POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE

I. Informacje ogólne na temat postępowania administracyjnego

Prawo administracyjne wykształciło się jako odrębna gałąź prawa na przełomie XVIII i XIX wieku. W całym prawie administracyjnym można wydzielić 3 grupy przepisów:

1. Prawo ustrojowe - jego nomy regulują przede wszystkim zagadnienia tworzenia podmiotów administrujących (w tym zwłaszcza organów administracji publicznej), ich struktury organizacyjnej i zakresu działania.

2. Prawo materialne - to normy dotyczące poszczególnych działów administracji (np. prawo budowlane, prawo wodne, przepisy dotyczące pomocy społecznej). Te przepisy ustalają przede wszystkim kompetencje poszczególnych podmiotów administrujących oraz sposób zachowania się jednostek niepodporządkowanych tym organom.

3. Prawo procesowe - normy dotyczące działania organów administracji tworzą postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne to tok czynności organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym zmierzający do załatwienia, najczęściej w formie wydania decyzji administracyjnej, indywidualnej sprawy niepodporządkowanego tym organom podmiotu. Jednocześnie te przepisy przewidują środki obrony, które ów podmiot może podjąć przeciw niesłusznemu jego zdaniem rozstrzygnięciu organu administracji.

Funkcje przepisów proceduralnych (przepisów procesowego prawa administracyjnego):

1. Funkcja porządkująca - wyznaczanie przez przepisy kolejności podejmowanych czynności przez organy administracji i uczestników postępowania, co ma zapewnić ochronę praw podmiotowych adresatów działań administracji, a także ułatwia zapewnienie jednolitości tych działań w skali całego kraju (niezależnie od rodzaju sprawy administracyjnej).

2. Funkcja instrumentalna - optymalizacja drogi zmierzającej do osiągnięcia celu procesu, czyli załatwienia indywidualnej sprawy konkretnego podmiotu w drodze decyzji administracyjnej.

3. Funkcja ochronna - ochrona interesu indywidualnego, a także interesu społecznego.

Z chwilą wszczęcia postępowania, między stroną a organem administracji powstaje stosunek proceduralny trwający aż do zakończenia postępowania, w którym są ściśle określone prawa i obowiązki zarówno organu prowadzącego postępowanie, jak i stron postępowania.

Początki procedury administracyjnej lokujemy w drugiej połowie XIX w. W 1875 r. w Austrii powołano Trybunał Administracyjny, a na podstawie orzeczeń tego Trybunału opracowano pierwszy podręcznik postępowania administracyjnego. Prawo odwoływania się od rozstrzygnięć organu administracji regulowała ustawa z 1896 r. Od tego momentu urzędnik działa jako osoba reprezentująca państwo. Zalążki postępowania administracyjnego (sporno-administracyjnego) regulowała już ustawa saksońska z 1835 r., a później ustawa przyjęta w 1884 r. w Badenii.

Austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym z 21 lipca 1925 r. była pierwowzorem dla rozwiązań przyjmowanych w krajach Europy Środkowej, w tym w Polsce.

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, 2 sierpnia 1919 r. podjęto tymczasową ustawę o organizacji władz administracyjnych II instancji (organów odwoławczych). W grudniu 1920 r. podjęto ustawę o tymczasowej organizacji władz administracyjnych II instancji na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskiem oraz na wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spisza i Orawy. W marcu 1921 r. weszła w życie Konstytucja marcowa, która zapowiedziała wprowadzenie sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych sprawowanej przez sądownictwo administracyjne z Naczelnym Trybunałem Administracyjnym na czele. Później w 1923 r. weszła w życie ustawa z 1 sierpnia 1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych, a następnie 22 marca 1928 r. podjęte zostało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, obowiązywało ono do końca 1960 r. W kategoriach materialnych to rozporządzenie było ustawą, gdyż w myśl Konstytucji marcowej Prezydent mógł wydawać rozporządzenia z mocą ustawy. Pierwowzorem tego rozporządzenia była austriacka ustawa z 1925 r.

II. Kodeks postępowania administracyjnego

Jest to ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku, był on wiele razy nowelizowany. Najważniejsze nowelizacje to:

1. Ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Od 1923 do 1939 r. działał w Polsce NTA, który badał pod względem legalności decyzje organów administracji. Po II wojnie światowej nie reaktywowano jego działalności. Pod koniec lat 70. udało się przekonać ówczesne władze, że w swej istocie sądy powszechne kontrolują zgodność z prawem decyzji administracyjnych. Ustawą z 31.01.1980 r. przywrócono sądownictwo adm. w Polsce.

2. Ustawa z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W 1990 wprowadzono w Polsce samorząd terytorialny na szczeblu gminy (ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Trzeba było dostosować Kodeks do nowej struktury administracyjnej państwa.

3. Ustawa z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku w wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Rozciągnięcie samorządu terytorialnego na szczebel województwa, a także przywróconego wtedy powiatu.

4. Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nowelizacja Kodeksu, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r.

W chwili obecnej w Kodeksie uregulowane są 3 procedury:

1. postępowanie administracyjne ogólne

2. postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń

3. postępowanie w sprawie przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków
   

Kodeks nie posługuje się określeniem „ogólne”, a stosuje wyłącznie termin „postępowanie administracyjne”. Kwalifikator „ogólne” został dodany w doktrynie w celu odróżnienia tego postępowania od postępowań administracyjnych szczególnych. W doktrynie i orzecznictwie sądowym występuje pojęcie postępowanie administracyjne szczególne. Postępowania te obejmują procedury, do których nie stosuje się przepisów KPA, tylko inne akty prawne. Najważniejszym z postępowań szczególnych jest postępowanie podatkowe, reguluje je ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Od 1 stycznia 1998 r. Dział III Ordynacji podatkowej reguluje postępowanie podatkowe, a w rezultacie tego postępowanie podatkowe nie toczy się już w oparciu o przepisy KPA, a więc jest postępowaniem administracyjnym szczególnym. Drugim rodzajem postępowania administracyjnego szczególnego jest postępowanie przed konsulem Rzeczypospolitej Polskiej, reguluje je ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej. W skali kraju mamy do czynienia z kilkuset organami administracji publicznej. Za granicą olbrzymią większość funkcji, które te organy spełniają, realizuje wobec obywateli Rzeczypospolitej Polskiej konsul. Skutkiem tego procedura obowiązująca w postępowaniu przed konsulem jest zupełnie inna. W ustawach materialno-prawnych mogą być zamieszczone przepisy szczególne dotyczące postępowania w danej kategorii spraw. Takie przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi zawartymi w KPA (w myśl zasady lex specialis derogat legi generali). Na przykład ustawa - Prawo o zgromadzeniach reguluje kwestie zgromadzeń, manifestacji, wiecy i pochodów. Zasadą KPA jest, że decyzje organów są wydawane na piśmie i podlegają wykonaniu po upływie 14-dniowego terminu. W myśl przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach decyzja może być wydana ustnie i podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa.

Żeby można było stosować przepisy KPA o postępowaniu administracyjnym ogólnym muszą być spełnione kumulatywnie cztery przesłanki:

1. Postępowanie musi prowadzić organ administracji publicznej w rozumieniu przepisów KPA (w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym):

Kodeks w art. 5§2 pkt 3, 4, 6 wskazuje co (kogo) należy rozumieć pod pojęciem organu administracji publicznej. Są to:

• ministrowie

• terenowe organy administracji rządowej

• organy jednostek samorządu terytorialnego

• funkcjonalne organy administracji publicznej

a) Ministrami w rozumieniu KPA są:

• ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej (tzw. ministrowie resortowi, czyli tacy, którzy stoją na czele ministerstwa i jednocześnie są członkami Rady Ministrów).

• Prezes Rady Ministrów i wicepremierzy, pod warunkiem, że kierują oni określonym działem administracji rządowej.

• kierownicy urzędów centralnych. Urząd centralny to organ, który rozciąga swoją właściwość miejscową na obszar całego kraju, ale jego szef nie wchodzi w skład Rady Ministrów, a jest podporządkowany Prezesowi Rady Ministrów bądź ministrowi resortowemu (np. Prezes GUS, Komendant Główny Policji, Prezes Kombatantów i Osób Represjonowanych).
  

b) Terenowe organy administracji rządowej - wśród nich wyróżnia się:

• terenowe organy administracji rządowej zespolonej

• terenowe organy administracji rządowej niezespolonej

Organem administracji rządowej zespolonej jest wojewoda, a oprócz niego działa kilkanaście organów administracji niezespolonej (np. naczelnicy urzędów skarbowych, naczelnicy urzędów celnych etc.).

c) Organy jednostek samorządu terytorialnego:

• na szczeblu gminy organem prowadzącym postępowanie administracyjne jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Rada gminy nie ma w postępowaniu administracyjnym żadnych kompetencji.

• na szczeblu powiatu organem prowadzącym postępowanie administracyjne jest starosta. Na podstawie regulacji zawartej w ustawach szczególnych w charakterze organu prowadzącego postępowanie administracyjne może wystąpić także zarząd powiatu. Może tak być tylko wówczas, gdy przepisy materialno-prawne powierzają zarządowi kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji (np. ust. o gosp. nieruchomościami).

• organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu KPA jest także Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 5§2 pkt 6 Kolegium musi być traktowane jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowych Kolegiów Odwoławczych jest 49, członków (prezesa i wiceprezesa) powołuje Prezes Rady Ministrów. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są państwowymi jednostkami budżetowymi.

d) Funkcjonalne organy administracji publicznej - agencje, państwowe osoby prawne, samorządy zawodowe. Mogą, w przypadkach przewidzianych w prawie, wydawać decyzje administracyjne. Organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym jest np. Urząd Dozoru Technicznego (był centralnym organem administracji publicznej, a obecnie jest państwową osobą prawną). Samorządy zawodowe stosując przepisy KPA wydają decyzje administracyjne o takiej samej mocy, z jaką wydawałyby je organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Funkcjonalne organy administracji publicznej, nie będąc organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, pełnią funkcje organów administracji publicznej.

1. Sprawa musi należeć do właściwości tego organu:

Właściwość organu to uprawnienie a zarazem obowiązek załatwiania określonej kategorii spraw. Wyróżnia się właściwość:

a) Rzeczową - to uprawnienie danego organu do załatwiania określonej przedmiotowo kategorii spraw (np. dodatek mieszkaniowy - wójt, burmistrz, prezydent miasta; pozwolenia budowlane - starosta; paszporty - wojewoda; koncesja na wydobywanie kopalin - właściwy przedmiotowo minister).

b) Miejscową - to upoważnienia danego organu do wykonywania swojej właściwości rzeczowej na ściśle określonym terenie.
c) Instancyjną - to upoważnienie organu do załatwienia sprawy bądź w charakterze I instancji bądź w charakterze organu odwoławczego (II instancji).
Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy należy do najcięższych wad postępowania adm. i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji (na podst. art. 156 §1 pkt 1 KPA).

2. Sprawa musi mieć charakter indywidualny:
   

Sprawa indywidualna to taka, która charakteryzuje się podwójną konkretnością:

a) Adresata - musi być konkretnie oznaczony, to znaczy co najmniej przez podanie imienia i nazwiska bądź nazwy i adresu. Adresatem decyzji może być Jan Kowalski, natomiast adresatem decyzji nie mogą być np. wszyscy studenci III roku administracji stacjonarnej. Wszyscy studenci mogliby być adresatem decyzji, ale musieliby być wymienieni z imienia i nazwiska.

b) Przedmiotu - przedmiotem postępowania muszą być konkretne prawa i obowiązki owych konkretnie wskazanych adresatów.

3. Musi istnieć możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej:

Decyzja administracyjna to akt władczy, jednostronny, kształtujący prawa i obowiązki konkretnie wskazanego podmiotu w indywidualnie oznaczonej sprawie, przy czym ten akt musi być wydany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Nie ważna jest nazwa nagłówkowa - może się nazywać: pozwolenie, zezwolenie, nakaz etc. Może nie posiadać żadnej nazwy. Ważne jest to czy będzie on spełniał kryteria podanej powyżej definicji.

Władczość decyzji - przejawia się w kilku elementach:

• konkretyzacja prawna dokonana przez organ administracji jest wiążąca dla adresata tej decyzji, a także dla wszystkich innych podmiotów w państwie

• w postępowaniu ustalana jest taka kolejność składania oświadczeń woli przez uczestników postępowania, iż decydujące znaczenie ma oświadczenie woli składane przez osobę działającą w imieniu organu administracji publicznej, personifikującą ten organ (np. strona chce uzyskać uprawnienie, składa wniosek, to czy uzyska uprawnienie rozstrzyga osoba działająca w imieniu administracji publicznej)

• w każdym przypadku nie wykonania obowiązków wynikających z decyzji muszą być zastosowane środki przymusu państwowego przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

Decyzja jest również aktem jednostronnym. Polega to na tym, że dochodzi ona do skutku (wchodzi do obrotu prawnego) niezależnie od woli strony - adresata decyzji.

Istotą decyzji jest to, że kształtuje prawa i obowiązki konkretnego podmiotu (strony) w konkretnej sprawie. Decyzja nigdy nie rozstrzyga o całości praw i obowiązków strony, ale o konkretnych prawach i obowiązkach w zakresie regulowanym przez ustawę materialno-prawną mającą zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Zgodnie z Konstytucją są to:

• ustawy i inne akty rangi ustawowej (np. w okresie międzywojennym Prezydent wydawał rozporządzenia z mocą ustawy, w PRL Rada Państwa wydawała dekrety)

• umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę

• przepisy wykonawcze do ustaw wydawane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego (np. rozporządzenia Rady Ministrów, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, rozporządzenia poszczególnych ministrów)

• akty prawa miejscowego

Nazwa aktu jest pewną konwencją, nie jest istotna nazwa nagłówkowa - czy będzie to nazwa „decyzja” - bo równie dobrze dany akt może nie posiadać żadnej nazwy lub może się nazywać np. pozwolenie, orzeczenie, nakaz etc. Ważna jest merytoryczna treść, tzn. czy dany akt jest władczy, jednostronny, czy kształtuje prawa i obowiązki konkretnego podmiotu w konkretnej sprawie i czy jest wydany w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ów podmiot, którego prawa i obowiązki kształtuje decyzja w danej kategorii spraw nie może być podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi, który ten akt wydaje (np. wojewoda nie wydaje decyzji względem pracowników urzędu wojewódzkiego, bo jest to tzw. wewnętrzna sfera administracji, w takiej sytuacji względem pracowników urzędu wojewódzkiego wojewoda wydaje polecenia służbowe).

III. Podmioty postępowania administracyjnego

Do tych podmiotów zaliczamy:

1. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie

2. Uczestników postępowania, wśród których wyróżniamy:

1. stronę

2. podmioty na prawach strony

3. innych uczestników postępowania

Organ administracji publicznej:

1. Właściwość organu - to upoważnienie i obowiązek organu do załatwiania określonej kategorii spraw. Z punktu widzenia sposobu wyznaczenia tej właściwości, wyróżniamy:

a) Właściwość ustawową - wynikającą z przepisów obowiązującego prawa, możemy ją podzielić na trzy rodzaje:

• właściwość rzeczowa - art. 20 KPA stanowi, że taką właściwość określa się według przepisów o zakresie działania danego organu. Są to przepisy prawa ustrojowego (np. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa, ustawa o Radzie Ministrów, ustawa o wojewodzie). Te przepisy nie określają obecnie właściwości rzeczowej danych organów, a czynią to przepisy prawa materialnego. Dlatego treść art. 20 nie do końca odpowiada temu jak jest w rzeczywistości.
  

• właściwość miejscowa - (art. 21 KPA) obowiązuje pewien schemat myślowy:
  

- sprawy dotyczące nieruchomości - właściwość miejscową organów ustala się względem miejsca położenia nieruchomości. Jeśli nieruchomość przedzielona jest granicą właściwości miejscowej to rozstrzyga organ, na terenie właściwości którego znajduje się większa część nieruchomości.

- sprawy dotyczące zakładów pracy (zakład pracy należy utożsamiać z definicją zawartą w Kodeksie pracy - zakładem pracy będzie zarówno mała budka z hamburgerami, jak i wielka stocznia) - decyduje miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub będzie prowadzony.

- wszystkie pozostałe sprawy - w tych sprawach właściwość organu ustala się według miejsca zamieszkania albo siedziby w kraju strony. W przypadku braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zam. (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Zgodnie z art. 21 §2 KPA, jeżeli powyższe sposoby nie pozwalają na ustalenie właściwości miejscowej, to sprawa należy do tego organu, który właściwy jest dla miejsca gdzie nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. W razie braku ustalenia takiego miejsca - właściwy będzie ten organ, który rozciąga swoją właściwość na obszar dzielnicy Śródmieście w mieście stołecznym Warszawie.

• właściwość instancyjna (funkcjonalna) - określenie czy organ ma zajmować się sprawą w I instancji czy posiada kompetencje do rozpatrywania sprawy w charakterze organu odwoławczego (II instancji). Z reguły przepisy prawa materialnego wskazują, jaki organ jest właściwy w danej sprawie w II instancji. Jeżeli przepisy te milczą w kwestii organu odwoławczego (organu wyższego stopnia), to stosujemy art. 17 KPA, który wylicza organy wyższego stopnia wobec wskazanych w czterech punktach organów odniesienia:

- w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - organem odwoławczym są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej

- w stosunku do wojewodów - organem odwoławczym są właściwi w sprawie ministrowie

- w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - organem odwoławczym są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością

- w stosunku do organów organizacji społecznych - organem odwoławczym są odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością

b) Właściwość delegacyjną - polegającą na powierzeniu sprawy do załatwienia przez jeden organ administracji drugiemu organowi w warunkach dopuszczalnych przez prawo. Właściwość delegacyjna będzie miała zastosowanie w dwóch sytuacjach:

• przepisy KPA uniemożliwiają konkretnemu organowi rozpoznanie danej sprawy - będzie to miało miejsce w sytuacji wykluczenia organu, oraz gdy musi nastąpić wznowienie postępowania administracyjnego, ale przesłanki tego wznowienia postępowania zaistniały z winy tego organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a który winien orzekać o owym wznowieniu. W obu tych przypadkach sprawa trafia do właściwego organu wyższego stopnia, który wskazuje jednocześnie organ właściwy do załatwienia sprawy.

• porozumienia administracyjne - które są zawierane na podstawie ustaw o samorządach i o wojewodzie bądź pomiędzy wojewodą a poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego, bądź pomiędzy różnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Na mocy tych porozumień jeden organ powierza drugiemu organowi prowadzenie określonej kategorii spraw.

