podobnie jak w przypadku pojedynku na tatami, aby wygrać trzeba wczuć się w rolę przeciwnika, patrzeć na problem z jego strony i wykorzystywać jego słabość „podstawiając nogę” w odpowiednim momencie. Rezultatem tego rodzaju postrzegania sytuacji będzie pozytywne postrzeganie lobbysty przez decydenta, jako osoby, która nie jest rywalem a pomocnikiem w rozwiązaniu określonego problemu. Clamen wyróżnia 5 metod tego rodzaju postępowania. Są to:

• wkład własny

• techniki „alibi”

• uczestnictwo w procedurach administracyjnych

• uczestnictwo w strukturach decyzyjnych

• posługiwanie się systemem prawnym

Pierwsza z zaproponowanych tu metod, czyli wkład własny, polega na podjęciu dialogu z decydentem poprzez przygotowywanie przez grupy nacisku różnego rodzaju analiz, ekspertyz i publikacji dotyczących danego problemu. Mogą to być teksty czysto techniczne, które często stają się potem ustępami czy artykułami ustaw, jak i mniej formalne teksty specjalistyczne, na które mogą powołać się ustawodawcy. Może się również zdarzać, iż „wkład” danego lobby jest niepełny lub odmienny od oczekiwanego tylko po to, aby można było uwydatnić brak uwzględnienia pewnych, istotnych z punktu widzenia lobby, treści. Tego rodzaju metody są jednymi z najczęściej używanych w Parlamencie Europejskim. Korzystają z nich przede wszystkim organizacje sektorowe, które aspirują do miana ekspertów w dziedzinach reprezentowanych przez siebie sektorów i których to prace przedstawia się jako regulacje reprezentujące pogląd i wolę nie tyle lobby, ale całości podmiotów należących do tego właśnie sektora.

Techniki typu „alibi” odwołują się do potrzeb społecznych czy też szeroko rozumianego „interesu wspólnego”. Stwarza to wrażenie rzeczywistego zaangażowania grupy nacisku i rzeczywistą chęć regulacji wybranego problemu, choć działanie jest nastawione na osiągniecie partykularnych interesów. Skuteczne działanie w tym wypadku polega najczęściej na przewidzeniu i wyprzedzeniu decyzji organu decyzyjnego. Potrzebna jest do tego ścisła współpraca z decydentami i ukazanie wspólnoty interesów. Na forum Unii Europejskiej często korzysta z tej metody „lobbing narodowy” przy konstruowaniu nowych dyrektyw. Władze narodowe, które odpowiednio wcześnie wprowadzą własne, krajowe regulacje odnośnie problemu, próbują przedstawiać własne rozwiązania jako wykładnie dla przyszłej dyrektywy unijnej, jako skutecznie wcielone w życie i działające. Tego typu metody mogą być stosowane także na forum narodowym w przypadku żądań stawianych przez grupy zawodowe. Jako przykład niech posłuży sytuacja, w której lekarze walczący o wzrost uposażeń zwracają uwagę nie na swoje partykularne interesy, a walkę o dobro pacjenta.

Kolejny sposób na skuteczne forsowanie swoich interesów to wnikanie w strukturę administracyjną decydenta. Lobbyści wykorzystują tę metodę w sytuacjach, gdy oczywista jest bliskość poglądów grupy nacisku i decydenta. W takich sytuacjach lobby jawi się jako organ pomocny dla czynnika decyzyjnego, nie jako rywal próbujący wymusić zmianę, a jako partner, który może wnieść korzystne dla obu stron rozwiązania. Przejawem tego typu postępowania, który jest szczególnie często stosowany w Stanach Zjednoczonych, jest finansowanie think-tank'ów, czyli organizacji badawczych, które stanowią nie rzadko autorytet dla rządzących i których publikacje, publikowane często w formie „białych ksiąg” traktowane są jako zbiorowy pogląd autorytetów danej dziedziny. Zyskując wpływ na działanie tych organizacji, lobbyści mogą lansować wewnątrz nich swoje interesy, co może się z kolei przełożyć na dostęp do decydenta.

