WYŻSZA SZKOŁA

W

PODSTAWY PRAWNE PRACY SOCJALNEJ

KONSPEKT WYKŁADU

KIERUNEK STUDIÓW: PEDAGOGIKA.

SPECJALNOŚĆ: PRACA SOCJALNA I RESOCJALIZACJA

ROK III

1. Pojęcie pracy socjalnej.

Przedstawienie współczesnego rozumienia pracy socjalnej jako zawodu nie jest sprawą prostą. Przyjmuję się, że praca socjalna należy do kategorii działań prospołecznych, jednakże od codziennych zachowań opiekuńczych różni się pod wieloma względami. Podstawową definicję pracy socjalnej zawiera Rezolucja nr 16 (67) Rady Europy, w której stwierdza się, że praca socjalna jest specyficzną działalnością profesjonalną, której zadaniem jest ułatwienie wzajemnego przystosowania jednostek, rodzin, grup i środowiska społecznego, w którym żyją, oraz rozwijanie poczucia własnej wartości indywidualnej poprzez wykorzystywanie możliwości tkwiących w ludziach, w stosunkach interpersonalnych, oraz zasobach udostępnionych przez społeczności lokalne.¹

Przytoczona definicja podkreśla przede wszystkim fakt, iż praca socjalna to profesjonalne, zorganizowane i celowe działanie o charakterze prospołecznym, prowadzone według specyficznych dla tego zawodu zasad i metod. Praca społeczna jest zatem jednym z wielu zachowań prospołecznych, występujących obok innego rodzaju zachowań podejmowanych z pobudek humanitarnych czy religijnych. Podstawowa definicja pracy socjalnej obowiązującą na gruncie polskim sformułowana została w Ustawie o pomocy społecznej z 2004 roku. Stwierdza ona, że poprzez pracę socjalną należy rozumieć działalność zawodową, mającą na celu pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecznych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi.²

2. Geneza pracy socjalnej.

Historia pomocy społecznej dowodzi, że zachowania prospołeczne są stale potrzebne w życiu zbiorowości ludzkich. Już w starożytności we wspólnotach ludzkich egzystowała grupa ludzi wymagająca pomocy ze względu na chorobę, niepełnosprawność, wiek, czy sieroctwo i ubóstwo. Pierwotnie pomoc udzielana przez osoby prywatne Kościół katolicki, w szczególności klasztory, bractwa, towarzystwa dobroczynne określana była mianem dobroczynności, a skierowana była wyłącznie do osób wykluczonych ze społeczeństwa, żyjących w skrajnej nędzy,

…………………………………………………………..

1 Cytat za: K. Wódz, Praca socjalna w środowisku zamieszkania, Katowice 1998, s.12.

2 Art. 6 pkt 12 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Nr 64, poz. 593. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Zakamycze 2006, s. 146 - 147.

kalek, włóczęgów, żebraków oraz osób starych pozostawionych bez opieki rodziny i sierot. Pomoc miała charakter dobroczynny i filantropijny, udzielana przez osoby prywatne kierujące się współczuciem lub względami religijnymi. Pomoc Kościoła opierała się głównie na przykazaniach wynikających z nauk Jezusa, nakazującymi pomoc bliźniemu znajdującemu się w potrzebie. Państwo włączało się w nią rzadko, kierując się przede wszystkim potrzebami ochrony porządku publicznego.³

Nie sięgając w zbyt odległą przeszłość możemy wskazać na wywodzące się z dziewiętnastego i początków dwudziestego wieku tradycje działalności organizacji dobroczynnych i filantropijnych, które odegrały znaczącą rolę w kształtowaniu się współczesnych metod pracy socjalnej. To właśnie podejmowane z pobudek filantropijnych badania wielkomiejskich dzielnic robotniczych wraz z demaskatorską publicystyką społecznego tego okresu ukazały społeczne rozmiary i tragiczne następstwa bezrobocia, nędzy, zaniedbań zdrowotnych, antyhigienicznych warunków życia tych dzielnic, wpływając na rozwój koncepcji pracy socjalnej oraz instytucji opieki społecznej. ⁴

W sposób szczególny rozwój opieki społecznej, a co za tym idzie idei pracy społecznej nastąpił w Anglii. W roku 1834 wprowadzono tam tzw. zakłady dla ubogich. Miały one zapewnić opiekę najuboższym, jednak warunki stworzone w tych zakładach nie zachęcały do korzystania z ich pomocy. Były to bowiem bardziej zakłady poprawcze niż ośrodki pomocy społecznej. Duże zasługi dla rozwoju idei pomocy społecznej i pracy społecznej położyło utworzone w Anglii w roku 1868 Zrzeszenie Organizacji Charytatywnych (Charity Organization Society). Z działalnością tej organizacji związane jest nazwisko Octavii Hill, która zapoczątkowała nowe podejście do problematyki pomocy społecznej, przeciwstawiając się obowiązującej w Anglii od czasów elżbietańskich tradycji angielskiego prawa ubogich z roku 1601. Wskazywała ona na potrzebę oparcia opieki społecznej na zasadzie równorzędności pomagającego i potrzebującego pomocy. Realizacja jakiejkolwiek formy pomocy - w jej przekonaniu - możliwe było jedynie poprzez serdeczny i osobisty kontakt pomiędzy działającym z własnej woli

……………………………………………………………

3 I. Sierpowska, op. cit., s. 13.

4 K. Wódz, op. cit., s. 13. Szerzej zob. J. Szczepański, Socjologia. Rozwój problematyki i metod, Warszawa 1967, s. 84 - 98.

5 K. Wódz, op. cit., s. 14.

dobroczyńcą a podopiecznym.⁵

Rozwijające się z końcem XIX wieku w Anglii, a później w Stanach Zjednoczonych organizacje charytatywne wypracowały własne pionierskie metody pracy. W Anglii w roku 1884 w Toynbee Hall zapoczątkowano doświadczenia praktyczne, które rozwinięte zostały z powodzeniem w Stanach Zjednoczonych w tzw. osady, kolonie (settlements). Doświadczenia te opierały się na przekonaniu, że aby pomóc, trzeba najpierw poznać, dlatego też działający w Settlement House Movement zamieszkiwali wspólnie ze swymi podopiecznymi w najuboższych dzielnicach, dzieląc z nimi trudy życia i uczestnicząc w życiu społeczności lokalnej. Pierwsze settlements powstały z inicjatywy profesorów Oxfordu m.in. Johna Ruskina i Arnolda Toynbeego, stąd wspomniana nazwa Toynbee Hall. W Stanach Zjednoczonych szczególne zasługi w ruchu settlements położyła późniejsza laureatka nagrody Nobla Jane Addams.⁶

Pojęcie praca socjalna weszło do języka praktyki i teorii opieki społecznej w roku 1917. Wówczas to dokonano zmiany nazwy amerykańskiego stowarzyszenia National Conference of Charities and Corrections na National Conference of Social Work. Do czołowych postaci tego ruchu należały Mary Richmond, obok niej siostry Edith i Grace Abbott.⁷

W końcu dziewiętnastego wieku istotne zmiany w postrzeganiu zagadnień opieki społecznej i szeroko rozumianych kwestii społecznych wiążą się działalnością zrzeszeń o charakterze zawodowym (brytyjskie trade - unions) czy klasowym (rewolucyjne i reformistyczne partie robotnicze). Żądania radykalnych reform politycznych i ekonomicznych formułowane przez te zrzeszenia skłoniły rządy wielu ówczesnych państw do podjęcia prób łagodzenia napięć społecznych poprzez rozwój opieki społecznej i tzw. obowiązkowych systemów ubezpieczeń społecznych. W roku 1849 w Danii na mocy konstytucji tego państwa objęto opieką społeczną osoby niezdolne do zapewnienia sobie utrzymania, począwszy zaś od roku 1891 wprowadzono stałe zasiłki pieniężne dla starców. W Prusach w roku 1870 nałożono na gminy ustawowy obowiązek sprawowania opieki nad osobami potrzebującymi opieki. Osoby potrzebujące wsparcia mogły zwracać się o pomoc do gminy właściwej ze względu na swoje zamieszkanie.

………………………………………………………

5 K. Wódz, op. cit., s. 14.

6 tamże,s.14 - 15.

7 tamże, s. 15.

Pierwszy system ubezpieczeń społecznych powstał w latach osiemdziesiątych dziewiętnastego wieku (1883 - 1889) w Niemczech za sprawą kanclerza Bismarcka. Z podobnych przesłanek politycznych, mających na celu zachowanie spokoju społecznego oraz z prób łagodzenia skutków żywiołowego rozwoju kapitalizmu, powstała brytyjska odmiana interwencjonizmu państwowego uregulowana ustawą o ubezpieczeniach społecznych (National Insurance Act) z 1911 roku.⁸

Dalszy rozwój instytucji opieki społecznej, jako instytucji odpowiedzialnej za sytuację najbardziej upośledzonych warstw społecznych, wykraczającej poza dobrowolne działania jednostek i tradycyjne formy pomocy wzajemnej, nastąpił w okresie międzywojennym, m.in. w Stanach Zjednoczonych w ramach Roosweltowskiego programu New Deal i w uprzemysłowionych krajach Europy Zachodniej. Jak już wspomniałem w Stanach Zjednoczonych po raz pierwszy podjęto próby naukowej podbudowy metod pracy socjalnej. Tu też narodziła się grupowa metoda pracy społecznej, niezwykle popularna w okresie międzywojennym. Metoda ta wyrastała z realnych potrzeb i doświadczeń społeczeństwa amerykańskiego lat trzydziestych i czterdziestych. Zainteresowanie tą metodą rosło wraz z natężeniem dramatycznych skutków wielkiego kryzysu gospodarczego, który pozbawił miliony ludzi podstaw środków do życia, wywołał zjawiska migracyjne doprowadzając tym samym do rozpadu tradycyjnych więzi społecznych. W ramach tej metody dążono do organizowania środowiska lokalnego zorientowanego na odbudowę więzi społecznych i rozwiązywania problemów społecznych siłami tych właśnie społeczności.⁹

Po zakończeniu drugiej wojny światowej w wielu krajach Europy Zachodniej zniszczonych dotkniętych działaniami wojennymi, m.in. w Wielkiej Brytanii podjęto szeroki program działań interwencyjnych w celu przezwyciężenia skutków II wojny, który doprowadził do ukształtowania brytyjskiej odmiany państwa dobrobytu (welfare state). Praktyczne następstwa przyjęcia doktryny państwa dobrobytu dla realizacji reform socjalnych oznaczały zerwanie z rezydualną koncepcją pomocy społecznej na rzecz instytucjonalizacji i prewencji. Rozbudowa i upowszechnienie ubezpieczeń społecznych, udostępnienie wszystkim obywatelom bezpłatnych świadczeń w

…………………………………………………………

8 W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1996, s. 166; I. Sierpowska, op. cit., s. 15.; K. Wódz, op. cit. s. 25 - 26. Zob. szerzej W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne. Zarys Systemu. Warszawa 1987.

9 J. Szacki, Historia myśli socjologicznej, Warszawa 1981, s. 649. Por. K. Wódz, op. cit., s. 15 - 21.

w dziedzinie ochrony zdrowia, aktywna redystrybucyjna polityka fiskalna miały służyć wyrównywaniu drastycznych nierówności w poziomie życia poszczególnych klas społecznych, zapewnić im minimum środków utrzymania i poczucia bezpieczeństwa socjalnego. Podporządkowane temu celowi instytucje pomocy społecznej stanowiły instytucje wspomagające te grupy społeczne, które ze względów obiektywnych, takich jak restrukturyzacja rynku pracy, szybkie zmiany technologii lub subiektywnych, np. sytuacja zdrowotna, rodzinna, wiek nie były w stanie dostosować się do tempa zachodzących zmian, stając się nieuniknionymi ofiarami rozwoju gospodarczego. W tym celu państwo dobrobytu rozwinęło system usług społecznych, włączając w ich zakres pracę socjalną, wykonywaną przez zawodowych pracowników socjalnych opłacanych z funduszy publicznych. Instytucjonalny model państwa opiekuńczego zmienił w zasadniczy sposób metody pracy socjalnej. ¹⁰

Praca socjalna, uznana przez władze państwowe za niezbędny i skuteczny środek realizacji idei państwa dobrobytu, stała się rodzajem specjalistycznej, profesjonalnej usługi świadczonej przez wyspecjalizowane agendy państwa, w których szczególna rola przypadała tzw. personalnym służbom społecznym. Praca socjalna, oparta na osobistym kontakcie z potrzebującymi pomocy, stała się jednak również zawoalowanym narzędziem kontroli społecznej tej grupy społeczeństwa przez państwo.¹¹

Program państwa dobrobytu został poważnie ograniczony w latach siedemdziesiątych w wyniku kryzysu energetycznego. Wówczas to do grona krytyków państwa dobrobytu dołączyły środowiska biznesu i konserwatystów, które zaczęły wysuwać argumenty o nadmiernym wzroście kosztów świadczeń i usług

społecznych, które ostatecznie doprowadziły do zapaści finansów publicznych. W tej sytuacji w latach siedemdziesiątych w dziedzinie pomocy społecznej, obok instytucjonalnej formy pomocy, pojawiły się tendencje do odradzania się wolontariatu, grup osób zainteresowanych rozwiązywaniem konkretnych celów społecznych w ramach hasła samopomocy społecznej (help to self - help).¹²

…………………………………………………………..