Z punktu widzenia rodzaju sporu, wyróżniamy dwie kategorie:

a) Spory pozytywne - dwa lub więcej organów uważa się jednocześnie za właściwe do rozpoznania sprawy

b) Spory negatywne - żaden z organów nie uważa się właściwym do załatwienia sprawy

Z punktu widzenia organów pozostających w sporze, wyróżniamy trzy rodzaje sporów:

1. Spory pomiędzy organami administracji publicznej należącymi do tego samego pionu organizacyjnego - np. między dwoma organami administracji rządowej albo między dwoma organami administracji samorządowej. Nazywane są również sporami wewnątrzadministracyjnymi, wewnętrznymi. Sposób rozpoznawania tego sporu uregulowany jest w art. 22 §1 KPA. Jest jedna wspólna zasada, od której są wyjątki: spór będzie rozstrzygał poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrywania sprawy wspólny dla organów pozostających w sporze organ wyższego stopnia. Może on rozpoznać spór, pod warunkiem, że jest taki wspólny organ wyższego stopnia. Jeżeli nie ma wspólnego organu wyższego stopnia, spór będzie rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny.

2. Spory kompetencyjne - to spory pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, np. między wójtem, starostą, marszałkiem województwa a wojewodą. Na podstawie art. 22 §2 KPA spór rozstrzyga sąd administracyjny, czyli zgodnie z art. 15 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - NSA. W myśl art. 22 §3 KPA z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić:

• strona

• organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostający w sporze

• minister właściwy do spraw administracji publicznej

• minister właściwy do spraw sprawiedliwości

• Prokurator Generalny

• Rzecznik Praw Obywatelskich

3. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi - mogą one występować, ponieważ przepisy prawa w naszym kraju ulegają stosunkowo częstym zmianom. Są przepisy, które przez szereg lat były regulowane normami prawa administracyjnego, a teraz są regulowane normami cywilno-materialnymi. Np. najem lokali mieszkalnych, gdzie od 1994 r. zrezygnowano z przydziału mieszkań komunalnych w drodze decyzji administracyjnych. Do 1 stycznia 2004 r. takie spory o właściwość rozstrzygało Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Był to ad hoc powoływany do rozpoznania konkretnej sprawy organ, w skład którego wchodzili sędziowie Sądu Najwyższego, przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości i przedstawiciel ministra właściwego ze względu na przedmiot sporu. Do 2004 r. Sąd Najwyższy pełnił nadzór judykacyjny nad sądownictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy rozpoznawał rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od 2004 r. mamy do czynienia z dwoma pionami sądownictwa: sądownictwo powszechne z Sądem Najwyższym na czele i sądownictwo administracyjne z Naczelnym Sądem Administracyjnym na czele. Obecnie w rozstrzyganiu tego typu sporów obowiązuje zasada „kto pierwszy ten lepszy”: jeżeli pierwszy sąd powszechny uzna się za niewłaściwy w sprawie, to przesądza tym samym o właściwości w tej konkretnej sprawie organu administracji; i vice versa jeżeli pierwszy organ administracji uzna się za niewłaściwy w sprawie i wskaże stronie, że w sprawie powinna wystąpić do sądu powszechnego, to sąd powszechny będzie musiał uznać swoją właściwość. Stanowi o tym art. 66 §3 i 4 KPA.

Wyłączenie pracownika i organu administracji

Zasada prawdy obiektywnej - aby wydać prawidłową decyzję trzeba ustalić stan faktyczny sprawy, który możliwie wiernie będzie odpowiadał rzeczywistości. Do niego trzeba dostosować normę prawa materialnego adekwatną do faktów. Winno być to czynione przez organ administracji i konkretnego pracownika tego organu, który nie jest bezpośrednio zainteresowany w sposobie rozstrzygnięcia tej sprawy. Instytucja wyłączenia ma na celu zapewnienie obiektywizmu przy rozstrzyganiu sprawy. Wyróżniamy:

1. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu - czyli od udziału w podejmowaniu jakichkolwiek czynności merytorycznych we wszystkich stadiach tego postępowania - poczynając od wszczęcia postępowania, poprzez postępowania wyjaśniające, a kończąc na podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Wyłączenie pracownika następuje jako

wyłączenie obligatoryjne oraz jako wyłączenie fakultatywne.

Przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracownika (art. 24 §1 KPA):

1. w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki

2. w sprawie swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia (jeśli chodzi o małżeństwo, to wyłączenie to trwa także po ustaniu małżeństwa - nie można orzekać w sprawie byłego małżonka)

3. w sprawie osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli

4. w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (w ramach przesłanki przedstawiciela jednej ze stron może się mieścić także wójt, gdyż jest on przedstawicielem gminy)

5. w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji

6. w sprawie z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne

7. w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (np. pracownik nie może orzekać w sprawie swojego szefa)

Art. 24 §3 KPA przewiduje, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w §1 (powyżej), które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Przykładem mogą być sytuacje, w których pracownik jest wobec strony: konkubentem, sąsiadem, znajomym ze szkoły.

2. Wyłączenie całego organu od załatwienia sprawy - polega na tym, że decyzji administracyjnej nie może wydać ani piastun funkcji organu, ani żaden z pracowników organu działający z upoważnienia tego piastuna. Inaczej mówiąc, nikt z wewnątrz struktury organizacyjnej nie jest władny do wydania tej decyzji (np. wojewoda - nikt z danego urzędu wojewódzkiego nie będzie mógł wydać decyzji). Wyłączenie organu od wydania decyzji, następuje po łącznym spełnieniu dwóch przesłanek:

1. Przedmiotowej - polega na tym, że przedmiotem postępowania jest sprawa najszerzej rozumianych interesów majątkowych. W tym rozumieniu do takiej kategorii spraw będzie można zaliczyć np. wydanie zezwolenia na sprzedaż detaliczną napoi alkoholowych.

2. Podmiotowej - polega na tym, że stroną postępowania (adresatem przyszłej decyzji) jest kierownik organu, który ma tę decyzję wydać (np. wójt, starosta, wojewoda) bądź któraś z jego osób bliskich, w rozumieniu przepisów o wyłączeniu pracownika lub stroną w postępowaniu jest osoba zajmująca stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia bądź któraś z jej osób bliskich, w rozumieniu przepisów o wyłączeniu pracownika.
   

Art. 26 KPA stanowi, że sprawa trafia do właściwości organu wyższego stopnia nad organem, ze względu na który nastąpiło wyłączenie. Organ ten może sam załatwić sprawę albo może przekazać tę sprawę do załatwienia innemu podległemu sobie organowi. Jeśli organ wyższego stopnia przekazuje sprawę innemu organowi, to wówczas mówimy o tzw. właściwości delegacyjnej. W sytuacji, gdy osobą ze względu na którą nastąpiło wyłączenie jest minister lub prezes samorządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy wskazuje Prezes Rady Ministrów (art. 26 §2 KPA in fine).

Art. 27 KPA dotyczy wyłączenia członka organu kolegialnego. Podlega on wyłączeniu na takich samych zasadach jak pracownik organu administracji (patrz: art. 24 KPA). Może się zdarzyć sytuacja, że na skutek wyłączenia kilku członków organu kolegialnego, organ ten stanie się niezdolny do orzekania w sprawie (nie zostanie osiągnięte wymagane quorum). Art. 27 §2 KPA wskazuje, że w takiej sytuacji stosujemy odpowiednio art. 26 §2 KPA, czyli przepis o tym, kto ma załatwić sprawę w przypadku wyłączenia organu administracji.

Instytucja wyłączenia, a dokładniej naruszenia przepisów o wyłączeniu ma swój ścisły związek z instytucją wznowienia postępowania. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 §1 pkt 3 KPA, jest okoliczność, że decyzja została wydana przez pracowników lub organ administracji podlegający wyłączeniu. Sankcją za wydanie decyzji pomimo tego, że pracownik czy organ podlegał wyłączeniu, jest konieczność wznowienia postępowania administracyjnego w którym zapadła już decyzja ostateczna. Trzeba pamiętać, że wyłączenie pracownika obejmuje nie tylko wyłączenie od wydania decyzji, ale także od udziału w postępowaniu. Jeżeli pracownik podlegający wyłączeniu nie został wyłączony i brał udział w postępowaniu (nie brał udziału w wydaniu decyzji), to taka okoliczność nie powoduje wznowienia postępowania. Np. pracownik przygotowuje materiał do wydania decyzji przez swojego szefa.

Art. 27a KPA (uchylony) był jedynym normatywnym wyrazem zasady wyłączenia się od udziału w postępowaniach w odniesieniu do gmin. Stanowił on wprost o wyłączeniu organów gminy od załatwiania sprawy, w której stroną jest gmina. Inaczej mówiąc, wójt nie mógł wydawać decyzji w sprawach, w których stroną była gmina. Przepis ten został uchylony w 1994 r. Orzecznictwo NSA kieruje się ku stanowisku, że mimo uchylenia art. 27a zarówno piastun funkcji organu jak i wszyscy pracownicy organu są wyłączeni od załatwienia sprawy na podstawie art. 24 §1 pkt 1.

Uczestnicy postępowania:

1. Strona postępowania administracyjnego - jest centralną postacią postępowania. Przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki strony. W przypadku gdy nie ma strony, postępowanie nie może się toczyć, bo jest bezprzedmiotowe. Definicję strony zawiera art. 28 KPA. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dwuczłonowość tej definicji wynika z tego, że postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu (inicjatywy organu) albo na żądanie (wniosek) strony. Pierwsza część przepisu stanowi o sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest z urzędu, natomiast druga część odnosi się do postępowania wszczynanego na wniosek. Od chwili uchwalenia KPA w doktrynie trwa spór o to, kogo należy uznawać za stronę. Odmienne koncepcje zgłaszają zwolennicy legitymacji subiektywnej i zwolennicy legitymacji obiektywnej.

Według zwolenników legitymacji subiektywnej stroną jest każdy, komu się wydaje (jest subiektywnie przekonany), że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Natomiast o tym czy strona posiada ów interes rozstrzyga organ w decyzji.

Zwolennicy legitymacji obiektywnej uważają, że stroną jest tylko ten, czyjego interes prawny istnieje w kategoriach obiektywnych. Mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa obowiązującego umożliwiający danej osobie wystąpienie z określonym żądaniem do organu bądź co najmniej przepis zobowiązujący organ do załatwiania określonej kategorii spraw.

Od 11 kwietnia 2011 r. art. 61a KPA pozwala na odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie.

Stronami mogą być:

1. osoby fizyczne

2. osoby prawne

3. państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, które nie posiadają osobowości prawnej

W związku z powyższym spółka cywilna, jako taka, nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stronami postępowania mogą być wspólnicy owej spółki.

Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Zdolność prawna to zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków. Zdolność do czynności prawnych to zdolność do nabywania praw bądź zaciągania obowiązków we własnym imieniu i przez własne działanie.

Art. 30§2 KPA stanowi, że osoby fizyczne, które nie posiadają zdolności do czynności prawnych działają poprzez swoich ustawowych przedstawicieli (np. w przypadku dzieci ustawowymi przedstawicielami są zazwyczaj rodzice). Gdy chodzi o strony, które nie są osobami fizycznymi, to działają one poprzez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Np. Kodeks spółek handlowych przewiduje, że spółkę reprezentuje dwóch członków zarządu.

Zdarza się, że w toku postępowania strona umiera. W takiej sytuacji:

• jeżeli przedmiotem postępowania są prawa osobiste - postępowanie będzie podlegało umorzeniu.

• jeżeli przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które przechodzą na następców prawnych - postępowanie toczy się dalej, a w miejsce strony która zmarła w toku postępowania wstępują jej następcy prawni (spadkobiercy).

Strona może działać w postępowaniu osobiście albo przez pełnomocnika. Pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 §1 KPA). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu. Od ustalenia pełnomocnictwa należy uiścić opłatę skarbową. Do akt sprawy musi być dołączony oryginał bądź urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Przedstawiciele niektórych zawodów mogą sami uwierzytelniać odpisy udzielonego sobie pełnomocnictwa - adwokaci, radcowie prawni, rzecznicy patentowi i doradcy podatkowi. Są to tzw. zawody zaufania publicznego.

W sprawach mniejszej wagi można nie żądać formalnego pełnomocnictwa pod warunkiem, że pełnomocnikiem będzie członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 §4 KPA).

Art. 34 KPA normuje, że jeżeli strona jest nieobecna w kraju bądź nie posiada zdolności do czynności prawnych, to obowiązkiem organu administracji jest wystąpienie do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla takiej osoby. Taki przedstawiciel nosi nazwę kuratora (jest wyznaczany w trybie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W sytuacjach nie cierpiących zwłoki sam organ administracji może wyznaczyć tymczasowego przedstawiciela, który będzie działał w postępowaniu do czasu wyznaczenia przedstawiciela przez sąd.

2. Uczestnicy postępowania na prawach strony - są to podmioty nie posiadające legitymacji procesowej w danym postępowaniu (bo postępowanie to toczy się w cudzej sprawie), którym jednakże z mocy prawa przysługują wszelkie uprawnienia procesowe (tzn. wypływające z przepisów KPA) strony. Mogą one zatem wykonywać wszystkie czynności procesowe z takim samym skutkiem, jakby zostały one dokonane przez stronę. Pozycja tych podmiotów może wynikać z przepisów KPA lub przepisów ustaw szczególnych. Na mocy przepisów KPA podmiotami tymi są:

a) Organizacja społeczna (art. 5 §2 pkt 5 KPA):

Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby żądać wszczęcia postępowania lub żądać dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, jeżeli:

• jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji

• przemawia za tym interes społeczny

Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, organ prowadzący postępowanie wydaje postanowienie o jego wszczęciu z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu. Odmowa spełnienia żądania organizacji społecznej następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Ustalenie, czy cele statutowe danej organizacji (np. bezpieczeństwo przeciwpożarowe, ochrona praw kobiet) uzasadniają jej udział w postępowaniu, sprowadza się do porównania tych celów ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania. Bardziej skomplikowana jest ocena, czy interes społeczny przemawia za uczestnictwem organizacji społecznej w danym postępowaniu. Określenie bowiem, co jest zgodne z interesem społecznym, a co jest z nim sprzeczne lub obojętne, powinno każdorazowo nastąpić na podstawie całokształtu stanu prawnego i faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, „organizacje ekologiczne, które, powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się”. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie trzeba uznać za lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowej. Na podstawie art. 28 ust. 3 prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się art. 31 KPA. Przepis ten oznacza więc, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie budowlane, nie jest dopuszczalny udział organizacji społecznej na prawach strony.

b) Prokurator (art. 182-189 KPA):

Prokuratorska kontrola jest pod względem legalności, a więc jest on uprawniony do badania, czy postępowanie administracyjne i zapadła w nim decyzja są zgodne z prawem. Precyzyjnie przypadki udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24 marca 2010 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Przepisy KPA uprawniają prokuratora do żądania:

• wszczęcia postępowania administracyjnego w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 KPA)

• udziału w toczącym się postępowaniu (art. 183 KPA)

• weryfikacji decyzji ostatecznej (art. 184 KPA)

Żądanie prokuratora jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie.

Sprzeciw - (art. 184 KPA) nadzwyczajny środek prawny przysługujący tylko prokuratorowi. Wnosi się go na zasadach określonych w rozdziałach 12 i 13 działu II KPA. Jest głównym środkiem służącym weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie podlegających sądowej kontroli, a także w sprawach, w których strona utraciła prawo do wniesienia skargi lub nie jest zainteresowana kwestionowaniem decyzji, ponieważ naruszenie prawa nastąpiło na jej „korzyść”. W przypadku wniesienia sprzeciwu organ prowadzący postępowanie ma obowiązek:

• rozważenia, czy nie ma konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (art. 187 KPA)

• wszczęcia postępowania z urzędu i powiadomienia o tym strony (art. 186 KPA)

• rozpatrzenia sprzeciwu i wydania decyzji w terminie 30 dni od daty jego wniesienia (art. 185 KPA)

Prokurator może również żądać weryfikacji decyzji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli jednak brał on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, przed wniesieniem skargi do sądu powinien wcześniej złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarga prokuratora mogłaby być składana w wyniku „wniosku” organu administracji, który orzekał w sprawie w I instancji, a nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego, uważając ją za sprzeczną z prawem. Byłoby to korzystniejsze dla czynności postępowania niż podejmowane coraz częściej próby zaskarżania przez organ I instancji decyzji organu II instancji do NSA.

Art. 189 KPA wprowadza zakaz równoczesnego wniesienia sprzeciwu i skargi do NSA z tych samych przyczyn. Przepis ten potwierdza przyjęcie w polskim systemie prawa zakazu dwutorowości postępowania w tej samej sprawie.

Prokuratorowi służą prawa strony w postępowaniu administracyjnym (art. 188 KPA), jednakże jego pozycja procesowa - co wynika z charakteru powierzonych mu zadań - jest uprzywilejowana względem strony. Wyraża się ona przede wszystkim w tym, że:

• żądania prokuratora są wiążące dla organu prowadzącego postępowanie

• pewne uprawnienia procesowe przysługują tylko prokuratorowi (prawo wniesienia sprzeciwu)

• do prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia przewidziane przez Kodeks, np. w postaci odmowy wglądu do akt

Orzecznictwo NSA dotyczące udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym oraz obserwacja praktyki administracyjnej uzasadniają stwierdzenie, że tylko incydentalnie pojawiają się przypadki, w których prokurator bierze udział w postępowaniu na prawach strony.

c) Rzecznik Praw Obywatelskich:

Zgodnie z art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich może on żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, zaskarżać decyzje do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Formalnie zatem rzecz biorąc, przysługują mu takie same prawa procesowe jak prokuratorowi, jednak będzie on z nich korzystał na innych zasadach. Wynika to z charakteru wykonywanej przez niego funkcji - gwaranta przestrzegania praw i wolności obywatelskich, co powoduje, że w sferze jego zainteresowania znajdą się jedynie te naruszenia prawa, które godzą w prawa i wolności obywatelskie. Ponadto, zgodnie z zasadą subsydiarności, Rzecznik „podejmuje działania, gdy osoba, której prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki ochrony prawnej”. Przy masowości spraw kierowanych do Rzecznika mógłby on tylko w nielicznych wypadkach żądać wszczęcia postępowania administracyjnego czy też dopuszczenia go do udziału w toczącym się postępowaniu, a to z kolei narażałoby go na zarzut nierównego traktowania obywateli.

3. Inne podmioty na prawach strony

Przepisy ustaw szczególnych mogą wyposażać także inne podmioty w prawo występowania w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (np. ust. z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska). Na podstawie art. 16 tej ustawy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji publicznej organy Inspekcji kierują do takiego organu wystąpienie, w którym mogą wnioskować o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w już toczącym się postępowaniu. W przypadku złożenia takiego wniosku organom Inspekcji, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym.