Metoda wnikania w procedury decyzyjne znajduje podatny grunt w organach Unii Europejskiej. Działanie lobbingowe polega tu na tworzeniu własnych struktur takich jak stowarzyszenia, np. sektorowe, które są uprzywilejowane w kontaktach z decydentem. Innym sposobem jest fizyczne umieszczenie swoich przedstawicieli w organach decyzyjnych. Szerokim polem do popisu jest dla lobbystów Komisja Europejska, w której oprócz wyłanianych na podstawie konkursu urzędników powołuje się komitety eksperckie o charakterze doradczym, złożone z przedstawicieli grup interesu danego sektora. Innym przykładem na stosowanie powyższej metody jest tworzenie grup poparcia w ramach własnych struktur. Przykładem na forum unijnym mogą być Europejskie Okrągłe Stoły z udziałem specjalistów danego sektora, które, początkowo, tworzone jako organizacje eksperckie, z czasem zaskarbiły sobie przychylność najwyższych urzędników unijnych, jako że nie eksponowały nazbyt swoich interesów, co w rezultacie doprowadziło do włączenia ich w struktury UE.

Używanie do swych celów jurysdykcji, może być wykorzystywane przez grupy nacisku w różnoraki sposób, od oczywistego prawnego wsparcia w przypadku korzystnej dla danego lobby regulacji, po próby odwlekania niekorzystnych rozwiązań. Druga z tych metod wykorzystana została w Unii Europejskiej w sprawie zakazu reklam tytoniu, kiedy to, z pozoru oczywista, chęć decydenta do regulacji spraw zdrowotnych, zaskarżana była do sądów unijnych jako zamach na wolność słowa. Znacznie skuteczniejsza jest ta metoda w lobbingu na szczeblu narodowym, w państwach o dużej biurokratyzacji systemu sądowego, z uwagi na opieszałość jurysdykcji, wskutek której procesy sądowe mogą trwać latami.

2.2.2. Lobbing pośredni

Lobbing pośredni zakłada dotarcie do decydenta poprzez pośrednika. Tym pośrednikiem jest najczęściej opinia publiczna, którą próbuje się pozyskać w celu wywarcia nacisku. Kluczem jest odpowiednie wykorzystanie mediów, za pośrednictwem których dociera się do społeczeństwa. Wśród technik lobbingu pośredniego istnieje kilka metod, które lobbyści zazwyczaj wykorzystują w swoich działaniach.

Podstawową metodą, która zwraca uwagę społeczeństwa na problem jest tak zwany lobbing oddolny (grassroots lobbying), który oprócz wykorzystania opinii publicznej charakteryzuje się wykorzystaniem zorganizowanej, widocznej formy poparcia dla swych interesów. Wśród tych metod wykorzystuje się najczęściej manifestacje, petycje, bojkot. Metody tego typu mają za zadanie pokazać decydentom zbiorowe niezadowolenie społeczne spowodowane niewłaściwym działaniem lub brakiem określonych działań.

Ciekawą formą protestu jest bojkot, który zakłada „zerwanie stosunków (...) z określoną organizacją, państwem czy osobą w celu wywarcia nacisku lub wyrażenia protestu”. Tego typu działanie odbywa się bez użycia przemocy i zakłada odrzucenie jakiejkolwiek formy zaangażowania w kwestie niezgodne z wyznawanymi przekonaniami moralnymi. Przykładem może być chociażby kampania obrońców praw człowieka nawołujących do bojkotu chińskich towarów w USA z powodu chińskiej okupacji Tybetu, czy też protest kibiców piłkarskich poznańskiego Lecha, z powodu inwestycji wywodzącej się z Poznania Kompanii Piwowarskiej w rywalizującą z Lechem Wisłę Kraków. Taki bojkot, przy nieprzejednanej postawie decydenta jest zwykle wykorzystywany przez konkurentów - sponsorem poznańskiego klubu w niedługim czasie od rozpoczęcia protestu została, oczywiście odpowiednio nagłaśniając sprawę w mediach, konkurencyjna na rynku piwowarskim Grupa Żywiec S.A. Trudno również przypuszczać, że swoich interesów w bojkocie chińskich produktów w USA nie ma amerykańskie lobby producenckie.

