ROZDZIAŁ I

Charakterystyka organów administracji publicznej.

1. Pojęcie ogólne organu.

Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Funkcje administracji pełni dziś wiele podmiotów. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji państwowej, organy samorządowe, zakłady publiczne oraz w znacznie mniejszym stopniu podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie na podstawie specjalnych upoważnień. Jednak przed przejściem do dalszych rozważań o organach administracji publicznej wyjaśnię najpierw pojęcie ogólne terminu „organ”. Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym. W związku z tym należy do rzędu podstawowych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Tymczasem znaczna część z dotychczasowych ujęć w literaturze przedmiotu obarczona była dwiema niewydolnościami: nieuwzględnianiem samorządu terytorialnego, co było oczywiste i uwzględnieniem przedmiotowej definicji administracji, która eksponowała realizację zadań państwa. Tak więc M. Jaroszyński (1956) traktuje organ „jako wyodrębnioną część aparatu państwowego, która wyposażona przez przepisy prawa w określony zakres kompetencji wykonuje zwierzchnią władzę państwa w formach administracji, przy czym zorganizowanie bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa musi stanowić wyłącznie główne zadanie tego organu”.

Natomiast W. Brzeziński (1968r) określa organ administracji jako „taki organ państwowy, który działa w zakresie administracji wyłącznie lub w przeważającej mierze w swoistych dla administracji formach działania”.

J. Starościak (1971) definiuje organ administracyjny jako „wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej, posiadającą ustalony prawem zakres działania oraz podejmującą to działanie za pośrednictwem określonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych”.

Z innego punktu widzenia konstruuje pojęcie organu W. Dawidowicz (1970), według którego „organ administracji państwowej jest to organ państwowy wyposażony w prawnie określoną możliwość jednostronnego i wiążącego wyznaczania zachowania się określonych pomiotów”.

W większości poglądów na temat pojęcia organu administracji państwowej spostrzegamy:

1. łączenie cech organizacyjnych z cechami funkcjonalności;

2. łączenie tych elementów składowych pojęcia, które są w prawie, z tymi które są wytworem doktryny;

3. kumulowanie w konstruowaniu pojęcia - wedle zamierzonej koncepcji badawczej - elementów strukturalnych pojęcia organu z cechami organu;

4. umieszczenie w określeniu pojęcia organu zbędnych cech, właściwych również innym podmiotom państwowym lub społecznym.

Ostatecznie mimo powtarzalności pewnych konstrukcyjnych elementów poszczególni autorzy przez określony wybór elementów i przez określoną ich ekspozycję budują definicję, o mniej lub bardziej ograniczonym stopniu porównywalności. Jednak istotne elementy składowe pojęcia organu administracyjnego są w miarę stałe.

Po ich uwzględnieniu możemy zbudować następujące pojęcie organu administracji publicznej:

Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi):

• znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego;

• powoływany w celu realizacji norm prawa administracyjnego;

• działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

Jest to próba zbudowania definicji na podstawie elementów normatywnych. Nie odbywa się ona jednak bez pewnej pomocy kwalifikacji teoretycznej, jeśli idzie o ustalenie co jest prawem administracyjnym.

W przytoczonej definicji organ administracji publicznej utożsamiany jest z powołaną osobą, ponieważ istnieje od czasu jego powołania, natomiast od momentu utworzenia do momentu powołania można mówić jedynie o urzędzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim związanych. Poza tym takie ujęcie pozwala uniknąć sformułowań typu: „kolegialna lub monokratyczna jednostka”, „wyodrębniona jednostka organizacji państwowej podejmująca działanie za pośrednictwem określonych prawem osób”. Jest zgodne z Konstytucją: minister to osoba, a nie jednostka organizacyjna. Wreszcie warto zauważyć, że nie wszyscy ludzie znajdujący się w strukturach państwowych i samorządowych, którym prawo przyznaj nazwy szczególne są organami administracyjnymi: np.: prodziekan nie jest organem administracji państwowej, a tylko pracownikiem dziekanatu.