10 S. Zawadzki, Państwo dobrobytu, doktryna krytyków praktyka, Warszawa 1964, s. 347 - 352.

11 K. Wódz, op. cit., s. 28 - 30. Zob. szerzej W. Morawski, Nowe społeczeństwo przemysłowe, Warszawa 1975, s. 156 - 186.

12 K. Wódz, tamże, s. 30 - 31.

2. Geneza praca społecznej w Polsce.

Na ziemiach polskich działalność dobroczynna w postaci pomocy publicznej sięgają XVIII wieku. W okresie zaborów obowiązek w tym zakresie spoczywał na gminach. Organy publiczne w zakresie pomocy charytatywnej wspomagane były przez Kościół katolicki, gminy żydowskie i podmioty prywatne. W dniu 2 grudnia 1817 r. w Królestwie Kongresowym wydano ustawę dotyczącą opieki nad ubogimi i niezdolnymi do pracy. W 1842 roku w Królestwie polskim uregulowano aktem prawnym sprawy z zakresu dobroczynności publicznej. Akt ten regulował działalność szpitali i innych zakładów opiekuńczych, parafialnych domów schronienia dla starców i kalek oraz towarzystw i zakładów dobroczynnych. Opiekę nad starcami, kalekami i sierotami sprawowały dozory parafialne, w skład których wchodziły osoby duchowne i świeckie. Do nadzoru nad tymi instytucjami powołano Radę Główną Opiekuńczą.¹³

2.1. Druga Rzeczypospolita. Odrodzona Rzeczpospolita borykała się nie tylko typowymi dla nowego państwa problemami przezwyciężania politycznych, ekonomicznych i społeczno - kulturowych skutków rozbiorów, ale również ze skutkami masowego bezrobocia, inflacją, rozszerzającą się skalą pauperyzacji i marginalizacji znacznej części społeczeństwa, Już w pierwszych latach nowej państwowości dostrzeżono potrzebę zajęcia się problemami opieki społecznej. W ustawie z dnia 16 sierpnia 1923 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 726 z późn. zm.) ustalono ogólne zasady funkcjonowania opieki społecznej w Drugiej Rzeczypospolitej. Opiekę społeczną określano już jako zaspakajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu powyżej określonego (art. 1). Do zakresu opieki społecznej w rozumieniu ustawy włączono:

1) opiekę nad niemowlętami, dziećmi i młodzieżą, zwłaszcza nad sierotami, półsierotami, dziećmi zaniedbanymi, opuszczonymi, przestępcami oraz zagrożonymi przez wpływy złego otoczenia,

2) ochronę macierzyństwa,

3) opiekę nad starcami, inwalidami, nieuleczalnie chorymi, upośledzonymi umysłowo, i w ogóle niezdolnymi do pracy,

4) opiekę nad bezdomnymi ofiarami wojny i szczególnie ciężko poszkodowanymi, …………………………………………………………..

13 I. Sierpowski, op. cit., s. 14. Por. J. Łopatko, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Polityka Społeczna 1982, nr 5, s. 25.

5) opiekę nad więźniami po odbyciu kary,

6) walkę z żebractwem, włóczęgostwem, alkoholizmem i nierządem,

7) pomoc instytucjom opiekuńczym prywatnym i współdziałanie z nimi (art. 2).

Na szczególną uwagę zasługuje precyzyjne określenie w ustawie roli organów samorządowych, gmin wiejskich i miejskich, powiatowych i wojewódzkich związków komunalnych i poddanie ich w zakresie świadczenia opieki społecznej kontroli ministra pracy i opieki społecznej.¹⁴

Po zakończeniu II wojny światowej działania opiekuńcze podejmowane przez instytucje państwowe i organizacje społeczne miały charakter restytucyjny, sprowadzały się najczęściej do zapewnienia elementarnych świadczeń w naturze i zapewnienia schronienia bezdomnym, chorym, osieroconym. Pierwsze lata powojenne (1945 - 1947) określa się często jako okres ratownictwa społecznego. W tym czasie nikt nie kwestionował potrzebę opieki społecznej, co znalazło potwierdzenie w dekrecie z 22.10.1947 roku (Dz. U. RP nr 65, poz. 389) w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepisów przedwojennego ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej.¹⁵

W okresie stalinowskim (lata 1948 - 1956) dominował pogląd o zbędności opieki społecznej w państwie, w którym wszyscy obywatele, jeśli tylko zechcą i nie przeszkadza im w tym ewidentne kalectwo czy podeszły wiek, mogą znaleźć zatrudnienie i zapewnić sobie środki do życia. Zasadą nadrzędną polityki socjalnej państwa była produktywizacja ludności. Ograniczenie zakresu działalności instytucji opieki socjalnej w zakresie dzieci i młodzieży, poprzez przekazanie opieki nad dziećmi w wieku od 3 do 18 lat ministrowi oświaty - ustawa z dnia 2.04.1949 r. (Dz. U. nr 25, poz. 175) oraz opieki nad dziećmi do lat 3 ministrowi zdrowia - ustawa z dnia 4.02.1950 r. (Dz. U. nr 6, poz. 49).¹⁶

Zasadnicze zmiany w zakresie podejścia do problemów pomocy społecznej w Polsce nastąpiły w latach 1957 - 1989. Pierwszą ich oznaką było ponowne przywrócenie uchwałą nr 92 Rady Ministrów z dnia 5.03.1959 roku instytucji

……………………………………………………..

14 A. Oleszczyńska, Opieka społeczna w Polsce w okresie 60 - lecia, [w:] Rodowód rozwój i perspektywy polityki społecznej w Polsce, pod red. I. Siewko, Warszawa 1980, s. 110 - 121. Por. K. Wódz, op. cit., s. 24 - 25.; I. Sierpowska, op. cit., s. 17 - 19.

15 J. Łopato, zarys rozwoju pomocy społecznej w Polsce Ludowej, Polityka Społeczna 1987, nr 10. Por. K. Wódz, op. cit., s. 43 - 44. I. Sierpowski, op. cit., s. 20 - 22.

16 J. Łopatko, Zarys rozwoju pomocy społecznej …, jw. Por. K. Wódz, op. cit., s. 44 - 45.

opiekunów społecznych (MP nr 32, poz. 145) oraz utworzenie w 1958 roku Polskiego

Komitetu Pomocy Społecznej. Określenie zadań opiekunów społecznych powiatowych i terenowych nastąpiło w rozporządzeniu ministra pracy i opieki społecznej z dnia 27.10.1959 r. o zakresie i trybie działania opiekunów społecznych (MP z 1959 r., Nr 93, poz. 496 oraz z 1964 r., nr 62, poz. 287). W latach sześćdziesiątych rozpoczęły działalność pierwsze szkoły pracowników socjalnych. Pracownicy ci przejmowali stopniowo obowiązki związane z diagnozowaniem potrzeb opiekuńczych i opracowywaniem planów pomocy; opiekunom pozostawiono przede wszystkim funkcje doradcze, rozpoznanie środowiska itp. Taki podział zadań ukształtował się ostatecznie w latach 1969 - 1972, gdy przy przychodniach obwodowych tworzono ośrodki opiekuna społecznego. (zob. instrukcja nr 1/69 ministra zdrowia i opieki społecznej z dnia 31.01.1969 r. w sprawie ośrodka opiekuna społecznego (Dz. Urz. MZiOS, poz. 12).¹⁷

W strukturach organizacyjnych służb społecznych wiodąca rola przypadła pracownikom socjalnym, zatrudnionym w ośrodkach opiekuna społecznego lub przechodniach rejonowych. Do zakresu obowiązków pracownika socjalnego należało m.in. diagnozowanie potrzeb w dziedzinie pomocy społecznej, organizowanie i prowadzenie we współpracy z właściwymi instytucjami i organizacjami społecznymi pracy socjalnej w środowisku, opracowywanie wniosków dotyczących problemów socjalnych gminy lub rejonu zapobiegawczo - leczniczego, leczniczego także organizowanie działalności opiekunów społecznych. W systemie pomocy środowiskowej wyodrębniano formy pomocowe: pomoc materialną (finansową, rzeczową), pomoc w organizacji życia codziennego oraz pomoc w zaspokajaniu potrzeb wyższego rzędu (organizacja czasu wolnego, aktywizacja społeczna ludzi starych, wypoczynek itd.). W zakres poszczególnych form pomocy wchodziły: świadczenia pieniężne (zasiłki stałe, okresowe, jednorazowe), świadczenia rzeczowe (m.in. żywność, odzież, bielizna pościelowa, przedmioty i narzędzia ułatwiające pracę inwalidom), świadczenia usługowe (lecznice, pielęgnacyjne, domowe, remontowe itd.), usługi kulturalne, rekreacyjne i poradnictwo.¹⁸

Zakres przedmiotowy świadczeń uregulowany został w instrukcjach MZiOS. Określony w nich m.in. wysokość (w wypadku zasiłków), zakres i przeznaczenie poszczególnych typów świadczeń, do których zaliczono także poradnictwo

………………………………………………………….

17 K. Wódz, op. cit. s. 45 - 48

18 tamże, s. 48.

psychopedagogiczne, prawne, pomoc w znalezieniu mieszkania itp. Pomoc środowiskowa mogła być udzielona również w ramach instytucji, np. dziennych domów pomocy społecznej czy ośrodków adaptacyjnych w domach pomocy społecznej.

Zakres podmiotowy pomocy społecznej, obejmował przede wszystkim osoby trwale niezdolne do pracy, a w szczególności:

1) mężczyzn w wieku 65 lat i więcej i kobiety w wieku 60 lat i więcej oraz osoby będące inwalidami I i II grupy, jeżeli nie pracowały, nie pobierały emerytury lub renty, a równocześnie:

a) nie posiadały żadnych środków utrzymania,

b) posiadały częściowe środki utrzymania (np. alimenty, dochód z wynajmowanego lokalu) jednak wysokości niższej niż 80% najmniejszej emerytury,

c) znajdowały się przejściowo w trudnych warunkach materialnych z powodu:

- czasowej niezdolności do pracy jedynego żywiciela rodziny po wyczerpaniu zasiłków chorobowych,

- utraty jedynego żywiciela rodziny,

- szkolenia jedynego żywiciela rodziny w zakładzie szkolenia inwalidów lub na kursach przysposobienia zawodowego. Ponadto dzieci do lat 3 i młodzież głęboko niedorozwinięte umysłowo, a także:

1) osoby poszkodowane wskutek klęski żywiołowej,

2) osoby dotknięte gruźlicą lub mające na utrzymaniu dzieci chore na gruźlicę bądź zagrożone tą chorobą i wymagające dożywiania, jeżeli pozostawały w trudnych warunkach bytowych,

3) osoby zwolnione z więzień,

4) członkowie rodzin alkoholików itd.

Mimo tak szczegółowej charakterystyki grup objętych świadczeniami środowiskowej opieki społecznej, brak ustawowego uregulowania tej materii spowodował, iż korzystanie z różnych form pomocy było uzależnione w dużej mierze od uznaniowej decyzji organu administracji państwowej, który dysponował środkami.¹⁹

…………………………………………………………

19 K. Wódz, op. cit., s. 49 - 50.

Lata po roku 1989.