Do form lobbingu pośredniego zalicza się również kampanie medialne służące kreacji wizerunku. Tego rodzaju działania służą stworzeniu pozytywnego wizerunku przedsiębiorstwa. Przykładem tego typu rozwiązań mogą być np. kampanie współorganizowane przez towarzystwa ubezpieczeniowe nawołujące do bezpiecznej jazdy, czy akcje zakazujące sprzedaży tytoniu nieletnim, które są w dużej mierze finansowane przez koncerny tytoniowe.

3. Unia Europejska a Lobbing

3.1. Geneza i historia lobbingu w instytucjach UE

Już od początku działalności europejskich ugrupowań integracyjnych, stały się one areną oddziaływań różnego rodzaju grup interesów. Aby pokazać rozwój zjawiska w ramach Wspólnot Europejskich najprościej jest przedstawić liczby grup, które zajmowały się promowaniem swych interesów. I tak w EWWiS w 1957 roku działało 8 grup nacisku, w 1960 roku było ich już 160. W latach siedemdziesiątych liczba grup nacisku zwiększyła się do liczby 400 by w połowie lat osiemdziesiątych osiągnąć liczbę ponad 650 grup interesów. Przełomem dla działalności lobbystów na forum europejskim było wprowadzenie w życie Jednolitego Aktu Europejskiego, który to wprowadzając wolny rynek w państwach UE pociągał za sobą konieczność sformułowania dyrektyw, wedle których miałby ten rynek funkcjonować. Właśnie możliwość zdobycia wpływu na kształt tychże dyrektyw zwiększył aktywność grup nacisku w instytucjach Unii Europejskiej. Kluczowe dla funkcjonowania lobbystów znaczenie miał także traktat z Maastricht, który znacznie wzmacniał instytucje unijne kosztem instytucji państw członkowskich. Pobudziło to znacznie organizacje lobbingowe do działania nie tylko w ramach władz narodowych, ale do zainteresowania, przede wszystkim instytucjami europejskimi.

Coraz większe kompetencje i wyższy stopień odpowiedzialności organów władzy europejskiej wymuszał zmiany mające na celu regulację działań lobbystów oraz grup interesu. Pierwszy raz problem ten podjęty został przez europarlamentarzystę Marca Galle'a w maju 1991 r., który zwracał uwagę na konieczność stworzenia kodeksu postępowania dla lobbystów oraz przygotowania rejestru lobbystów działających w Parlamencie Europejskim. Nie doprowadziło to do stworzenia jednolitych regulacji dla wszystkich instytucji unijnych, ale pobudziło do działania w tym względzie poszczególne ciała unijne. Niejako wskutek tego raportu, który rozpoczął ważną dyskusję, poszczególne instytucje unijne jak Komisja Europejska czy Parlament Europejski tworzą własne regulacje odnośnie problematyki lobbingu.

3.2. Grupy nacisku w Unii Europejskiej.

Wśród wielu podziałów grup lobbingowych w Unii Europejskiej, ale najlepszym moim zdaniem, odzwierciedlającym charakter Unii Europejskiej, jako organizacji, w której ścierają się interesy narodowe i europejskie jest następujący podział:

• Europejskie grupy nacisku

• Narodowe grupy nacisku

Największymi z europejskich grup nacisku są ponadnarodowe grupy interesów zwane często eurogrupami. Najczęściej stanowią one federacje narodowych grup nacisku, czasem uzupełniane firmami z danego sektora. Powstają one w wyniku łączenia się krajowych grup z poszczególnych państw członkowskich oraz wskutek łączenia się grup, które już wchodziły w skład organizacji o zasięgu ogólnoeuropejskim, a które powstały w państwach członkowskich. Co najważniejsze, grupy te posiadają uprzywilejowany status w stosunkach z organami UE. Mimo częstego braku jednomyślności wewnątrz powyższych grup ze względu na wielonarodowy skład i różne interesy ich interesy w krajach członkowskich, to instytucje unijne traktują tego typu organizacje jako reprezentantów określonych środowisk. Polityka unijna przewidująca dialog społeczny i udział partnerów społecznych w pracach Unii, daje im prawo do formułowania pewnych kierunków polityki. Przykładem tego typu organizacji jest BUSINESSEUROPE, organizacja wywodząca się z powstałego w 1958 r. Związku Konfederacji Przemysłu i Pracodawców Europy. Organizacja ta skupia 39 członków ( w tym 33 z krajów unijnych) i jest głównym reprezentantem interesów grup powiązanych z biznesem na forum unijnym. Inną bardzo wpływową organizacją, która miała duży wpływ na tworzenie wielu dyrektyw unijnych, skupiającą przedstawicieli największych światowych koncernów, jak np. BP, Shell, Bayer, Nestle czy Nokia, jest ERT czyli Europejski Okrągły Stół Przemysłowców.

Krajowe grupy nacisku stopniowo tracą w Unii swoje znaczenie, z uwagi na fakt, iż większość z nich wchodzi w skład eurogrup, a to właśnie te są uprzywilejowanymi partnerami dla Unii Europejskiej. Niemniej jednak prowadzą one w Brukseli swoje własne, niezależne biura i nadal stanowią one ok. 2/3 unijnych organizacji interesów. Reprezentują one narodowy interes, zwracając się nie tylko do instytucji unijnych, ale, niejako za ich pośrednictwem, przede wszystkim do rządów krajowych.

Grupami nacisku, których nie wolno pominąć poruszając temat lobbingu w Parlamencie Europejskim są tzw. rozproszone grupy nacisku. Tego rodzaju organizacje nie są ciałami o charakterze biznesowym, ich celem jest reprezentacja interesów społecznych, religijnych, związanych z kwestiami ochrony środowiska, czy też obroną praw człowieka. Dla instytucji unijnych organizacje tego typu maja bardzo duże znaczenie, gdyż jako organizacje typu „non-profit” są traktowane jako partnerów tzw. dialogu społecznego. Aby zwiększyć znaczenie organizacji Unia Europejska oferuje pomoc finansową niektórym z nich. Niektóre z organizacji większość środków przeznaczonych na swoją działalność czerpie właśnie z Unii Europejskiej. Rozproszone grupy nacisków są reprezentowane mniej licznie niż organizacje o charakterze biznesowym. Często także reprezentacją określonych interesów zajmuje się kilka konkurujących ze sobą grup interesu. Najbardziej znaną na forum unijnym organizacją tego typu jest BEUC - Organizacja Konsumentów Europy, która jest zrzeszeniem 41 krajowych organizacji konsumenckich i jest niejako ambasadorem organizacji konsumenckich w Brukseli. Wśród organizacji znajdujących się na liście lobbystów europejskich są też tak znane organizacje jak Greenpeace.