W definicji nie jest uwzględniony element swoistych dla administracji prawnych form działania, choć może on być użyty do określenia pojęcia prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz biorąc, sposób budowania pojęcia organu administracyjnego zależy od tego, czy pojęcie to ma być narzędziem czy celem badania. W pierwszym wypadku idzie o wskazanie niezbędnych i w sumie swoistych elementów tego pojęcia. Trzeba dodać, że w konstruowaniu pojęcia narzędzia wystarczającą rolę pełnić może teoria pozytywistyczna, wedle której organem administracji jest organ, który został uznany za administracyjny przez przepis prawa. Główny zarzut przeciw tej teorii, wyrażający się w niemożności odróżnienia działalności organu administracyjnego od działalności innego organu w sytuacji, gdy prawo nie kwalifikuje w sposób wyraźny statusu danego organu, jest dziś mało istotny, prawie wszystkie organy administracyjne są bowiem w sposób wyraźny lub dorozumiany uznane przez prawo.

Jeśli natomiast celem badania jest budowanie pojęcia organu administracji publicznej, definicja może obrazować wszystkie możliwe do wyłonienia tak w prawie, jak i nauce, elementy składowe pojęcia nie wyłączając elementów nieswoistych lub mało swoistych.

Istotną cechą charakterystyczną organu jest przyznaje mu określonych prawem kompetencji. Kompetencja jest konstrukcją łączącą prawo z prawną formą działania administracji. W sferze wykonywania administracji kompetencję wiążemy z organem administracji rządowej bądź innym organem państwowym, z organem administracji samorządowej, czy wreszcie z organem organizacji społecznej czy prywatnej, któremu zlecono określone funkcje administrowania. Można określić kompetencje organu jako zbiór uprawnień organu państwowego, dotyczących określonego zakresu spraw, w których organ ma prawo - z reguły jednocześnie obowiązek działania. Zamiast terminu „kompetencja” przepisy często posługują się terminem „właściwość”, który ma to samo znaczenie. Organ właściwy to organ, któremu przysługują kompetencje. Z przytoczonej definicji wynika, że pojęcie kompetencji obejmuje nie tylko wskazanie zakresu spraw, którymi organ ma się zajmować, lecz także określenie działań, jakie organ ma prawo i obowiązek w tych sprawach dokonywać.

Trzeba odróżnić kompetencje od zakresu działania. Zakres działania organu obejmuje tylko wyliczenie spraw, jakimi organ się zajmuje. Zakres działania organu jest zwykle określony w przepisach ustrojowych, powołujących dany organ. Przepisy określające zakres działania nie stanowią wystarczającej podstawy do podejmowania działań władczych przez organy państwowe. Określają one bowiem tylko sferę spraw, których organ powinien wykorzystać swoje kompetencje. Natomiast do podjęcia konkretnych działań władczych konieczny jest obok przepisu określającego zakres działania, przepis upoważniający do podjęcia takiego działania, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego.

Wyróżniamy kilka rodzajów właściwości czyli kompetencji. Najczęściej wymienia się właściwość miejscową i rzeczową, obok nich mówi się jednak o właściwości instancyjnej.

Właściwość miejscowa zwana czasem terytorialną to określenie jaki organ terenowy ma kompetencje do rozstrzygania danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego zasięgu działania. Organ administracji może działać tylko na obszarze jednostki podziału administracyjnego dla której jest ustanowiony.

Właściwość rzeczowa to przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw. Rozstrzyga ona a tym, jaki organ załatwia sprawy z zakresu budownictwa, przemysłu, oświaty itp.

Właściwość funkcjonalna, czyli instancyjna, określa z kolei instancję właściwą do rozstrzygania danej sprawy. Z reguły jest to kwestia wewnętrznej regulacji prawnej w ramach danego podmiotu.

Przepisy określające właściwość miejscową organów administracji zawarte są w kodeksie postępowania administracyjnego. Odbiegające od nich przepisy szczególne spotyka się bardzo rzadka w innych ustawach. Natomiast właściwość rzeczową i funkcjonalną określają przepisy zawarte w ustawach prawa materialnego lub ewentualnie rzadziej w ustawach dotyczących organizacji organów administracji.

1. Organy administracji rządowej (państwowej).

Każda osoba prawna działa poprzez swoje organy. W ten sposób w imieniu spółki, spółdzielni czy stowarzyszenia ich wolę wyraża zarząd, zgromadzenie wspólników, organ kontroli wewnętrznej i inne organy. W imieniu podmiotu, którym jest państwo działają również jego organy.

Organ dawnej osoby prawnej wyraża wolę tej osoby i osoba ta ponosi wszelkie skutki wynikające z działań swoich organów. Dotyczy to wszelkich podmiotów prawa, poza oczywiście osobami fizycznymi.