W myśl art. 19 powołanej ustawy w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko oraz w sprawie budowy autostrad i dróg ekspresowych, wojewódzkiemu inspektorowi tej Inspekcji, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu, przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której sam fakt zgłoszenia udziału w postępowaniu powoduje, podobnie jak w odniesieniu do prokuratora, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska występuje w postępowaniu na prawach strony.

IV. Zasady postępowania administracyjnego

Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego:

Nie są one deklaracjami ustawodawcy, lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm - mają więc charakter normatywny. To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, a mianowicie ich zasadniczy charakter, wypływa z ich treści. Zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być współstosowane z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu, które je konkretyzują. Pełnią one rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów KPA, co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikającej z zasad ogólnych. Oznacza to, że żaden szczegółowy przepis Kodeksu nie może być tak interpretowany, aby jego znaczenie pozostawało w sprzeczności z którąś z zasad ogólnych KPA. Nie ma natomiast różnic między zasadami ogólnymi a pozostałymi przepisami KPA od strony formalnoprawnej. Oznacza to, że naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki jak naruszenie każdej innej normy prawnej.

W literaturze przedmiotu ostatnich lat obok zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyróżnia się również zasady naczelne, które wywodzi się z przepisów Konstytucji RP oraz z ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Do takich zasad naczelnych, mających swe źródło w Konstytucji RP, zalicza się:

1. Zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) - będącą źródłem kolejnych dwóch zasad mających znaczenie dla ukształtowania praw jednostki wobec organów administracji publicznej. Pierwsza z nich, zasada prawa do procesu, polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony jej interesu prawnego w postępowaniu unormowanym przepisami prawa procesowego. Druga - to zasada prawa do sądu, która wymaga niezależnej i niezawisłej kontroli funkcjonowania administracji publicznej przez sądy.

2. Zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji) - przesądzającą o jednolitości podstaw prawnych działania dla całej administracji publicznej.

3. Zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) - jako zasada stosowania prawa nakazuje tak interpretować normy prawa materialnego, aby ingerencja w prawa jednostki była jak najmniej uciążliwa.

4. Zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) - jako składnik ogólniejszej zasady praworządności nakazuje jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji. Zgodnie z nią niedopuszczalne jest w takich sytuacjach tworzenie nieuzasadnionych wyjątków lub przywilejów.

5. Zasadę prawa do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) -przede wszystkim odnosi się do postępowania sądowo-administracyjnego, ale płynące z niej wartości powinien mieć na względzie również organ prowadzący postępowanie administracyjne.

6. Zasadę ochrony dóbr osobistych (art. 51 Konstytucji) - stwierdzającą, że ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w drodze ustawy.

7. Zasadę prawa do skargi (art. 63 Konstytucji) - przyznającą każdemu prawo skargi powszechnej, której tryb rozpoznania został uregulowany w dziale VIII KPA.

8. Zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji) - wywodzi się z prawa do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji.

Zasadnicze znaczenie dla ukształtowania systemu polskiego postępowania administracyjnego ma również art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Coraz większego znaczenia w tej kwestii będzie nabierał także uchwalony przez Parlament Europejski 6 września 2001 r. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, który określa pewne standardy funkcjonowania administracji.

Przepisy KPA formułują te zasady w rozdziale 2 działu I KPA, nie nadając jednak im nazw. Nazwy zostały sformułowane w piśmiennictwie i z tego względu można zaobserwować pewne ich zróżnicowanie występujące u poszczególnych autorów.

Można wyróżnić następujące zasady ogólne:

1. Zasada praworządności - jest zasadą ogólną całego systemu prawa. Przepisy KPA rozszerzają jednak jej treść. W myśl art. 6 i 7 KPA na organie prowadzącym postępowanie spoczywa nie tylko obowiązek podejmowania wyłącznie zgodnych z prawem działań, ale również obowiązek czuwania nad tym, aby wszyscy uczestnicy postępowania przestrzegali obowiązującego porządku prawnego. Odpowiedzialność za naruszenie prawa, mające miejsce w toku postępowania administracyjnego, spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. On ponosi konsekwencje prawne (uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności) zachowań naruszających prawo, niezależnie od tego, czyje działanie było niezgodne z prawem. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego, a więc aktu rangi ustawowej albo aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego.

2. Zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek takiego załatwienia sprawy, aby oba te interesy - nie zawsze ze sobą zbieżne - w miarę możliwości zostały uwzględnione. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę na podstawie uznania administracyjnego jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, jeżeli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

3. Zasada prawdy obiektywnej - nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Chodzi o wyjaśnienie okoliczności faktycznych w takim stopniu, w jakim wymaga tego rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny - chociaż jeszcze niewystarczający - prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnione lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Realizację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ administracji powinien rozpocząć od ustalenia rzeczywistej treści żądania strony oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Dopiero ustalenie istoty tego żądania, a następnie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. W teorii prawa mówi się wtedy o subsumpcji faktu uznanego za udowodniony pod konkretną normę administracyjnego prawa materialnego. Od 11 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie art. 7 KPA podkreślając, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Zwrócono więc uwagę na obowiązek strony współdziałania z organem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Nie można już twierdzić, że zasada ta jest źródłem ciężaru dowodowego spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie.

4. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej - art. 8 KPA, sformułowana jest od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wcześniej określano ją jako zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nowe określenie zasady na gruncie KPA przystaje do rzeczywistości, a ponadto wskazuje na obowiązek takiego działania, aby wszyscy jego uczestnicy, widząc, iż jest ono prowadzone w sposób rzetelny i neutralny, a także zgodny z przepisami obowiązującego prawa, nabierali zaufania zarówno do organu prowadzącego postępowanie, jak i do innych organów Państwa. Celem analizowanej zasady jest przede wszystkim harmonizowanie stosunków między administracją a obywatelem. Działanie organu prowadzącego postępowanie powinien cechować zawsze należyty poziom, od przestrzegania prawa i norm etycznych począwszy, przez podejmowanie działań zmierzających do podniesienia świadomości i kultury prawnej obywateli, a na życzliwej postawie pracowników urzędu kończąc.

5. Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej - art. 9 KPA, obowiązki wypływające z tej zasady są zróżnicowane w zależności od podmiotu, wobec którego mają być spełnione. W stosunku do stron postępowania organ jest obowiązany udzielać, zarówno na ich wniosek, jak i z urzędu, informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie musi dbać także o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wynika to z faktu, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. W stosunku do pozostałych uczestników postępowania na organie administracyjnym spoczywa jedynie ten drugi obowiązek - dbanie o nieponiesienie przez nich szkody z powodu nieznajomości prawa. Można tu wskazać na art. 56 §1 i 2 KPA, zgodnie z którym osoby, które stawiły się na wezwanie organu najpóźniej przed wydaniem decyzji - pod rygorem roszczenia - mogą złożyć temu organowi żądanie przyznania należności z tytułu stawiennictwa (zwrot kosztów podróży, dieta, utracony zarobek). W kontekście analizowanej zasady jest oczywiste, iż o tym uprawnieniu muszą być poinformowane przez organ prowadzący postępowanie. Wykonanie obowiązku udzielenia informacji prawnej może nastąpić przez wskazanie obowiązującego przepisu, zakomunikowanie czy też wyjaśnienie jego treści.

6. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 §1 KPA, nakłada na organ prowadzący postępowanie dwojakiego rodzaju obowiązki. Po pierwsze, ma on obowiązek zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Strona powinna być zawiadomiona co najmniej 7 dni wcześniej o wszystkich istotnych czynnościach postępowania. Po drugie, organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ten sposób zasada ta obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie jej interesów. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ ustali, że istnieje podmiot, który jest stroną w sprawie, gdyż dotyczy ona jego interesu prawnego lub obowiązku, to powinien taki podmiot wezwać niezwłocznie do udziału w postępowaniu. Jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to obowiązki wypływające z omawianej zasady organ powinien wypełniać w stosunku do niego.

7. Zasada przekonywania - art. 11 KPA, sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta na przepisach obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Wszystko to organ powinien uczynić po to, aby doprowadzić do dobrowolnego wykonania obowiązków nałożonych w takiej decyzji. Chodzi o to, aby uniknąć konieczności przymusowego ich wykonania w trybie postępowania egzekucyjnego. Istota tej zasady sprowadza się w praktyce do prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji i postanowień.

8. Zasada szybkości i prostoty postępowania - art. 12 KPA, zgodnie z tą zasadą na organie ciąży obowiązek podejmowania wszystkich czynności bez zbędnej zwłoki, aby wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy. Nie można z tej zasady wyciągać wniosku, że możliwe jest w jej imię naruszanie uprawnień procesowych strony. Jest ona konkretyzowana w wielu przepisach KPA, przede wszystkim w przepisach o terminach załatwienia sprawy, wezwaniach i doręczeniach oraz w postępowaniu dowodowym.

9. Zasada załatwiania spraw spornych w drodze ugody - art. 13 KPA, odnosi się do postępowania, w którym występują strony o spornych interesach. Obowiązkiem organu jest dążenie, aby sprawa została załatwiona w formie zawartej przez strony ugody. Rola organu prowadzącego postępowanie sprowadza się do skontrolowania legalności i prawidłowości uregulowania wzajemnych praw i obowiązków przez strony. Organ administracji, który mimo gotowości stron do zawarcia ugody rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej, nie uwzględniając w niej spornych interesów stron, narusza swym postępowaniem przepisy art. 13 i 114 KPA.

10. Zasada pisemności postępowania - art. 14 KPA, z zasady tej wynika obowiązek zachowania pisemnej formy aktów kończących postępowanie (ewentualnie w formie dokumentu elektronicznego), jak i utrwalenia na piśmie (w formie protokołu lub adnotacji) wszystkich czynności mających znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Od powyższych obowiązków można odstąpić (art. 14 §2 KPA), jeżeli leży to w interesie strony i przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie.

11. Zasada dwuinstancyjności - art. 15 KPA, wyraża prawo strony do domagania się, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różnej rangi organy - organ, który wydał decyzję w I instancji, i organ wyższego nad nim stopnia. Ma ona zastosowanie do postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Z drugiej zaś strony organ ten jest uprawniony jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Odstąpienie od zasady dwuinstancyjności może być następstwem przepisów szczególnych.

12. Zasada trwałości decyzji ostatecznych - art. 16 §1 KPA, ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją ostateczną będzie:

1. każda decyzja organu II instancji, wydana na skutek wniesienia odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

2. decyzja organu I instancji po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia odwołania (14 dni). Jeśli upłynie ten termin, to decyzja organu I instancji otrzymuje przymiot ostateczności.

Tak rozumianej decyzji ostatecznej przypisuje się dwie podstawowe cechy:

1. domniemanie legalności

2. domniemanie prawidłowości

Oznacza to, że traktujemy taką decyzję jako zgodną z prawem i prawidłową tak długo, o ile ewentualnie w przyszłości nie zostanie ona uchylona bądź zmieniona, względnie nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Trwałość decyzji ostatecznych nie polega na całkowitej niewzruszalności, ale na tym, że możliwość wzruszenia (tj. zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności) została ograniczona do minimum, bowiem owa zmiana, uchylenie bądź stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów KPA lub przepisów szczególnych, i tylko w trybach określonych w przepisach KPA i przepisach szczególnych. Wzruszenie decyzji ostatecznej trzeba traktować na gruncie KPA jako coś zupełnie wyjątkowego.

Możemy się spotkać także z pojęciem `decyzja prawomocna'. Takim pojęciem posługiwało się polskie ustawodawstwo w latach międzywojennych. Po II wojnie światowej pojęcie decyzja prawomocna stało się już tylko pojęciem dydaktycznym. Niekiedy, głównie ze względu na niechlujstwo legislacyjne, w niektórych ustawach pojawia się pojęcie decyzja prawomocna. W samym Kodeksie w art. 269 jest użyty termin decyzja prawomocna. W doktrynie od wielu lat postuluje się, aby przywrócić na łono prawa obowiązującego pojęcie decyzji prawomocnej i rozumieć przez nią decyzję, która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu upływu terminu zaskarżenia, względnie decyzję co do której skarga do sądu została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny.

13. Zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych - art. 16 §2 KPA, stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Te odrębne ustawy to w chwili obecnej przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta zawarta jest w Kodeksie od 1980 r. W latach 1980-1995 Dział VI (art. 196-216) KPA regulował postępowanie sądowo-administracyjne. Wraz z wprowadzeniem odrębnej ustawy o postępowaniu sądowo-administracyjnym przepisy Działu VI zostały uchylone. Ustawodawca pozostawił jednak w Kodeksie zasadę sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, która jest de facto zasadą o charakterze informacyjno-odsyłającym, gdyż sam ten przepis nie stanowi podstawy prawnej do składania skarg do sądu administracyjnego. Jednocześnie zasada ta wskazuje nam, do czego sprowadza się rola sądów administracyjnych - do badania legalności, czyli zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Sąd nigdy nie bada celowości decyzji.

Wszystkie zasady mają charakter normatywny, naruszenie zasady jest naruszeniem prawa. Istotą zasad jest to, że szczegółowe przepisy Kodeksu muszą być interpretowane w zgodzie z zasadami. Nie można dokonać takiej interpretacji szczegółowego przepisu Kodeksu, która da rezultat pozostający w sprzeczności z zasadą ogólną.

V. Przepisy porządkowe w postępowaniu administracyjnym

Pod tym pojęciem rozumiemy przepisy techniczno-procesowe, obowiązujące na gruncie KPA, obejmujące swoim zakresem: doręczenia, wezwania, prawo wglądu do akt sprawy, protokoły i adnotacje, a także terminy ich przywracania. Ranga teoretyczno-prawna tych przepisów, ich ciężar gatunkowy, nie są zbyt wielkie, ale z punktu widzenia praktyki stosowania przepisów KPA mają one olbrzymie znaczenie dla organów administracji publicznej czy ich pracowników i dla uczestników postępowania.

1. Doręczenia:

Doręczeniu podlegają pisma kierowane przez organ prowadzący postępowanie do uczestników postępowania. Z punktu widzenia skuteczności, czy prawidłowości doręczenia, nie ma znaczenia czy adresat pisma zapoznał się z jego treścią. Znaczenie ma wyłącznie to czy nastąpiło doręczenie zgodne z przepisami KPA. Podstawowym sposobem doręczania pism jest doręczenie za pokwitowaniem przez pocztę, pracowników organu lub inne upoważnione osoby lub organy. Jest co prawda w KPA art. 39¹, który umożliwia doręczanie pism drogą elektroniczną, ale może to doręczenie nastąpić drogą elektroniczną wyłączenie wtedy, gdy strona lub inny uczestnik postępowania wystąpi do organu o taki sposób doręczania pism lub wyrazili zgodę na taki sposób doręczania pism. W związku z tym duże znaczenie ma art. 41 KPA, zgodnie z którym strony, ich przedstawiciele i pełnomocnicy zobowiązani są od rozpoczęcia postępowania do jego zakończenia informować organ administracji o każdej zmianie swojego adresu. Jeżeli tego nie uczynią, doręczenie pod dotychczasowym adresem jest skuteczne. Zdarza się, że adresaci odmawiają przyjęcia pisma (art. 47 KPA). Pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie przyjęcia pisma i datą odmowy. Przyjmuje się na podstawie art. 47 §2 KPA fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło w dniu odmowy przyjęcia pisma przez adresata.

Wyróżniamy dwa rodzaje doręczeń:

• doręczenie właściwe

• doręczenie zastępcze

a) Doręczenie właściwe - gdy chodzi o osoby fizyczne, polega ono na doręczeniu pisma do rąk własnych adresata, a jeżeli adresat ustanowił pełnomocnika - na doręczeniu pisma do rąk własnych pełnomocnika. Gdy ustanowiony jest pełnomocnik, doręczenie pisma bezpośrednio stronie nie wywołuje żadnego skutku prawnego. Art. 40 §2 KPA stanowi o doręczaniu pism pełnomocnikowi. Pominięcie pełnomocnika, w przypadku gdy jest on ustanowiony, jest naruszeniem prawa. Jeżeli strona ustanowiła sobie kilku pełnomocników, wtedy pismo doręcza się jednemu z pełnomocników (wskazanemu przez stronę albo z wyboru organu).
Art. 42 KPA określa miejsca, w których doręczenie może nastąpić:

• w mieszkaniu lub miejscu pracy adresata, ale do rąk własnych

• w lokalu siedziby organu administracji, jeżeli tej formy doręczenia nie wyłącza przepis prawa. Możemy wyróżnić dwie sytuacje:

- stronie zależy na jak najszybszym odebraniu pisma i sama z własnej woli przychodzi do lokalu siedziby organu administracji, aby je odebrać;

- stronie nie można doręczyć pisma, uchyla się ona od tego, a pracownik urzędu spotyka adresata w lokalu siedziby organu administracji.

• w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Musi być spełnione kilka przesłanek:

- niemożność doręczenia w inny sposób tego pisma;

- nagła, konieczna potrzeba;

- poszanowanie sfery prywatności adresata

b) Doręczenie zastępcze - (gdy nie można doręczyć w formie właściwej) polega na doręczeniu pisma do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy za pokwitowaniem, pod warunkiem, że osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Dodatkowo o pozostawieniu pisma sąsiadowi lub dozorcy trzeba umieścić zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej, a w przypadku jej braku - na drzwiach mieszkania adresata. Domownikiem jest ta osoba, która wspólnie z adresatem prowadzi gospodarstwo domowe.

Drugi rodzaj doręczenia zastępczego regulowany w art. 44 KPA to doręczenie przy pomocy tzw. podwójnego awizo. Polega na tym, że pismo pozostawia się na okres 14 dni na poczcie - w przypadku doręczania pisma za pośrednictwem poczty, bądź w urzędzie gminy - w odniesieniu do doręczania za pośrednictwem innych podmiotów i organów. Stosuje się ten sposób wtedy, gdy niemożliwe jest doręczenie właściwe i doręczenie zastępcze omówione wcześniej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma na poczcie lub w urzędzie gminy, zawierające informację o możliwości odbioru pisma w terminie 7 dni pozostawia się w oddawczej skrzynce pocztowej, a w razie braku takiej skrzynki - na drzwiach mieszkania adresata lub pomieszczenia, w którym pracuje, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Jeżeli adresat nie odbiera pisma w tym zakreślonym 7-dniowym terminie, to ponownie umieszcza się w którymś z tych samych miejsc zawiadomienie o możliwości odbioru pisma ze wspomnianego miejsca (poczty lub urzędu gminy), zakreślając taki termin odbioru, żeby łącznie pismo na poczcie lub w urzędzie przebywało owe 14 dni. Jeżeli adresat odbierze pismo, datą doręczenia (która może mieć fundamentalne znaczenie dla dalszego toku sprawy) jest faktyczna data odbioru. Jeżeli adresat nie odbiera pisma, przyjmuje się fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem ostatniego dnia okresu, w którym adresat mógł to pismo odebrać.

Osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej pisma w trybie doręczenia właściwego doręcza się w lokalu siedziby takiego podmiotu do rąk osób upoważnionych do odbioru korespondencji. Na gruncie orzecznictwa wykreował się pogląd, że każda osoba, która wykonuje swoje obowiązki zawodowe w lokalu siedziby jednostki organizacyjnej jest upoważniona do odbioru pisma. Do czerwca 2005 r. nie było możliwe doręczenie pisma takim podmiotom w drodze doręczenia zastępczego i istniał problem praktyczny związany z podmiotami, które formalnie istniały, ale nie posiadały lokalu swojej siedziby. Jeżeli wszczęto postępowanie nic nie wiedząc o nieistnieniu lokalu siedziby tego podmiotu, to doręczenia można było dokonać tylko w lokalu tej nieistniejącej siedziby.

Należy pamiętać, że zawsze przy odbiorze korespondencji urzędowej adresat czy inna osoba upoważniona do odbioru pisma powinna potwierdzić odbiór własnym podpisem oraz datą.

Istnieje możliwość doręczenia pism poprzez tzw. publiczne ogłoszenie. Rzecz dotyczy zwłaszcza tych postępowań, które toczą się z udziałem dużej ilości stron (w doktrynie przyjmuje się, że powinno to być ok. 30-50 stron). Ze względu na: koszty doręczeń; nie zawsze precyzyjnie określony krąg stron postępowania - w myśl art. 49 KPA można zawiadomić strony o decyzjach i innych czynnościach organu administracji poprzez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. Warunkiem sine qua non zastosowania tego typu doręczenia jest to, aby przepis szczególny zezwalał na tą formę doręczenia. Jeżeli nie ma stosowanego przepisu w jakiejś ustawie materialno-prawnej, to takie doręczenie jest niemożliwe.

2. Wezwania:

Jest to instytucja związana z informowaniem stron i innych uczestników postępowania o różnych czynnościach postępowania, w których udział stron czy uczestników byłby pożądany. Wezwanie tym się różni od zwykłego zawiadomienia, że osoba która nie zrealizuje wezwania, czyli de facto nie stawi się na wezwanie, na podstawie art. 88 KPA może zostać ukarana grzywną do 50 zł., a w razie powtórnego niestawiennictwa grzywną do 200 zł. Ukaranie grzywną następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wezwanie może przewidywać udział w konkretnych czynnościach podejmowanych w sprawie osobiście albo przez pełnomocnika. Możliwe jest również w przypadku wezwania strony lub innego uczestnika do złożenia wyjaśnień, aby takie wyjaśnienia były złożone na piśmie. Zasadą jest, że to organ wzywa uczestników postępowania do stawienia się w jego siedzibie (np. w urzędzie gminy). Wyjątkiem jest sytuacja uregulowana w art. 50 §3 KPA, który stanowi, że osoba wezwana może nie stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej nie dającej się pokonać przeszkody, a w takim przypadku organ może dokonać określonej czynności (np. przyjąć wyjaśnienie lub przesłuchać osobę) w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich się znajduje. Art. 50 §3 określa przepadki, w których to pracownik urzędu stawia się u wezwanego.

Stosownie do art. 51 KPA obowiązek osobistego stawienia się na wezwanie organu rozciąga się na obszar danej gminy lub miasta, na którym dana osoba zamieszkuje lub przebywa. Obowiązek osobistego stawiennictwa dotyczy również wezwanego, zamieszkałego lub przebywającego w sąsiedniej gminie lub mieście.

Przewidziana w art. 52 KPA instytucja pomocy prawnej, zwanej rekwizycją, polega na tym, że organ prowadzący postępowanie zwraca się do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu strony o to, aby wezwał stronę, przesłuchał ją, sporządził protokół z tego przesłuchania i nadesłał go organowi prowadzącemu postępowanie. Jest to ustawowy obowiązek udzielenia pomocy prawnej organowi prowadzącemu postępowanie. Art. 54 KPA wymienia elementy, które powinno zawierać wezwanie:

1. nazwa i adres organu wzywającego;

2. imię i nazwisko wzywanego;

3. wskazanie w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany (sprawę trzeba opisać w sposób czytelny dla adresata);

4. informacja o tym czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy może złożyć wyjaśnienia lub zeznania na piśmie;

5. termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika;

6. skutki prawne niezastosowania się do wezwania.
   

W sytuacjach nadzwyczajnych wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem wszystkich powyższych elementów wezwania oraz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu wzywającego (art. 55 §1 KPA).

Uprawnień osób, które stawiły się na wezwanie, dotyczy art. 56 KPA. Przysługiwać im będzie zwrot kosztów podróży i inne należności, jeżeli złożą stosowny wniosek przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia. Rodzaj i wysokość należności przysługujących tym osobom reguluje:

• dekret z 26.10.1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym

• rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 4 lipca 1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym.

Świadkom przysługują zwrot kosztów podróży, dieta, koszty noclegu oraz odszkodowanie za utracony zarobek.

3. Protokoły i adnotacje:

Jedną z zasad ogólnych KPA jest zasada pisemności. Jej istotą jest to, że postępowanie jest prowadzone w formie pisemnej, tzn. na piśmie są wydawane decyzje i na piśmie są dokumentowane sprawy istotne dla postępowania w danej sprawie. Istnieją dwa sposoby dokumentacj:

1. protokoły

2. adnotacje

W żadnym wypadku te formy nie są alternatywne dla siebie.

a) Protokół - (art. 67 KPA) sporządzany jest z czynności postępowania, która ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (decyzja administracyjna). Protokół sporządzany jest z każdej czynności, która może wywrzeć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

W art. 67 §2 KPA są wyliczone w sposób przykładowy czynności postępowania, z których protokół musi być sporządzony. Jeśli przy dokonywaniu takich czynności nie będzie sporządzony protokół, to nie wywrze ona skutku w postępowaniu administracyjnym. Do takich czynności zaliczamy:

• przyjęcie wniesionego ustnie podania;

• przesłuchania strony, świadka i biegłego;

• oględziny i ekspertyzy dokonywane przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej;

• rozprawy;

• ustne ogłoszenie decyzji i postanowienia.

Art. 68-71 KPA dotyczą sposobu sporządzania protokołów i sposobu wprowadzania do protokołu ewentualnych korekt i poprawek. Skreśleń i poprawek należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Protokół podpisuje urzędnik, który go sporządza oraz osoby, które uczestniczą w danej czynności, z której ów protokół jest sporządzany.

b) Adnotacja - (art. 72 KPA) sporządza się je z czynności postępowania, które mają znaczenie dla sprawy bądź toku postępowania, ale nie dla rozstrzygnięcia (nie dla treści decyzji). Adnotacja może być odrębnym dokumentem (w gwarze urzędniczej nazywana „notatką służbową”) albo dopiskiem na już istniejącym dokumencie.

4. Prawo wglądu do akt sprawy:

Zgodnie z art. 73 KPA strona ma prawo wglądu do akt sprawy, a także sporządzania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Prawo to przysługuje stronie także po zakończeniu postępowania (jest tak od 11 kwietnia 2011 r.). Akta strona ma prawo przeglądać w siedzibie organu, który je przechowuje, i w obecności pracownika tego organu. Jeżeli strona sporządza odpisy może żądać, aby pracownik urzędu je uwierzytelnił. Strona może również żądać tego, aby to organ wydał jej uwierzytelnione odpisy z akt sprawy, pod warunkiem, że uzasadni to swoim ważnym interesem.

Żądanie wglądu do akt sprawy nie dotyczy:

1. akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne”;

2. akt sprawy, które nie zostały utajnione, ale organ administracji publicznej wyłączył je ze względu na ważny interes państwowy.

Odmowa stronie wglądu do akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

5. Terminy:

Kodeks posługuje się pojęciem termin w dwóch znaczeniach:

1. jako ściśle określony przedział czasu przeznaczony na dokonanie określonej czynności (np. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia);

2. jako konkretnie oznaczona data czy godzina określonej czynności (np. termin rozprawy, termin przesłuchania świadka).
   

Gdy chodzi o sposób ustalania terminu, wyróżniamy:

a) terminy ustawowe (wynikające z przepisów prawa, np. dla wniesienia odwołania czy zażalenia)

b) terminy wyznaczone (wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie, np. termin rozprawy)

Gdy chodzi o skutki niedochowania terminu, wyróżniamy:

1. terminy instrukcyjne (uchybienie im nie ma żadnego wpływu na skuteczność czynności dokonanej z uchybieniem terminu, np. miesięczny termin na wydanie przez organ administracyjny decyzji od wszczęcia postępowania)

2. terminy zawite (zwane również prekluzyjnymi, uchybienie im powoduje bezskuteczność czynności dokonanej z uchybieniem terminu, np. 14-dniowy termin do wniesienia odwołania)

Terminy instrukcyjne zazwyczaj odnoszą się do czynności organu, natomiast terminy zawite do czynności strony.

Zasady obliczania terminów określone są w art. 57 KPA:

Art. 57 §1 KPA reguluje obliczanie terminów określonych w dniach. Przyjmuje, że jeżeli początkiem terminu jest pewne zdarzenie, to przy obliczaniu go w dniach nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie miało miejsce. Końcem terminu będzie upływ ostatniego z wyznaczonych dni (czyli będzie to o północy ostatniego dnia).

Art. 57 §2 KPA, gdy chodzi o terminy określone w tygodniach, to nie stosuje się tu zasady z §1 odnoszącej się do nie wliczania do terminu dnia, w którym nastąpiło jakieś zdarzenie. Termin wyznaczony w tygodniach kończy się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu.

Art. 57 §3 KPA, reguluje terminy liczone w miesiącach. Termin upływa z końcem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca (np. miesięczny termin od 6 grudnia upłynie 6 stycznia kolejnego roku).

Art. 57 §4 KPA stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także w Ordynacji podatkowej przyjęto, że jeżeli koniec terminu upływa w sobotę, to również za ostatni dzień terminu uważany jest następny dzień powszedni. Innymi słowy na gruncie tych aktów prawnych zrównano sobotę z dniami ustawowo wolnymi od pracy. Zważywszy na to, że w soboty wszystkie urzędy administracji publicznej, sądy, jak i większość urzędów pocztowych jest nieczynna, powstał problem jak traktować ów dzień na gruncie postępowania administracyjnego. Problem terminów, których ostatni dzień przypada w sobotę, rozstrzygnęła uchwała 7 sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r., w której przyjęto, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 §4 KPA.

Zgodnie z art. 57 §5 KPA termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:

1. wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;

2. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego;

3. złożone w polskim urzędzie konsularnym;

4. złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej;

5. złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku;

6. złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego.

Zgodnie z art. 58 KPA w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Nie ma możliwości, aby organ administracji przywrócił termin z urzędu (z własnej inicjatywy). Może to nastąpić wyłączenie na wniosek zainteresowanego. Zainteresowany musi okoliczności powodujące uchybienie terminu uprawdopodobnić, nie musi ich udowadniać. W orzecznictwie przyjmuje się, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zainteresowany wykaże, że nawet przy dochowaniu należytej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw terminu dochować nie mógł. Aby przywrócić termin muszą być spełnione także dodatkowe przesłanki: wniosek taki musi być złożony najpóźniej w całkowicie nieprzywracalnym 7-dniowym terminie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz razem z nim musi być dokonana czynność, dla której był ów termin wyznaczony.

Art. 59 KPA stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

Art. 60 KPA przewiduje, że przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji publicznej na żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia.

VI. Wszczęcie postępowania administracyjnego

Jest to faza postępowania (a nie jednostkowa czynność), w której organ administracji musi zbadać:

1. Swoją właściwość w sprawie - zgodnie z art. 61 KPA postępowanie może być wszczęte:

a) Z urzędu - oznacza wszczęcie postępowania z inicjatywy organu. Ma to miejsce najczęściej wtedy, gdy chodzi o nałożenie na stronę obowiązków.

b) Na żądanie strony - (na wniosek) ma najczęściej na celu przyznanie jej określonych uprawnień.

Czasem zdarza się, że przepisy ustaw materialno-prawnych zawierają takie rozwiązanie, iż postępowanie w danej sprawie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, nie przewidują możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. W takim przypadku w oparciu o art. 61 §2 KPA może się zdarzyć, że organ doprowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, ale musi w toku postępowania uzyskać zgodę strony na jego kontynuowanie. Jeżeli takiej zgody nie uzyska, postępowanie będzie musiał umorzyć.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest data wpływu podania do organu. Kodeks milczy na temat daty postępowania wszczętego z urzędu. Orzecznictwo przyjęło koncepcję, że tą datą jest dzień pierwszej czynności procesowej zewnętrznej organu administracji, pod warunkiem, że o czynności tej zawiadomiono stronę.

Do 11 kwietnia 2011 r. wątpliwości wywoływała kwestia tego, co należy zrobić z podaniem o wszczęcie postępowania w sytuacji, gdy podanie to nie pochodziło od strony. Kodeks nie przewidywał możliwości odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjęto, że w takiej sytuacji organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jednak taka koncepcja dotknięta była błędem logicznym, bo żeby umorzyć postępowanie trzeba najpierw je wszcząć, a jak podanie nie pochodziło od strony to postępowanie nie było wszczynane. 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie nowelizacja i dodano art. 61a KPA, który stanowi: §1 „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [przyp. wszczęcia postępowania], zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania”. Art. 61a §2 KPA stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w §1, służy zażalenie.

Jeżeli okaże się, że organ jest niewłaściwy w sprawie, wtedy zgodnie z art. 65 KPA przekazuje on podanie do organu właściwego i zawiadamia o tym stronę. Jeżeli okaże się, że do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania określony był w przepisach prawa termin, a owo podanie zostało złożone do organu niewłaściwego w terminie to obowiązuje fikcja prawna, że w terminie także wpłynęło do organu właściwego. Natomiast jeśli strona w jednym podaniu chce w sposób kompleksowy załatwić kilka swoich spraw to zgodnie z art. 66 KPA organ właściwy wskazuje wnioskodawcy organy do których ma ów wnioskodawca złożyć odrębne podania (wskazuje organy właściwe do rozpatrzenia poszczególnych spraw). Przyjmowana jest kolejna fikcja prawna, że jeżeli ów wnioskodawca złoży odrębne podania do właściwych organów w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, to będą one traktowane jako złożone w dacie wniesienia pierwszego podania. W przypadku w którym wniesiono podanie do organu niewłaściwego, a z danych zawartych w podaniu wynika, że właściwy jest sąd powszechny albo dane są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego - następuje zwrot podania wnioskodawcy, przy czym zwrot ten przyjmuje formę postanowienia na które służy zażalenie. W myśl art. 66 §4 KPA nie można zwrócić podania z tej przyczyny, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny, jeżeli wcześniej sąd powszechny odrzucił pozew w tej sprawie ze względu na brak swojej właściwości ze wskazaniem, że w sprawie właściwy jest organ administracji. Do 11 kwietnia 2011 r. we wszystkich przypadkach organ przekazywał podanie do organu właściwego bądź zwracał stronie.

2. Swoją bezstronność w sprawie - organ musi zbadać czy nie zachodzą przyczyny wyłączenia całego organu bądź czy nie zachodzą przyczyny wyłączenia poszczególnych pracowników.

3. Czy podanie o wszczęcie postępowania (w przypadkach, gdy jest wszczynane na wniosek) spełnia minimum formalnych wymagań, uzasadniających nadanie mu dalszego biegu - określa je przede wszystkim art. 63 i 64 KPA.

Podania mogą być wnoszone:

1. pisemnie

2. telegraficznie

3. za pomocą telefaksu

4. ustnie do protokołu

5. za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej - przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej

Minimum wymagań każdego podania:

1. wskazanie osoby od której pochodzi

2. adres wnioskodawcy

3. żądania o które wnioskuje

4. powinno czynić zadość innym wymaganiom (np. złożenie podania na urzędowym formularzu, konieczność uiszczenia opłaty skarbowej, obowiązek dołączenia załączników)

Podanie musi być podpisane przez osobę wnoszącą. Jeżeli osoba nie umie lub nie może się podpisać, podanie podpisuje za nią inna osoba upoważniona, czyniąc o tym stosowną wzmiankę (ta upoważniona osoba oczywiście podpisuje podanie swoim podpisem). Jeżeli podanie zawiera braki formalne organ wzywa wnoszącego podanie do tego, aby uzupełnił owe braki formalne w terminie 7 dni z pouczeniem, że jeżeli tego nie uczyni podanie zostanie pozostawione bez rozpoznania. Z oczywistych względów nie można tego uczynić jeśli w podaniu nie wskazano adresu, a organ nie może ustalić adresu osoby składającej podanie.

VII. Postępowanie wyjaśniające

Czasami stawia się znak równości między dwoma pojęciami - postępowanie wyjaśniające i postępowanie dowodowe. Jest to nie do końca właściwe, ponieważ postępowanie wyjaśniające jest pojęciem szerszym. Postępowanie wyjaśniające obejmuje postępowanie dowodowe, ale także odnalezienie w systemie prawa właściwej (adekwatnej) do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dowodowym normy prawa materialnego oraz zinterpretowanie tej normy. Aby wydać prawidłową decyzję administracyjną organ musi ustalić stan faktyczny sprawy, dlatego że rozstrzygnięcie sprawy (czyli wydanie decyzji) będzie polegało na zastosowaniu normy prawa materialnego adekwatnej do precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Dowodem może być wszystko, co ma szansę przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 KPA). Dwa warunki dopuszczalności dowodu:

1. przyczynienie się dowodu do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. niesprzeczność z prawem.

Dalej w art. 75 §1 KPA wyliczone są najbardziej typowe środki dowodowe mające zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Doktryna określa je jako tzw. środki dowodowe nazwane:

1. Dokumenty

2. Zeznania świadków

3. Opinie biegłych

4. Oględziny

Oprócz tych czterech środków dowodowych KPA wymienia jeszcze dwa:

1. dowód z oświadczenia strony

2. dowód z przesłuchania strony

Poza dowodami nazwanymi mogą występować także inne dowody, które określa się mianem dowodów nienazwanych - są one nie wymienione przez Kodeks, np. eksperyment dowodowy, czyli zainscenizowanie określonego stanu faktycznego po to, by zbadać czy mógł on mieć miejsce albo ekspertyza instytutu naukowo-badawczego.

Najczęstszym dowodem w postępowaniu administracyjnym jest dowód z dokumentu. Jeżeli zestawimy ze sobą art. 75 §1 i art. 76 KPA, to na pierwszy rzut oka nie zgadza się jedna rzecz. W art. 75 §1 jest mowa o dowodzie z dokumentu, a w art. 76 o dowodzie z dokumentu urzędowego.