Uspołecznienie systemu sprawowania władzy, dopuszczające istnienie samorządu terytorialnego spowodowało przeniesienie problemu opieki społecznej na najniższy szczebel terytorialnego podziału kraju. Uchwalona ustawa o pomocy społecznej z 29.11.1990 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 87, poz. 506 z późn. zm.) uregulowała kompleksowo - co nie znaczy idealnie - całość zagadnień dotyczących obszaru pomocy społecznej, podporządkowując je Ministerstwu Pracy i Polityki Socjalnej. Trudno przecenić społeczne znaczenie tego aktu prawnego uchwalonego po 67 latach po ustawie o opiece społecznej z 1923 r. Znalazły się w niej rozstrzygnięcia większości podnoszonych w okresie poprzedzającym jej uchwalenie - wątpliwości dotyczące roli organów administracji publicznej (rządowej i samorządowej), w realizacji zadań pomocy społecznej na poziomie lokalnym, zakresu rzeczowego i osobowego świadczeń z tytułu pomocy społecznej, zasad jej udzielania, oraz kwalifikacji zawodowych pracownika socjalnego. Oto najważniejsze regulacje ww. ustawy. Ustawa z 29.11.1990 r. definiowała pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i usprawnienia (art. 1). Celem pomocy społecznej miało być zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna była w miarę możliwości doprowadzić do usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2). Ustawodawca wskazał 11 szczególnych przypadków uzasadniających udzielenie pomocy społecznej z powodu:

1) ubóstwa,

2) sieroctwa,

3) bezdomności,

4) potrzeby ochrony macierzyństwa,

5) bezrobocia,

6) upośledzenia fizycznego lub umysłowego,

7) długotrwałej choroby,

8) bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego,

9) alkoholizmu lub narkomanii,

10) trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego,

11) klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zgodnie z treścią art. 9 ustawy obowiązki wykonywania zadań pomocy społecznej spoczywały na gminie oraz administracji rządowej. Zadania pomocy społecznej obejmowały m.in. zadania:

1) tworzenia warunków organizacyjnych funkcjonowania pomocy społecznej,

2) analizę i ocenę zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej,

3) pracę socjalną rozumianą jako działalność zawodową skierowaną na pomoc osobom i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz tworzenia warunków sprzyjających temu celowi (art. 8).

Większość zadań miała realizować gmina w ramach tzw. zadań własnych. Należały do nich m.in.: prowadzenie domów pomocy społecznej i ośrodków opiekuńczych o zasięgu lokalnym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, pomoc rzeczowa. Charakter obowiązkowy miały także takie zadania gminy jak: udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, pokrywanie wydatków na świadczenia lecznicze na zasadach przewidzianych dla emerytów i rencistów, praca socjalna, sprawianie pogrzebu, zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników i warunków realizacji zadań wymienionych w pkt 1 - 5 (art. 10 ust. 2).

Zadania zlecone gminie przewidywały m.in. świadczenie usług opiekuńczych, pomoc w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie się, przyznawanie zasiłków stałych i okresowych oraz inne zadania wynikające z rządowych programów pomocy społecznej (art. 11). Do realizacji tych zadań powołano odrębne jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej.

Reprezentujący administrację rządową wojewoda powoływał do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej wojewódzkie zespoły pomocy społecznej. Zespoły te miały przygotowywać m.in. bilans potrzeb i środków, organizować i finansować domy pomocy społecznej o zasięgu ponadlokalnym oraz kierować do nich osoby wymagające opieki (art. 12 ust. 1)

Wśród świadczeń pomocy społecznej ustawa na pierwszym miejscu wymieniała udzielenie schronienia, posiłku i ubrania osobom tego pozbawionym, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w dziennych domach pomocy społecznej i w ośrodkach opiekuńczych, pomoc finansową na pokrycie kosztów leczenia dla osób objętych ubezpieczeniem społecznym lub systemem emerytalnym, pomoc w postaci pracy socjalnej i poradnictwa, zwłaszcza prawnego i ekonomicznego, pomoc w naturze lub finansową w celu ekonomicznego usamodzielnienia się, pomoc w postaci pracy socjalnej dla osób niepełnosprawnych, zasiłki stałe, okresowe i celowe (art. 13 - 33).²⁰

Ustawa określała trudne sytuacje życiowe warunkujące przyznanie pomocy społecznej i należały do nich: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa, bezrobocie, upośledzenie fizyczne i umysłowe, długotrwała choroba, alkoholizm, narkomania, wskazywała także na konieczność spełnienia dodatkowego warunku przyznania świadczenia materialnego, a mianowicie spełnienia kryterium dochodowego. Początkowo wyznaczał je dochód osoby samotnej lub przypadający na członka rodziny, odpowiadający najniższej emeryturze. Następnie nowelizacje ustaliły określony kwotowo próg dochodu, zwany też progiem ubóstwa.²¹

3. Prawne podstawy pracy socjalnej.

3.1. Źródła prawne prawa pomocy socjalnej w Polsce.

Pomoc społeczna jest przedmiotem zainteresowania wielu dziedzin nauki. Problematyką tą zajmuje się m.in. socjologia, pedagogika i prawo. Instytucję zabezpieczenia społecznego w połączeniu z zasadą pomocniczości statuuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). W art. 67 Konstytucji w sposób ogólny formułuje prawo obywateli polskich do zabezpieczenia społecznego w sytuacji choroby, inwalidztwa, podeszłego wieku, ocenianych w kategoriach niezdolności do pracy. W opinii doktryny prawa konstytucyjnego pojęcie zabezpieczenia społecznego, do którego to wprost odwołuje się art. 67 Konstytucji obejmuje także pomoc społeczną, która wyraża się w działaniach specjalnych organów państwowych i samorządowych polegających na udzieleniu koniecznej pomocy w zakresie zapewnienia niezbędnych potrzeb życiowych osób i ich rodzin przez umożliwienie bytowania w warunkach odpowiadających godności ludzkiej.²²

Te ogólne postanowienia Konstytucji rozwija podstawowe źródłu prawa w tej dziedzinie, a mianowicie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

………………………………………………………..

20 Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r.; K. Wódz, op. cit., s. 53 - 56.

21 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 25.

22 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 125.

(Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Akt ten wraz z przepisami wykonawczymi jest często uznawany jako prawo pomocy społecznej w sensu stricte.

Specjalne formy pomocy społecznej, takie jak zatrudnienie socjalne oraz inne formy pomocy społecznej uregulowane zostały w następujących ustawach:

1) ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. Nr 122, poz. 1143 z późn. zm.);

2) ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255);

3) ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.);

4) ustawie z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze (j. t. Dz. U z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.);

5) ustawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 94, poz. 651),

6) ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 723 z późn. zm.),

7) ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.),

8) ustawie z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnieniu pracowników tymczasowych (Dz. z 2003 t. Nr 166, poz. 1608 z późn. zm.),

9) ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 873).

W ujęciu materialnoprawnym ustawa o pomocy społecznej wraz z aktami wykonawczymi oraz ustawy regulujące szczególne formy pomocy społecznej przewidziane w przepisach odrębnych wraz z aktami wykonawczymi tworzą prawo pomocy społecznej sensu largo.²³

3.2. Źródła prawne prawa pracy socjalnej w Unii Europejskiej.

Przedstawiając źródła prawne pracy socjalnej należy pamiętać o aktach prawnych Unii Europejskiej. Podstawowy dokument Unii Europejskiej w tym zakresie to Europejska Karta Społeczna (European Social Charter) z 18 października 1961 roku

………………………………………………………….

23 I. Sierpowska, op. cit., s. 30.

(Dz. U. 1999 r. Nr 8, poz. 67). Karta została uchwalona w celu podnoszenia poziomu życia i popierania dobrobytu społecznego, zarówno ludności miejskiej, jak i wiejskie za pomocą odpowiednich instytucji i działań. Europejska Karta Społeczna zapewnia prawa, wolności obywatelskie i polityczne bez dyskryminacji ze względu na rasę, kolor i płeć, religię, poglądy polityczne, pochodzenie narodowe lub społeczne. Karta w formie deklaratywnej w art. 13 i 14 gwarantuje każdej osobie prawo do pomocy społecznej i medycznej oraz do korzystania ze służb opieki społecznej.

Przedstawiając prawną regulację pomocy społecznej w aktach prawa międzynarodowego należy pamiętać o fundamentalnym akcie prawnym Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10.12.1948 roku oraz o takich aktach, jak: Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych z 19.12. 1966 r., i Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1964 roku.

Problem pracy społecznej w krajach UE podjęto w latach 80. Inicjatywy te były realizacją idei nowej przedsiębiorczości o charakterze socjalnym powstałej w odpowiedzi na kryzys powojennych systemów socjalnych w krajach Unii Europejskiej. Główne funkcje nowej przedsiębiorczości o charakterze socjalnym miały zapewnić:

1) reintegrację z rynkiem pracy osób niepełnosprawnych,

2) reintegrację z rynkiem pracy osób długotrwale bezrobotnych, zagrożonych lub dotkniętych wykluczeniem społecznym (osoby uzależnione, byli więźniowie, młodzież, która przerwała naukę) i w ten sposób ograniczenie bezrobocia i marginalizacji społecznej,

3) pełnienie roli przejściowych rynków pracy, stanowiących etap przejściowy do otwartego rynku pracy.

Nowe formy przedsiębiorstw pojawiły się jako pierwsze we Włoszech. W roku 1991 wprowadzono do ustawodawstwa włoskiego status spółdzielni socjalnej. Ustawa z 1991 roku zapewniała włoskim spółdzielniom socjalnym osobowość prawną i przyjęła dwa typy spółdzielni, a mianowicie: usług socjalnych i aktywności społeczno - zawodowej.²⁴

.……………………………………………………..

24 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 31.; E. Leś, Europejskie doświadczenia w sprawie zatrudnienia socjalnego na przykładzie Włoch i Finlandii. Wybrane zagadnienia. Referat przygotowany na Konferencję pod patronatem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, prof. Jerzego Hausnera i Prezydenta Miasta Poznania - Ryszarda Grobelnego, Poznań, 18 - 19 czerwca 2002 r.

4. Regulacje prawne prawa pracy socjalnej.

4.1. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. (Wybrane zagadnienia).

4.1.1. Cele pomocy społecznej i zadania pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 1 ustawa określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, organizację pomocy społecznej i zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. Pomoc społeczna została zdefiniowana jako instytucja polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Zgodnie z ustawą pomoc społeczna polega w szczególności na: przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń, pracy socjalnej, prowadzeniu i rozwoju niezbędnej infrastruktury socjalnej, analizie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenie z pomocy społecznej, realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych, rozwijaniu nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb (art. 15).²⁵

Artykuł 2 ust. 1 oraz artykuł 3, wskazują kilka cech, które charakteryzują sferę pomocy społecznej. Po pierwsze, ustawodawca przedstawiając zakres regulacji pomocy społecznej, zastrzega, że jest to instytucja polityki społecznej państwa. Pod tym pojęciem rozumie się zwykle celowe działania państwa, zmierzające do bezpośredniego zaspakajania ważnych potrzeb społecznych. Z unormowań zawartych w artykułach 2 i 3 ustawy wynika, zgodnie z zasadą pomocniczości, że państwo udziela pomocy osobom potrzebującym dopiero w ostatniej kolejności, w razie wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i po wyczerpaniu przez osobę i rodzinę własnych, uprawnień, zasobów i możliwości, w warunkach odpowiadających godności człowieka. A zatem przesłankami udzielenia przez państwo pomocy społecznej jest spełnienie przez osoby i rodziny łącznie dwóch przesłanek: wystąpienia trudniej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Pomoc społeczna jest udzielana, kiedy jednostka lub rodzina nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. W pierwszym przypadku wsparcie następuje poprzez udzielenie świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego, w drugim poprzez

…………………………………………………….

25 Ustawa z 12 marca 2004 r. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 45 - 46.

wskazanie osobom lub rodzinom sposobów i możliwości wykorzystania własnych środków i uprawnień. Zgodnie z ust. 1 art. 3 pkt 3 i 4 rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielnie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. ²⁶

Nadrzędnym celem pomocy społecznej, w świetle tych unormowań, powinno być wspieranie jednostek i rodzin w dążeniach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rolą państwo jest to, by w sytuacji, gdy warunki bytowe (materialne i niematerialne) jednostek lub rodzin ulegają skrajnemu pogorszeniu udzielić im odpowiedniego wsparcia. Pomoc społeczna stawia sobie także, z różnym zresztą skutkiem, cele prewencyjne, a mianowicie zapobiegania trudnym sytuacjom, doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia się beneficjentów pomocy oraz zintegrowanie ich ze środowiskiem (art. 3 ust.1 pkt 2).²⁷

Kolejnym istotnym celem pomocy społecznej jest aktywizacja beneficjentów pomocy. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4). Brak współdziałania jednostki lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w art. 23a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Pomoc społeczna z zasady powinna mieć charakter przejściowy i dlatego zakłada się wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających.²⁸

…………………………………………………….

