Reforma emerytalna w Polsce 1999-2008:

Bilans zamknięcia - bilans otwarcia?

Dr Wojciech Nagel

Komisja Ubezpieczeń Społecznych BCC

Warszawa, 19 stycznia 2009 r.

Raport dostępny jest również w Internecie: http://www.bcc.org.pl/

Układ materiału.

1. Reforma emerytalna - bilans zamknięcia w 2008 roku str. 3

2. Emerytury pomostowe, rekompensaty str. 12

3. Polskie uregulowania dotyczące organizacji,

funkcjonowania i polityki inwestycyjnej OFE

w ocenie Komisji Europejskiej str. 18

4. Podsumowanie: potrzeba zakończenie reformy

emerytalnej w 2009 roku, rekomendacje dla rządu str. 27

1. Reforma emerytalna - bilans zamknięcia

w 2008 roku.

Reforma emerytalna w Polsce została uruchomiona w 1999 roku. Doświadczenia minionej dekady skłaniają ku refleksji oraz próbie podsumowania. Odbywa się ono na początku drugiego roku funkcjonowania rządu Donalda Tuska wyłonionego po wyborach parlamentarnych z jesieni 2007 roku. Expose nowego prezesa Rady Ministrów, zawierało ogólnie zarysowane działania w obszarze ubezpieczeń społecznych. Zapowiedzi dotyczyły zainicjowania i realizacji w nadchodzącym 2008 roku następujących przedsięwzięć:

1. jasnego określenia warunków przechodzenia na wcześniejszą emeryturę oraz grup, których prawo do wcześniejszej emerytury będzie dotyczyć,

2. dokończenia reformy emerytalnej, z przedstawieniem projektów Sejmowi w ciągu trwania stu dni rządu, uruchomienia od 1 stycznia 2009 roku „sieci zakładów emerytalnych”,

3. przyjęcia innych elementów zamykających reformę emerytalną w formie gotowych rozwiązań do połowy 2008 roku,

4. rozwinięcia dodatkowych ubezpieczeń („i to wyraźnie na szerszą skalę niż obecnie” - por. expose PRM), przeznaczenia znaczącej kwoty środków z prywatyzacji na rzecz FRD.

I.1. Ustawa o emeryturach pomostowych.

Podjęte przez rząd Donalda Tuska prace projektowe zaowocowały skierowaniem na wiosnę 2008 roku projektów ustaw do partnerów społecznych oraz innych podmiotów uczestniczących w procesie opiniowania. Najbardziej pilnym był projekt ustawy o emeryturach pomostowych, którego uchwalenie było przewidziane już na starcie reformy, w 1998 roku. Wprowadzenie reformy ubezpieczeń społecznych niosło ze sobą zapowiedź wielu zmian w dotychczasowym systemie, w tym między innymi likwidację tzw. przywilejów branżowych. Autorzy zmian zakładali, iż będzie ona rekompensowana udziałem osób je posiadających w pracowniczych programach emerytalnych i/lub też wyższym uzyskiwanym wynagrodzeniem. Założeniem reformy, - o czym warto przypomnieć - była potrzeba stopniowego ograniczania możliwości wcześniejszego przechodzenia na emeryturę. Przemawiały za tym rozwiązaniem niepokojące wskaźniki aktywizacji zawodowej, sytuujące Polskę na końcu listy państw aspirujących wówczas do wstąpienia do UE. Warto wspomnieć, iż w minionym 2008 roku najwięcej Polaków w minionej dekadzie przeszło na emeryturę - blisko 250 tysięcy osób. Spośród nich około 80% stanowią wyjścia z rynku pracy na wcześniejsze emerytury. Wypłaty świadczeń dla tej grupy osób pochłoną dodatkowe 2,5 mld zł rocznie, w warunkach pogarszania się koniunktury gospodarczej oraz nastrojów recesywnych.

Zakładano, iż rozwiązania przejściowe umożliwią uzyskanie wcześniejszej emerytury przez osoby, które do końca 2006 roku spełnią tzw. warunki stażowe i wiekowe oraz nie podpisały umowy z otwartym funduszem emerytalnym. Ponadto osoby, które do 1 stycznia 1999 r. spełniały warunki stażu ogółem i stażu w warunkach szczególnych oraz nie podpisały umowy z otwartym funduszem emerytalnym, mogłyby także przejść na emeryturę w wieku niższym od 60/65 przyjętym dla kobiet i mężczyzn w Polsce. Założenia te miały zostać zapisane w odrębnej ustawie, która miała zapewnić wymienionym grupom emerytury pomostowe. Przesądzał o tym przepis art. 24 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi, iż:

„1.Ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku emerytalnego, wynoszącego, co najmniej 60 lat dla kobiet i co najmniej 65 lat dla mężczyzn, z zastrzeżeniem art. 46-50 i 184.

2. Dla ubezpieczonych, urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r., zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, z wyjątkiem ubezpieczonych mających prawo do emerytury na warunkach określonych w art. 32-34, 39, 40, 46, 48-50, 184 oraz w art. 88 ustawy, o której mowa w art. 150, zostaną ustanowione emerytury pomostowe.

3. Zasady, warunki i tryb ustanawiania emerytur, o których mowa w ust. 2, określi odrębna ustawa.”

Nad procedowanym wiosną 2008 roku projektem ustawy założono początkowo równoległość prac - z jednej strony rząd skierował projekt do Komisji Trójstronnej, z drugiej zaś chciał go wprowadzić do konsultacji w trybie ustawowym. Liczba osób objętych ustawą miała wynosić 130 tysięcy osób, z zastosowaniem kryteriów medycznych. Jednakże w maju 2008 roku na posiedzeniu Prezydium Komisji Trójstronnej na skutek sprzeciwu strony związkowej, rząd zdecydował się na wycofanie projektu z konsultacji ustawowej. Nad projektem obradowano wyjątkowo długo: w okresie od 2 czerwca do 24 września 2008 roku odbyło się 15 spotkań połączonych zespołów problemowych KTR. Niezależnie od nich siedmiokrotnie obradował Zespół Ekspertów Medycyny Pracy. W efekcie tych prac rząd skierował projekt ustawy o emeryturach pomostowych do Sejmu, a po debacie trafił on do komisji sejmowych w dniu 28 października ub.r. Propozycje rządowe, w zakresie ustawy o emeryturach pomostowych, zakładały ograniczenie grupy potencjalnych beneficjantów do ok. 250-270 tys. osób. Oznaczało to mniej więcej podwojenie liczby potencjalnych beneficjantów, wobec propozycji wyjściowych. Ustawa uchwalona w dniu 7 listopada ub. roku została zawetowana przez prezydenta, jednakże weto to zostało odrzucone. Ustawa obowiązuje od 1 stycznia 2009 roku.

Klub Lewicy, OPZZ, Solidarność oraz FZZ zapowiedziały zaskarżenie ustawy do TK. Potencjalni wnioskodawcy zarzucają ustawie m.in. naruszenie zasady równości wobec prawa, podważenie zasady zaufania obywateli wobec prawa oraz jej sprzeczność z odpowiednimi przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

I.2. Ustawa o emeryturach kapitałowych.