Przez kilkadziesiąt lat pojecie organu administracji państwowej było w polskiej nauce prawa administracyjnego pojęciem łatwym do zdefiniowania. Tak było dzięki ówczesnej scentralizowanej strukturze aparatu państwowego i brakowi samorządu terytorialnego. Cały niemal aparat administracyjny był faktycznie scentralizowany i tworzył jednolitą strukturę. W aparacie państwowym wyodrębniano organy sądowe, organy władzy państwowej oraz organy administracji państwowej. Niejako obok tego trójpodziału pozostawały organy kontroli państwowej (NIK) oraz prokuratura. Pozwalało to na jasne definiowanie organów administracji państwowej - były to praktycznie wszystkie organy, których nie można było zaliczyć do innej kategorii organów państwa. W definicjach organu administracji formułowanych przed 1990 rokiem, określano że: „organ administracji państwowej cechuje: wyodrębnienie organizacyjne wewnątrz aparatu państwowego, wykonywanie funkcji administracji i posiadanie własnych kompetencji czyli przyznanych przez ustawę możliwości władczego działania w imieniu państwa”.

Tak rozumianym pojęciem organu administracji państwowej chętnie posługiwał się ustawodawca. Obowiązująca wówczas Konstytucja mówiła o organach administracji państwowej, termin ten miał więc oparcie w unormowaniach konstytucyjnych.

Z tych względów pojęciem tym chętnie posługiwała się doktryna. Stąd też pojęcie to stało się jednym z kluczowych terminów prawa administracyjnego. Sytuacja zmieniła się radykalnie w 1990 roku, kiedy przywrócono w Polsce samorząd terytorialny. Rozdzielono wtedy państwo od gminy, a scentralizowaną administracje rządową przeciwstawiono zdecentralizowanej strukturze władz gminy. Kompetencje dawnych organów administracji państwowej zostały rozdzielone między te dwie grupy organów. Sytuację pogłębiło uchwalenie 17 października 1992 roku tzw. Małej Konstytucji, czyli ustawy o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz w samorządzie terytorialnym. Mała Konstytucja posługuje się zróżnicowaną terminologią i mówi o organach administracji państwowej, lecz także o władzy wykonawczej administracji rządowej itd.

Sytuacja ta doprowadziła do zamieszania terminologicznego, czego wyrazem może być nawet pewna niechęć doktryny do posługiwania się terminem „organ administracji państwowej”. Spróbuję nieco uporządkować ten obraz.

Punktem wyjścia winno tu być pojęcie organu, przede wszystkim organu osoby prawnej. Przez organ rozumie się wewnętrzną jednostkę organizacyjną danego podmiotu prawa, która jest wyposażona w uprawnienie wyrażania woli tego podmiotu. Przy tym uprawnienie organu do wyrażania woli danego podmiotu opiera się na obowiązującym prawie, nie na pełnomocnictwie udzielonym przez dany podmiot. Z reguły uprawnienie do wyrażania woli za dany podmiot prawa jest ujęte jako wykaz zadań i kompetencji danego organu. Stąd też nie każda jednostka wewnętrzna organizacyjna będzie organem. Jest nim tylko taka jednostka, która posiada określone uprawnienia do wyrażania woli danego podmiotu. Takie określenie organu odnosi się zarówno do organów osób prawnych, jak i organów państwa działających jako podmiot prawa publicznego. Jak stwierdza T. Rapska „jako organ administracji można traktować tylko tę jednostkę organizacyjną, która za taką została przez prawo pozytywnie uznana”.

Można jednak podjąć się zdefiniowania organów administracji rządowej za pomocą innych kryteriów i jako punkt wyjścia przyjąć, że organ administracji rządowej to jeden z rodzajów organów państwowych o swoistych cechach lub potraktować organ administracji jako część aparatu państwowego o sobie właściwych cechach.

Dla celów pracy można przyjąć, że organ administracji rządowej to podmiot stosunków administracyjno - prawnych działających w imieniu państwa, któremu prawo przekazuje określony zakres kompetencji, przede wszystkim w bezpośrednim wykonywaniu funkcji administracyjnych państwa. Będzie to więc organ zajmujący się wykonaniem prawa, a nie jego stanowieniem czy wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości. Musi być także wyodrębniony organizacyjnie z całości aparatu państwowego.