4. Lobbing w Parlamencie Europejskim

4.1. Kompetencje Parlamentu Europejskiego

Jeszcze do połowy lat osiemdziesiątych XX w. Parlament Europejski był mniej znaczącym organem unijnym, o którym mówiło się, iż jest jedynie klubem dyskusyjnym. Z biegiem czasu poprzez wprowadzanie nowych aktów prawnych, rola Parlamentu znacznie się zwiększyła. W latach siedemdziesiątych Parlament Europejski uzyskał uprawnienia związane z unijnym budżetem (możliwość uzupełniania budżetu a także jego całkowitego odrzucenia). Traktat amsterdamski dostarczył Parlamentowi najwięcej kompetencji z dziedziny nadzoru nad władzą wykonawczą. Od czasu wejścia w życie traktatu Parlament ma możliwość zatwierdzania poszczególnych komisarzy a zatem i całej Komisji, a także możliwość zawetowania desygnacji przewodniczącego. Największe kompetencje posiada jednak Parlament w obszarze legislatywy. Do momentu wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego, jedyną możliwością oddziaływania PE na politykę unijną było wyrażanie opinii wobec aktów prawnych, co nie obligowało Komisji i Rady do podjęcia jakichkolwiek działań (procedura konsultacji). JAE w przypadku większości aktów prawnych związanych z jednolitym rynkiem wprowadzał procedurę współpracy, co oznacza, że PE mógł od tej pory zgłaszać poprawki lub weto, które RE mogła odrzucić tylko jednogłośnie. Kolejne zmiany wprowadzone przez traktaty z Maastricht oraz amsterdamski, wprowadziły do kompetencji PE procedurę współdecydowania, którą stosuje się obecnie w przypadku ok. połowy unijnych aktów prawnych. Parlament, działając zgodnie z określonymi procedurami, może zwrócić się do Komisji o wydanie przez nią aktu prawnego (zgodnie z uprawnieniami Komisji), jeżeli uzna, ze jest to konieczne, aby wprowadzić w życie postanowienia traktatowe. Zgoda Parlamentu jest niezbędnym warunkiem przy zawieraniu układów stowarzyszeniowych ze Wspólnotami Europejskimi oraz przy przyjmowaniu do Unii nowych członków (procedura zgody). Umowy stowarzyszeniowe i o przystąpieniu do Unii zawiera jednomyślnie Rada Unii Europejskiej po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego.

Rys. 4.1. Etapy procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej

Źródło: R. Wiszniowski, Grupy interesu w Unii Europejskiej, (w:) Grupy interesu..., s. 415.

4.2. Regulacja lobbingu na poziomie Parlamentu Europejskiego

W całej Unii Europejskiej nie ma jednolitych prawomocnych przepisów regulujących lobbing. Zagadnienie to regulują osobne, wewnętrzne dokumenty poszczególnych instytucji unijnych. Wszelkie wytyczne odnośnie możliwości lobbingu oraz bycia lobbowanym reguluje w przypadku Parlamentu Europejskiego jego regulamin.

Artykuł 9 Regulaminu Parlamentu Europejskiego określa normy postępowania, oraz interesy finansowania posłów. W ustępie pierwszym określa się, iż, „Parlament może ustanowić zasady dotyczące przejrzystości interesów finansowych posłów”, co też czyni się w załączniku I do tej ustawy zawierającym przepisy wykonawcze do powyższego zapisu. Wedle tego dokumentu, każdy z posłów przed objęciem mandatu zobowiązany jest do wypełnienia oświadczenia, które staje się elementem ogólnie dostępnego rejestru. Członkowie parlamentu zobligowani są do składania corocznej deklaracji obejmującej opis działalności zawodowej związanej z pobieraniem wynagrodzenia. Aby uniknąć sytuacji związanej z podejrzeniami o przyjmowanie korzyści finansowych związanych z działalnością poselską, oświadczenie powinno obejmować imienną listę osób trzecich, od których otrzymują oni pomoc (materialną lub innego rodzaju) na swoją działalność. Konieczność składania tego typu oświadczenia ma za zadanie w przejrzysty sposób przedstawić interesy poszczególnych europosłów, aby zminimalizować możliwość jawnego reprezentowania określonych grup nacisku.