26 Por. I. Sierpowska, tamże, s. 46.

27 Ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 48 - 49.

28 ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - Art. 23a prace społecznie użyteczne - to prace wykonywane przez bezrobotnych bez prawa do zasiłku na skutek skierowania przez starostę, organizowaną przez gminę w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej lub w instytucjach statutowo zajmujących się pomocą charytatywną lub na rzecz społeczności. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 49 i 169 - 170.

Funkcjonowanie systemu pomocy społecznej ma zatem za zadanie: osobom i rodzinom zapewnić wsparcie w przezwyciężaniu trudnej sytuacji, jakiej nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, umożliwić osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, zapewnić dochód na poziomie interwencji socjalnej dla osób nie posiadających dochodu lub o niskich dochodach, w wieku produkcyjnym i osobom niepełnosprawnym oraz rodzinom nie posiadającym dochodu lub o niskich dochodach, które wymagają okresowego wsparcia.²⁹

4.1.2. Główne zasady pomocy społecznej.

Zasady prawa są jednym z podstawowych zagadnień doktryny prawa. Każda gałąź prawa charakteryzuje się określonymi dla niej regułami, wartościami i ideami. W uproszczeniu możemy przyjąć, że są to postulaty, wskazówki dotyczące tworzenia, interpretacji i stosowania prawa. Stanowią one często wzorzec ukształtowania określonej instytucji prawnej i charakteryzują sposób unormowania określonych zagadnień. Generalnie zasady pracy społecznej nie tworzą jednolitego katalogu i tak można na przykład mówić o zasadach konstytucyjnych (pomocniczości, godności człowieka), o zasadach ustawowych (określonych w ustawach prawa pomocy społecznej) oraz o zasadach wypracowanych przez doktrynę prawa pomocy społecznej.

Wśród zasad odnoszących się do działania w ramach pomocy społecznej administracji publicznej można wymienić zasady: pomocniczości, legalności, decentralizacji i dualizmu administracji, indywidualizacji i typizacji świadczeń, uznaniowości, roszczeniowości, ochrony dóbr osobistych, finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych.

Zasada pomocniczości. Zasada pomocniczości, zwana także zasadą subsydiarności (łac. subsydium - pomoc, wsparcie), odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizowaniu zadań publicznych. Według tej zasady państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy, ale nie powinno przejmować zadań, które samodzielnie mogą one wypełniać. Zasada pomocniczości w sferze pomocy społecznej może być interpretowana w dwóch aspektach. Po pierwsze, pomoc społeczną należy traktować jako pewnego rodzaju ostateczność. Udzielenie pomocy

………………………………………………………..

29 Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy społecznej (druk sejmowy nr 2012), s.1.

powinno nastąpić tylko wówczas, kiedy osoba nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb poprzez uzyskiwane dochody z pracy. Człowiek poprzez pracę powinien zabezpieczyć sobie i rodzinie środki do egzystencji. Powinien także przewidując ryzyko wystąpienia zdarzeń losowych uniemożliwiających wykonywanie pracy, np. poprzez zawarcie umowy ubezpieczenia od możliwości utraty pracy. Dopiero jednostka, która nie ma zapewnionych środków utrzymania z wyżej wymienionych źródeł lub środki te są niewystarczające, może domagać się, by państwo zapewniło im wsparcie z zasobów ogólnonarodowych. Z orzecznictwa NSA wynika, że samo stwierdzenie faktu, że podmiot ubiegający się o świadczenie pieniężne z pomocy społecznej nie wykorzystał własnych możliwości i uprawnień, stanowi przesłankę oddalenia skargi na odmowę przyznania pomocy. Po drugie, państwo (samorząd) może ingerować w życie obywatela w sytuacjach kryzysowych. Istotne jest jednak stworzenie prawnych ram owych sytuacji oraz kryteriów oceny możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności. Dlatego też przyznanie wielu form pomocy społecznej wymaga spełnienia określonych warunków. Takie regulacje mają na celu zapobieżenie przekształcenia się pomocy społecznej w zwykłe rozdzielnictwo dóbr. Ich celem powinno być skuteczne wpływanie na świadczeniobiorców, tak by samodzielnie starali się pokonać życiowe trudności, a pomoc społeczną traktowali jedynie jako przejściowe źródło wsparcia.³⁰

Zasada legalności nazywana także zasadą praworządności, jest określona w art. 7 Konstytucji i wyraża nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie oraz w granicach prawa. Organy władzy publicznej, w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, nie mogą działać w myśl zasady „wszystko co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone”, lecz mogą podejmować jedynie działania, do których upoważnia je prawo. Obowiązek przestrzegania prawa odnosi się zarówno do jego tworzenia, jak i stosowania. W sensie formalnym praworządność polega przede wszystkim na podejmowaniu działań przez organy władzy w oparciu o określoną podstawę prawną, przestrzeganiu przyznanych kompetencji, rozstrzygania sporów

………………………………………………………

30 Konstytucje Rzeczypospolitej…, s. 12.; A. Dylus, Zasada pomocniczości a procesy transformacji, Pomoc Społeczna 1993, nr 9, s. 4.; A. Szpor, Państwo a subsydiarność jako zasada prawa w UE i w Polsce. Samorząd Terytorialny 2001, nr 1 - 2, s. 3 i n.; A. Łopatka, Międzynarodowe prawo praw człowieka, Warszawa 1998, s. 48.; Wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1994 r., SA/ Gd84/94, niepubl.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 53 - 57.

między obywatelami a administracją przez niezawisłe sądy. Materialne ujęcie zasady legalności odnosi się do treści prawa. Chodzi przede wszystkim o to, by prawo było równe dla wszystkich i zapewniało poszanowanie podstawowych praw człowieka. Zasada praworządności w prawie pomocy socjalnej oznacza oparcie działań organów administracji publicznej na Konstytucji oraz ustawach dotyczących sfery pomocy społecznej w szerokim rozumieniu. Przyznawanie - odmowa przyznania świadczeń z pomocy społecznej odnosi się do sfery uprawnień jednostki i może następować jedynie na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Wydawanie aktów administracyjnoprawnych jest z reguły szczegółowo uregulowane w prawie. Należy jednak pamiętać, że oprócz tych form władztwa administracyjnego organy administracji publicznej podejmuję decyzje na podstawie przyznanej swobody, tzw. uznania administracyjnego. W przypadku pomocy społecznej występuje wiele stanów faktycznych, które wymykają się ścisłemu kazuistycznemu unormowaniu prawnemu. W wielu sytuacjach konieczne jest zatem kierowanie się nieostrymi pojęciami z punktu widzenia prawa jak dobro dziecka, ochrona macierzyństwa czy wielodzietność. Nie oznacza to jednak dowolności, a działania organu muszą „mieścić” się w granicach prawa. Zasada legalności ściśle łączy się z zasadą praworządności, przede wszystkim ochroną praw jednostki. W regulacjach prawnych dotyczących pomocy społecznej wyrażone są prawa człowieka do zabezpieczenia społecznego i odpowiedniego poziomu życia. ³¹

Zasada decentralizacji i zasada dualizmu określają m.in. zasady ustroju administracji publicznej. Decentralizacja jest układem zależności między organami administracji publicznej, gdzie organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Organy wyższego stopnia nie mogą wydawać poleceń organom niższego stopnia co do sposobu załatwienia sprawy, mogą jedynie wkraczać w działalność tych organów w przypadkach określonych prawem. Samodzielność organów niższego stopnia wyraża się przede wszystkim w sprawach finansowych, to, że podmiot zdecentralizowany posiada własne źródła dochodów od organu wyższego stopnia decyduje głównie o istocie decentralizacji. Zasada decentralizacji nie może być jednak utożsamiana z autonomią, jej granice wyznaczają bowiem wyznaczone prawem środki nadzoru. Realizacją zasady decentralizacji w Polsce jest samorząd terytorialny. Dualizm administracji publicznej

…………………………………………………………..

31 Wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2001 r., II SA/ Kr 911.01, w: Samorząd Terytorialny 2002, nr 6, s. 49.; Konstytucje Rzeczypospolitej…, s. 27 - 28. Por. I. Sierpowska 57 - 59.

polega na wprowadzeniu do administracji terenowej dwóch kategorii organów: działającej w imieniu państwa administracji rządowej i posiadającej odrębną od państwa podmiotowość prawną administracji samorządowej, działającej we własnym imieniu i na własny rachunek.³² Zasada decentralizacji i dualizmu administracji w pomocy społecznej przejawia się poprzez przekazanie większości zadań z jej sfery administracji lokalnej. To na organach administracji publicznej ciąży obowiązek wykonywania konstytucyjnych zadań gwarantujących ochronę jednostki w trudnych sytuacjach życiowych, poprzez udzielenie jej różnych form wsparcia. Związane z tym obowiązki państwa ustawodawca podzielił między różne organy. Większość zadań powierzona jednak samorządom terytorialnym, które zawsze uczestniczyły w organizowaniu i udzielaniu pomocy społecznej. Po reaktywizacji samorządu terytorialnego w Polsce w 1990 roku pomoc społeczna stała się jednym z najważniejszych zadań gminy. Po utworzeniu kolejnych jednostek samorządu terytorialnego w 1998 roku podzielono obowiązki z zakresu pomocy społecznej między gminę, powiat i województwo.³³

Zasada indywidualizacji i typizacji świadczeń.

Wspomniane zasady wykształciły się u zarania powstania idei świadczenia pomocy społecznej i wraz z nią ewoluowały, zmieniając się wraz ze zmianą podejścia do spraw pomocy społecznej, ze spontanicznej, często o charakterze filantropijnym i charytatywnym, ale równie często godzącej w podstawowe zasady równości wobec prawa osób świadczących pomoc do indywidualnie określonej pomocy dla wybranych beneficjentów, w kierunku obiektywnie stypizowanych i określonych kryteriów przyznawania pomocy społecznej. Jest rzeczą oczywistą, że wzrost beneficjentów pomocy, rozwój zasady państwa prawa, jak również demokratyzacja stosunków społecznych wymuszały chociażby częściową typizację świadczeń społecznych oraz stawiały na porządku dziennym potrzebę prawnego uregulowania zasad świadczeń społecznych. W ten sposób typizacja świadczeń ograniczyła zasadę indywidualizacji, chociaż zasada ta ma oczywiście zastosowanie i obecnie, ponieważ odróżnia ona pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, w których rodzaje świadczeń są ściśle określone przepisami prawa i zależne od zdarzenia

…………………………………………………………..

32 J. Boć (red.), Prawo Administracyjne, Wrocław 2001, s. 225 - 228.; B. Jaworska - Dębiska (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska - Dębiska, R. Michalska - Badziak, E. Olejniczak - Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 129.

33 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 59 - 60.; K. Byjoch, J. Sulimierski, Jan Paweł Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 15 - 27.

losowego w zasadzie bez możliwości dopasowywania wsparcia jednostkowych przypadków. Ponadto indywidualizacja świadczeń umożliwia wypełnienie celów pomocy społecznej, zwłaszcza poprzez aktywizowanie beneficjentów pomocy i poprzez „pomoc do samopomocy” Najważniejszą cechą tej zasady jest jej elastyczność w dostosowywaniu form pomocy do konkretnych sytuacji i indywidualnych potrzeb. Zasada ta wyrażona jest w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 1994 r. wskazał, że organy przyznające zasiłki celowe nie są związane przepisami prawa co do ich wysokości. Natomiast muszą brać pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przeznaczony oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Wynikająca z indywidualizacji świadczeń elastyczność pomocy polega również na możliwościach modyfikacji świadczeń, zwłaszcza na ich ograniczeniu lub zmianie formy, np. pieniężne na niepieniężne. Podstawowym instrumentem umożliwiającym realizację zasady indywidualizacji świadczeń jest wywiad środowiskowy. Wywiad środowiskowy daje możliwości rozpoznania i oceny konkretnego przypadku oraz wyboru najlepszej formy wsparcia.³⁴

Zasady uznaniowości i roszczeniowości.