Projekt ustawy o emeryturach kapitałowych został przekazany do konsultacji społecznych w wersji wypracowanej na dzień 18 maja 2008 roku. Jak wskazuje uzasadnienie do projektu ustawy stanowił on propozycję regulacji wypłaty emerytur ze środków gromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Charakteryzował rodzaje emerytur wypłacanych z kapitałowej części powszechnego i obowiązkowego systemu emerytalnego, warunki nabycia do nich prawa i procedury związane z ich przyznaniem. Tak skonstruowany system miał zapewnić aktywny udział ubezpieczonych - członków otwartych funduszy emerytalnych, „w procesie inicjowania wypłaty świadczeń”. Centralną instytucją pośredniczącą w procesie wymiany informacji i oświadczeń pomiędzy przyszłym emerytem, a instytucją wypłacającą świadczenia jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. ZUS ma również doręczać przyszłe emerytury. W procesie wypłaty emerytury z II filaru przewiduje się aktywną rolę dwóch innych instytucji: otwartego funduszu emerytalnego i zarządzanego przez zakład emerytalny - funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych. Ustawę przyjęto w październiku 2008 roku i obowiązuje ona od dnia 1stycznia bieżącego roku.

Największe emocje przy uchwalaniu ustawy wzbudziła kwestia tzw. emerytury małżeńskiej oraz waloryzacji inflacyjnej świadczeń. Jeśli chodzi o świadczenie małżeńskie, koncepcja tej formy nie znalazła się w ostatecznym przedłożeniu rządowym. Przyjęto, iż środki zgromadzone w OFE będą przeznaczone na okresową emeryturę kapitałową (dla osób w przedziale 60-65 lat) oraz po osiągnięciu 65 roku życia - na dożywotnią emeryturę kapitałową. Świadczenia te maja charakter ekwiwalentny - zależą od wysokości zgromadzonych aktywów, których wysokość zależna jest od wieku przejścia na emeryturę. Warunkiem otrzymania emerytury okresowej jest ukończenie 60 roku życia oraz aktywa na poziomie wyższym aniżeli 20-krotność zasiłku pielęgnacyjnego. Wypłata corocznie waloryzowanych emerytur okresowych będzie wygasała wraz osiągnięciem przez emeryta 65 roku życia. Dziedziczenie jest możliwe jedynie w okresie trzech lat od momentu rozpoczęcia pobierania dożywotniej emerytury kapitałowej, w formie tzw. jednorazowej wypłaty gwarantowanej na rzecz wskazanych spadkobierców. W przypadku współmałżonka - na jego wniosek - dziedziczone środki mogą zostać przelane na jego rachunek w OFE.

Współautorzy reformy emerytalnej wskazywali, iż emerytura zarówno z ZUS, jak i z OFE powinna być świadczeniem indywidualnym, a zabezpieczenie wdów (wdowców) powinno być finansowane w ramach składki rentowej. W tej koncepcji świadczenie małżeńskie oznaczałoby niższe emerytury współmałżonków oraz współmałżonka pozostałego samotnym. Wspólna emerytura zakładałaby konieczność wypłacania dożywotniego świadczenia z OFE dla obojga, świadczenie to byłoby znacząco niższe dla kobiet. Emerytura małżeńska oznaczałaby, iż ze środków zgromadzonych w OFE należałoby wypłacić emeryturę dożywotnio dla obojga małżonków. Ponieważ kobiety żyją nieco dłużej, i z reguły bywają młodsze od swoich mężów, ich emerytura byłaby znacząco niższa. Autorzy wskazują dalej, iż „na jej wysokość wpływałby wiek obojga małżonków, a zgromadzone środki podzielone zostałyby na dwa trwania życia: męża i żony. Przy stosownym obliczeniu uwzględniałoby się oczekiwaną długość życia osoby młodszej, z dużą liczbą lat do przeżycia. A zatem emerytura małżeńska byłaby niższa przy większej, różnicy wieku pomiędzy małżonkami. Wyliczenia wskazują, iż emerytura małżeńska dla 65-letniego mężczyzny, który ma o 5 lat młodszą żonę, wynosiłaby 63% wielkości otrzymanej przez męża, gdyby wykupił on emeryturę indywidualną. Wspólne dochody byłyby niższe za życia męża, a po jego śmierci wdowa dostawałaby mniej niż dzisiaj w ramach renty rodzinnej.” Zapisy ustawowe nie przewidują emerytury małżeńskiej, samotny współmałżonek jest asekurowany rentą rodzinną. Będzie ona wyliczana, jako równowartość 85% emerytury liczonej z całości składki wpłaconej do systemu emerytalnego (19,52%). Współautorzy reformy wskazują, iż przyjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z zasadami systemu ubezpieczeniowego i korzystniejsze dla pozostałego przy życiu współmałżonka. Opisywana kwestia wzbudziła największe kontrowersje, podzieliła także środowisko ekspertów.

I.3. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS (zw. ustawą rentową).

Ustawa o emeryturach i rentach z FUS oraz o zmianie niektórych innych ustaw z 17 października 2008 roku (zwana potocznie ustawą rentową), miała dostosować świadczenie rentowe do formuły systemu kapitałowego. W Polsce renty z tytułu niezdolności do pracy otrzymuje obecnie około 1,3 mln osób. Wraz z reformą systemową, zmieniono koncepcję naliczania świadczenia emerytalnego: dla ubezpieczonych urodzonych po 1948 r. obowiązuje zasada zdefiniowanej składki na ubezpieczenie emerytalne, natomiast wysokość emerytury zależy od wieku przejścia na emeryturę oraz kwoty składek wpłaconych w całym okresie aktywności zawodowej. Emerytura obliczona zgodnie z nową formułą, jest równa kwocie uzyskanej w wyniku podzielenia podstawy obliczenia (tj. sumy zwaloryzowanej kwoty kapitału początkowego obliczonego za staż ubezpieczeniowy przed 1999 r. oraz zwaloryzowanej kwoty składek emerytalnych wpłaconych po 1998 r.) przez średnie dalsze trwanie życia przewidywane dla osoby w wieku osoby przechodzącej na emeryturę. Uchwalona ustawa byłą wypełnieniem luki związanej z brakiem uregulowań dotyczących zasad obliczania rent z tytułu niezdolności do pracy uwzględniającej powstanie systemu kapitałowego. Uregulowania mają na celu zmianę formuły naliczania rent przy pozostawieniu przepisów określających warunki, których spełnienie uprawnia do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z uwagi na wprowadzenie jednolitej podstawy obliczenia emerytur i rent dla ubezpieczonych, urodzonych po 1948 r., zasady wymiaru rent muszą być dostosowane do zasady ekwiwalentności pomiędzy zgromadzoną składką a świadczeniem emerytalnym. Umacnia to postulowaną u progu reformy zasadę stabilności finansowej systemu ubezpieczeń, która budowana jest o oparciu o pozytywną korelację pomiędzy wnoszonymi aktywami finansowymi a wydatkami wypłatę świadczeń. Nowa formuła naliczania rent odwołuje się do wysokości zebranego kapitału emerytalnego, podobnie jak w przypadku emerytur kapitałowych. Wydaje się, iż przewidywane oszczędności w systemie rentowym, w okresie po 1 stycznia 2009 roku, będą związane z wydatnie obniżoną przeciętną wysokością świadczeń. Przewidywano, iż oscylować będą one wokół minimalnej wysokości. Dotyczyć to będzie w szczególności lat 2009-2020 (w którym będę najniższe stopy zwrotu z OFE), dla ubezpieczonych, którzy wówczas zaczną pobierać świadczenie emerytalne.