Definicja ta wskazuje po pierwsze, że chodzi tu o podmioty działające w imieniu państwa, co odróżnia je od organów innych jednostek organizacyjnych. Działanie w imieniu państwa oznacza w szczególności możliwość użycia przymusu państwowego w celu realizacji kompetencji organów. Organ administracji w szczególności w naszym systemie prawnym powołany jest do stosowania przymusu w formie egzekucji administracyjnej.

Drugą cechą charakterystyczną jest wydzielenie przez obowiązujące prawo określonego zakresu kompetencji. Dotyczy to wydzielenia kompetencji przez normę prawa ustrojowego. Kompetencje te mogą być różnego rodzaju: do stanowienia aktów normatywnych, wydawania decyzji indywidualnych itp.

W celu wprowadzenia określonego porządku ustala się dla danego organu administracyjnego zakres kompetencji z punktu widzenia przedmiotowego, miejscowego oraz instancyjnego.

W podanej definicji jest zaakcentowane, że organ administracji to podmiot stosunków administracyjno - prawnych działający w imieniu państwa. Cecha ta odróżnia go od innych organów państwowych, które nie wchodzą w stosunki administracyjno - prawne.

Wskazuje się wreszcie na wyodrębnienie organizacyjne organu. Polega ono na ustaleniu cech wydzielających dany organ czy grupę organów z całości aparatu państwowego.

Termin „organ administracji państwowej” czy też „organ administracji rządowej” może być przeciwstawiony terminom „organ gminy”, „organ samorządu terytorialnego” dla podkreślenia rozróżnienia administracji państwowej od samorządu terytorialnego.

Trzeba jednak podkreślić, że taki sposób rozumienia organów administracji nie jest konsekwentnie utrzymany w naszym ustawodawstwie. Przepisy wydane przed wprowadzeniem samorządu terytorialnego w 1990 roku używają terminu „organu administracji państwowej” dla określenia zarówno organów administracji rządowej, jak i organów samorządu terytorialnego. Kodeks postępowania administracyjnego choć nowelizowany po wprowadzeniu samorządu terytorialnego, tak określa organ administracji państwowej: „ilekroć w przepisach K.P.A. jest mowa o organach administracji państwowej - rozumie się przez to naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i organy wymienione w art. 182”.

Zawarta w K.P.A. bardzo szeroka definicja organu administracji państwowej została stworzona jednak dla potrzeb tego kodeksu. Winna ona być traktowana raczej nie jako definicja ustawowa, lecz jako odesłanie, czyli wskazanie ustawodawcy, że przepisy dotyczące organów administracji państwowej stosuje się również do organów samorządu terytorialnego itd.

2. Organy samorządu.

Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji. Spośród wielu definicji samorządu najszerzej wydaje się być następująca: samorząd jest administracją sprawowaną przez odrębne od państwa osoby prawne.

Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym organom administracji państwowej, lecz grupom osób wyposażonym w osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem związków publicznoprawnych.

Gdyby porównać administrację rządową z administracją samorządową, to należy podkreślić, że ta pierwsza kierowana jest przez rząd, ma obowiązek wykonywać polecenia służbowe i inne akty rządowe, a ta druga podlega jedynie nadzorowi. Podkreślić należy, że samorząd istnieje i działa w ramach państwa wyłącznie na postawie ustaw. Organy samorządu nie są jednak organami państwa, ale odrębnymi od państwa związkami, a ich działalność obciąża samodzielną, poddaną jedynie nadzorowi, a ponadto realizowaną przez odrębne od państwa podmioty administracyjne.

Przed wskazaniem rodzajów samorządu warto podać istotne cechy samorządu według teorii. Z. Lioński do istotnych cech zalicza to, że:

1. „przepisy prawa powinny zabezpieczyć określonym grupom społecznym i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami;

2. grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy (członkiem samorządu staje się z mocy ustawy a nie dobrowolnie);

3. grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej;

4. owo zarządzenie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji) wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności”.

Można teraz przejść do typologii form samorządu. Gdy podstawą wyodrębnienia grupy społecznej tworzącej samorząd jest zamieszkanie na wspólnym terytorium, to wtedy mamy samorząd terytorialny, zwany też komunalnym lub powszechnym. W Polsce taki samorząd istniał w okresie dwudziestolecia międzywojennego, a formalnie również po II wojnie światowej do 1950 roku. Po 40 latach ustawą z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym przywrócono samorząd, ale jedynie na szczeblu gminy.