Zasada uznaniowości łączy się z indywidualizacją świadczeń. Oznacza ona znaczną swobodę organu w podejmowaniu decyzji o przyznaniu pomocy. Wraz z rozwojem prawnej regulacji pomocy społecznej zakres uznaniowości ulegał ograniczeniom poprzez przyznanie niektórym świadczeniom charakteru roszczeniowego. Oznacza to, że podmioty, które spełniają określone prawem przesłanki udzielenia pomocy społecznej, mogą się domagać jej przyznania. Zasady uznaniowości ma istotne znaczenie w pomocy społecznej, ponieważ ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć i uregulować wszystkich możliwych sytuacji, dlatego też należy pozostawić organom stosującym prawo pewną swobodę decyzyjną. To te organy musza ocenić, czy podmiot ubiegający się o pomoc społeczną może wykorzystać własne środki w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji społecznej i czy aktywnie sam uczestniczy w pokonywaniu trudności życiowych. NSA wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że zasada uznaniowości rodzi

……………………………………………………….

34 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 68 - 69.

niebezpieczeństwo nadużycia przez organy stosujące prawo socjalne uznania administracyjnego w sprawach pomocy społecznej, istota uznaniowości przejawia się bowiem w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia administracyjnego w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od uzyskiwanych dochodów przez osoby starające się o pomoc społeczną, wielkości i rodzaju ich potrzeb, a także posiadanych przez organ środków na świadczenia i liczby ubiegających się o pomoc. Jak już wspominaliśmy, z faktu, że organ administracyjny może wydawać decyzje uznaniowe, nie wynika, że mogą być one wydawane w sposób dowolny. Decyzje uznaniowe wymagają bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w uzasadnieniu decyzji. Ponadto dodatkowym zabezpieczeniem przed daleko idącą swobodą działania organu jest możliwość kontroli wydawanych decyzji przez organ wyższego stopnia oraz sąd administracyjny.³⁵

W związku z zasadą uznaniowości i indywidualizacji świadczeń pomocy społecznej powstaje pytanie, czy jednostce przysługuje roszczenie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Do niedawna przeważał pogląd, iż brak roszczenia jest cechą wyróżniającą pomoc społeczną. W świetle aktualnie obowiązujących regulacji prawnych można stwierdzić, iż dominujący jest pogląd o przeplataniu się zasad uznaniowości oraz roszczeniowości oraz że obie zasady znajdują swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych. Z jednej strony zapewnia to możliwość elastycznego stosowania prawa, z drugiej chroni beneficjenta pomocy społecznej przed dowolnością działania organów administracji publicznej i naruszaniem zasady równości wobec prawa. Roszczeniowość nie jest dominującą cechą pomocy społecznej, to niemniej odnosi się do świadczeń pomocy społecznej, których warunki przyznawania są ściśle uregulowane przepisami prawa z eliminacją lub znacznym ograniczeniem zasady uznaniowości, dotyczy to np. zasiłku stałego, czy okresowego. Profesor Z. Leoński zwraca uwagę, że roszczenie o przyznanie pomocy społecznej należy traktować jako prawo podmiotowe. Wskazuje na to m.in. art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Art. 16 ustawy stanowi ponadto, że gmina i powiat oraz podmioty, którym jednostki samorządu zleciły wykonywanie zadań z

……………………………………………………..

35 Wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., I SA 1649/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 33.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 69 - 70.

zakresu pomocy społecznej, nie mogą odmówić udzielenia wsparcia osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazane przepisy odwołują się do zasady roszczeniowości, jednak jest ona zależna od dodatkowych czynników, np. od tego, czy gmina lub powiat mają odpowiednie środki finansowe na realizację wszystkich zadań pomocy społecznej. Pomoc ta zależy bowiem nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej. Ośrodek ma bowiem objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania i oczywiste jest, że udzielając pomocy musi uwzględnić swoje możliwości finansowe. Podkreślając potrzebę uwzględnienia zasady roszczeniowości w prawie pomocy społecznej, należy mieć na uwadze fakt, że rodzi ona dla pomocy społecznej niepożądane oczekiwania ze strony świadczeniobiorców, a mianowicie rodzi ich roszczeniowe oczekiwania. To z kolei powoduje, że nie poszukują oni sposobów przezwyciężenia trudności życiowych, są bierni, nie podejmują współpracy z instytucjami pomocy społecznej, nie mają motywacji do działania. Świadczenia traktują zaś, jako względnie stałe i należne im źródło dochodu.³⁶

Zasada ochrony dóbr osobistych beneficjentów. Udzielanie pomocy społecznej powinno następować zgodnie z zasadą ochrony dóbr osobistych beneficjentów. Do tych dóbr zaliczmy między innymi: zdrowie, wolność, godność, nazwisko i imię, wizerunek, swobodę sumienia, tajemnicę korespondencji. Ogólną zasadę ochrony dóbr osobistych formułuje kodeks cywilny w art. 24. W razie naruszenia dóbr osobistych można żądać usunięcia skutków tego naruszenia, a w szczególności złożenia przez osobę, która się go dopuściła, odpowiedniego oświadczenia. Ponadto można domagać się zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty określonej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny. Jeżeli naruszenie dobra osobistego wyrządziło szkodę majątkową, to poszkodowany może żądać je naprawienia. Do zasady ochrony dóbr osobistych ustawa o pomocy społecznej odwołuje się kilkakrotnie. Przede wszystkim zasada ta jest wyznacznikiem postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Ustawodawca generalnie zobowiązuje organy prowadzące postępowanie z zakresu pomocy społecznej zarówno do ochrony

……………………………………………………….

36 Z. Kolasiński, Pojęcie i kryteria rozróżniania form zabezpieczenia społecznego, PiZS 1969, nr 5, s. 19.; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 436.; wyrok NSA z dnia 22 marca 1994 r., SA/Gd 2803/93, niepubl.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 70 - 71.

dóbr osobistych osób korzystających z pomocy, jak również kierowania się dobrem tych osób. Pojęcie wymienionego tu dobra osobistego jest niedookreślone prawnie i powinno być interpretowane w kontekście zasad i celów pomocy społecznej. W szczególności ochronie podlegają nazwiska i inne dane osób, którym udzielono pomocy. Nie wolno zatem podawać ich do wiadomości publicznej oraz ujawniać rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia.³⁷

Dobrem osobistym podlegającym szczególnej ochronie w prawie pomocy społecznej jest godność osoby ludzkiej. Jednym nadrzędnych celów pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Godność ma rangę zasady konstytucyjnej. Artykuł 30 ustawy zasadniczej określa przyrodzoną i niezbywalną godność jako źródło wolności oraz praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Godność człowieka jest wartością fundamentalną dla całego porządku prawnego. Ma ona charakter naturalny i pierwotny w stosunku do państwa, co nakazuje ustawodawcy i organom administracji publicznej stosującym prawo do jej respektowania w szerokim zakresie. Przesłanką tak rozumianej godności jest między innymi zapewnienie minimum materialnego, umożliwiającego jednostce samodzielne funkcjonowanie w społeczeństwie oraz stworzenie człowiekowi szans na rozwój jego osobowości. Cele takie powinien realizować system pomocy społecznej, poprzez który państwo powinno zapewnić godne życie osobom będącym w trudnych sytuacjach życiowych, często spychanych na margines społeczny. Poszanowanie godności nie może dopuszczać żadnych form dyskryminacji. Godności nie są pozbawione zarówno osoby chore umysłowo, niepełnosprawne, analfabeci, jak również uzależnione od nałogów (alkoholizm, narkomania), a także pozbawione wolności. Do godności nawiązują także liczne międzynarodowe źródła prawa, w tym przede wszystkim Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 roku, która w art. 1 stanowi, że wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi w swej godności oraz w swych prawach.

Okoliczności uzasadniające świadczenie pomocy, takie jak: bezrobocie, niepełnosprawność, wiek, sieroctwo, bezdomność i inne, są powodem frustracji i braku poczucia własnej wartości osób, których te okoliczności dotyczące, i które z

……………………………………………………….

37 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 71 - 72.

tego powodu muszą korzystać z pomocy społecznej. Dlatego ogromne znaczenie dla ochrony godności człowieka ma jakość kontaktów osób poszukujących wsparcia z pracownikami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Pomoc społeczna poprzez rozbudowany i zróżnicowany system świadczeń powinna udzielać wsparcia materialnego i psychicznego, eliminować bierność, stymulować działania integracyjne, rozwijanie operatywności, pobudzać do samodzielnego działania, co niewątpliwie umacnia poczucie godności osób potrzebujących wsparcia socjalnego. Pracownicy socjalni powinni zatem posiadać odpowiednie kwalifikacje oraz cechy osobowości ułatwiające nawiązywanie kontaktów. Kierując się poszanowaniem dobra i godności osób zwracających się o pomoc, pracownicy socjalni powinni działać zgodnie z zasadami etyki zawodowej, przeciwstawiać się dyskryminacji i praktykom niehumanitarnym, przestrzegać tajemnicy zawodowej (art. 119 ust. 2). Należy podkreślić, że ochrona godności osób i rodzin jest jedną z myśli przewodnich ustawy o pomocy społecznej. ³⁸

Zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych. Zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych jest jedną z podstawowych cech odróżniających pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, które finansowane są ze składek ubezpieczonych. Państwo i samorządy terytorialne mają nie tylko obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe. Znaczna część z nich realizowana jest przez samorządy ze środków własnych w ramach tzw. zadań własnych samorządu. W gminie i powiecie ustawa o pomocy społecznej wymienia obok zadań własnych również zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Środki na realizację tych zadań pochodzą z budżetu państwa. W przypadku przekazania innych zadań administracji samorządowej przez organy rządowe w drodze umowy następuje również przyznanie funduszy na ich wykonanie. Jednostki samorządu terytorialnego mogą również otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, jednakże wysokość dotacji nie może przekraczać 50 % kosztów realizacji zadania. Zadania z zakresu pomocy społecznej wykonują także inne podmioty, w tym przede wszystkim organizacje pozarządowe, kościoły i związki wyznaniowe. W tym przypadku działalność finansowana jest ze

.............................................................................

38 Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 90 - 93.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, 72 - 73.

środków własnych tych podmiotów lub może być wspierana z funduszy publicznych. Organy administracji publicznej mogą zlecić organizacjom pozarządowym realizację określonego zadania z zakresu pomocy społecznej i udzielić w tym celu dotacji na finansowanie lub dofinansowanie zadania.³⁹

Zasada odpłatności.

W pokrywaniu kosztów świadczenia pomocy społecznej uczestniczą również sami beneficjenci. Świadczenia z pomocy społecznej mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, część z nich może podlegać zwrotowi. Odpłatność w przypadku świadczeń niepieniężnych sprowadza się głównie do pokrywania kosztów usług lub otrzymanej pomocy rzeczowej. Rada gminy lub powiatu określają w drodze uchwały zasady odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, mieszkaniach chronionych, ośrodkach interwencji kryzysowej. Wysokość opłaty na podstawie uchwały ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Koszty pobytu nie obciążają osoby przebywającej w placówce, jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego wskazanego w ustawie o pomocy społecznej. Odpłatny jest również pobyt w domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Wysokość opłaty ustala tu podmiot prowadzący jednostkę, biorąc pod uwagę warunki pobytu i obowiązki osoby przebywającej w placówce. Część kosztów utrzymania może ponosić gmina, w której zamieszkuje osoba przebywająca w domu.⁴⁰

4.1.3. Kryterium podmiotowe przyznania pomocy.

Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje:

1) osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

2) cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z posiadaniem zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE, udzielone przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej, oraz zamierza wykonywać pracę lub prowadzić

.............................................................................

39 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 74.

40 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 75.

działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, podjąć lub kontynuować studia lub szkolenie zawodowe lub wykaże, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające jego zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175, z późn. zm.), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy,

3) mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej lub państw niebędących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy mogą korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez te państwa ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi, posiadającymi prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5).