W trakcie konsultacji ustawy podnoszono, iż zmiana sposobu naliczania rent może odbić się na wysokości rent rodzinnych po zmarłym członku OFE, który miał krótki staż uczestnika funduszu i niską kwotę zgromadzonych aktywów. Wątpliwości budziło przyjęcie wskaźnika waloryzacji (wskaźnik inflacji oraz 1/5 udziału w realnym wzroście wynagrodzeń), jako rozwiązania trwałego, z uwagi na niepewność ścieżki wzrostu gospodarczego w dłuższym horyzoncie czasowym.

Ustawa rentowa została zawetowana przez prezydenta i nie została ponownie uchwalona. Oznacza to wypłatę świadczeń rentowych oraz istnienie limitów dodatkowych zarobków na dotychczasowych warunkach po 1 stycznia 2009 roku. Ich wysokość nie będzie zależała od wysokości kapitału emerytalnego zgromadzonego na indywidualnym rachunku emerytalnym. Motywacją dla veta było przekonanie, o uzyskaniu nowych rent przez „większość osób na poziomie ustawowego minimum ” oraz popadnięciu ich w skrajne ubóstwo. Prezentowano tezę, iż że osoba całkowicie niezdolna do pracy, która rozpoczęła pracę po 1998 roku i nie ma 30-letniego stażu ubezpieczeniowego, otrzyma świadczenie w wysokości około 29 proc. jej średnich zarobków. Jako niekorzystne dla ubezpieczonych uważano zróżnicowanie wysokości świadczenie w zależności od daty jego przyznania, przy zbliżonych wysokościach wynagrodzeń i stażu pracy. Argumentowano, iż blisko 80% osób uprawnionych obecnie do renty otrzymuje świadczenie w wysokości około 1 tys. zł, a renta socjalna oscyluje wokół 500 zł. W efekcie - odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej - prezydent nie poparł proponowanych rozwiązań.

Ustawa nie została ponownie uchwalona, od nowego roku obowiązują, zatem stare zasady. Oznacza to, iż mogą zdarzyć się przypadki, iż renta będzie wyższa aniżeli emerytura. Nie może być jednak mniejsza aniżeli świadczenie minimalne (ok. 640 zł). W zawetowanej ustawie zapisano możliwość dorabiania do renty bez ograniczeń, obecnie można dodatkowo zarobić jedynie do 70% przeciętnego wynagrodzenia. Odrzucenie ustawy hamuje aktywizację zawodową rencistów, z których w Polsce jedynie 20% pracuje (w UE - 50 %).

I.4. Ustawa o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych.

Ostatnią z kluczowych ustaw domykających reformę emerytalną jest ustawa o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych. Projekt ustawy zawierał rozwiązania dotyczące wypłat środków zgromadzonych przez ubezpieczonych w OFE. Fundusze emerytalne miały to czynić do 2014 roku a po tym okresie - zakłady emerytalne. Projekt ustawy określał zasady tworzenia, organizacji i wykonywania działalności przez fundusze dożywotnich emerytur kapitałowych (FDEK). Jedynie one były uprawnione do wypłaty świadczeń pieniężnych ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych. Warunki nabywania prawa do nich a także zasady ich wypłat zawierać miały przepisy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o emeryturach kapitałowych.

Jednym z dyskutowanych przez partnerów społecznych i ekspertów tematów była kwestia zastosowania określonych tablic dalszego przewidywanego trwania życia. Przyjęta metoda ma znaczenie dla wysokości przyszłych świadczeń. W systemie repartycyjnym (zusowskim) stosowane są tablice wspólne dla obu płci. Argumentując potrzebą zrównania statusu kobiet i mężczyzn, w ustawie o FDEK wprowadzono rozwiązanie zbliżone. Wymagało to zastosowania tzw. mechanizmu wyrównywania rezerw gromadzonych w ramach funduszy. Miał on zapewnić system rozliczeń pomiędzy funduszami z tytułu „zysków i strat spowodowanych strukturą portfela wykonywanych decyzji emerytalnych ZUS danego zakładu emerytalnego, ze względu na płeć emerytów (przewaga mężczyzn lub kobiet w portfelu), jeżeli struktura ta odbiegać będzie od przeciętnej struktury portfela umów emerytalnych na rynku zakładów emerytalnych”.

Obsługę mechanizmu wyrównawczego zapewnić miał ZUS, mając na względzie zapewnienie „równomiernego rozwoju rynku zakładów emerytalnych.”

Głównym graczem na polu tworzenia i zarządzania FDEK uczyniono powszechne towarzystwa emerytalne. Brak możliwości ew. powierzenia wypłat emerytur kapitałowych zakładom ubezpieczeń na życie motywowano pracami Komisji Europejskiej. Dotyczą one projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej SOLVENCY II. Zdaniem projektodawców powyższa niemożność związana jest z koniecznością zapewnienia polskiego nadzoru nad działalnością wykonywaną przez te podmioty.

W koncepcji zawartej w ustawie, zakład emerytalny oraz zarządzany przezeń fundusz stanowią odrębne osoby prawne. W efekcie określone zostało wydzielenie majątkowe aktywów funduszu oraz status prawny funduszu w przypadku łączenia, przejmowania, likwidacji lub upadłości zakładu emerytalnego zarządzającego funduszem.

Ustawa o FDEK została zawetowana, w chwili przygotowywania niniejszego materiału nie jest wiadomym, czy zostanie ponownie uchwalona. W trakcie konsultacji dyskutowana była kwestia poziomu opłat za zarządzanie funduszem. Postulowano także równe traktowanie prywatnych i publicznych podmiotów działających na rynku wypłat z tzw. II filaru. Ustawa powinna bardziej precyzyjnie definiować zasady prowadzenia gospodarki finansowej zakładu emerytalnego. Ponownie należy rozważyć, kto może tworzyć zakłady emerytalne oraz konstrukcję tzw. mechanizmu wyrównawczego i metody wyrównania finansowego pomiędzy funduszami. Istnieją wątpliwości czy powinien robić to ZUS. Należy ponownie oszacować wysokość odpisu na FGDEK. Projekt w opinii ekspertów wydał się najmniej dopracowany z pakietu, jednakże stanowi dobrą podstawę do poprawienia i ewentualnej nowelizacji.

II. Emerytury pomostowe, rekompensaty.

Propozycje rządowe, w zakresie ustawy o emeryturach pomostowych, najbardziej krytycznie oceniły organizacje związkowe. Wyjściowo zakładały ograniczenie grupy potencjalnych beneficjantów o blisko 650 tysięcy osób, w tym nauczycieli (blisko 200 tysięcy) oraz kolejarzy (ponad 76 tysięcy). Przedstawiciele rządu i pracodawców podkreślali, iż decydujące znaczenie przy kwalifikacji do tzw. zawodów szczególnych powinny mieć kryteria medyczne. Konsultacje nad projektem ustawy a zwłaszcza prace nad definicjami prac i warunków szczególnych ich wykonywania trwały do końca września ub. roku. Zakończyły się uzgodnieniem ok. 80% materii ustawowej, nie uzgodniono jednak jednej z definicji a także różniono się, co do oceny czynników ryzyka.

Warunki nabywania prawa do emerytury pomostowej, określone są w art. 4 ustawy o emeryturach pomostowych. Weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2009 r., a prawo do emerytury pomostowej, będzie przysługiwać ubezpieczonemu, który spełnia łącznie następujące warunki:

1. urodził się po 31 grudnia 1948 r.,

2. przed 1 stycznia 1999 r. był zatrudniony na stanowiskach i przy pracach wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, z późn. zm.)  albo wykonywał pracę o szczególnym charakterze wymienioną w - stanowiącym załącznik do ustawy - wykazie rodzajów prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze,

3. po 31 grudnia 2008 r. wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wymienioną w - stanowiącym załącznik do ustawy - wykazie rodzajów prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze;

4. ma okres pracy  w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze  wynoszący, co najmniej 15 lat;

5. ma okres składkowy i nieskładkowy, ustalony na zasadach określonych w art. 5 - 11 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynoszący, co najmniej 20 lat dla kobiet i co najmniej 25 lat dla mężczyzn;

6. osiągnął wiek wynoszący, co najmniej  55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn;

7. nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy.