Grupy interesu również wspomniane są w powyższym, 9 art. Regulaminu PE. Mowa o tym w ustępie czwartym, który reguluje dostęp do Parlamentu na podstawie wydanych na okres jednego roku przepustek dla osób, „które chciałyby mieć częsty dostęp do lokali Parlamentu w celu dostarczania informacji posłom w ramach ich mandatu parlamentarnego, w interesie własnym lub osób trzecich”. Wymogiem otrzymania takiej przepustki jest wpisanie się do rejestru lobbystów prowadzonego w Parlamencie Europejskim oraz stosowanie się do kodeksu postępowania, który dołączony jest do Regulaminu w formie IX załącznika. Głównymi zasadami obowiązującymi posiadacza przepustki są:

• przedstawianie reprezentowanych przez siebie interesów w kontaktach wewnątrz Parlamentu;

• wystrzeganie się kroków mających na celu nieuczciwe pozyskanie oraz handel zdobytymi informacjami (w praktyce chodzi o zakaz handlu informacjami);

• zakaz powoływania się na oficjalne stosunki z Parlamentem w swoich kontaktach z osobami trzecimi;

Najnowszym rozwiązaniem obejmującym swoim działaniem również Parlament Europejski jest inicjatywa na rzecz przejrzystości, projekt wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej Siima Kallasa. Jest to próba odpowiedzi na zdarzające się często postrzeganie lobbingu jako „legalnej korupcji”. Działanie związane z inicjatywą mają na celu wprowadzenie jednolitych norm postępowania lobbystów we wszystkich unijnych instytucjach oraz utworzenie rejestru, który obejmowałby wszystkie grupy nacisku działające na forum Unii Europejskiej. Niektóre z projektów w ramach inicjatywy jak np. dobrowolność rejestracji już teraz budzą spore kontrowersje.

4.3. Strategia działania lobbystów w Parlamencie Europejskim

Lobbingiem w Parlamencie Europejskim coraz żywiej interesują się lobbyści, mimo iż jest on w przeważającej ilości wypadków jedynie organem opiniującym. Akredytację wstępu do Parlamentu posiada 4570 lobbystów. Zabiegi grup nacisku do przeforsowania własnego interesu obejmują przede wszystkim system komisji parlamentarnych. System komisji w PE obejmuje większość obszarów polityki, od spraw zagranicznych, budżetu, prawa i przemysł, przez handel, sprawy gospodarczo-walutowe, kulturę i edukację, po rolnictwo, ochronę środowiska czy transport i turystykę. Większość komisji ma charakter permanentny, powoływane są jednak komisje ad hoc zajmujące się specyficznymi problemami, które nie leżą w zakresie obowiązków żadnego ze stałych komitetów. To właśnie w ramach komisji odbywa się większość prac Parlamentu, zgromadzenia plenarne zaś często stają się jedynie obiektem politycznych gier. Na czele każdej z komisji stoi przewodniczący, który nadzoruje jej prace. Działalność grup nacisku występuje jednak najczęściej w stosunku do tzw. rapporteura, czyli inaczej posła-sprawozdawcy wyznaczonego do przygotowania raportu na temat projektu ustawy, który trafi do Parlamentu z Komisji Europejskiej. Rolą grup nacisku jest dotrzeć do rapporteura i przedstawić mu własne pomysły i interesy. Najczęściej odbywa się to w formie różnego rodzaju ekspertyz, przygotowywanych przez organizacje reprezentujące grupy interesów, z których korzystają komisje oraz sprawozdawcy. Rola lobbysty polega tu na podaniu odpowiedzialnej za decyzje komórce swojego pomysłu, sprawiając by stał się on pomysłem lobbowanego.

Innym kanałem oddziaływania grup interesu są tzw. intergrupy powoływane przez komitety w celu konsultacji z grupami interesu wybranych problemów. Intergrupy skupiają parlamentarzystów zainteresowanych danym zagadnieniem oraz przedstawicieli organów konsultacyjnych, jakimi w przeważającej ilości wypadków są organizacje o charakterze społecznym bądź sektorowe. W ramach tych grup odbywa się dyskusja na temat ważnych zagadnień, a ich celem jest „konsultacja społeczna” danego problemu. Konkretne problemy mogą być także przedmiotem nacisku na frakcje parlamentarne - tutaj często grupy interesu związane są z konkretnymi frakcjami politycznymi i za ich pośrednictwem dążą do realizacji swoich celów.