Tak szeroko określony zakres podmiotów uprawnionych do świadczeń pomocy społecznej jest podlega uściśleniu w odniesieniu do poszczególnych form pomocy. Są świadczenia skierowane do konkretnych grup osób, np. do bezdomnych czy uchodźców. Należy również pamiętać, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń, natomiast osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się takie prawo. Za okres aresztowania pomoc społeczna nie przysługuje.⁴¹

4. 1. 4. Kryterium przedmiotowe warunkujące uzyskanie pomocy społecznej.

Zasadniczo kryterium przedmiotowe do przyznania świadczenia z pomocy społecznej określa art. 2 ust. 1 usatwy. Pomoc społeczna jest udzielana ze względu na trudne sytuacje życiowe jednostki lub rodziny, połączone z niemożnością przezwyciężenia problemów przy wykorzystaniu własnych uprawnień, możliwości i zasobów. Ustawa nie definiuje jednak tych sytuacji, jedynie w art. 7 wskazuje najczęstsze powody ich powstawania. Okoliczności powodujące trudności życiowe, zgodnie z tym artykułem, to:

…....................................................

41 ustawa o pomocy społecznej.; E. Frankiewicz, J. Wyporska, Prawo osób pozbawionych wolności lub tymczasowo aresztowanych do świadczeń pomocy społecznej, Casus 2003, nr 27, s. 37 - 39.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 135.

1) ubóstwo,

2) sieroctwo,

3) bezdomność,

4) bezrobocie,

5) niepełnosprawność,

6) długotrwała lub ciężka choroba,

7) przemoc w rodzinie,

8) potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietność,

9) bezradność w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych,

10) brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo - wychowawcze,

11) trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy,

12) trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego,

13) alkoholizm lub narkomania,

14) zdarzenia losowe i sytuacja kryzysowa,

15) klęski żywiołowe lub ekologiczne.

W ramach kryterium przedmiotowego można wyróżnić, tzw. próg dochodowy, który wyznacza prawo do części świadczeń z pomocy społecznej. Prawo do niektórych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przyznawanej ze względu na nie osiągnięcie progu dochodowego przysługuje:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł. Osoba samotnie gospodarująca, to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 6 pkt 10),

2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 351 zł, zwanej dalej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (art. 8 ust. 1 pkt 2),

3) rodzinie, której dochód nie przekracza kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Przy czy za rodzinę ustawa uznaje osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 6 pkt 14),

oraz przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy

społecznej.⁴²

Kryterium dochodowe nie ma zastosowania w przypadku świadczenia zasiłku celowego (art. 40 ust. 3), specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41), w razie udzielenia:

1) rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka (art. 78),

2) pomocy dla uchodźcy w celu wspierania jego procesu integracji w Polsce (art. 91).

4. 1. 5. Świadczenia z pomocy społecznej.

Ustawa z 12 marca 2004 roku wprowadziła dychotomiczny podział świadczeń na pieniężne i niepieniężne. Świadczenia pieniężne są popularną i najbardziej pożądaną przez beneficjentów kategorią pomocy społecznej. Przeważają wśród nich zasiłki, których przyznawaniem zajmują się ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 36 świadczeniami z pomocy społecznej są: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc dla rodzin zastępczych, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców.

Pod rządami ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku zasiłek stały ma charakter obligatoryjny. Wynika on z kazuistycznej regulacji prawnej i jest potwierdzony orzecznictwem.⁴³

W myśl postanowień art. 37 zasiłek stały przysługuje:

1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,

2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na ………………………………………………………

42 ustawa o pomocy społecznej.

43 Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2002 r., I SA 1235/02, Casus 2003, nr 27, s. 22.

na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.⁴⁴

W rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za całkowicie niezdolną do pracy uznaje się osobę, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy również osób zaliczanych do I i II grupy inwalidzkiej oraz osób legitymujących się znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1). Ustawa o pomocy społecznej uznaje za osobę niezdolną do pracy z powodu wieku kobietę, która ukończyła 60 lat i mężczyznę, który ukończył 65 lat (art. 6 pkt 7).

Ponadto przyznanie zasiłku stałego wymaga spełnienia określonego w ustawie kryterium dochodowego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej jest to różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. W przypadku osoby w rodzinie jest to różnica między kryterium dochodowym w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Zasiłku stałego nie można łączyć z rentą socjalną, świadczeniem pielęgnacyjnym lub dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania.⁴⁵

Kolejnym świadczeniem jest zasiłek okresowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 zasiłek okresowy przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, a w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, możliwość nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł) i rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny (351 zł). W przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek okresowy ustala się, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Gdy chodzi o rodzinę, zasiłek okresowy ustala się, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Docelowo kwota zasiłku ustalona, zgodnie z powyższymi zasadami, nie

……………………………………………………..

44 ustawa o pomocy społecznej.

45 tamże. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, 139 - 140.

może być niższa niż 50% różnicy między: kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby oraz kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Jak wynika z nazwy zasiłku, jest on przyznawany na czas określony. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie sprawy (38 ust. 2). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego⁴⁶

W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany kolejny zasiłek, zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany także w formie biletu kredytowego. O zasiłek celowy mogą ubiegać się także osoby bezdomne i niemające dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (art. 39).

Wyjątkową sytuację przyznania zasiłku celowego ustawodawca przewidział w art. 40 ustawy. Zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego i klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów osób i rodzin poszkodowanych i może być przyznane bezzwrotnie.⁴⁷

Szczególnego rodzaju zasiłek celowy przewiduje art. 41 ustawy. Jest to bezzwrotny, specjalny zasiłek celowy przyznawany osobom lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podmioty te, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, mogą również otrzymać zasiłek celowy, okresowy, lub pomoc rzeczową, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.⁴⁸

…………………………………………………………..

46 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 140 - 141.

47 ustawa o pomocy społecznej.; tamże, s. 141 - 142.

48 ustawa o pomocy społecznej.; tamże, s. 142 - 143.

Następnymi świadczeniami pieniężnymi są zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie. Pomoc ta może być przyznana przez gminę w formie pieniężnej w formie jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki osobie albo rodzinie. Warunki udzielenia i spłaty pożyczki oraz jej zabezpieczenia są określane w umowie z gminą. W razie przyznania pożyczki ustawodawca nie zwalnia z obowiązku wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że zawarcie umowy powinno poprzedzić wydanie stosownej decyzji przez organ przyznający pożyczkę. Pożyczka może być umorzona w całości lub w części, jeżeli przyczyni się to do szybszego osiągnięcia celów pomocy społecznej. Pomoc w formie rzeczowej następuje przez udostępnienie maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Przedmioty te mogą być udostępnione na podstawie umowy użyczenia. Podstawą odmowy przyznania lub ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 2004 r. Ponadto pomoc w celu ekonomicznym nie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina otrzymała już pomoc na ten cel z innego źródła. Ww. sprawach, gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy. Ustalenie wysokości zasiłku na ekonomiczne usamodzielnienie, szczegółowe warunki i tryb przyznania i zwrotu tego zasiłku określa, w drodze uchwały, rada gminy (art. 43).⁴⁹

Następna forma świadczenia pieniężnego to pomoc dla rodzin zastępczych. Generalnie pomoc społeczna kierowana jest do pojedynczych osób i rodzin. Ponadto ustawodawca wyróżnił świadczenia, skierowane do rodziny zastępczej. Rodzinom tym udziela się wsparcia finansowego na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci (art. 78 ust. 1). Wysokość świadczenia jest ustalana od wskazanej przez ustawodawcę ustawie kwoty podstawowej, która aktualnie wynosi 1647 zł. Pomoc pieniężna udzielana jest w wysokości 40% podstawy pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Ustalone świadczenie nie może być mniejsze niż 10% podstawy. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej może udzielić tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości wyższej niż 40% ustawy, pomniejszonej o kwotę

………………………………………………………..

49 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 143 - 144.

odpowiadającą 50% dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 10% podstawy, nieprzekraczającej 80% podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu dziecka, nie mniej niż 20% podstawy, uwzględniając: wiek dziecka, stan zdrowia dziecka, niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Ponadto starosta, ze względu na przyjęcie dziecka do rodziny zastępczej może przyznać jednorazowe świadczenie na zaspokojenie niezbędnych potrzeb dziecka w wysokości do 150%. Rodzina zastępcza może zrezygnować z przysługującej pomocy pieniężnej. Pomoc ta może być także zamieniona na świadczenia niepieniężne, jeżeli będzie marnotrawiona lub wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem.⁵⁰

Kolejne świadczenie z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym to pomoc na usamodzielnienie oraz kontynuację nauki. Pomoc ta jest kierowana do wychowanków rodzin zastępczych oraz innych osób objętych programem usamodzielnienia, które osiągnęły pełnoletność w rodzinie zastępczej i innych opuszczających różne placówki opiekuńczo - wychowawcze typu rodzinnego i socjalizującego, domy pomocy społecznej dla dzieci i kobiet w ciąży, schroniska dla nieletnich, specjalne ośrodki szkolno - wychowawcze, młodzieżowe ośrodki wychowawcze i zakłady poprawcze (art. 88 ust. 1). Celem pomocy jest usamodzielnienie życiowe tych osób i ich integracja ze środowiskiem przez pracę socjalną. Ponadto osoby te mogą otrzymać pomoc pieniężną na: zagospodarowanie - w formie rzeczowej, usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym i uzyskaniu zatrudnienia. Przyznanie pomocy na usamodzielnienie i kontynuację nauki wymaga spełnienia określonych w ustawie przesłanek. Po pierwsze, osoba usamodzielniana musi zobowiązać się do realizacji indywidualnego programu opracowanego wspólnie z opiekunem i zatwierdzonego przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie (art. 88 ust. 6). Po drugie, pomoc należy się osobie usamodzielnianej, która przebywała w rodzinie zastępczej, placówce opiekuńczo - wychowawczej, domu pomocy społecznej, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno - wychowawczym albo młodzieżowym ośrodku wychowawczym co najmniej rok. Ponadto pomoc, o której mowa powyżej przysługuje osobie usamodzielnianej opuszczającej dom pomocy społecznej albo specjalny ośrodek szkolno - wychowawczy w przypadku,

…………………………………………………………

50 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 183 - 184.

gdy osoba ta jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Nadto osobom, które opuszczają dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, jeżeli bezpośrednio przed przyjęciem do takiego domu przebywała co najmniej rok w rodzinie zastępczej, w placówce opiekuńczo - wychowawczej zapewniającej całodobową opiekę, w domu pomocy społecznej, w schronisku dla nieletnich, w zakładzie poprawczym, w specjalnym ośrodku szkolno - wychowawczym albo w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 88 ust. 2 - 5).

Wysokość pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz wartości pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej, zgodnie z art. 89 ust. 1 ustala się od kwoty podstawy. Pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki w wysokości 30% podstawy miesięcznie przysługuje osobie usamodzielnianej kontynuującej naukę w gimnazjum, szkole ponadpodstawowej, niż szkole ponadgimnazjalnej lub w szkole wyższej. Powyższą pomoc przyznaje się na czas nauki, do czasu jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę usamodzielnioną 25 lat. Pomoc ta, przysługuje także osobie pełnoletniej nieopuszczającej placówki opiekuńczo - wychowawczej, przebywającej w tej placówce na zasadach określonych przez starostę, kontynuującej naukę po ukończeniu szkoły, w której rozpoczęła szkołę przed osiągnięciem pełnoletniości (89 ust. 2 - 4). Obok powyższych przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy ustawa określa wymagania dotyczące dochodu. Pomoc taka przysługuje osobie usamodzielnionej: samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą; rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W przypadku, gdy osoba usamodzielniana kontynuuje naukę, pomoc pieniężną na usamodzielnianie wypłaca się po ukończeniu nauki (art. 89 ust. 5 - 6).⁵¹

Ustawa przewiduje także sytuacje, w których pomoc nie przysługuje lub można ją zawiesić. Przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnianie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki można odmówić w przypadku, gdy: istnieje uzasadnione przypuszczenie, że pomoc pieniężna zostanie wykorzystana niezgodnie z celem, na jaki została przyznana; osoba usamodzielniana przed osiągnięciem pełnoletności opuściła samowolnie rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo - wychowawczą typu rodzinnego i socjalizującego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży

…………………………………………………….