Pewne grupy ubezpieczonych wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze mają obniżone wymagania związane z wiekiem i szczególnym stażem pracy, od których będzie zależało nabycie prawa do emerytury pomostowej. W określonych wypadkach, aby uzyskać prawo do emerytury pomostowej konieczne będzie uzyskanie orzeczenia o niezdolności do wykonywania określonego rodzaju pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze). Dotyczy to pracowników, wykonujących pracę w powietrzu na statkach powietrznych, czyli należących do personelu pokładowego. Oni to, wykonujący prace w powietrzu na statkach powietrznych, piloci i instruktorzy statków powietrznych nabędą prawo do emerytury, jeżeli:

1. Osiągnęli wiek wynoszący, co najmniej 50 lat dla kobiet i co najmniej 55 lat dla mężczyzn,

2. Uzyskali orzeczenie o niezdolności wykonywania takiej pracy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze - Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z póź. zm. (art. 5 ustawy o emeryturach pomostowych).

Kolejną kategorią uprawnionych stanowią pracownicy wykonujący prace fizyczne ciężkie bezpośrednio przy przeładunku w ładowniach statku. Także operatorzy  żurawi wieżowych, do obsługi, których są wymagane uprawnienia kategorii IŻ lub równorzędne oraz dźwignic portowych lub stoczniowych. Nabędą oni prawo do emerytury, jeżeli ukończyli 55 lat i wykonywali tego rodzaju pracę przez okres 15 lat.

Ponadto pracownicy w hutnictwie wykonujący prace w szczególnych warunkach, nabędą prawo do emerytury pomostowej, jeżeli osiągnęli wiek co najmniej 55 lat i mają ma okres pracy w szczególnych warunkach w hutnictwie wynoszący co najmniej 15 lat. Lekarz medycyny pracy musi wydać wszakże orzeczenie o niezdolności do wykonywania prac w szczególnych warunkach.

Kolejną kategorię pracowników są wykonujący prace nurka lub kesoniarza, prace w komorach hiperbarycznych, prace rybaków morskich. Ponadto prace bezpośrednio przy przetwórstwie materiałów, zawierających azbest i prace rozbiórkowe związane z ich usuwaniem. Wymienieni pracownicy  nabędą prawo do emerytury pomostowej, jeżeli osiągnęli wiek wynoszący, co najmniej 50 lat dla kobiet i co najmniej 55 lat dla mężczyzn. Powinni legitymować się okresem takiej pracy  wynoszący, co najmniej 10 lat.

Pracownicy wykonujący prace maszynistów pojazdów trakcyjnych należą również do grupy uprawnionych. Warunkiem uzyskania emerytury pomostowej przez tę grupę pracowników jest ukończenie wieku 50 lat (w wypadku kobiet) i wieku 55 lat (w wypadku mężczyzn), posiadanie okresu pracy jako maszynista pojazdów trakcyjnych, wynoszący co najmniej 15 lat. Wymagane jest uzyskanie od lekarza medycyny pracy  orzeczenia o niezdolności do wykonywania prac jako maszynista pojazdów trakcyjnych (art.  9 ustawy o emeryturach pomostowych).

Zbliżone warunki uzyskania wcześniejszych uprawnień emerytalnych dotyczą członków zawodowych ekip ratownictwa oraz pracowników wykonujących prace górnicze (w rozumieniu przepisów  ustawy o emeryturach i rentach z FUS).

Prawo do emerytury pomostowej będzie przysługiwać tylko tym pracownikom, którzy wykonują pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w pełnym wymiarze czasu pracy.

Jeśli chodzi o osoby, które po 31 grudnia 2008 r. nie wykonywały pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych, to prawo do emerytury pomostowej, zgodnie z art. 49 ustawy, będzie przysługiwać  wówczas, jeżeli osoby takie 1 stycznia 2009 r. będą posiadać wymagany w przepisach art. 4  lub art. 5-12 ustawy o emeryturach pomostowych okres pracy w szczególnych warunkach lub okres pracy o szczególnym charakterze oraz będą spełniać pozostałe  warunki ustawowe, od których zależy nabycie prawa do emerytury pomostowej.

  Do wystawiania zaświadczeń potwierdzających okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych, przypadające przed 1 stycznia 2009 r., zobowiązany jest płatnik (pracodawca).

Postępowanie w sprawie o emerytury pomostowej wszczyna się na wniosek pracownika zgłoszony bezpośrednio lub za pośrednictwem płatnika składek w ogarnie rentowym. Decyzję w sprawie emerytury pomostowej, co do zasady, wydaje organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania pracownika. Od decyzji organu rentowego w sprawie emerytury pomostowej przysługuje ubezpieczonemu prawo wniesienia odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od doręczenia ubezpieczonemu odpisu decyzji.

 

Zgodnie z art. 14 ustawy o emeryturach pomostowych, emeryturę pomostowa stanowi równowartość kwoty będącej wynikiem podzielenia podstawy obliczenia emerytury, ustalonej w sposób określony w art. 25 ustawy  o emeryturach i rentach z FUS, przez średnie dalsze trwanie życia dla osób w wieku 60 lat, ustalone według obowiązujących w dniu zgłoszenia wniosku o przyznanie emerytury pomostowej tablic średniego trwania życia, o których mowa w art. 26 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

 

Jeżeli pracownik jest członkiem OFE, przy ustalaniu podstawy obliczenia emerytury, składki na ubezpieczenie emerytalne, zaewidencjonowane na jego koncie w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych zwiększa się przez pomnożenie wskaźnikiem korygującym 19,52/12,22, stanowiącym stosunek pełnej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne do wysokości zaewidencjonowanej na koncie ubezpieczonego w ZUS.

  Kwota emerytury pomostowej nie może być niższa, niż kwota najniższej emerytury, o której mowa w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (obecnie wynosi ona 597, 46 zł.).

II.1. Rekompensaty

Ustawa o emeryturach pomostowych przewiduje rekompensaty dla osób, które nie spełnią warunków wymaganych do uzyskania emerytury pomostowej, a pracowały przed 1 stycznia 2009 r. w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

 

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ustawy, rekompensata to odszkodowanie za utratę możliwości nabycia prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze dla osób, które nie nabędą prawa do emerytury pomostowej. Przepis art. 21 ustawy o emeryturach pomostowych doprecyzowuje, że rekompensata przysługuje ubezpieczonemu, jeżeli ma okres pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynoszący, co najmniej 15 lat. Rekompensata jest przyznawana w formie dodatku do kapitału początkowego, o którym mowa w art. 173 i art. 174 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie przysługuje ona osobie, która nabyła prawo do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych, płatnik składek jest zobowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Na płatniku składek będzie ciążył, zatem obowiązek oceny, czy dany rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika na określonym stanowisku pracy powinien być uznany za pracę w szczególnych warunkach, czy też o szczególnym charakterze, zgodnie z definicjami, o których mowa, w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

 

Decyzja płatnika (pracodawcy) będzie podlegała kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 41 ust. 6 projektu w przypadku nieumieszczenia przez płatnika składek danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, pracownikowi będzie przysługiwała skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Jeżeli skarga taka zostałaby uwzględniona, to wówczas właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy będą uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

3. Polskie uregulowania dotyczące organizacji, funkcjonowania oraz polityki inwestycyjnej OFE w ocenie Komisji Europejskiej.