Jak widać powyżej liczba dróg do lobbingu na poziomie Parlamentu Europejskiego jest znacznie ograniczona, za to wraz ze wzrostem kompetencji Parlamentu, jest coraz częściej wykorzystywana przez grupy nacisku. Fakt wyboru parlamentarzystów w wyborach powszechnymi sprawia, iż są oni bardziej podatni na wpływ mniejszych, rozproszonych grup nacisku. Kontekst społeczny, z którym muszą się liczyć europosłowie prowadząc kampanię wyborczą do PE sprawia, że ulegają większemu naciskowi ze strony grup interesujących się środowiskiem naturalnym, czy też grupami konsumenckimi. Wobec tego faktu oraz niewielkich, w porównaniu do Rady czy Komisji kompetencji, często nazywa się związki parlamentarzystów z grupami nacisku, jako „koalicje słabych”.

ZAKOŃCZENIE

Jak widać Parlament Europejski nie jest najważniejszą dla lobbystów instytucją w Unii Europejskiej. Nie najważniejszą nie znaczy jednak mało ważną. Możliwość świadomego reprezentowania zorganizowanych interesów jest nie do przecenienia w czasach, gdy o powodzeniu przedsięwzięcia potrafią decydować małe szczegóły. Tym bardziej więc rzecznictwo interesów przybiera na znaczeniu, nie tylko na szczeblu krajowym ale też na forum Unii Europejskiej, która zyskała niemały wpływ na funkcjonowanie państw członkowskich. Możliwość wpływu na proces legislacyjny oferowana przez Parlament Europejski ponadnarodowym organizacjom, sprawia, że kwestia lobbingu to nie tylko problem odległych nam unijnych urzędników, ale także bardziej przyziemna możliwość wpływania na bieg wydarzeń niekoniecznie będąc u sterów władzy. Parlament Europejski aktywnie wspierający tworzenie grup interesu pozwala na reprezentację interesów nie tylko „możnym tego świata”, ale także organizacjom, które potrafią walczyć o prawa słabszych, zagrożonych, oraz w pewnym sensie nam wszystkim, jak np. w wypadku rzecznictwa konsumentów, którymi przecież, bądź co bądź, wszyscy jesteśmy.

Lobbing w Parlamencie Europejskim i innych instytucjach unijnych, może w końcu stać się rozwiązaniem na „deficyt demokracji”, który jest niepokojącym zjawiskiem spowodowanym wysoką biurokratyzacją Unii Europejskiej. Podczas gdy w całości problemu, lobbing zazwyczaj kojarzony jest z realizacją interesów bogatych, aby stawali się jeszcze bogatszymi, o tyle w przypadku Parlamentu większość podnoszonych przez grupy interesu kwestii dotyczy spraw dotyczących zwykłego człowieka. I chociaż dla przeciętnego „Kowalskiego” trudno jest wyobrazić sobie możliwość reprezentowania swoich interesów w brukselskim budynku parlamentu, to uczestnicząc w społeczeństwie obywatelskim, mamy, niewielką ale jednak, możliwość zaprezentowania swoich celów i interesów na forum supranarodowym.

BIBLIOGRAFIA

Dokumenty

1. Regulamin Parlamentu Europejskiego, wydanie szesnaste - wrzesień 2007.

Opracowania

2. Cini M., Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2006Clamen M., Lobbing i jego sekrety, Wydawnictwo Felberg SJA, Warszawa 2005

3. Grupy interesu. Teoria i działanie, pod red. Z. Machelskiego, L. Rubisza, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003Felczak W., Wasilewski T., Historia Jugosławii, Zakład Narodowy im. Ossolińskich - Wydawnictwo, Wrocław 1985

4. Jasiecki K., Kurczewska U., Molęda-Zdziech M., Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006

5. Kurczewska U., Molęda-Zdziech M., Lobbing w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002

6. Michałowska-Gorywoda K., Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002Jelavich B., Historia Bałkanów. Tom drugi. Wiek XX, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2005