51 ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 184.

niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży lub schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno - wychowawczy lub młodzieżowy ośrodek wychowawczy; osoba usamodzielniana porzuci naukę umożliwiającą jej przygotowanie zawodowe i nie podejmie zatrudnienia; osoba usamodzielniana porzuci pracę i uchyla się od podjęcia proponowanego jej zatrudnienia; osoba usamodzielniana została skazana prawomocnym wyrokiem za popełnione przestępstwa z winy umyślnej (art. 89 ust. 7).

Pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki zaprzestaje się udzielać w przypadku, gdy osoba usamodzielniana: kontynuuje naukę w szkole ponadgimnazjalnej, w szkole ponadpodstawowej lub szkole wyższej, która zapewnia nieodpłatną naukę i nieodpłatne pełne utrzymanie lub bez uzasadnionych powodów zmieniła trzykrotnie na tym samym poziomie kształcenia szkołę ponadgimnazjalną i ponadpodstawową lub szkołę wyższą (art. 89 ust. 8).

Pomoc pieniężną na usamodzielnienie i pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki można zawiesić w przypadku, gdy: wystąpiły szczególne okoliczności związane z tokiem nauki, stanem zdrowia lub zdarzeniem losowym dotyczącym osoby usamodzielnianej; nastąpiła przerwa w kontynuowaniu nauki przez osobę usamodzielnianą w okresie między ukończeniem przez nią szkoły niższego stopnia a rozpoczęciem nauki w szkole wyższego stopnia; stwierdzi się marnotrawienie przyznanej pomocy; osoba usamodzielniana nie realizuje programu usamodzielnienia (art. 89 ust. 9).⁵²

Ponieważ świadczenia dotyczące specjalistycznej opieki nad rodziną i dzieckiem należą do zadań powiatu, udzielaniem pomocy społecznej na usamodzielnienie i na kontynuowanie nauki zajmuje się starosta. Jego właściwość ustala się według miejsca mieszkania dziecka (osoby usamodzielnianej), przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej lub innej placówce wskazanej w art. 88 ust. 1 ustawy (art. 90).⁵³

I ostatni zasiłek o charakterze pieniężnym, przewidziany w ustawie o pomocy społecznej, to zasiłek dla uchodźcy. Zasiłek ten ma na celu wspieranie procesu integracji uchodźcy. Pomocy udziela się na jego wniosek złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania przez niego statusu uchodźcy. Wniosek obejmuje małoletnie dzieci uchodźcy oraz jego małżonkę, jeśli posiadają status uchodźcy. Pomoc, o której mowa nie przysługuje jednak uchodźcy będącemu małżonkiem obywatela

……………………………………………………………

52 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 185.

53 ustawa o pomocy społecznej. Por. tamże.

Rzeczypospolitej Polskiej. Pomoc udzielana w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy obejmuje: świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego, w wysokości od 446 zł do 1175 zł miesięcznie na osobę; opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne określonej w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; specjalistyczne poradnictwo. Pomocy, o której mowa, udziela starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania uchodźcy (art. 91 i 92).

Wszystkie formy wsparcia są realizowane w ramach indywidualnego programu integracji, uzgodnionego między powiatowym centrum pomocy rodzinie a uchodźcą, określającego wysokość, zakres i formy pomocy, w zależności od indywidualnej sytuacji życiowej uchodźcy i jego rodziny, zawiera także dwustronne zobowiązania. W ramach programu powiatowe centrum pomocy rodzinie zobowiązuje się m.in. do: udzielenia uchodźcy informacji dotyczącej pomocy określonej w programie oraz warunków jej wstrzymania lub odmowy udzielenia; pomocy w uzyskaniu możliwości zamieszkania, w tym w miarę możliwości w mieszkaniu chronionym; prowadzenia z uchodźcą pracy socjalnej. Natomiast uchodźca zobowiązuje się m.in. do: zameldowania się w miejscu zamieszkania; zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy w terminie ustalonym w programie oraz aktywnego poszukiwania pracy; obowiązkowego uczestnictwa w kursach języka polskiego, w przypadku gdy zachodzi taka potrzeba; przestrzegania zobowiązań przyjętych w programie.

Powiatowe centrum pomocy rodzinie przekazuje wojewodzie uzgodniony z uchodźcą program wraz z przewidywanymi kosztami jego realizacji. Wojewoda po akceptacji przedstawionego programu przekazuje środki na jego realizację (art. 93).

W razie niewypełnienia przez uchodźcę zobowiązań uzgodnionych w indywidualnym programie integracji, w szczególności braku aktywnego działania ze strony uchodźcy na rzecz jego integracji, realizacja pomocy może zostać ograniczona lub wstrzymana (art. 95).⁵⁴

Świadczenia niepieniężne.

Podobnie jak świadczenia pieniężne, formy pomocy niepieniężnej ulegały ewolucji. Głównie w kierunku rozbudowy katalogu świadczeń niepieniężnych oraz ich dużego zróżnicowania. W ustawie o pomocy społecznej mamy do czynienia ze

………………………………………………………..

54 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy …, s. 144 - 145.

świadczeniami zaspokajającymi elementarne potrzeby i pomagającymi rozpocząć nowe życie, skierowanymi do osób starszych i niepełnosprawnych, środowisk marginalizowanych społecznie i zawodowo, a także do dzieci i rodzin. Zasadniczo omawiany rodzaj świadczeń nie jest zależny od progu dochodowego, choć materialna sytuacja osób i rodzin zwracających się o pomoc jest brana pod uwagę w procesie decyzyjnym, zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej wymienionymi w art. 2 ust. 1 ustawy.⁵⁵

Zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt „a - r” ustawy, świadczeniami niepieniężnymi są: praca socjalna, bilet kredytowy, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenie społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, opieka i wychowanie w rodzinie zastępczej i w placówce opiekuńczo - wychowawczej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych, szkolenia, poradnictwo rodzinne i terapia rodzinna prowadzone przez ośrodki adopcyjno - opiekuńcze.⁵⁶

Pierwszym świadczeniem niepieniężnym wyszczególnionym w ustawie jest praca socjalna. W myśl art. 45 praca socjalna świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest: z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej oraz ze społecznością lokalną w celu zapewnienia współpracy i koordynacji działań instytucji i organizacji istotnych dla zaspakajania potrzeb członków społeczności. Praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny. Jest to pisemna umowa zawarta z osobą ubiegającą się o pomoc. Określa ona zobowiązania i uprawnienia stron, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osoby lub rodziny. W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe dla tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia. Ponadto praca socjalna świadczona jest tym podmiotom

…………………………………………………………..

55 Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 145 - 146.

56 ustawa o pomocy społecznej.

bez względu na posiadany dochód.⁵⁷

Kolejną formą świadczeń niepieniężnych jest opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Aktualny stan prawny przewiduje różne sytuacje, w których jest udzielana taka pomoc. Zgodnie z art. 42 za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury lub renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Przepis ten ma zastosowanie także do rodziców współmałżonka. Składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w wysokości określonej przepisami o systemie ubezpieczeń społecznych jest opłacana przez okres sprawowania opieki nad ww. osobami, o konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad wspomnianymi osobami, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Osobom, które w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia ukończyły 50 lat i nie posiadają okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) wynoszącego co najmniej 10 lat oraz posiadają okres ubezpieczenia (składowy i nieskładkowy) wynoszący 20 lat w przypadku kobiet i 25 lat w przypadku mężczyzn, składka na ubezpieczenie emerytalne i rentowe nie przysługuje. Oprócz składek na ubezpieczenie społeczne ustawa przewiduje także opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne za osobę bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności (art. 49 pkt 8 ustawy) oraz za uchodźcę, wobec którego realizowany jest indywidualny program integracji (art. 92 ust. 1 pkt 2).⁵⁸

Warunki przyznania pomocy rzeczowej, w szczególności na ekonomiczne usamodzielnienie nie zostały bliżej określone. Zarówno okoliczności, jak i rozmiar oraz formę pomocy rzeczowej pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Pomoc ta,

…………………………………………………………..

57 ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 147 - 148.

58 ustawa o pomocy społeczne. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 148 - 149.

w myśl art. 43 ust. 4 - 9 ustawy, ma polegać na udostępnieniu przez gminę maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwości utworzenia własnego warsztatu pracy osobom albo rodzinie, w tym urządzeń ułatwiających pracę niepełnosprawnym. Ma ona umożliwić osobom bezrobotnym założenie własnej firmy czy uzyskania nowych kwalifikacji. Maszyny, narzędzia pracy oraz inne przedmioty niezbędne do założenia własnego warsztatu czy własnej firmy udostępniane są osobom pragnącym skorzystać z tej formy pomocy na podstawie umowy użyczenia (art. 710 k.c.). Podstawą odmowy przyznania pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie rzeczowej albo ograniczenia rozmiarów pomocy są takie same jak w przypadku pomocy na ww. cel w formie pieniężnej (por. art. 43 ust. 7 i 8 ustawy). Przy udzielaniu pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie (zarówno pieniężne jak i niepieniężne) gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy (art. 43 ust. 5 - 9).⁵⁹

Kolejne świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej to poradnictwo specjalistyczne i interwencja kryzysowa. Poradnictwo specjalistyczne, zgodnie z art. 46, a w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód. Poradnictwo prawne realizuje się udzielenie informacji o obowiązujących przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego, ochrony praw lokatorów. Natomiast poradnictwo psychologiczne realizuje się przez procesy diagnozowania, profilaktyki i terapii. Poradnictwo rodzinne obejmuje szeroko rozumiane problemy funkcjonowania rodziny, w tym problemy wychowawcze w rodzinach naturalnych i zastępczych oraz problemy na osobą niepełnosprawną, a także terapię rodzinną.

Z kolei interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. Interwencją kryzysową obejmuje się osoby i rodziny bez względu na posiadany dochód. W ramach interwencji kryzysowej udziela się natychmiastowej specjalistycznej pomocy psychologicznej, a w zależności od potrzeb - poradnictwa socjalnego lub

…………………………………………………………….

59 ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 151.

prawnego, w sytuacjach uzasadnionych - schronienia do 3 miesięcy. Specjalną opieką objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w sytuacjach zagrożenia przemocą lub w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do ww. domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi (art. 47).⁶⁰

Zróżnicowaną grupę świadczeń niepieniężnych tworzą usługi opiekuńcze. Ich różnorodność wynika z potrzeby dostosowania do indywidualnych potrzeb beneficjentów pomocy społecznej. Usługi opiekuńcze mogą być świadczone przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej, mogą mieć charakter środowiskowy oraz instytucjonalny. W przyznawaniu tych świadczeń ustawodawca nawiązuje do zasady pomocniczości, w sposób szczególny uwypuklając obowiązki opiekuńcze wynikające zwłaszcza z więzi rodzinnych. Zgodnie z art. 50 i 51 ust. 1 osobie samotnej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Zakres przyznanych usług opiekuńczych ich zakres, okres i miejsce świadczenia, ustala ośrodek pomocy społecznej. Specjalistyczne usługi opiekuńcze, usługi opiekuńcze lub posiłek mogą być świadczone w ośrodku wsparcia. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są powinny być świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Usługi opiekuńcze i bytowe mogą również świadczyć rodzinne domy pomocy. Zajmują się one świadczeniami całodobowymi dla osób potrzebujących pomocy ze względu na wiek, którym nie można zapewnić opieki w miejscu zamieszkania (art. 52). Usługi opiekuńcze są świadczone także w ramach pobytu w domu pomocy społecznej. Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług

…………………………………………………………

60 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 152.

Z regulacji prawnych ustawy o pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych, wynika pewna gradacja świadczeń opiekuńczych, odwołująca się do zasady subsydiarności. W pierwszej kolejności opieka powinna być wykonywana przez małżonka i najbliższych krewnych. Jeżeli jest to niemożliwe, wsparcia udzielają organy publiczne w ramach pomocy społecznej.⁶¹

Kolejnym rodzajem świadczeń niepieniężnych jest funkcjonowanie mieszkań chronionych. Pomoc w tej postaci przysługuje osobom, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej rodzinę zastępczą, placówkę opiekuńczo - wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, uchodźcy. Pobyt w takim mieszkaniu może zostać zapewniony w ramach programu usamodzielniania, którym są objęte młode osoby opuszczające różne placówki socjalne po osiągnięciu pełnoletności (art. 53 ust. 1)⁶²

Świadczenia związane z minimum egzystencji, takie jak: sprawienie pogrzebu, udzielenie posiłku, schronienie i zapewnienie niezbędnego ubrania są kolejnymi świadczeniami niepieniężnymi skierowanymi przede wszystkim do najuboższych, często bezdomnych. Ich celem jest zapewnienie absolutnego minimum egzystencji. Świadczenia tego typu przypisane są gminom, jednak w pomoc udzielenia schronienia, ubrania i posiłku zaangażowane są także inne podmioty: organizacje społeczne, Kościoły, pracodawcy, osoby fizyczne i prawne. Schronienie, posiłek i niezbędne ubranie powinno być zapewnione osobie lub rodzinie, jeżeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Świadczenie w postaci organizowania posiłków wykonywane jest również przez zakup posiłków dla

…………………………………………………………….