Żywiołowy kryzys finansowy, który ogarnął w II półroczu 2008 roku kraje rozwinięte, postawił, jako kluczowe, zagadnienie zaufania do instytucji rynku finansowego oraz wypracowanych uprzednio standardów postępowania. Te ostatnie dotyczą zwłaszcza budowy klas instrumentów finansowych oraz szacowania ryzyk, których główne rodzaje zdefiniowane i rozbudowane zostały w minionych dekadach. Należą do nich w szczególności: ryzyko kredytowe, ryzyko stóp procentowych, ryzyko kursów walutowych, płynności operacyjne oraz adekwatności kapitałowej. Zawirowanie na rynku kredytów hipotecznych ujawniło ryzyko konstrukcji papierów wartościowych zabezpieczonych kredytami hipotecznymi typu „subprime” (o ponadprzeciętnym ryzyku niewypłacalności kredytobiorcy). Załamanie się ich cen a także wartości opartych o nie derywatów kredytowych, doprowadziło do utraty płynności najpierw banków inwestycyjnych, w dalszej kolejności ujawniło trudności całego sektora. Było to związane z rosnącym brakiem zaufania do instytucji finansowych, których płynność finansowa jest jednoznacznie powiązana z reputacją. Masowe wycofywanie wkładów oszczędnościowych, jako odzwierciedlenie tej utraty reputacji, stało się w ostatnim kwartale 2008 roku zjawiskiem powszechnym. Jego skala i charakter przywołują wydarzenia z lat trzydziestych ubiegłego wieku, okresu po wielkim kryzysie ekonomicznym. Na tle tych wydarzeń wskazana jest analiza sytuacji finansowej otwartych funduszy emerytalnych z punktu widzenia zabezpieczenia interesów uczestników funduszy.

Zgodnie z powszechnie przyjętą typologią, aktywa w gospodarce dzielone są na aktywa rzeczywiste (służące w procesie produkcji lub konsumpcji) oraz finansowe, które notyfikują prawa do przyszłej produkcji lub konsumpcji. Fundusze emerytalne w Polsce gromadzą aktywa w instrumentach finansowych, cechą rynków bardziej rozwiniętych jest akumulacja środków także w aktywa rzeczywiste.

Analiza portfeli inwestycyjnych OFE wskazuje na ich silną korelację z sytuacją na regulowanym rynku akcji, pomimo iż dominującym składnikiem aktywów są bezpieczne papiery dłużne. Spadek indeksu giełdowego o blisko 30 tys. punktów w okresie październik 2007 - lipiec 2008 zaowocował odpowiednio spadkiem wartości portfela funduszy ze 142, 8 mld zł do 139, 2 mld zł. Jednocześnie subportfel akcji obniżył swoja wartość o 12, 6 mld zł, osiągając wartość 39, 9 mld zł, co było zarówno efektem spadku wartości jak i przebudowy struktury portfeli. Wspomniana sytuacja budzi niepokój przyszłych świadczeniobiorców, wskazuje, bowiem, iż także system kapitałowy nie jest odporny na pojawiające się ryzyka, w tym przypadku skorelowane z istotą funkcjonowania rynku kapitałowego. Od chwili wprowadzenia reformy emerytalnej, w środowisku ekspertów oraz praktyków toczy się debata dotycząca konstrukcji instrumentów finansowych w aktywach funduszy emerytalnych. Ostatnio głos w tej sprawie zabrała także Komisja Europejska, wskazując na nieadekwatność polskich przepisów, w szczególności ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (dalej „offe”) z art. 56 ust 1 Traktatu WE. Zastrzeżenia związane są z przekonaniem Komisji, iż ustawa oraz rozporządzenia wykonawcze ograniczają inwestycje polskich funduszy emerytalnych. Należy, zatem dokonać analizy istniejących standardów inwestowania, a także możliwości zmian, dywersyfikujących z jednej strony ryzyka inwestycyjne, z drugiej zaś, umożliwiających uczestnikom OFE dokonywanie zmian w strukturze portfeli. Obowiązujący stan prawny to uniemożliwia, ponieważ za decyzje te odpowiedzialni są zarządzający funduszami, którzy mają bezpośredni wpływ na strukturę portfeli oraz ich rentowność. Można mówić o pewnej nierównoprawności w stosunku do uczestników funduszy inwestycyjnych oraz posiadaczy rachunków inwestycyjnych, którzy nie posiadają wpływu na charakter dokonywanych inwestycji.

3.1. Komisja Europejska wobec aspektów prawnych inwestycji polskich funduszy emerytalnych.

Zastrzeżenia, które zostały zgłoszone w grudniu 2007 roku oraz powtórzone we wrześniu 2008 roku dotyczyły m. in. treści przepisu art. 141 ust.1 ustawy o offe - możliwości lokowania aktywów funduszu w enumeratywnie wymienione kategorie lokat. Zastrzeżeniami objęte zostały także zapisy art. 143 ust.1 i 2 ustawy, dotyczące inwestycji zagranicznych oraz górnej granicy (5%) wartości lokowania aktywów danego OFE w tę kategorię lokat. Szczegółowe uwagi dotyczyły także brzmienia art. 136 ust. 3 i 136a ust.2, które stanowią o sposobie pokrywania kosztów zarządzania przez fundusz oraz kosztów przechowywania aktywów i rozliczania transakcji obrotu aktywami, z udziałem zagranicznych instytucji rozliczeniowych. W odpowiedzi rząd polski stwierdził, iż art.56 ust 1 Traktatu WE „nie ma zastosowania do otwartych funduszy emerytalnych z uwagi na ich szczególną rolę w ustawowym systemie zabezpieczenia społecznego”. Stanowisko wskazywało, iż kwestie limitowania inwestycji pozostają w kompetencji kraju - członka UE, jako konsekwencja ustalania reguł rodzimych systemów emerytalnych. Powołano się także na brak zastrzeżeń ze strony Komisji Europejskiej dla zasadności tego rozumowania w trakcie negocjacji akcesyjnych.

Ponowne, tegoroczne wezwanie ze strony Komisji wskazujące na naruszenie traktatu wspólnotowego, było wyrazem braku akceptacji dla przyjętej powyżej argumentacji. Warto prześledzić wspomniane zastrzeżenia z punktu widzenia argumentacji prawnej, która towarzyszy stanowisku wspólnotowemu. Powołanie się na artykuł 56 ust. 1 Traktatu WE wskazuje na przekonanie o istnieniu ograniczeń w przepływie kapitału, sankcjonowanych przez polskie przepisy. Komisja argumentowała, iż „w ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.” Wskazywano ponadto, iż formalny brak definicji pojęcia „przepływ kapitału”, nie stanowi przeszkody w realizacji orzecznictwa, które wywodzi się z przepisów towarzyszących Traktatowi i to pojęcie definiuje. Wynika z tego, iż inwestycje otwartych funduszy emerytalnych (w wystąpieniu mowa jest o „funduszach emerytalnych”, co obejmuje zapewne także pracownicze fundusze emerytalne), mogą być katalogowane według wymienionego załącznika do dyrektywy. W rezultacie lokacje te domyślnie dotyczą różnych przepływów, według następującego katalogu:

1. Operacje odnoszące się do papierów wartościowych i innych instrumentów będących przedmiotem obrotu na rynku kapitałowym i pieniężnym (pozycje III.A.2. i V.A.2.),

2. Operacje dotyczące jednostek uczestnictwa przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania (pozycja IV. A. 2. i 4).