1. Dokument urzędowy - sporządzony we właściwej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania. Posiada on w postępowaniu administracyjnym szczególną moc dowodową. Polega ona na tym, że jest on dowodem zupełnym na okoliczność stwierdzoną w tym dokumencie. Nie potrzeba tej okoliczności dalej udowadniać za pomocą innych środków dowodowych. Sprawę traktujemy jako przesądzoną i udowodnioną. Dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu (np. w drodze opinii biegłego), ale tak długo jak taki dowód nie zostanie przeprowadzony, trzeba dawać wiarę dokumentowi urzędowemu.

Dokument prywatny - sporządzony przez inny podmiot niż organ władzy publicznej. Taki dokument stanowi dowód na to, że jego wystawca twierdzi to, co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Ten dokument podlega analizie w dalszym toku postępowania jak każdy inny dowód.

2. Dowód z zeznań świadka:

Świadkiem w postępowaniu administracyjnym jest osoba, która posiada zasób wiedzy na temat stanu faktycznego sprawy niezbędny do podjęcia przez organ administracji decyzji administracyjnej. W zakresie dowodu z zeznań świadka Kodeks reguluje cztery podstawowe kwestie:

a) Kto nie może być świadkiem - świadkami nie mogą być (art. 82 KPA):

• osoby niezdolne do postrzegania i komunikowania swych spostrzeżeń (cudzoziemiec może być świadkiem - jeśli organ sam nie jest w stanie odebrać zeznań, to musi zapewnić tłumacza)

• osoby zobowiązane do zachowania tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tą tajemnicą, chyba że w trybie przepisów szczególnych zostały zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy

• duchowni na okoliczności objęte tajemnicą spowiedzi (chodzi o duchownych wszystkich wyznań, które działają legalnie w Polsce)

b) Kto ma prawo odmówić zeznań w charakterze świadka: (art. 83 §1 KPA):

• małżonek strony

• wstępni

• zstępni

• rodzeństwo strony

• powinowaci I stopnia

• osoby powiązane ze stroną tytułem przysposobienia, opieki lub kurateli

Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

c) Kto ma prawo odmówić odpowiedzi na poszczególne pytania - art. 83 §2 KPA. Chodzi o osoby, które muszą składać zeznania, ale na niektóre pytania mogą odmówić odpowiedzi. Może to mieć miejsce wówczas, gdy odpowiedź taka mogłaby narazić świadka lub bliskie mu osoby (wymienione w art. 83 §1 KPA) na odpowiedzialność karną, hańbę, szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej.

Odmowa zeznań w charakterze świadka jest na podstawie art. 88 KPA zagrożona karą grzywny w wysokości do 50 zł., a w razie powtórnej odmowy - grzywną do 200 zł. W sytuacji dotyczącej żołnierza w służbie czynnej nie można nałożyć tej grzywny, natomiast należy wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej o pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej (art. 88a KPA).

d) Kodeks reguluje obowiązki organu związane z przeprowadzeniem tego dowodu - przed przystąpieniem do przesłuchania świadka, trzeba go poinformować o kilku kwestiach:

• o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań (zgodnie z art. 233 KK za ten występek grozi kara pozbawienia wolności do lat 3)

• o prawie odmowy składania zeznań

• o prawie odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania

Udzielenie tego rodzaju informacji ma istotnie znaczenie dla wartości dowodowej zeznań. Dotyczy to zwłaszcza kwestii informacji o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, nie poinformowanie bowiem o tej kwestii może spowodować, że świadek z pełną premedytacją będzie składał nieprawdziwe zeznania w toku postępowania.

3. Dowód z opinii biegłego - art. 84 KPA. Biegły to osoba która posiada wiedzę fachową, niezbędną dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Czasami nazywany również: ekspert, specjalista. Niekiedy przepisy szczególne przewidują obligatoryjne przeprowadzenie takiego dowodu. Powołanie biegłego do postępowania następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zasadniczo uznaje się, że osoba powołana na biegłego nie może odmówić tej funkcji, chyba że podlegałaby wyłączeniu w myśl przepisów KPA lub nie mogłaby być biegłym ze względu na takie same okoliczności jak w przypadku niemożności bycia świadkiem. Opinia biegłego nie jest dla organu wiążąca, ale jeżeli organ nie daje jej wiary, wówczas w uzasadnieniu swojej decyzji zobowiązany jest ujawnić swoje powody. W istocie zatem musi obalić tezy takiej opinii, najczęściej posługuje się w tym zakresie innymi środkami dowodowymi, np. opinia kolejnych biegłych bądź dowód z dokumentu.

4. Dowód z oględzin (wizji lokalnej) - art. 85 KPA. Chodzi w tym środku dowodowym o konieczność obejrzenia na miejscu nieruchomości lub rzeczy ruchomej, a nawet osoby po to, by naocznie stwierdzić jakimi cechami się one charakteryzują. Podstawowym walorem tego środka jest bezpośredniość, co w praktyce ułatwia organowi administracji uzasadnienie udowodnienia określonego faktu. Niekiedy obowiązek dokonania oględzin może wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, wówczas nie można od nich odstąpić nawet wtedy, gdy na pozór czynność ta wydawałaby się zbędna. Często dowód z oględzin przeprowadzany jest łącznie z dowodem z opinii biegłego.

5. Dowód z przesłuchania strony - art. 86 KPA. Ma on w postępowaniu administracyjnym szczególny charakter. Mówi się o nim jako o dowodzie uzupełniającym, czasami także jako o dowodzie ostatecznym, ponieważ jego przeprowadzenie możliwe jest dopiero, gdy organ wyczerpał inne środki dowodowe, a wciąż pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla wydania decyzji administracyjnej. Ten rodzaj środka dowodowego może być przeprowadzony tylko wtedy, gdy wspomniane wątpliwości związane są ze zgromadzonym już materiałem dowodowym. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której dowód z przesłuchania strony byłby jedynym, jaki został przeprowadzony w toku postępowania dowodowego.

VIII. Formy postępowania wyjaśniającego

Istotą tego postępowania jest dowodzenie (wnioskowanie) na podstawie określonych dowodów o pewnych faktach oraz prawdziwości lub jej braku w stosunku do określonych twierdzeń.
Wyróżnia się dwie formy tego postępowania:

1. Postępowanie gabinetowe

2. Rozprawa administracyjna

Postępowanie gabinetowe jest prowadzone „w zaciszu gabinetu”, a poszczególne dowody przeprowadza się w pewnych odstępach czasowych.

Rozprawa administracyjna przypomina kształtem rozprawę sądową. Cechą charakterystyczną rozprawy i jednocześnie jej podstawowym walorem jest koncentracja w jednym miejscu i w jednym czasie wszystkich dowodów, co w większym zakresie pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przesłanki przeprowadzenia rozprawy reguluje art. 89 KPA. Zgodnie z §1 tego przepisu organ administracji publicznej przeprowadza rozprawę z urzędu lub na wniosek strony:

1. w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub;

2. gdy wymaga tego przepis prawa.

Organ powinien także przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Jeszcze do 11 kwietnia 2011 r. rozprawę prowadziło się wyłącznie z urzędu, istniała także dodatkowa przesłanka jej przeprowadzenia polegająca na osiągnięciu celu wychowawczego, jednak wraz z nowelizacją Kodeksu przesłanka ta zniknęła i stronie przyznano możliwość wnioskowania o przeprowadzenie rozprawy.

Jeżeli organ administracji będzie przeprowadzał w toku postępowania rozprawę, musi podjąć pewne czynności przygotowawcze:

1. musi wezwać strony do osobistego stawienia się na rozprawie, względnie do stawienia się przez pełnomocnika lub pełnomocników, wzywa także do tego świadków i biegłych. Organ wzywając strony musi dodatkowo wezwać przed rozprawą do złożenia wszelkich dokumentów, wyjaśnień oraz innych dowodów;

2. o rozprawie zawiadamia się także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne oraz inne osoby, jeśli ich udział uzasadniony jest przedmiotem rozprawy.

Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony żeby zawiadomienie czy wezwanie nastąpiło co najmniej na 7 dni przed jej przeprowadzeniem. Rozprawą kieruje pracownik organu administracji, który dysponuje tzw. policją sesyjną. W jej ramach ustala kolejność udzielania głosu, uchyla pytania nie mające związku z przedmiotem sprawy, może wydalić z rozprawy bądź ukarać grzywną w kwocie do 100 zł. osoby, które zachowują się na rozprawie w sposób niewłaściwy. Grzywny te nakłada się w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Rozprawę trzeba odroczyć, jeżeli zaistniały nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, tzn. nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o rozprawie albo dotarło ono do organu, ale z jego analizy wynika, że nie zostało doręczone stronie w 7-dniowym terminie.

W postępowaniu wyjaśniającym niezależnie od tego czy jest ono prowadzone w formie postępowania gabinetowego, czy też rozprawy administracyjnej, rządzą określone zasady:

1. Organ prowadzący to postępowanie musi zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej. Oznacza to, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ ustosunkowuje się wyłącznie do pewnych dowodów bądź inne dowody pomija milczeniem;

2. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia określonych dowodów musi zostać przeprowadzone, jeżeli ma znaczenie dla sprawy. Strona swoje żądanie ma prawo zmodyfikować. Można nie uwzględniać żądania dowodowego strony, jednak możliwie jest to tylko wtedy, gdy zostało zgłoszone po zamknięciu postępowania dowodowego oraz nie wnosi nic nowego do sprawy

3. Strona ma prawo brania czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodów. Oznacza to między innymi, że: może zadawać pytania świadkowi, biegłym i innym stronom postępowania, a także samodzielnie składać oświadczenia

4. Zasada swobodnej oceny dowodów - organ ocenia określony dowód przez pryzmat całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Na tej podstawie ustala czy dana okoliczność została udowodniona oraz czy daje dowodowi określoną wartość, wiarygodność. Swobodnej ocenie podlegają wszystkie dowody poza dowodem z dokumentu urzędowego.

Wśród przeszkód pojawiających się w toku postępowania administracyjnego możemy wyróżnić przeszkody o charakterze przemijającym i przeszkody trwałe. Jeżeli zaistnieją przeszkody o charakterze przemijającym wówczas winno nastąpić zawieszenie postępowania administracyjnego, natomiast w przypadku przeszkód trwałych będzie wchodziło w grę umorzenie postępowania.

IX. Zawieszenie postępowania administracyjnego

Polega na przerwaniu tego postępowania, w czasie którego, zgodnie z art. 103 KPA, przerwany zostaje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Postępowanie należy podjąć z chwilą ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie. W tym momencie rozpoczynają także swój bieg przerwane wcześniej terminy. Podjęcie postępowania może nastąpić z urzędu, jak i na wniosek strony. Zawieszenie postępowania może mieć charakter obligatoryjny (art. 97 §1 KPA) albo fakultatywny.

Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania - można je podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich i zarazem najobszerniejsza obejmuje te sytuacje, które związane są z brakiem należytej reprezentacji strony w postępowaniu. W drugiej grupie mieści się jedna przesłanka związana z koniecznością rozstrzygnięcia tzw. zagadnienia wstępnego:

1. Śmierć strony lub jednej ze stron w sprawach dotyczących praw dziedzicznych, gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe

2. Utrata przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych

3. Śmierć przedstawiciela ustawowego strony

4. Zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ administracji. Zagadnienie wstępne zwane jest inaczej kwestią prejudycjalną. Jego istota polega na tym, że określonej kwestii prawnej nie może rozstrzygnąć organ prowadzący postępowanie. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny uzasadnione jest wówczas, gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki:

1. postępowanie administracyjne jest zawisłe (jest w toku)

2. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte

3. od rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd zależy rozstrzygnięcie zawisłej sprawy administracyjnej. Konieczne jest ponadto ustalenie istnienia związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a owym zagadnieniem wstępnym

Kwestia prejudycjalna nie musi istnieć w dacie wszczęcia postępowania. Może się ona bowiem pojawić dopiero w jego toku. Organ prowadzący postępowanie może, zgodnie z art. 100 §2 KPA, samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jeżeli zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego. Możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego istnieje również w sytuacji, gdy strona postępowania mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu lub sądu bądź zawieszenie to mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony (art. 100 §3 KPA). Jeżeli okazałoby się w przyszłości, że zagadnienie wstępne rozstrzygnięto odmiennie niż założył to organ administracji, wówczas zajdzie konieczność wznowienia postępowania administracyjnego.

Fakultatywne zawieszenie postępowania - zgodnie z art. 98 KPA następuje ono wtedy, gdy z żądaniem o zawieszenie występuje strona postępowania na wniosek której zostało ono wszczęte, a inne strony się temu nie sprzeciwiają i nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszając postępowanie organ zobowiązany jest poinformować strony, że jeżeli w terminie 3 lat od zawieszenia żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, wniosek o jego wszczęcie uzna się za wycofany.

Zawieszenie postępowania oraz jego podjęcie następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy jego podjęcia stronie służy zażalenie. W okresie zawieszonego postępowania organ administracji władny jest jedynie podejmować działania niezbędne dla usunięcia przeszkody do dalszego jego prowadzenia lub też działania przeciwdziałające negatywnym skutkom dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz interesu społecznego.

X. Umorzenie postępowania administracyjnego

Polega na przerwaniu tego postępowania, uchyleniu wszystkich czynności dokonanych w jego toku oraz orzeczeniu o dalszym nie prowadzeniu. Umorzenie postępowania możliwe jest w całości lub w części i zawsze związane jest z bezprzedmiotowością. Decyzja umarzająca postępowanie nie jest decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, lecz ma charakter procesowy. Umorzenie postępowania może być obligatoryjne lub fakultatywne.

1.Obligatoryjne umorzenie postępowania - następuje wtedy, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podmiotu postępowania, przedmiotu postępowania albo podstawy prawnej dla jego prowadzenia. Postępowanie tym samym należy umorzyć między innymi w następujących przypadkach:

1. w razie śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych

2. gdy w toku postępowania okaże się, że osoba na wniosek której wszczęto postępowanie nie posiada interesu prawnego

3. gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego wygasła z mocy prawa (przesłanka ta ma miejsce wtedy, gdy decyzja została opatrzona terminem ważności)

4. gdy w sprawie przestanie istnieć przedmiot

5. gdy sprawa nie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie takie zostało wszczęte na wniosek „strony”

6. gdy w dniu wydawania decyzji przestały obowiązywać przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a przepisy międzyczasowe (przejściowe, intertemporalne) nie nakazują do spraw wszczętych i niezakończonych stosowania przepisów dotychczasowych bądź takich przepisów międzyczasowych nie ma

7. gdy na gruncie obowiązujących przepisów nie ma takiego, który pozwalałby przyznać żądane przez stronę uprawnienia

2. Fakultatywne umorzenie postępowania - ma miejsce wtedy, gdy z żądaniem takim występuje strona na wniosek której wszczęto postępowanie, a inne strony się temu nie sprzeciwiają oraz nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W tej sytuacji umorzenie nie jest podyktowane bezprzedmiotowością, lecz wynika z braku zainteresowania strony w dalszym prowadzeniu sprawy i jej rozstrzygnięciu. O umorzeniu postępowania rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej, jest to decyzja wydawana w I instancji i przysługuje od niej, co do zasady, odwołanie.

XI. Akty kończące postępowanie administracyjne

Wyróżniamy trzy rodzaje aktów, które mogą kończyć całe postępowanie administracyjne albo jego elementy:

1. Decyzja administracyjna;

2. Ugoda administracyjna;

3. Postanowienia wydawane w toku postępowania.

1. Decyzja administracyjna - w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że decyzja administracyjna to każdy akt indywidualny, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny, kształtujący prawa, względnie obowiązki strony postępowania w konkretnej sprawie. Inny, choć zbliżony, kształt definicji decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym zawierał projekt ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Zgodnie z nim decyzja to jednostronny, władczy akt organu administracji rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu, nie wynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi.