61 ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 153 - 155.

62 tamże. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 155.

63 tamże. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 - 151.

młodzieży i dzieci w czasie nauki w szkole (art. 48).⁶³

5. Organizacja pomocy społecznej (wybrane zagadnienia).

5.1. Uwagi ogólne.

Pod pojęciem jednostek organizacyjnych rozumie się różnego rodzaju instytucje, urzędy i zakłady publiczne zajmujące się wykonywaniem określonych zadań i usług, wyposażone w odpowiednią infrastrukturę techniczną i wykwalifikowaną kadrę pracowników. Ustawa o pomocy społecznej definiuje jednostki organizacyjne w sposób zawężony, wymieniając poszczególne jednostki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 5 jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są: regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówki opiekuńczo - wychowawcze, ośrodki adopcyjno - opiekuńcze, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej.

Ośrodki pomocy społecznej. Najważniejszym wykonawcą zadań socjalnych w gminie są ośrodki pomocy społecznej. Zgodnie z art. 110 ustawy ośrodek pomocy społecznej koordynuje realizację strategii rozwiązywania problemów społecznych. Ich głównym zadawaniem jest udzielanie świadczeń. Decyzje o udzieleniu lub odmowie świadczeń wydaje na podstawie upoważnienia organu administracji samorządowej kierownik ośrodka pomocy społecznej lub uprawniony pracownik. Zasadniczo ośrodki udzielają pomocy w podstawowym zakresie, w sytuacji, gdy potrzebna jest pomoc specjalistyczna, w tym instytucjonalna, przekazują sprawę odpowiedniej placówce. Ośrodki realizują model rezydualny pomocy społecznej, oparty na ratownictwie. Zakłada on krótkotrwałe wsparcie jednostki lub rodziny w krytycznych momentach życia i często jest stosowany w sytuacji, gdy zawodzą inne mechanizmy dystrybucji i instytucje polityki socjalnej (art. 110).⁶⁴

Powiatowe centra pomocy rodzinie. Reforma administracyjna z 1998 roku spowodowała decentralizację administracji publicznej w dziedzinie pomocy społecznej. Wraz z utworzeniem powiatu powołano centra pomocy rodzinie, które miały być głównym wykonawcą polityki społecznej państwa na poziomie lokalnym. Kierownik centrum lub inny pracownik upoważniony przez starostę może wydawać decyzje rozstrzygające indywidualne sprawy z zakresu pomocy społecznej.

…………………………………………………………

63 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 150 - 151.

64 ustawa o pomocy społeczne.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 108 - 109.

Powiatowe centra pomocy rodzinie są głównymi koordynatorami powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Instytucje te organizują i prowadzą: domy dziecka, placówki pogotowia opiekuńczego, ogniska wychowawcze, świetlice i kluby środowiskowe, ośrodki interwencji kryzysowej, ośrodki wsparcia oraz mieszkania chronione. Do zadań powiatu należy także prowadzenie ośrodków specjalistycznego poradnictwa socjalnego, których celem jest konsultowanie trudnych problemów osób i rodzin oraz udzielanie porad pracownikom socjalnym i pracownikom organizacji pozarządowych. Powiatowe centra pomocy rodzinie wspierają także starostę w nadzorowaniu rodzin zastępczych, ośrodków adopcyjno - opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo - wychowawczych.

Powiatowe centra pomocy rodzinie realizują model instytucjonalny pomocy społecznej, w którym głównym kryterium udzielenia pomocy staje się rzeczywista potrzeba, a nie wysokość osiąganych dochodów. Model ten zakłada aktywne formy pomocy społecznej, którymi są przede wszystkim usługi wspomagające rodziny we wszystkich przejawach ich życia społecznego oraz w procesie odzyskiwania czy podtrzymywania samodzielności i zaradności (art. 112)⁶⁵

Ośrodki wsparcia. Ośrodki wsparcia zostały utworzone na mocy nieobowiązującej już ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Myśl przewodnia ich powołania wyrażała się w zamiarze wprowadzenia środowiskowych form pomocy półstacjonarnej służących utrzymaniu osoby w jej najbliższym środowisku. Obecna ustawa o pomocy społecznej zalicza ośrodki wsparcia do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej dziennego pobytu. Ośrodki świadczą usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne, dla osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspakajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto ośrodki wsparcia udzielają schronienia, pomocy o charakterze interwencyjnym, zaspakajają podstawowe potrzeby bytowe, wykonują usługi opiekuńcze. Do ośrodków wsparcia zalicza się: środowiskowe domy samopomocy, dzienne domy pomocy, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schroniska i domy dla bezrobotnych oraz kluby samopomocy. Obecnie ośrodki wsparcia prowadzą gminy i powiaty.⁶⁶

…………………………………………………….

65 ustawa o pomocy społecznej.; R. Szarek, Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie, Wspólnota 2000, nr 12, s. 22.

66 I. Sierpowska, Prawo pomocy, s. 113 - 114.

Ośrodki interwencji kryzysowej. Ośrodek interwencji kryzysowej jest jednostką pomocy społecznej, która udziela wsparcia osobom będącym w trudnych emocjonalnie sytuacjach życiowych i rodzinnych. Formy pomocy udzielanej przez ośrodki są uzależnione przede wszystkim od fazy kryzysu, w którym znajduje się osoba potrzebująca pomocy. Pierwszym etapem jest rozmowa, której celem jest ustalenie stanu psychicznego zgłaszającej się osoby. Kolejne formy pomocy to poradnictwo, konsultacje i praca terapeutyczna. Konsekwencją pomocy udzielanej przez ośrodki interwencji jest doprowadzenie do zmiany postaw wobec siebie i otoczenia.⁶⁷

Domy pomocy społecznej. Domy pomocy społecznej zajmują się głównie świadczeniem usług opiekuńczych. Usługi te są skierowane do osób wymagających całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, które nie mogą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i którym nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny zdrowia oraz możliwości korzystania prze osobę z pomocy środowiskowej, w szczególności oceny możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Osobę kieruje się do domu pomocy społecznej, zlokalizowanego jak najbliżej jej miejsca zamieszkania, chyba że zachodzi potrzeba wzmożonej opieki medycznej. Wówczas taką osobę kieruje się do zakładu opiekuńczo - leczniczego lub placówki pielęgnacyjno - opiekuńczej. Domy pomocy społecznej, ze względu na ich adresatów oraz wykonywane przez nie usługi, można podzielić na domy dla: osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie, osób niepełnosprawnych fizycznie.

Domy pomocy społecznej świadczą usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nich przebywających. Domy pomocy społecznej pokrywają w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokojeniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania …………………………………………………………..

67 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 115 - 116.

pensjonariusza w domu opieki społecznej o zasięgu gminnym ustala organ administracji samorządowej. W pierwszej kolejności koszt pobytu w domu pomocy społecznej pokrywa jego pensjonariusz. W razie, gdyby nie mógł on uiścić należnej opłaty, to obciążają one kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Opłata, którą wnosi pensjonariusz, nie może przekraczać 70% jego dochodu. Natomiast w przypadku gdy koszty pokrywane są przez małżonka lub rodzinę mieszkańca, ich wysokość jest ustalana w umowie zawieranej przez kierownika ośrodka z tymi osobami.⁶⁸

6. Administrowanie pomocą społeczną (Wybrane zagadnienia).

Wykonywanie zadań pomocy społecznej od najdawniejszych lat należało do zadań wspólnotom lokalnych. Powierzenie pomocy społecznej tym wspólnotom znajduje uzasadnienie w ideach samorządności. Samorząd to forma zaspokajania potrzeb zbiorowych określonej społeczności przez nią samą lub wyłonionych przez nią przedstawicieli. U podstaw przekazania samorządowi terytorialnemu zadań z zakresu pomocy społecznej leżały dwie zasadnicze idee. W myśl zasady pomocniczości to najmniejsze wspólnoty mają rozwiązywać lokalne problemy, one to bowiem znajdują się najbliżej potrzebujących i potrafią najszybciej zareagować na nieszczęścia i patologie. Jednocześnie przekazanie tych zadań samorządowi odciążało administrację rządową, przy dalszym wypełnianiu obowiązków z zakresu pomocy społecznej. W myśl art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Przykładowe zadania w sferze pomocy społecznej zostały wskazane w art. 15 ustawy. Należą do nich w szczególności: przyznawanie i wypłacanie przewidzianych ustawą świadczeń, praca socjalna, prowadzenie i rozwijanie niezbędnej infrastruktury socjalnej, analizowanie i ocenianie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia z pomocy społecznej, realizacja zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych, rozwijanie nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb.⁶⁹

Ustawodawca dokonuje także klasyfikacji zadań pomocy społecznej. W pierwszej kolejności zadania te można podzielić na zadania rządowe i samorządowe. Artykuł 16 ustawy stanowi, że obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji

………………………………………………………

68 I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 116 - 121.

69 ustawa o pomocy społecznej. I. Sierpowska, tamże, s. 76 - 81.

rządowej w zakresie ustalonym ustawą. Zadania z zakresu administracji rządowej wykonują również samorządy terytorialne. Zadania samorządu terytorialnego zostały skonkretyzowane i przyporządkowane poszczególnym jednostkom samorządowym: gminie, powiatowi i województwu samorządowemu.

W ramach zadań samorządowych gminy i powiatu możemy dokonać dalszego podziału na tzw. zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej. Zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Natomiast w przypadkach uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, tzw. zadań zleconych. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania zlecone, w imieniu i na rzecz podmiotu zlecającego, który powinien również zabezpieczyć i przekazać środki finansowe na wykonywane zadania zlecone na rzecz samorządu.⁷⁰

Artykuł 17 i 18 ustawy dokonuje klasyfikacji zadań gminy w sferze pomocy społecznej na zadania własne obowiązkowe (art. 17 ust. 1), zadania własne nieobowiązkowe (art. 17 ust. 2) oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18).

Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in.: opracowywanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka, sporządzenie bilansu potrzeb gminy w zakresie pomocy społecznej, udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków: okresowych, celowych, praca socjalna, organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, prowadzenie i zapewnienie miejsc w placówkach opiekuńczo - wychowawczych wsparcia dziennego lub mieszkaniach chronionych, tworzenie gminnego systemu profilaktyki i opieki nad dzieckiem i rodziną, dożywianie dzieci, sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym, kierowanie do domu opieki społecznej i ponoszenie

…………………………………………………………….

70 ustawa o pomocy społecznej.; I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 82 - 83.

odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu, utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenie pracowników. Do zadań własnych gminy nieobowiązkowych należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych, przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomicznie usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze, prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach opieki społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach.⁷¹

Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy należy: przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną, prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Przy czym środki na realizację i obsługę tych zadań zapewnia budżet państwa.⁷²

Powiat. Powiaty pełnią funkcję uzupełniającą w zakresie administrowania pomocą społeczną wobec gmin. Powierzono im wykonywanie zadań publicznych lokalnych, którym pojedyncze gminy nie są w stanie podołać. Zadania powiatu w sferze pomocy socjalnej można podzielić na: specjalistyczną opiekę nad rodziną i dzieckiem, poradnictwo i informacja, pomoc w integracji i przystosowaniu, utrzymanie infrastruktury socjalno - technicznej, przygotowywanie kadr pomocy społecznej, planowanie i sprawozdawczość.⁷³

…………………………………………………………..

71 ustawa o pomocy społecznej. Por. I. Sierpowska, Prawo pomocy…, s. 83 - 85.

72 tamże. Por. I. Sierpowska, tamże, s. 85 - 86.

73 I. Sierpowska, tamże, s. 87 - 88.

48

---