3. Operacje na rachunkach bieżących i depozytowych instytucji finansowych (pozycja VI. B), jeżeli inwestycja ma na celu uzyskanie efektywnego udziału w zarządzie albo kontroli nad spółką, można rozważyć także inwestycje bezpośrednie (pozycja I.).

Podstawą wystąpienia Komisji Europejskiej było przekonanie o ograniczeniu przez polskie przepisy inwestycji funduszy emerytalnych, i wskazanie, iż limitowanie dodatkowo zaostrza enumeracja inwestycji notyfikowanych w kraju lub za granicą. Na cenzurowanym znajdują się trzy przepisy ustawy o offe w tym artykuł 141 ust. 1, których konstrukcja jest podważana z punktu widzenia niemożliwości zastosowania ich w krajach członkowskich. Chodzi tutaj w szczególności o:

1. Pożyczki i kredyty udzielane Skarbowi Państwa lub Narodowemu Bankowi Polskiemu oraz obligacje i inne dłużne papiery wartościowe, w tym depozyty, kredyty i pożyczki innych podmiotów gwarantowane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski. Jeśli zatem inwestycja jest dokonywana albo gwarantowana przez Skarb Państwa albo bank centralny innego państwa, nie może być ona kwalifikowana, (jeśli nie mieści się w granicach ustanowionych art. 143 ustawy) przez polski fundusz emerytalny.

2. Obligacje i inne dłużne papiery wartościowe emitowane przez jednostki samorządu terytorialnego (art.141, pkt. 9-12). Zdaniem Komisji, w przypadku, gdy papiery te zostały wyemitowane w innym państwie członkowskim, nie mogą być przedmiotem inwestycji OFE.

3. Akcje spółek zagranicznych muszą być notowane na głównej giełdzie papierów wartościowych, podczas gdy art. 141 ust. 1 (pkt. 5) obejmuje, poza akcjami spółek notowanych na jakiejkolwiek giełdzie (w tym obligacji zamiennych (pkt 4), także akcje notowane na regulowanym rynku pozagiełdowym lub dopuszczone do publicznego obrotu.

Zastrzeżenia Komisji związane z art. 136 ustawy dotyczą ograniczania inwestycji transgranicznych, z uwagi na okoliczność nie brania pod uwagę - dla celów ustalania wartości aktywów netto - wartości krajowych i zagranicznych funduszy inwestycyjnych. Ma to istotną konsekwencję, z uwagi na fakt wyliczania opłaty za zarządzanie funduszu właśnie w oparciu o wartość aktywów netto funduszu. Można wywieść stąd przekonanie, iż zarządzający nie będą zainteresowani pozyskiwaniem do portfeli tego typu instrumentów. Dostępne dane dotyczące inwestycji OFE wskazują, iż inwestycje za granicą stanowią przeciętnie mniej niż 1% zagregowanego portfela funduszy (1,39 mld zł). Najwyższą wartość osiągnęły one w na koniec maja 2007 roku - inwestycje te osiągnęły kwotę 1,71 mld zł. Brak motywacji do inwestowania przez zarządzających może obejmować także krajowe fundusze inwestycyjne, lokujące za granicami Polski. Poddany krytyce przepis art. 136 ust.2 stanowi, iż koszty transakcji związanych z zagranicznymi instytucjami rozliczeniowymi mogą być pokrywane z aktywów funduszu przez OFE tylko do wysokości nieprzekraczającej odpowiednich kosztów krajowych instytucji rozliczeniowych. A zatem pojawić się może brak motywacji do zagranicznego lokowania części aktywów, z uwagi na niemożność obciążenia pełnymi opłatami za realizację transakcji zagranicznych. Może rodzić to podejrzenie o uprzywilejowanie inwestycji krajowych. W konkluzji do wstępnej części tzw. uzasadnionej opinii wskazuje się na demotywacyjne znaczenie wymienionych przepisów prawa, w konsekwencji zaś wykreowanie przez nie sytuacji ograniczającą swobodę przepływu kapitału pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

3.2. Istota polskiego systemu emerytalnego w części kapitałowej po reformie: OFE, jako podmioty publiczne czy prywatne?

W okresie wprowadzania reformy emerytalnej, segment kapitałowy tworzony był na podstawie częściowej (OFE) bądź całkowitej (PPE) dobrowolności uczestnictwa. W przypadku OFE, osoby pomiędzy 30 a 50 rokiem życia miały wybór, i z reguły decydowały się na przystąpienie do nowopowołanych instytucji emerytalnych. W ostatnim czasie liczba ich członków wynosiła blisko 13,82 mln osób, które wchodząc obecnie na rynek pracy przystępują do systemu kapitałowego obowiązkowo. Zapewnia to systemowi powszechność uczestnictwa i stabilność źródeł finansowania. W tym znaczeniu twierdzenie, iż system repartycyjny (ZUS) oraz kapitałowy, związany z OFE, stanowią łącznie system o charakterze obowiązkowym jest zgodnie z prawdą. Istota finansowania składki przekazywanej do funduszy, polega na przekierowaniu części składki wpływającej uprzednio w całości do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Państwo z tego tytułu refunduje FUS kwotę, stanowiącą równowartość zagregowanej składki, w 2009 roku zaplanowano ją w wysokości 22, 3 mld zł. Refundacja ta wzrośnie w stosunku do bieżącego roku o ponad 2, 5 mld zł. Mechanizm powyższy świadczy o tym, iż państwo w sposób stały i systemowy zasila system repartycyjny, umożliwiające w ten sposób zachowanie zasilania systemu kapitałowego, powszechnego i obowiązkowego. Oba systemy funkcjonują, zatem w bardzo silnym powiązaniu, które wymaga stałej uwagi oraz konserwowania w corocznym budżecie państwa mechanizmu przepływów. Ponadto powołując podmioty rynku emerytalnego, funkcjonujące poza systemem niekapitałowym, tzw. zusowskim, dokonano delegacji części uprawnień państwa w zakresie zabezpieczenia społecznego. Mając to na uwadze, można postawić tezę, iż realizując cele publiczne podmioty te należą do sfery publicznej i powinny być traktowane, jako jej element. Powyższe rozumowanie odpowiada stanowisku strony polskiej, które zostało przekazane stronie wspólnotowej.