Informatury, wydawnictwa encyklopedyczne

7. Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1985

8. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1993

Internet

9. BEUC - The European Consumers' Organization, http://www.beuc.eu

10. Boycott made in China, http://www.boycottmadeinchina.org

11. Businesseurope, http://www.businesseurope.eu

12. Dziennik, http://www.dziennik.pl Gazeta, http://www.gazeta.pl

13. European Round Table of Industrialists, http://www.ert.be

14. Komisja Europejska, http://ec.europa.eu

15. Parlament Europejski, http://www.europarl.europa.eu/

16. Stowarzyszenie Profesjonalnych Lobbystów w Polsce, www.splp.pl

17. Wikipedia, http://pl.wikipedia.org

W. Jednaka, Proces lobbingu na wybranych przykładach, (w:) Grupy interesu. Teoria i działanie, pod red. Z. Machelskiego, L. Rubisza, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2003, s. 388-389.

A. Chodubski, Grupy interesu w ujęciu historycznym, (w:) Grupy interesu..., s. 119.

U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002, s. 17.

Lobbing, Wikipedia, http://pl.wikipedia.org/wiki/Lobbing, 23.12.2007

M. Clamen, Lobbing i jego sekrety, Wydawnictwo Felberg SJA, Warszawa 2005, s. 17.

K. Jasiecki, U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing. Sztuka skutecznego wywierania wpływu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006, s. 138.

ALTER EU - The Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation

Stowarzyszenie Profesjonalnych Lobbystów w Polsce, www.splp.pl, 26.12.2007

W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1985, s. 416.

M. Clamen, op. cit., s. 110.

Podejrzana lista leków, Dziennik, http://www.dziennik.pl/polityka/article76382/Podejrzana_lista_lekow.html, 29.12.2007

M. Clamen, op. cit., s. 130-142.

K. Jasiecki, U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing..., s. 165.

M. Cini, Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2006, s. 209.

M. Clamen, op. cit., s. 141.

K. Jasiecki, U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing..., s. 173.

Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1993

Why boycott? Boycott made in China, http://www.boycottmadeinchina.org/en/why_boycott/; 30.12.2007

M. Bosacki, O bojkocie piw Kompani Piwowarskiej, http://miasta.gazeta.pl/poznan/1,36013,2905207.html; 30.12.2007

K. Michałowska-Gorywoda, Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2002, s. 298.

K. Jasiecki, U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing..., s. 97.

M. Cini, op. cit., s. 282.

Mission and priorities, Businesseurope, http://www.businesseurope.eu/Content/Default.asp?PageID=413, 03.01.2008

European Round Table of Industrialists, http://www.ert.be/home.aspx, 03.01.2008

M. Cini, op. cit., s. 282.

BEUC? BEUK? BOUIK? BEEEOOK?, BEUC - The European Consumers' Organization, http://www.beuc.eu/Content/Default.asp?PageID=855&LanguageCode=EN, 03.01.2008

M. Cini, op. cit., s. 243.

Inicjatywa na rzecz przejrzystości, Komisja Europejska - Siim Kallas, http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/transparency_pl.htm#3, 04.01.2008

Lobbysto - zarejestruj się!, Parlament Europejski, http://www.europarl.europa.eu/news/public/story_page/008-11637-288-10-42-901-20071012STO11624-2007-15-10-2007/default_pl.htm, 04.01.2008

Lobbing w Unii Europejskiej, Parlament Europejski, http://www.europarl.europa.eu/news/public/story_page/008-11317-281-10-41-901-20071008STO11293-2007-08-10-2007/default_pl.htm, 04.01.2008

R. Wiszniowski, Grupy interesu w Unii Europejskiej, (w:) Grupy interesu..., s. 419.

K. Jasiecki, U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lobbing..., s. 101.

Ibidem, s. 261.

M. Cini, op. cit., s. 276.

23

---