W art. 104 KPA zawarta jest procesowa definicja decyzji administracyjnej. Zgodnie z nią załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej następuje poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty, w całości lub w części bądź w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (np. umorzenie postępowania). Rozstrzygnięcie co do istoty polega na orzeczeniu o prawach, względnie obowiązkach albo jednocześnie o prawach i obowiązkach. Zasadą jest rozstrzyganie sprawy w całości, może się jednak zdarzyć, że decyzja uczyni to w części - co zdarza się głównie w dwóch przypadkach:

1. gdy z przyczyn obiektywnych organ nie może rozstrzygnąć sprawy w całości, ale może orzec o jednym z kilku zagadnień podlegających rozstrzygnięciu

2. gdy organ po prostu się pomylił

Czasami przepisy materialnego prawa wymagają współdziałania dwóch lub większej liczby organów w procesie wydawania decyzji administracyjnej (art. 106 KPA). W sytuacji współdziałania decyzje wydaje jeden organ administracji, ale przed jej wydaniem musi zasięgnąć stanowiska innego organu. Wprowadzenie do Kodeksu takiej instytucji prawnej podyktowane jest tym, że nierzadko rozwiązanie określonego problemu nie mieści się w zakresie działania organu wydającego decyzję, lecz należy do zakresu działania kilku podmiotów łącznie. Instytucja współdziałania nie ma zastosowania do sytuacji, gdy wydanie decyzji administracyjnej musi być poprzedzone rozstrzygnięciem innej sprawy przez inny organ w drodze decyzji. Zajęcie stanowiska może nastąpić w formie mocniejszej - w postaci zgody lub uzgodnienia, braku sprzeciwu, albo słabszej - opinia, zalecenie. W pierwszym przypadku negatywne stanowisko organu współdziałającego wyznacza jednocześnie kierunek rozstrzygnięcia sprawy, oznacza to zatem, że postąpienie wbrew temu stanowisku należy traktować jako rażące naruszenie prawa. W drugim przypadku organ nie jest związany stanowiskiem podmiotu współdziałającego, jednak nie uwzględniając go, zobowiązany jest wskazać motywy swojego postępowania w uzasadnieniu decyzji. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Wyrażenie takiego stanowiska powinno nastąpić w terminie dwóch tygodni, chyba że przepis szczególny wyznacza inny termin. Załatwiając sprawę organ zwracający się o wyrażenie stanowiska musi również zawiadomić o tym fakcie strony lub stronę postępowania. Organ zajmujący stanowisko może w niezbędnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jednak w takim wypadku zobowiązany jest umożliwić stronie czynny udział. Bezczynność czy przewlekłość organu zajmującego stanowisko w sprawie można zwalczać za pomocą środków prawnych służących przeciwdziałaniu nie wydawaniu opinii w terminie, takich jak zażalenie albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa. Pominięcie współdziałania tam gdzie wymaga tego przepis prawa stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Nierozerwalnym elementem procesowej definicji decyzji administracyjnej są składniki, z których musi się ona składać. Wyznacza je art. 107 KPA:

1. Oznaczenie organu, który wydał decyzję - składnik ten wskazuje na to, czy decyzję w sprawie wydał właściwy organ. Jednocześnie należy pamiętać, że jeżeli w sprawie działał organ posiadający właściwość delegacyjną, to w decyzji winno być wskazane również źródło tej właściwości

2. Data wydania decyzji - informacja o dacie pozwala określić jaki stan prawny i faktyczny obowiązywał w chwili podjęcia rozstrzygnięcia. O ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej, to organ rozstrzyga sprawę zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Reguła ta odnosi się również do organu odwoławczego, jako organu o charakterze reformacyjnym

3. Oznaczenie strony lub stron postępowania - następuje to poprzez wskazanie w decyzji danych takich jak: imię, nazwisko, nazwa, adres zamieszkania czy siedziby, które pozwalają zidentyfikować dany podmiot. Dane te powinny być oczywiście prawidłowe, bowiem wpływają na kwestie późniejszego wykonania decyzji

4. Powołanie podstawy prawnej - powołując podstawę prawną należy wskazać przepisy prawa materialnego, wskazując na najmniejsze jednostki systematyczne danego aktu prawnego. Ponadto należy wskazać także miejsce publikacji tego aktu w formie tekstu pierwotnego lub, jeśli był wydany, tekstu jednolitego, a także dane informujące o ostatniej nowelizacji. Niepodanie podstawy prawnej albo powołanie się na niewłaściwe przepisy czyni co prawda decyzję wadliwą, jednak nie stanowi podstawy dla jej uchylenia, chyba że naruszenie takie było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak powołania podstawy prawnej nie jest równoznaczny z wydaniem decyzji bez postawy prawnej w rozumieniu przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej

5. Rozstrzygnięcie (sentencja, osnowa) - stwierdzenie przez organ administracji o prawach, względnie obowiązkach strony postępowania

6. Uzasadnienie faktyczne i prawne - z tej części decyzji powinny wynikać motywy którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie powinno zatem odzwierciedlać tok rozumowania organu. Prawidłowe uzasadnienie powinno zawierać między innymi: ocenę zebranego materiału dowodowego, ocenę stanu faktycznego, a także wykładnię zastosowanych przepisów. Kodeks ustanawia regułę obowiązkowego uzasadniania każdej decyzji, niemniej jednak istnieją w tym zakresie wyjątki - dotyczy to tych rozstrzygnięć, które uwzględniają w całości żądanie strony i nie zostały wydane na skutek złożonego odwołania (art. 107 §4 KPA)

7. Klauzula odwołalności (informacja o przysługujących środkach zaskarżenia) - w klauzuli tej należy wskazać przysługujący środek prawny wraz z terminem i trybem jego wniesienia. Ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą szkodzić stronie, w związku z tym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia i złożyła środek prawny (najczęściej w postaci odwołania) w terminie oznaczonym w tym pouczeniu, to należy uznać, iż termin został zachowany

8. Podpis - decyzja powinna być podpisana przez pracownika pełniącego funkcję organu albo upoważnionego przez ten organ. Podpis musi być własnoręczny, niedopuszczalne są zatem jakiekolwiek pieczęcie ze wzorem podpisu. W przypadku decyzji podejmowanych przez organy kolegialne powinny się pod nimi znaleźć podpisy wszystkich osób, które orzekały w spawie. Stanowi to bowiem gwarancję, że rozstrzygnięcie faktycznie zostało podjęte kolegialnie. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać wyłącznie konkretne wskazane ustawami przypadki. Decyzja wydana przez pracownika organu nieupoważnionego przez ten organ do działania, a także decyzje nie podpisane przez wszystkich członków organu kolegialnego dotknięte są wadą nieważności. Do czasu podpisania decyzji mamy do czynienia jedynie z jej projektem.

Inne składniki decyzji:

1. Termin - jest to dodatkowy element decyzji administracyjnej wskazujący przedział czasu, w którym decyzja ta ma obowiązywać (np. pozwolenie na budowę)

2. Warunek - jest również elementem dodatkowym decyzji i może mieć dwojaki charakter:

• zawieszający - decyzja wywołuje skutki dopiero po spełnieniu tego warunku;

• rozwiązujący - skutki decyzji ustają po wystąpieniu warunku (np. decyzja pozwalająca na wycięcie drzew)

3. Zlecenie - to element decyzji polegający na nałożeniu na stronę obowiązku wykonania dodatkowych czynności, których wykonanie nie wpływa, przynajmniej w sposób bezpośredni, na ważność decyzji (np. w prawie wodnym dokonywanie pewnych okresowych pomiarów stanu, jakości wód)

4. Rygor natychmiastowej wykonalności - może być nałożony w dwóch formach:

• może być elementem decyzji organu I instancji i wówczas stanowi klauzulę w ramach tej decyzji. W takiej sytuacji decyzja podlega wykonaniu natychmiast po doręczeniu lub ogłoszeniu, a obowiązek ten istnieje nawet w przypadku złożenia odwołania. Nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności w tej formie możliwie jest z przyczyn wskazanych w art. 108 §1 KPA. Dzieje się to zatem wówczas, gdy natychmiastowe jej wykonanie niezbędne jest ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego, dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami (np. decyzja o rozwiązaniu zgromadzenia) bądź też ze względu na interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (np. decyzja o przyznaniu pomocy społecznej). Okoliczności tych nie można interpretować rozszerzająco

• rygor natychmiastowej wykonalności można nadać decyzji również po jej wydaniu. Czyni się to w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W takiej sytuacji organem uprawnionym do nałożenia rygoru jest zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy

XII. Rektyfikacja decyzji

Po podpisaniu decyzji mamy do czynienia z faktyczną decyzją (nie z projektem), która nie wywołuje jednak jeszcze skutków prawnych. Dopiero chwila doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji powoduje, że organ jest tą decyzją związany tzn. nie może dokonywać w niej zmian, ani poprawek poza przypadkami wskazanymi w Kodeksie. KPA zna dwa rodzaje takich wyjątkowych przypadków:

1. Autoweryfikacja decyzji (autokontrola)

2. Rektyfikacja decyzji - obejmuje ona trzy kwestie:
   

1. Uzupełnienie decyzji - zgodnie z art. 111 KPA strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji wnieść o jej uzupełnienie co do rozstrzygnięcia lub klauzuli odwołalności, bądź też o sprostowanie zawartego w decyzji pouczenia o środkach prawnych. Identyczne uprawnienie od 11 kwietnia 2011 r. w tym samym terminie przysługuje organowi który wydał decyzję. Uzupełnienie decyzji lub też odmowa jej uzupełnienia następuje w formie postanowienia. Przed kwietniową nowelizacją KPA istniał spór co do formy rozstrzygnięcia kwestii uzupełnienia decyzji. Dominował wówczas pogląd, że uzupełnienie jej co do rozstrzygnięcia powinno następować w formie decyzji, zaś uzupełnienie odnoszące się do środków odwoławczych w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. W przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji termin dla strony na wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.

2. Sprostowanie oczywistych błędów i omyłek - zgodnie z art. 113 §1 KPA organ może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez siebie decyzjach. Przez oczywiste omyłki rozumie się przede wszystkim błędy, które wynikają bezspornie z porównania treści materiału dowodowego i treści wydanej decyzji. Niedopuszczalne jest przy tym takie sprostowanie, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja może być sprostowana w każdym czasie, w tym również wtedy, gdy stała się przedmiotem rozpatrzenia przez wojewódzki sąd administracyjny.

3. Wykładnię decyzji - organ, który wydał decyzję, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, może wyjaśnić na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Należy przy tym pamiętać, że tą drogą organ wyjaśnia jedynie sens decyzji, nie może natomiast zmienić jej treści.

Decyzja administracyjna wywiera dwojakiego rodzaju skutki:

1. Materialnoprawny - polegający na powstaniu, zmianie lub wygaśnięciu konkretnego stosunku prawnego, którego treścią są prawa, względnie obowiązki strony.

2. Procesowy - polegający na zakończeniu sprawy w danej instancji, a więc następstwem wydania decyzji jest rozwiązanie stosunku jaki łączył stronę i organ administracji publicznej.

XIII. Ugoda administracyjna

Jedną z zasad ogólnych KPA jest zasada ugodowego załatwiania spraw (art. 13 KPA). Ustawa stanowi, że sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach mogą być załatwione w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna - to nazwa legalna wprowadzana przez ten przepis). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Ugoda administracyjna w rozumieniu KPA może być zawierana wyłącznie w sprawach decyzyjnych, które podlegają załatwieniu w drodze wydania decyzji administracyjnej. Decyzyjna forma załatwienia sprawy musi mieć podstawę prawną. Ugoda administracyjna jest zawierana między stronami postępowania, a nie między stroną a organem prowadzącym postępowanie.

Nie jest dopuszczalne zawarcie ugody z podmiotem na prawach strony (np. z organizacją społeczną).

Ugodę administracyjną definiuje się jako porozumienie stron zawarte przed organem administracji publicznej, które reguluje wzajemne uprawnienia i obowiązki stron w sprawie indywidualnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego.

Przesłanki zawarcia ugody administracyjnej:

1. Ugoda może być zawarta tylko w sprawie zawisłej - jest to sprawa, w której toczy się postępowanie (od momentu jego wszczęcia do czasu wydania decyzji w II instancji)

2. Ugoda może być zawarta tylko wtedy, gdy charakter sprawy za tym przemawia - charakter sprawy przemawia za zawarciem ugody, jeśli w postępowaniu występują co najmniej dwie strony i mają one sporne interesy (dają się usunąć w usunąć w drodze wzajemnych ustępstw). Czym innym są interesy sporne, a czym innym interesy konkurencyjne. Jeśli interesy są konkurencyjne to pozytywne załatwienie sprawy dla jednej ze stron pociąga za sobą negatywne załatwienie sprawy dla pozostałych stron, np. kilka stron ubiega się o koncesję na prowadzenie kasyna gry w miejscowości, w której można udzielić jednej koncesji

3. Zawarciu ugody nie może sprzeciwiać się przepis szczególny - przykładem jest art. 118 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej

4. Zawarcie ugody powinno przyczynić się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania.

Jeżeli strony postępowania złożą oświadczenie o zamiarze zawarcia ugody, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek odroczenia wydania decyzji i wyznacza stronom terminu na zawarcie ugody. Jeżeli strony nie zawrą umowy w wyznaczonym terminie lub oświadczą, że odstępują od zamiaru zawarcia ugody (jeszcze przed upływem terminu) to organ prowadzący postępowanie załatwia sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Ugoda musi być zawarta w formie pisemnej, na okoliczność zawarcia ugody należy sporządzić protokół. Zawarta ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie. Zatwierdzenie następuje w formie postanowienia. Na postanowienie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. W konsekwencji służy też skarga do sądu administracyjnego. W art. 118 §3 KPA ustawa stanowi, w jakich przypadkach organ jest umocowany do odmowy zatwierdzenia zawarcia ugody:

1. gdy ugoda narusza prawo

2. gdy ugoda jest sprzeczna z interesem społecznym

3. gdy ugoda jest sprzeczna ze słusznym interesem stron

4. gdy ugoda nie uwzględnia stanowiska innego organu administracji publicznej, które jest wymagane przez przepisy prawa materialnego

Ze względu na to, że ugoda administracyjna wymaga zatwierdzenia, zauważa się, że nie jest to akt samoistny. Zatwierdzenie ugody jest warunkiem wejścia jej do obrotu prawnego. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja administracyjna, np. obowiązki ustalone w ugodzie podlegają egzekucji administracyjnej. Ugoda staje się wykonalna, czyli nadaje się do wykonania, z dniem, w którym staje się ostateczne postanowienie o zatwierdzeniu ugody. Postanowienie to wymaga uzasadnienia, ponieważ każde postanowienie zaskarżalne zażaleniem wymaga uzasadnienia. Uchylenie postanowienia zatwierdzającego ugodę, przez organ odwoławczy, czy przez sąd administracyjny, powoduje, że ugoda traci moc wiążącą.

Przed organami administracji publicznej są zawierane również ugody cywilnoprawne, na podstawie przepisów szczególnych, np art. 30 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne. Stanowi on, że właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, z pewnymi ograniczeniami. Realizacja postanowień takiej ugody jest dopuszczalna po zatwierdzeniu jej w drodze decyzji. Ugody cywilnoprawne są zawierane poza postępowaniem administracyjnym. Podlegają one różnym formom kontroli ze strony administracji publicznej. Nie stosuje się do nich przepisów KPA o ugodzie, tylko przepisy prawa administracyjnego materialnego (szczególne) oraz przepisy Kodeksu cywilnego.

XIV. Postanowienia wydawane w toku postępowania

Postanowienie jest indywidualnym aktem administracyjnym. Wystarczającą podstawą prawną do wydawania postanowień w postępowaniu administracyjnym są przepisy prawa procesowego (czyli przepisy KPA lub Działu IV Ordynacji podatkowej). Postanowienia w postępowaniu administracyjnym są wydawane wtedy, gdy zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania. W wielu przypadkach ustawa procesowa expressis verbis przewiduje konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii w drodze postanowienia. W dawniejszej literaturze wyróżniano cztery rodzaje postanowień:

1. Postanowienia ściśle procesowe, np. postanowienie o ukaraniu grzywną świadka, który nie stawił się w celu złożenia zeznania bez usprawiedliwionej przyczyny

2. Postanowienia procesowe wywierające wpływ na dalszy bieg postępowania, np. postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania

3. Postanowienia odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialno-prawny, np. postanowienie w sprawie zatwierdzenia ugody, postanowienie wydane w ramach współdziałania organów administracji publicznej, o którym jest mowa w art. 106 KPA

4. Postanowienia wydawane poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, np. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia
   

Drugi podział (nowszy) postanowień to podział dychotomiczny:

1. Postanowienia nie kończące postępowania w sprawie

2. Postanowienia kończące postępowanie w sprawie

Podział ten wynika z art. 3 §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kończą postępowanie w sprawie, a nie przysługuje zażalenie na następujące postanowienia:

1. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania

2. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (art. 134 KPA)

3. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 KPA)

Postanowienia te są zaskarżalne do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że błędne nazwanie postanowienia decyzją nie zmienia charakteru prawnego tego aktu.

Różnice pomiędzy decyzjami i postanowieniami:

a) decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty, a postanowienia nie

b) podstawą prawną decyzji musi być przepis prawa materialnego (wyjątek - decyzja o umorzeniu postępowania) - podstawą prawną postanowienia jest z reguły przepis prawa procesowego

c) adresatami decyzji są strony - adresatami postanowień są nie tylko strony, ale też podmioty na prawach strony, świadkowie, biegli, uczestnicy rozprawy administracyjnej

d) co do zasady wszystkie decyzje wymagają uzasadnienia - postanowienia wymagają uzasadnienia tylko wtedy, gdy służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, takie postanowienia wymagające uzasadnienia doręcza się adresatowi na piśmie

Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji, w szczególności:

a) organ, który wydał postanowienie, jest nim związany od daty doręczenia lub jego ogłoszenia (związany to znaczy, że nie może zmienić ani uchylić postanowienia)

b) dopuszczalna jest rektyfikacja postanowień, np. sprostowanie, uzupełnienie

c) postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania mogą być wzruszane w trybie wznowienia postępowania i w trybie stwierdzenia nieważności

XV. Postępowanie przed organem II instancji

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy dwa tryby postępowania: postępowanie główne i postępowania nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania głównego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W ramach postępowania głównego wyróżniamy:

1. Postępowanie toczące się przed organem I instancji

2. Postępowanie toczące się przed organem II instancji, w razie wniesienia odwołania przez uprawnione podmioty
   

Cele i przedmiot postępowania przed organem I i II instancji są takie same. W obu organ rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty.

Drugi tryb to postępowania nadzwyczajne. Przedmiotem postępowań nadzwyczajnych nie jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Orzekając w trybach nadzwyczajnych, organ decyduje o decyzji będącej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i z tego względu decyzja, która zapada w trybie nadzwyczajnym, w sposób pośredni odnosi się do sprawy będącej przedmiotem trybu głównego.

Postępowanie przed organem II instancji wszczyna wniesienie odwołania od decyzji lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją. Postępowanie przed organem odwoławczym może być też uruchomione wskutek wniesienia zażalenia na postanowienie.

Odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zażalenie są zwyczajnymi środkami prawnymi (środkami zaskarżenia).

Środki prawne są to możliwości kwestionowania przez strony lub inne uprawnione podmioty rozstrzygnięć organów administracji publicznej w celu spowodowania ich weryfikacji (czyli zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności), przewidziane przez prawo procesowe.

Nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia są:

• wniosek o wznowienie postępowania

• wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia

• wniosek o uchylenie lub o zmianę decyzji

• sprzeciw prokuratora

• skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego

Środki prawne zwyczajne służą kwestionowaniu rozstrzygnięć nie ostatecznych, natomiast środki prawne nadzwyczajne służą od rozstrzygnięć ostatecznych. Definicję decyzji ostatecznej zawiera art. 16 §1 KPA. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Oprócz podziału środków prawnych (zaskarżenia) na zwyczajne i nadzwyczajne dokonuje się wielu innych podziałów, m.in. wyróżnia się środki zaskarżenia na drodze administracyjnej i środki zaskarżenia na drodze sądowej. Środkami zaskarżenia na drodze sądowej są: skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz odwołanie do sądu powszechnego (np. od decyzji Prezesa UOKiK służy odwołanie do sądu powszechnego, a nie odwołanie w administracyjnym toku instancji; podobnie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, odwołanie służy do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, który to jest wydziałem sądu powszechnego).

Wszystkie pozostałe to środki zaskarżenia na drodze administracyjnej. Środki zaskarżenia na drodze administracyjnej przysługują do organów administracji publicznej i są rozpoznawane przez organy administracji publicznej, przy zastosowaniu procedury administracyjnej. Środki zaskarżenia na drodze sądowej przysługują do sądu administracyjnego bądź powszechnego. Sądy stosują procedurę sądową.