Powyższa argumentacja nie znalazła uznania po stronie reprezentantów Komisji. Prześledzenie toku kontrargumentacji pozwoli na zrozumienie, w jaki sposób traktowane są zgodnie z ustaloną praktyką unijną fundusze emerytalne. Podkreślenia wymaga fakt, iż strona wspólnotowa odwołuje się do orzecznictwa około traktatowego oraz działalności ETS. Punktem wyjścia kwestionowania stanowiska strony polskiej jest przekonanie o niemożliwości rozumienia otwartych funduszy emerytalnych, jako instytucji publicznych. Nie mogą one, bowiem wyręczać państwa w jego roli w krajowym systemie zabezpieczenia społecznego. Fundusze są podmiotami prywatnymi, podlegają regułom rynkowym, muszą poddawać się grze konkurencyjnej dla pozyskiwania uczestników. Funkcjonują w otoczeniu prawno-podatkowym, charakterystycznym dla podmiotów prywatnych. Nie znalazł uznania argument strony polskiej o specyfice i szczególności, OFE jako instytucji finansowej, nieistniejącej de facto w prawodawstwie wspólnotowym. Podniesiono, bowiem, iż Europejski Trybunał Sprawiedliwości kieruje się głównie analizą działalności gospodarczej. Kwestie algorytmu finansowania oraz aspekty konstytucji prawnej funduszu, mają tu mniejsze, jeśli nie poboczne znaczenie. Ten sposób argumentacji ma poważne znaczenie z punktu widzenia sposobu wdrożenia reformy emerytalnej oraz finansowania składki kierowanej do OFE. Przedstawione powyżej informacje o skali zaangażowania budżetu państwa w system emerytalny, przeczyłyby, bowiem tezie o „oderwaniu” działalności funduszy od sfery publicznej. Komisja tymczasem skłonna jest je traktować wyłącznie, jako podmioty prywatne, prowadzące działalność gospodarczą. Pomija się także fakt wprowadzenia prawodawstwa określającego sposób opłacania składek oraz pożytków płynących z możliwości dziedziczenia aktywów, w określonych przypadkach. Podkreślono fakt prowadzenia zróżnicowanych polityk inwestycyjnych przez fundusze, w oparciu o technikę bezpieczeństwa i rentowności oraz kompletne lokowanie składek w aktywach funduszy. Zapewne nie dostrzeżono w kontrargumentacji faktu, iż tworzenie i zarządzanie nimi jest zadaniem towarzystw (a nie funduszy) oraz, co ważne, iż majątek towarzystwa i funduszu są rozdzielone. Wskazuje na to analiza sformułowania ze stanowiska wspólnotowego, iż „OFE posiadają określone zadania w systemie emerytalnym, ich główna działalność polega na gromadzeniu i lokowaniu przekazanych im funduszy (art. 2 ust. 2 ustawy o OFE).” Stanowisko zawiera także przywołanie ustalenia ETS w zakresie zdefiniowania organizacji wypełniającej wyłącznie funkcje socjalne, - „której działalność jest oparta na zasadzie solidarności narodowej i pozbawiona jakiegokolwiek celu zarobkowego, wypłacająca świadczenia ustawowe niezależne od wysokości składek, nie jest przedsiębiorstwem i nie prowadzi działalności gospodarczej”. Kluczowe pytanie, zatem brzmi: czy działalność gospodarczą prowadzi fundusz czy towarzystwo emerytalne i sprowadza się w ostateczności do interpretacji przepisów krajowych i wspólnotowych. Ponadto wyjaśnienia wymaga, który podmiot realizuje cel zarobkowy i pełni funkcję przedsiębiorstwa. Jest to o tyle istotne, iż stanowisko wspólnotowe wskazuje na orzeczenie Trybunału wskazujące, że „brak celu zarobkowego [...] nie pozbawia branżowego funduszu emerytalnego charakteru przedsiębiorstwa […]”.Skłania to ku przekonaniu, iż zdaniem strony wspólnotowej OFE nie są podmiotami stricte „socjalnymi” ( publicznymi), mają istotne cele utylitarne i powinny być traktowane, jako przedsiębiorstwa. Wskazuje na to ich misja, polegająca na powiększaniu aktywów, w interesie uczestników, kierując się zasadą bezpieczeństwa i rentowności w polityce lokacyjnej (art.139 ustawy).

Konsekwencją przyjętego w stanowisku rozumowania, jest przekonanie, iż polskie fundusze emerytalne wykonują zarówno funkcje socjalne (rozumiane zapewne, jako publiczne) jak i komercyjne, charakterystyczne dla przedsiębiorstwa sensu stricte. Ta druga wydaje się górować nad socjalną, z uwagi na korelację pomiędzy przepływem składki, wynikami działalności lokacyjnej a wysokością przyszłego świadczenia. Z drugiej strony należy pamiętać, iż nadwyżka jest generowana przez towarzystwa zarządzające funduszami, oddzielone majątkowo od funduszy. Status przedsiębiorstwa należałoby, zatem przypisać towarzystwu a nie funduszowi. Ponieważ Trybunał stwierdził, iż podmioty „nieprowadzące w ogóle działalności zarobkowej nie mogą być uznawane za przedsiębiorstwa”, towarzystwo zarządzające a nie fundusz powinno zostać uznane za przedsiębiorstwo.

Czy prawdziwym jest przekonanie, iż „OFE nie biorą również udziału w jakikolwiek rodzaj redystrybucji społecznej, również tej przewidzianej w pierwszym filarze polskiego systemu emerytalnego.”? Kwestia jest dyskusyjna, ponieważ redystrybucja ta odbywa się de facto w formie przepływu składki (7, 3% podstawy wymiaru na ubezpieczenie społeczne) do wybranego funduszu emerytalnego. Istotą owej redystrybucji jest decyzja jego członka, uczestnika segmentu kapitałowego, którym stał się z własnego wyboru bądź obligatoryjnie. Decyzja o przynależności do danego funduszu może być zmieniona, ale odwrócenie decyzji „redystrybucyjnej” jest praktycznie niemożliwe. W efekcie trudno zgodzić się z argumentacją, iż reforma emerytalna przyniosła ze sobą prywatyzację systemu zarządzanego przez rynkowe podmioty. Silna regulacja działalności towarzystw emerytalnych, ograniczenia inwestycyjne, nadzór nad działalnością lokacyjną, czynniki te wskazują na silne powiązanie funduszy z solidarystycznym systemem zabezpieczenia społecznego. Krytykę Komisji wzbudziło limitowanie działalności lokacyjnej, co ma wpływać ograniczająco na konkurencyjność pomiędzy podmiotami oraz możliwość uzyskania lepszych wyników finansowych. W efekcie, biorąc pod uwagę uprzednio wskazane zastrzeżenia, prowadzi to do naruszenia zasady swobody przepływu kapitału zawartej w art. 56 traktatu wspólnotowego.

Wydaje się, iż zmiany w prawie regulującym działalność inwestycyjną funduszy emerytalnych nastąpią w krótkim horyzoncie czasowym. Należy oczekiwać rozwinięcia koncepcji wielofunduszowości, zmian w systemie opłat za zarządzanie oraz uporządkowania kwestii akwizycji i przepływu klientów pomiędzy funduszami. Nastąpi zapewne uelastycznienie limitów inwestycyjnych oraz podtrzymanie argumentacji o publicznym statusie funduszy emerytalnych.

4. Podsumowanie: potrzeba zakończenia reformy w 2009 roku, rekomendacje dla rządu.

Przekonanie zawarte w expose rządu o dokończeniu reformy emerytalnej w 2008 roku okazało się niespełnione. Z czterech kluczowych dla realizacji tego przedsięwzięcia ustaw - dwie zostały skutecznie zawetowane. Stworzyło to lukę prawną w dostosowaniu systemu rentowego do warunków wprowadzenia systemu kapitałowego oraz ustanowienia instytucji zakładów emerytalnych, płatników świadczeń kapitałowych. Bez względu na ocenę odmowy podpisania obu ustaw przez prezydenta, utrwala ono społeczne przekonanie o niestabilności przepisów emerytalnych, odbija się na wizerunku reformy. Doświadczenia z ustawą o emeryturach pomostowych - kiedy była ona uchwalana w pośpiechu z wieloletnim opóźnieniem - wskazują, iż niezwłocznie należy podjąć prace nad nowymi regulacjami.

Rekomendacje, które przekazujemy rządowi mają charakter doraźny i długofalowy, i dotyczą następujących przedsięwzięć:

1. należy podjąć wysiłek w celu znalezienia poparcia w parlamencie celem ponownego uchwalenia ustawy o FDEK. Jeśli okaże się to niemożliwe, zasadnym wydaje się powołanie wąskiego zespołu ekspertów, który dokona rekonstrukcji omawianej regulacji. Po wprowadzeniu zmian, uzgodnień wewnętrznych, projekt należy skierować do konsultacji społecznych.

2. zbliżona rekomendacja dotyczy ponownego przejrzenia regulacji dotyczącej tzw. ustawy rentowej, przygotowania nowej jej wersji oraz rozpoczęcia nad nią pracy w Komisji Trójstronnej.

3. należy podjąć pilne prace wdrożeniowe związane z wprowadzeniem funduszy o profilowanym ryzyku, dla osób oszczędzających w systemie drugofilarowym. Dyskusji należy poddać ewentualne zmiany w systemie opłat za zarządzanie. Uporządkowania wymaga kwestii akwizycji i przepływu klientów pomiędzy funduszami.

4. należy dokonać zmian dywersyfikujących politykę inwestycyjną funduszy emerytalnych. Prace w tym obszarze prowadzone były w 2008 roku w ramach zespołu roboczego Rady Rozwoju Rynku Finansowego przy MF, i oczekiwany jest raport podsumowujący ich efekty. Od fazy analitycznej należy przejść do fazy wdrożeniowej, mając na uwadze także zastrzeżenia Komisji Europejskiej, o których mowa była w niniejszym materiale.

5. należy podjąć prace analityczne nad zmianą formuły funkcjonowania Funduszy Rezerwy Demograficznej, z uwagi na niewielkie znaczenie jego przyszłej asekuracji, przy obecnym poziomie aktywów (4,7 mld zł) i kierunków zasileń. Fundusz ten - wzorem krajów europejskich (m.in. Irlandia, Francja) powinien uzyskać stabilne i znaczące źródła finansowania lub też ulec likwidacji.

6. Należy wprowadzić zachęty podatkowe w celu pobudzenia dodatkowego doubezpieczania Polaków w tzw. trzecim filarze emerytalnym (PPE IKE). Obecne rozwiązania powodują odpływ osób oszczędzających, w 2008 roku blisko 50 tys. osób zrezygnowało z prowadzenia IKE. Programy pracownicze organizowane przez pracodawców w warunkach kryzysu gospodarczego i nieprzyjaznego prawa, skazane są na stagnację i regres. Proponuje się przygotowanie nowej ustawy o PPE, której podstawowym założeniem byłoby zakładanie programu poprzez zgłoszenie i prostą rejestrację.

Rok 2009 powinien być rokiem ostatecznego uchwalenia wszystkich przepisów prawnych niezbędnych dla sprawnego funkcjonowania zreformowanego systemu ubezpieczeń społecznych.

Wykaz źródeł.

1. Diamond A. Peter: Social Security Reform, Oxford University Press, 2002.

2. Gajek L., Ostaszewski K.: Plany emerytalne, zarządzanie aktywami i zobowiązaniami, WNT Warszawa 2002.

3. Uemura. D.G., Deventer. D.R., Zarządzanie ryzykiem finansowym w bankach, ZBP, Warszawa 1997.

4. „Aktywa OFE, dane za wrzesień 2008 r.”, Komisja Nadzoru Finansowego

5. „Porównanie opłat i ich wpływu na wysokość aktywów członka funduszu po 30/40 letnim okresie gromadzenia w systemach emerytalnych krajów Europy Środkowo-Wschodniej”, IGTE, Warszawa 2008.

6. Projekt budżetu państwa na 2009 rok, (w części plan finansowy ZUS i FUS).

7. „Uzasadniona opinia, naruszenie nr 2007/2262”, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela 18.09.2008.

8. „Rekomendacje zmian w zakresie ograniczeń inwestycyjnych OFE z uwzględnieniem zwiększenia możliwości ekspozycji na ryzyka rynków zagranicznych”, KNF, 7.03. 2008.

Nowy system emerytalny w Polsce, podstawowe założenia, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa 1998 r.

Przepisy przejściowe, o których tu mowa to art. 46-50 i 184 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 88 ustawy Karta Nauczyciela.

Por. Chłoń - Domińczak A., Góra M.,: Opinie o gospodarce, emerytury kapitałowe. Przyszli emeryci straciliby na emeryturach małżeńskich, Gazeta Prawna, 29.10.08

Por. Chłoń - Domińczak A., Góra M., op.cit.

Będą one obliczane według zasad opisanych w art. 25 i 26 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Por. Uzasadnienie do ustawy o FDEK z dnia 20 sierpnia 2008 roku.

Tamże, str.2

Tamże.

Por: Góra M., Otto W., Wiśniewski W.: Ekspertyza projektu ustawy o zakładach emerytalnych z dnia 18 lutego 2008 r., MPiPS Warszawa 2008

Wymienione w pkt 4-12 załącznika nr 1 do ustawy.

Wymienionych w pkt 4-12 załącznika nr 1 do ustawy (art. 7 ustawy o emeryturach pomostowych).

Por. Uemura. D.G., Deventer. D.R., Zarządzanie ryzykiem finansowym w bankach, ZBP Warszawa 1997, s. 7.

Por. Gajek L., Ostaszewski K.: Plany emerytalne, zarządzanie aktywami i zobowiązaniami, str.127, WNT Warszawa 2002.

Por. „Uzasadniona opinia, naruszenie nr 2007/2262”, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela 18.09.2008

Por. Tamże, str.3.

Tamże, str.4.

Por. Załącznik do dyrektywy 88/361/EWG (dyrektywa Rady z dnia 24 czerwca 1998 r. w sprawie wykonania art. 67 Traktatu, Dz.U. L 178 z 8 lipca 1988 r.)

Zob. wyrok w sprawie C-367/98, Komisja przeciwko Portugali, pkt. 37 oraz w sprawie C-222/97, Trummer i Mayer, pkt. 20 i 21.

Załącznik, j.w.

Por. Aktywa OFE, dane za wrzesień 2008 r., Komisja Nadzoru Finansowego.

Aktywa OFE, dane na 31.12. 2008 r., Komisja Nadzoru Finansowego (dane za ZUS).

Por. Projekt budżetu państwa na 2009 r., część 73 ZUS, plan finansowy FUS 2009-2011.

Por. sprawy: C-115/97 Brentjens, pkt 77, C-244/94 Fédération Française des Sociétés d'Assurance, pkt.

17, C-67/96 Albany albo C-180/98 Pavlov, pkt. 114

Zdaniem ETS „sposób finansowania podmiotu nie jest decydującym czynnikiem zaklasyfikowania go, jako przedsiębiorstwa” w następujących sprawach: C-115/97 Brentjens, pkt 77, C-180/98 Pavlov, pkt. 74 i inne sprawy powołane w tym punkcie.

Patrz „Uzasadniona opinia..” op.cit. str. 6

Zdaniem ETS „jednym z czynników świadczących o prowadzeniu działalności gospodarczej jest fakt, że zyski zależą wyłącznie od płaconych składek i finansowych rezultatów dokonanych inwestycji.” Zob. sprawy: C-115/97 Brentjens, pkt 79 oraz C-67/96 Albany, pkt. 79.

Por. „Uzasadniona opinia…” op.cit. str.8

Por. ETS, sprawa C-67/99, 67/96 Albany, pkt. 85.

Por. „Uzasadniona opinia…”, op. cit. str.7

Raport Business Centre Club

28

---