XVI. Tryby zwyczajne

1. Odwołanie - jest zwyczajnym środkiem prawnym i w swej istocie jest żądaniem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wniesienie odwołania powoduje obowiązek organu odwoławczego do powtórnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i obowiązek wydania stosownego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do zbadania odwołania, ani też do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji bada prawidłowość orzekania przez organ I instancji i prawidłowość samej decyzji. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w I instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Ani KPA, ani Ordynacja podatkowa nie wyłączają możliwości wniesienia odwołania od decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony. Przepisy procesowe nie pozbawiają też prawa złożenia odwołania osoby, która nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną postępowania. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero wniesienie odwołania powoduje, że organ odwoławczy może korzystać z uprawnień przewidzianych w KPA i Ordynacji podatkowej. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym wszczętym z urzędu jest dotknięta ciężką wadą, pociągającą za sobą sankcję nieważności. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, w świetle art. 127 §2 KPA, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa (przepis szczególny) przewiduje inny organ odwoławczy. Problematykę organów wyższego stopnia reguluje art. 17 KPA. Chodzi o organ wyższego stopnia względem tego, który wydał decyzję.

Przykładem organu odwoławczego, który nie jest organem wyższego stopnia, jest Rada do Spraw Uchodźców. Rada jest organem odwoławczym od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w określonych sprawach, np. w sprawie nadania statusu uchodźcy. Wynika to z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 KPA organem wyższego stopnia względem organów jednostek samorządu terytorialnego jest SKO, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (czasami przepis szczególny stanowi organem wyższego stopnia wojewodę, np. w przypadku pozwolenia na budowę wydawanego przez starostę, odwołanie od tej decyzji służy do wojewody).

W świetle art. 220 §2 Ordynacji podatkowej właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ podatkowy wyższego stopnia. To jest zasada, a od niej są wyjątki przewidziane w art. 221 Ordynacji podatkowej. W przypadku wydania decyzji w I instancji przez:

1. ministra właściwego do spraw finansów publicznych

2. dyrektora izby skarbowej

3. dyrektora izby celnej

4. samorządowe kolegium odwoławcze,

odwołanie od tej decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym.

Odwołanie jest odformalizowanym środkiem prawnym. Z odwołania musi tylko wynikać, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Odwołanie nie wymaga uzasadnienia (art. 128 KPA). Przepisy szczególne mogą wprowadzać wymagania co do treści odwołania.

Każde odwołanie musi spełniać minimum wymagań stawianych podaniu, tzn. musi wskazywać: osobę, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Szczegółowe uzasadnienie odwołania leży w interesie strony odwołującej się.

W świetle Ordynacji podatkowej odwołanie jest sformalizowanym środkiem prawnym, tzn. powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie (art. 220 Ordynacji podatkowej). Jeśli odwołanie w postępowaniu podatkowym nie spełnia tych wymagań to organ odwoławczy wydaje postanowienie o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia. Takie postanowienie jest ostateczne, tzn. nie służy na nie zażalenie, ale można na nie wnieść skargę do sądu administracyjnego.

Odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego, ale za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Jest to tzw. tryb pośredni wniesienia odwołania. Strona pozyskuje informację co do właściwego organu odwoławczego z pouczenia, jakie powinno być zawarte w doręczanej stronie decyzji.

Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji lub od daty ogłoszenia decyzji. Termin do wniesienia odwołania jest terminem procesowym i zawitym, tzn. wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne, chyba że zostanie przywrócony termin do wniesienia odwołania. Zgłaszając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania trzeba równocześnie wnieść samo odwołanie (można to uczynić w jednym piśmie). Po wniesieniu odwołania organ, który wydał decyzję, ma obowiązek zawiadomienia innych stron o wniesieniu odwołania. Po jego wniesieniu organ, który wydał decyzję, powinien rozważyć dokonanie samokontroli (autoweryfikacji, autokontroli) decyzji. W ramach samokontroli, organ, który wydał decyzję, może uchylić lub zmienić decyzję, jeśli uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości, a ponadto jeśli odwołanie wniosły wszystkie strony bądź wniosła je jedna strona, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Organ I instancji ma 7 dni na dokonanie samokontroli. Jeśli nie dokona tego, ma obowiązek przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do organu wyższego stopnia.

2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (!egz!) - organem odwoławczym w świetle KPA jest organ wyższego stopnia, nad niektórymi organami administracji nie ma już organu wyższego stopnia - SKO i ministrowie w rozumieniu KPA. Nie ma więc możliwości wniesienia odwołania. Ustawodawca, w art. 127 §3 KPA, dla zachowania dwuinstancyjności postępowania, przewidział możliwość składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale tylko wówczas, gdy decyzję w I instancji wydał minister (w rozumieniu KPA) lub SKO. Decyzją wydawaną w I instancji przez ministra będzie art. koncesja na wydobywanie soli, węgla, brylantów etc. Będzie to również decyzja o przyznaniu lub pozbawieniu kogoś uprawnień kombatanckich - decyzję taką wydaje kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, który zgodnie z przepisami KPA jest ministrem.

Gdy chodzi o postępowanie w trybach nadzwyczajnych to zasadą jest, że o stwierdzeniu nieważności decyzji rozstrzyga organ wyższego stopnia nad organem, który wydał dotychczasową decyzję. Często tym organem będzie minister lub SKO. Gdy chodzi o wznowienie postępowania administracyjnego to zasadą jest, że o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, ewentualnie organ wyższego stopnia.

Do 11 kwietnia 2011 r. istniał w doktrynie i orzecznictwie sądowym spór dotyczący charakteru prawnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - czy jest to środek zwyczajny, czy nadzwyczajny (czy dotyczy decyzji nieostatecznych, czy ostatecznych). Do nowelizacji KPA dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. art. 16 §1 KPA stanowił, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Wspominana nowelizacja nadała nowe brzmienie art. 16 §1 KPA stanowiąc, iż ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zmiana ta przesądziła, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musimy traktować jako zwyczajny środek prawny ze wszelkimi tego konsekwencjami, art. konieczność wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego).

W związku z owym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pojawia się kwestia bezstronności organu, który ów wniosek ma rozstrzygać. Np. 24 §1 pkt 5 stanowi, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że SKO rozpoznające ów wniosek musi działać w innym składzie osobowym niż wtedy, gdy wydawało decyzję w I instancji. Gdy chodzi o ministra to sprawa jest bardziej skomplikowana. Jeżeli decyzję z upoważnienia ministra wydał wiceminister, dyrektor departamentu lub inna osoba, to ta osoba jest wyłączona od udziału w postępowaniu i od załatwienia sprawy. Kłopot pojawia się, gdy decyzję w I instancji wydał bezpośrednio minister. Jest to sytuacja nierozstrzygnięta na gruncie przepisów KPA.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosujemy odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

3. Postępowanie odwoławcze - powody, dla których odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu który wydał decyzję w I instancji:

1. organ I instancji posiada akta sprawy (powód mniej ważny)

2. organ I instancji posiada uprawnienie do dokonania autoweryfikacji wydanej przez siebie decyzji (powód bardzo ważny). Warunki dokonania autoweryfikacji są następujące:

• odwołanie muszą wnieść wszystkie strony

• organ I instancji musi uznać, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie.

W ramach autokontroli organ wydaje nową decyzję pierwszo-instancyjną. Od tej decyzji również służy odwołanie. Na dokonanie autokontroli organ I instancji ma termin instrukcyjny 7 dni. Jeżeli w tym terminie nie dokona autokontroli to jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy do organu wyższego stopnia. Organ I instancji nie posiada żadnych uprawnień do badania dopuszczalności bądź dochowania terminu wniesienia odwołania. Jedynie organ odwoławczy, w trybie art. 134 KPA, może stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub niedopuszczalność wniesienia odwołania. Jest to wyłączna kompetencja organu odwoławczego.

Niedopuszczalność odwołania jest czymś innym niż uchybienie terminu. Z niedopuszczalnością odwołania mamy do czynienia wówczas, gdy:

1. sprawa nie była załatwiona w formie decyzji

2. nie usunięto w terminie braków odwołania

3. odwołanie wniosła strona nie posiadająca zdolności procesowej

4. odwołanie wniesiono od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona (czyli nie ma jej jeszcze w obrocie prawnym)

O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bądź o niedopuszczalności odwołania orzeka organ odwoławczy w formie postanowienia ostatecznego, na które nie przysługuje zażalenie. Zgodnie z np. 3 §2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takie postanowienie można zaskarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego. Organ odwoławczy przed wydaniem przez siebie decyzji przeprowadza postępowanie wyjaśniające, ale co do zasady polega ono na tym, że analizuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, z którego może wyprowadzić zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji. Zasadą jest, że organ odwoławczy własnego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadza, ale na podstawie art. 136 KPA ów organ może samemu przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe bądź też może zlecić przeprowadzenie takiego postępowania przez organ I instancji. Główny nacisk należy położyć na uzupełniający charakter tego postępowania.

Jeżeli stan faktyczny sprawy jest jasny albo nie kwalifikuje się do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, organ odwoławczy wydaje jedną z decyzji, o których mowa w art. 138 KPA. Z tego artykułu wynika, że model postępowania administracyjnego w Polsce to model reformacyjny (reformatoryjny). Organ odwoławczy wydaje jedną z następujących decyzji:

1. Decyzja, w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji - wydawana, gdy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i słuszna. Organ odwoławczy będąc w roli organu I instancji podjąłby taką samą decyzję. W tym przypadku w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu odwoławczego

2. Decyzja reformacyjna (reformatoryjna) - organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy

3. Decyzja, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w I instancji w całości albo w części - określana jest czasami mianem „kasacji właściwej”. Konieczność istnienia tego typu decyzji wynika z tego, że w toku postępowania odwoławczego nie można stosować przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji

4. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego - w konsekwencji tej decyzji w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji, np. strona w trybie np. 137 KPA cofa odwołanie

5. Decyzja kasacyjna polegająca na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania, zwłaszcza wyjaśniającego, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na wynik sprawy, na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Organ odwoławczy musi wskazać jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę. Do 11 kwietnia 2011 r. była możliwość udzielenia takiej wskazówki, teraz to wymóg

6. Decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i zobowiązaniu tego organu do wydania decyzji określonej treści - ma miejsce, gdy decyzja jest wydawana na blankiecie urzędowym albo w drodze elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany tej decyzji. Obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.

4. Zakaz reformationis in peius (zakaz zmiany na gorsze) - jest konstrukcją prawną, która stwarza stronie odwołującej się od decyzji gwarancję, że w razie wniesienia odwołania sytuacja prawna strony nie pogorszy się. Zakaz zmiany na gorsze został uregulowany w art. 139 KPA. Stanowi on, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W Ordynacji podatkowej kwestia ta jest uregulowana w art. 234. Z tego zakazu zmiany na gorsze wynika, iż organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może zmienić decyzję na bardziej korzystną dla strony składającej odwołanie albo może utrzymać w mocy decyzję dotychczasową. Zakaz reformationis in peius wprowadza się po to, aby strony w obawie przed pogorszeniem swojej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań. Od zakazu zmiany na gorsze istnieją dwa wyjątki:

a) Zakaz ten nie wiąże, jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo - pojęcie rażącego naruszenia prawa występuje również w art. 156 §1 pkt 2 KPA. Stanowi on, że decyzja która została wydana z rażącym naruszeniem prawa zawiera wadę pociągającą za sobą sankcję nieważności. Dominuje pogląd, iż pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 jest szersze niż pojęcie to w rozumieniu art. 156. W rozumieniu art. 139, pojęcie to obejmuje wszystkie wadliwości postępowania, które stanowią przyczynę wznowienia postępowania oraz wszystkie przypadki naruszenia prawa, które powodują konieczność stwierdzenia nieważności decyzji.

b) Zakaz ten nie wiąże, jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny - rażące naruszenie interesu społecznego nie jest przesłanką samoistną w tym sensie, że rażącemu musi mu towarzyszyć naruszenie prawa.

W każdym przypadku odstąpienia od zakazu zmiany na gorsze organ odwoławczy musi wyczerpująco uzasadnić, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Zakaz zmiany na gorsze obowiązuje również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakaz zmiany na gorsze nie działa, jeśli w postępowaniu występowała więcej niż jedna strona, strony miały sprzeczne interesy i obie/wszystkie wniosły odwołanie.

W postępowaniu podatkowym, mimo obowiązywania normy o niemal identycznej treści, która ustanawia zakaz zmiany na gorsze (art. 234 Ordynacji podatkowej), obowiązuje także norma ustanowiona w art. 230 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w toku postępowania odwoławczego organ rozpatrujący odwołanie stwierdzi, że zobowiązanie podatkowe zostało ustalone lub określone w wysokości niższej albo kwota zwrotu podatku została określona w wysokości wyższej niż to wynika z przepisów prawa podatkowego lub że określono stratę w wysokości wyższej od poniesionej, organ odwoławczy zwraca sprawę organowi I instancji w celu dokonania wymiaru uzupełniającego poprzez zmianę wydanej decyzji. Organ odwoławczy wydaje w tym przedmiocie postanowienie, które doręcza się stronie. Nie służy na nie zażalenie ani skarga. Od nowej decyzji organu I instancji stronie służy odwołanie, które podlega rozpatrzeniu łącznie z odwołaniem wniesionym od zmienionej decyzji.

5. Zażalenie - jest środkiem służącym zwalczaniu bezczynności organów prowadzących postępowanie administracyjne ogólne i zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (w Ordynacji podatkowej odpowiednikiem jest ponaglenie). Druga grupa zażaleń to zażalenie na postanowienie. Pojawia się ono we wszystkich procedurach, np. sądowej cywilnej, sądowej karnej etc. Zażalenie na postanowienie służy tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi, np. na postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy służy zażalenie (art. 74 §2 KPA). Postanowienia niezaskarżalne w drodze zażalenia, np. postanowienia dowodowe, mogą być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji. Podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia jest adresat postanowienia, może być nim strona, podmiot na prawach strony, świadek, biegły. Termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od daty doręczenia postanowienia adresatowi. Organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ odwoławczy. Organ, który wydał postanowienie, może skorzystać z samokontroli. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia z mocy samego prawa. Organ, który wydał postanowienie, może wstrzymać wykonanie postanowienia, gdy uzna to za uzasadnione. Zażalenie wnosi się w trybie pośrednim, tj. za pośrednictwem organu który wydał postanowienie. Do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań.

XVII. Tryby nadzwyczajne

Służą weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Na tryby nadzwyczajne składają się trzy instytucje procesowe:

1. Wznowienie postępowania;

2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia);

3. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadą nieistotną.

Postępowania nadzwyczajne mogą być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek uprawnionego podmiotu (strony). Wszystkie trzy wymienione tryby mają zastosowanie do decyzji. Tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności dotyczy również postanowień, ale nie wszystkich, tylko tych zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień wymienionych w art. 134 KPA, czyli stwierdzających niedopuszczalność odwołania bądź uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wszystkie te tryby, z jednym wyjątkiem, dotyczą rozstrzygnięć ostatecznych (wyjątek pojawia się przy stwierdzeniu nieważności). Przepisy szczególne mogą wyłączyć możliwość wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych, np. art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten wyłącza możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów w stosunku do decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Trybami nadzwyczajnymi rządzi zasada niekonkurencyjności, tzn. tryby te nie mogą być stosowane zamiennie, w zależności od uznania organu administracji czy też jednostki. Jeśli decyzja zawiera wadę pociągającą za sobą sankcję nieważności to powinno być wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli decyzja została wydana w postępowaniu dotkniętym wadą stanowiącą podstawę wznowienia postępowania to trzeba zastosować tryb wznowienia postępowania, a nie inny tryb nadzwyczajny. Trybów zmiany i uchylenia decyzji niewadliwej bądź dotkniętej wadami nieistotnymi nie można stosować w odniesieniu do decyzji, która zawierają wadę pociągającą za sobą sankcję nieważności bądź wydanych w postępowaniach wadliwych w takim stopniu, że uzasadnione jest wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania administracyjnego

Jest instytucją procesową polegającą na ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w celu sprawdzenia czy któraś z kwalifikowanych wad postępowania wyliczonych w art. 145, 145a lub 145b KPA nie miała wpływu na treść decyzji. Istnienie tej instytucji procesowej uznaje się za niezbędne z tego względu, że już po wydaniu decyzji ostatecznej może ujawnić się wadliwość postępowania albo mogą pojawić się okoliczności pozbawiające znaczenia przesłanki wydania decyzji. KPA nie uzależnia wznowienia postępowania od wyczerpania toku instancji. Istnieje możliwość wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zarówno organu I jak i II instancji. Katalog przyczyn wznowienia postępowania, wymienionych w KPA, jest wyczerpujący:

1. Dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, np. przyjęto na studia kandydata, który przedstawił fałszywe świadectwo dojrzałości

2. Decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, np. wydano decyzję po uprzednim przyjęciu nielegalnej korzyści majątkowej

Z tych dwóch przyczyn postępowanie może być wznowione, co do zasady, dopiero po stwierdzeniu ich istnienia orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu.

1. Decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. 24, 25 i 27 KPA:

1. jeśli wyłączeniu podlegał organ to niedopuszczalne jest wydanie decyzji nie tylko przez piastuna funkcji organu, ale też przez upoważnionych przez piastuna pracowników

2. jeśli wyłączeniu podlegał pracownik i nie wydał on decyzji (czyli nie podpisał decyzji), a jedynie podejmował czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstawy wznowienia postępowania

1. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - przesłanka ta jest spełniona jeśli strona nie uczestniczyła przynajmniej w jednej z istotnych faz postępowania, np. strony nie zawiadomiono o wniesieniu odwołania przez inną stronę. Jeśli strona działała przez pełnomocnika to pominięcie go jest równoznaczne z pominięciem strony i kierowane przez organ prowadzący postępowanie do strony postanowień, wezwań etc. zamiast do pełnomocnika uzasadnia wznowienie postępowania. Z tej przyczyny wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na wniosek strony, a nie może z urzędu.
   

2. Wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję - nie ma znaczenia czy przyczyny tego stanu rzeczy były zawinione przez stronę, czy nie. Nowa wykładnia przepisów nie jest nową okolicznością ani dowodem w tym znaczeniu. W praktyce właśnie ta przesłanka ujawnia się najczęściej w orzecznictwie sądowym.
   

3. Decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wymaganego przez prawo - wznowienie postępowania na tej podstawie stanowi sankcję naruszenia przepisu materialnego prawa administracyjnego, który wymaga współdziałania przy wydaniu decyzji w określonej sprawie. Ramy procesowe współdziałania określa art. 106 KPA. Sankcja wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania jest niezależna od tego czy akt współdziałania miał mieć charakter stanowiący, czy tylko opiniodawczy. Ponadto, ta sankcja jest niezależna od tego czy brak stanowiska wywarł wpływ na treść decyzji. Nie wznawia się postępowania, jeżeli organ prowadzący postępowanie uzyskał stanowisko organu współdziałającego, ale tego stanowiska nie uwzględnił.

4. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte odmiennie przez właściwy organ lub sąd od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji - jeśli wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd to postępowanie powinno być zawieszone do czasu ostatecznego lub prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten organ lub sąd. Wyjątkowo, w granicach określonych w KPA, organ, który wydaje decyzję, może samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienie wstępne. To samodzielne rozstrzygnięcie ma użytek tylko w tej sprawie, w której jest wydawana decyzja i ma charakter prowizoryczny w tym sensie, że jeśli ten inny właściwy organ lub sąd rozstrzygnie zagadnienie wstępne odmiennie to postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną trzeba będzie wznowić.

5. Decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione - w pewnych przypadkach jakiś element stanu faktycznego w sprawie indywidualnej może być ukształtowany decyzją administracyjną lub orzeczeniem sądowym. Ostateczna decyzja administracyjna i prawomocne orzeczenie sądowe wiążą organy administracji publicznej. Decyzje administracyjne i orzeczenia sądowe mogą być eliminowane z obrotu prawnego, a to wpływa na prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji.

6. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a KPA) -czyli stracił moc obowiązującą przepis będący podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ta przesłanka wznowienia postępowania obowiązuje od 17 października 1997 r. Wcześniej, przed tą datą, wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu prawa, który w wyniku orzeczenia TK został zmieniony lub uchylony jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem rangi ustawowej, stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Z tej przyczyny wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony. W doktrynie prawa administracyjnego jest wyrażony pogląd, że uzależnienie wznowienia postępowania od wniosku strony nie chroni dostatecznie interesu publicznego. Orzeczenie TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub z aktem normatywnym niższego rzędu powinno automatycznie wpływać na zmianę sytuacji prawnej podmiotów, które nabyły uprawnienia lub na które zostały nałożone obowiązki, a rozwiązanie z KPA tego nie gwarantuje.

7. Zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145b KPA), przez zasadę równego traktowania należy rozumieć brak jakichkolwiek zachowań stanowiących nierówne traktowanie. Przez nierówne traktowanie należy rozumieć traktowanie osób fizycznych w sposób będący jednym lub kilkoma z następujących zachowań: dyskryminacja bezpośrednia, dyskryminacja pośrednia, molestowanie, molestowanie seksualne, mniej korzystne traktowanie osoby fizycznej wynikające z odrzucenia molestowania lub molestowania seksualnego, podporządkowanie się molestowaniu lub molestowaniu seksualnemu oraz zachęcanie do takich zachowań i nakazywanie ich.

Tryby wszczęcia wznowionego postępowania: wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu i na wniosek strony, z trzema wyjątkami, gdy wznawia się postępowanie wyłącznie na wniosek strony:

1. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu

2. TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, a na podstawie tego aktu normatywnego została wydana decyzja

3. zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, jeśli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną

Termin wznowienia postępowania: możliwość złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania jest ograniczone terminem. Zawsze jest to termin miesięczny, który zaczyna swój bieg w różnych momentach.

Organ właściwy do wznowienia postępowania: o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Oznacza to, że organ I instancji jest umocowany do wznowienia postępowania tylko w odniesieniu do decyzji, których nie zaskarżono odwołaniem. Organy I instancji tracą kompetencje do wznowienia postępowania na rzecz organu wyższego stopnia, jeśli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną wznowienia postępowania, chyba że decyzję w ostatniej instancji wydał minister lub SKO.

Wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do 11 kwietnia 2011 r. odmowa wznowienia postępowania następowała w drodze decyzji. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna postępowanie co do przyczyn jego wznowienia i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu/odmowie wznowienia postępowania organowi nie wolno badać przyczyn wznowienia postępowania.

Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania można wydać, jeżeli:

1. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub jej przedstawicielem

2. wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesięcznego terminu

3. we wniosku o wznowienie postępowania strona nie powołała się na żadną z ustawowych podstaw (przyczyn) wznowienia postępowania

Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji publicznej musi zbadać czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła w danej sprawie. Jeśli potwierdzi się istnienie przyczyny wznowienia, wówczas organ ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną co do istoty, biorąc pod uwagę stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia rozstrzygnięcia.

W wyniku wznowienia postępowania dochodzi do wydania decyzji. Może to być jedna z trzech rodzajów decyzji:

1. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej - wydaje się ją wtedy, gdy nie potwierdzi się istnienie ustawowej przyczyny wznowienia postępowania

2. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty -wydaje się ją wtedy, gdy potwierdzi się istnienie ustawowej przyczyny wznowienia postępowania i jednocześnie nie wystąpi negatywna przesłanka uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu

3. Decyzja stwierdzająca wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa i wskazaniem okoliczności, z powodu których organ nie uchylił dotychczasowej decyzji - wydaje się ją wtedy, gdy potwierdzi się istnienie ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, a jednocześnie wystąpi jedna z negatywnych przesłanek uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu:

1. przedawnienie wydania decyzji, tzn. od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, a w dwóch przypadkach - upłynęło 10 lat (1. dowody okazały się fałszywe, 2. decyzja została wydana w wyniku przestępstwa);

2. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania jest decyzją wydaną w I instancji, wobec czego służy od niej odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji

Decyzji administracyjnej służy domniemanie legalności, czyli zgodności z prawem. Decyzja pozostaje w obrocie prawnym dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana. Wyeliminowanie może nastąpić w drodze innej decyzji bądź wyrokiem sądowym. Niektóre decyzje są dotknięte ciężkimi wadami - tak ciężkimi, że ustawodawca nakazuje stwierdzenie ich nieważności ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Nie wystarcza uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc. Skutek ex nunc oznaczałby, że uchylenie następuje od daty uchylenia. Nieważność decyzji administracyjnej może stwierdzić sąd administracyjny, ale może też to uczynić organ administracji publicznej w trybie nadzwyczajnym - w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma ono na celu ustalenie czy decyzja jest dotknięta, kwalifikowaną wadą prawną pociągającą za sobą sankcję nieważności. Ten tryb nadzwyczajny nie ma na celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania chodzi nie tylko o ustalenie istnienia wady postępowania, ale również o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty.

Art. 156 KPA określający podstawy (przyczyny) stwierdzenia nieważności decyzji nie zastrzega, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko decyzji ostatecznych. W związku z tym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Może to mieć miejsce w dwóch przypadkach:

• organ administracji publicznej stwierdzi nieważność decyzji z urzędu w terminie 14 dni od daty doręczenia jej stronie, pod warunkiem, że strona w tym terminie nie wniosła odwołania - postępowanie odwoławcze ma bowiem pierwszeństwo przed trybami nadzwyczajnymi

• organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność decyzji nie-ostatecznej na żądanie strony, jeśli w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji strona zgłosi nie budzący wątpliwości wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, z powołaniem się na ustawową podstawę (wadę) pociągającą za sobą sankcję nieważności
  

Mimo wystąpienia jednej z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności, nie dojdzie do niego ze względu na istnienie jednej z dwóch negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności:

1. Upływ czasu (10 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji) - nie dotyczy to wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Nie nastąpi stwierdzenie nieważności z powodu upływu 10 lat, w przypadku gdy:

1. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości

2. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

3. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie

4. decyzja zawiera wadę pociągającą za sobą sankcję nieważności przewidzianą w przepisach odrębnych
   

2. Nieodwracalność wywołanych przez decyzję skutków prawnych - nieodwracalność skutków prawnych oznacza, że brak jest przepisów prawa, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą pociągającą za sobą sankcję nieważności.

Zdaniem prof. Chróścielewskiego, nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 §2 KPA odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy decyzja dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 §1 KPA wywołuje pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, tzn. wydanie takiej decyzji umożliwiło dokonanie czynności cywilnoprawnych. Nieodwracalności skutków prawnych nie należy utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Obojętne jest także czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego.

W razie wystąpienia jednej z tych dwóch negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie stwierdza się jej, a stwierdza się jedynie, że dotychczasowa decyzja była wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie wskazuje się tą negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Wady pociągające za sobą sankcję nieważności (art. 156 §1 KPA):

1. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - nie ma znaczenia jakiemu rodzajowi właściwości uchybiono - może chodzić o naruszenie właściwości ustawowej, jak i delegacyjnej, a także rzeczowej, miejscowej lub instancyjnej.
   

2. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej - w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który daje umocowanie organowi administracji publicznej do rozstrzygania sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wylicza się kilka grup przypadków braku podstawy prawnej:

1. decyzje wydane w sprawach, w których stosunek prawny wynika z mocy samego prawa

2. decyzje wydane w sprawach podlegających załatwieniu w innej niż decyzja prawnej formie działania administracji publicznej

3. decyzje wydane w sprawach wykraczających poza sferę stosunków administracyjnoprawnych, w szczególności w sprawach cywilnych

4. decyzje wydane na podstawie przepisów samoistnych
   

1. Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - rażące naruszenie prawa jest pojęciem nieostrym, trudno je zdefiniować. Obecnie dominuje pogląd, że w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 in fine KPA zachodzi w razie spełnienia łącznie trzech przesłanek:

1. oczywistość naruszenia prawa - polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia

2. przesłanka charakteru przepisu, który został naruszony - w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który daje się zastosować w bezpośrednim rozumieniu, tzn. nie wymaga stosowania wykładni prawa

3. racje ekonomiczne lub gospodarcze - chodzi o skutki, które wywołuje decyzja. Skutki mają być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skutki gospodarcze czy społeczne naruszenia prawa poprzez decyzję powodują niemożliwość zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa
   

1. Decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - chodzi o to, że w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje.

2. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie - np. przyznano uprawnienie bądź nałożono obowiązek, zamiast na stronę, na jej przedstawiciela ustawowego czy też pełnomocnika bądź organ błędnie uznał, że stroną jest spółka cywilna jako taka.

3. Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność decyzji ma charakter trwały - przez niewykonalność należy rozumieć przyczyny natury faktycznej, czyli brak możliwości technicznych wykonania decyzji. Przyjmuje się również, że chodzi także o niewykonalność prawną, tzn. że w prawie obowiązującym występują zakazy, które uniemożliwiają wykonanie decyzji.

4. Decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą - chodzi o sytuację, w której przystąpienie do wykonania decyzji byłoby czynem zabronionym pod groźbą kary, np. nakaz rozbiórki zabytku nieruchomego bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi przestępstwo w świetle ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

KPA nie wymienia innych podstaw stwierdzenia nieważności, ale art. 156 §1 pkt 7 stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten ma charakter porządkujący i oznacza, że przepisy odrębne mogą w określonych sprawach wprowadzać jeszcze inne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Np. art. 212 ustawy z 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania przez starostę pozwoleń zintegrowanych minister właściwy do spraw środowiska kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie tego pozwolenia.

Może się zdarzyć, że decyzja administracyjna zawiera w sobie więcej niż jedną wadę pociągającą za sobą sankcję nieważności.

Tryby wszczęcia postępowania: postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Organem właściwym - do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję, chyba że decyzję wydał minister lub SKO. W tych przypadkach postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi odpowiednio minister lub SKO. O nieważności decyzji organ administracji może orzec dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu w trybie zwykłym powinna być przeprowadzona w świetle przepisów obowiązujących w chwili jej wydania w trybie zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może się zakończyć trojako:

1. Decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym - jest wydawana, gdy w postępowaniu wyjaśniającym okaże się, że dotychczasowa decyzja nie była dotknięta wadą pociągającą za sobą sankcję nieważności.

2. Decyzja stwierdzająca nieważność dotychczasowej decyzji - jest wydawana, gdy potwierdzi się wystąpienie ustawowej przyczyny stwierdzenia nieważności, a jednocześnie nie wystąpi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.

3. Decyzja stwierdzająca wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji - jest wydawana, gdy potwierdzi się wystąpienie ustawowej przyczyny stwierdzenia nieważności, a jednocześnie wystąpi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.

W doktrynie postuluje się, aby wprowadzić do KPA termin przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji bez względu na rodzaj wady, jaką jest dotknięta.

Tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji znajduje zastosowanie również do postanowień. Nie dotyczy to wszystkich postanowień, a tylko tych, na które służy zażalenie oraz postanowień organu odwoławczego stwierdzających niedopuszczalność odwołania i stwierdzających uchybienie terminu do wniesienia odwołania (postanowienia z art. 134 KPA). Możliwość weryfikacji tych postanowień w tych dwóch trybach nadzwyczajnych wynika z art. 126 KPA. Praktyczne znaczenie tych trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do postanowień jest znikome.

Pozostałe tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji nie mają zastosowania do postanowień i nie dotyczą decyzji zawierających wady, które pociągają za sobą sankcję nieważności oraz decyzji wydanych w postępowaniach dotkniętych wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania.

Pozostałe tryby nadzwyczajne dotyczą zatem decyzji prawidłowych, czyli zgodnych z prawem, oraz dotkniętych wadami niekwalifikowanymi:

1. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej za zgodą strony - art. 155 KPA. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony:
   Nabycie prawa z decyzji - oznacza wszelkie przypadki przysporzenia w sferze prawnej. Przysporzenie praw następuje na mocy decyzji przyznającej uprawnienie, rozszerzającej zakres uprawnienia, stwierdzającej istnienie uprawnienia, znoszącej ciążący na stronie obowiązek, stwierdzającej brak obowiązku oraz z decyzji nakładającej na stronę obowiązek tylko określonego rodzaju bądź tylko w określonym wymiarze, bo w takim wypadku strona nabywa prawo do wykonywania tylko obowiązku, który określono w decyzji.

Zgodę strony na uchylenie lub zmianę decyzji uznaje się za podstawową przesłankę weryfikacji decyzji. Zgoda musi być wyrażona wprost, nie może być dorozumiana czy domniemana. Może być wyrażona na piśmie, a zgoda wyrażona ustnie musi być utrwalona w protokole bądź podpisanej przez stronę adnotacji. Treść zgody określa zakres w jakim może być dokonana zmiana decyzji ostatecznej. Uchylenie lub zmiana decyzji bez zgody strony stanowi rażące naruszenie prawa. Organem umocowanym do uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie nadzwyczajnym jest organ, który wydał decyzję ostateczną. Może to być organ I bądź II instancji, w zależności od tego, którego organu decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Trzeba tu zaznaczyć, że gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, to w obiegu prawnym pozostaje decyzja organu II instancji. Istnieje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w omawianym trybie nawet po oddaleniu przez sąd administracyjny skargi na decyzję.

2) Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - art. 154 KPA. Do decyzji na mocy których strona nie nabyła prawa można zaliczyć: decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane uprawnienie, decyzje stwierdzające wygaśnięcie uprawnienia oraz decyzje nakładające obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze obowiązku. Decyzje na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa mogą być uchylone lub zmienione w każdym czasie przez organ który ją wydał, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym przypadku nie wymaga się zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji.

3. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w warunkach nadzwyczajnych bądź w tzw. stanie wyższej konieczności administracyjnej - art. 161 KPA. Warunki nadzwyczajne bądź stan wyższej konieczności administracyjnej oznaczają, że nie można w inny sposób niż przez uchylenie lub zmianę decyzji usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie wykazane, tzn. materiał dowodowy sprawy musi wyraźnie wskazywać, że zagrożenie dla chronionych dóbr jest poważne. Ten tryb nadzwyczajny można stosować do decyzji ostatecznych na mocy których strona nabyła prawo i nie wyraża zgody na uchylenie lub zmianę decyzji bądź nie ma czasu na pertraktacje ze stroną ze względu na zagrożenie dóbr chronionych. Wzruszenie decyzji w tym trybie następuje zawsze (gdy nastąpiła szkoda) za odszkodowaniem. Kompetencje do uchylenia lub zmiany decyzji ma minister (w rozumieniu KPA). Może on uchylić lub zmienić każdą decyzję ostateczną. Ponadto, w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej, decyzję może uchylić lub zmienić również wojewoda.
   

4. Uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia określonych czynności przez stronę (tryb uchylenia decyzji wydanej ze zleceniem) - art. 162 §2 KPA. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, jest umocowany do uchylenia jej, jeśli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie. Możliwość nałożenia dodatkowych obowiązków na stronę musi wynikać z prawa materialnego, np. zgodnie z art. 128 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym mogą być ustalone dodatkowe obowiązki np. w zakresie pomiarów jakości wód płynących poniżej i powyżej miejsca zrzutu ścieków. W tym trybie możliwe jest wyłącznie uchylenie decyzji, nie jest możliwa zmiana.
   

5. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na mocy przepisów odrębnych - art. 163 KPA. Artykuł ten odsyła do przepisów szczególnych, ma on charakter porządkowy i nie stanowi samodzielnej podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Przepisem szczególnym, w rozumieniu KPA który pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji na mocy której strona nabyła prawo, może być tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy szczególne pozwalają na wyodrębnienie trzech grup przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej:

1. okoliczności wskazujące na nieprawidłowe korzystanie z praw nabytych z decyzji przez stronę, np. podmiot gospodarczy nie wypełnia warunków z uzyskanej przez niego koncesji

2. zmiana okoliczności faktycznych istotnych dla uprawnień wypływających z decyzji, np. w sytuacji dochodowej lub osobistej osoby otrzymującej świadczenie z pomocy społecznej nastąpiła zmiana, kierowca utracił wzrok

3. wystąpienie zagrożenia dóbr szczególnie chronionych na skutek dalszego wykonywania decyzji, np. cofnięcie uprawnień

Przepisy odrębne (szczególne) wprowadzają odrębności, które polegają na tym, że:

• można wzruszyć decyzję bez zgody strony i z reguły bez odszkodowania;

• rozstrzygnięcie o uchyleniu lub zmianie decyzji jest pozostawione zazwyczaj uznaniu organu administracji publicznej;

• przepisy szczególne dają umocowanie do wzruszenia decyzji organowi który wydał decyzję.
  

• Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji - art. 162 KPA. Decyzje administracyjne wygasają po upływie terminu ich ważności. Decyzja może być opatrzona terminem ważności tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi, np. zezwolenie na prowadzenie działalności przez uczelnię niepubliczną może zawierać termin jego ważności. W przypadku, gdy decyzja jest opatrzona terminem ważności, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zawierającej termin ważności. Art. 162 KPA wymaga wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji w dwóch grupach przypadków:

1. Gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, np. art. 18 ust. 12 ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa m.in. w razie likwidacji punktu sprzedaży

2. Gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeśli wynikające z niej prawa lub obowiązki przestają istnieć, np. wskutek zmian w obowiązującym stanie prawnym.

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji powinno nastąpić również wtedy, gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniała tego warunku. Warunek może być częścią składową decyzji, gdy przepis szczególny tak stanowi. W doktrynie przyjmuje się, że musi to być warunek rozstrzygający, a nie zawieszający. Decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji wydaje organ, który wydał decyzję w I instancji. Nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji jeśli toczy się postępowanie odwoławcze.

39

---