Z przyczyn politycznych dopiero na podstawie ustaw z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa z dniem 1 stycznia 1999 roku wprowadzono samorząd terytorialny w wyższych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego.

Poza samorządem terytorialnym wyróżnia się jeszcze samorząd specjalny. W ramach samorządu specjalnego można wyróżnić samorząd zawodowy jednoczący grupy społeczne wykonujące ten sam zawód, samorząd gospodarczy, łączy ludzi o wspólnych interesach gospodarczych, samorząd wyznaniowy, łączy tu ludzi wspólność uznania religijnego.

2. Inne podmioty wykonujące zadania administracji publicznej.

Zasadniczo wykonywanie administracji publicznej jest zadaniem administracji państwowej i samorządowej. W ograniczonym jednak zakresie biorą udział w wykonywaniu administracji publicznej również podmioty nie wchodzące w skład aparatu państwowego w szczególności organizacje społeczne, organizacje samorządowe, różnego rodzaju osoby prawne. W swej działalności realizują zarówno zadania administracji publicznej, jak i tzw. funkcje zlecone z zakresu administracji. Nazywane są powszechnie jednostkami współadministrującymi. Jak pisze Łętowski „współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym działaniem nowych obszarów życia, a wraz ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną oczekiwania społeczne”. Następuje wzrost zadań przede wszystkim w zakresie usług niematerialnych, mających na celu zaspokajanie potrzeb społecznych obywateli. Powszechna jest tu opinia, że administracja nie może sobie poradzić z powierzonymi jej zadaniami. W związku z tym istotną rolę w wykonywaniu tych funkcji administracyjnych świadczącej odgrywają inne podmioty.

Ze zlecaniem funkcji administracji mamy do czynienia wówczas, gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu państwa przepisy przyznają kompetencje do stosowania rozstrzygnięć jednostronnych, w formatach takich jak czynią to organy administracji. Zlecanie możliwe jest na rzecz wszelkiego rodzaju podmiotów nie będących organami administracji np.: organizacje społeczne, przedsiębiorstwa, zakłady, fundacje, spółki prawa handlowego itp.

Należy zauważyć, że zlecanie funkcji organizacji społecznej czy przedsiębiorstwu państwowemu lub innemu podmiotowi nie czyni z niego organu administracji. Dany podmiot nadal zachowuje swój charakter prawny, a tylko w zakresie zlecenia działa jak organ państwowy.

Powstaje tu jednak problem oddzielenia działań podjętych w ramach funkcji zleconych od działań własnych danego podmiotu nie będącego organem administracji. Innymi Słowy, konieczne jest rozróżnienie, które działania organizacji społecznej są wykonywane w imieniu Państwa „jako funkcje zlecone administracji, a które są działaniami własnymi”.

Aby móc zakwalifikować określone działanie do sfery funkcji zleconych, muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki prawne. Pierwszą z nich jest powołanie z mocy ustawy danego podmiotu do rozstrzygania określonych spraw. Drugą przesłanką jest rozstrzyganie ich w takiej formie, jak czynią to organy państwowe, czyli bądź w formie aktu normatywnego, bądź aktu administracyjnego.

Z wydawaniem aktu administracyjnego przez podmiot nie będący organem administracji mamy do czynienia wówczas, gdy akt ten ma charakter władczy i rozstrzyga o sytuacji prawnej adresata, wywołując skutki poza sferę powiązania z podmiotem akt wydającym. Akt taki musi bowiem wywołać skutki w sferze prawa powszechnego, wobec wszystkich.

Obok wykonywania przez organizacje społeczne i inne podmioty niepaństwowe funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej można wyróżnić wykonywanie przez nie zadań administracji. Polega to na wykonywaniu działań, które powinny obciążać administrację publiczną, jednak w formie właściwych działalności podmiotów niepaństwowych - czyli w formie działań niewładczych. Jest to widoczne szczególnie w sferze świadczeń i usług. Przykładem może tu być działalność PCK w zakresie opieki społecznej czy TPD w zakresie pomocy dzieciom pozbawionym władzy rodzicielskiej.

Gdyby tych zadań nie realizowały wymienione organizacje społeczne, musiałyby one być wykonywane przez organy administracji publicznej.

W większości przypadków obywatele zrzeszają się w organizacje społeczne w celu wspólnego zaspokajania pewnych potrzeb osobistych, ale ponadto organizacje społeczne często stawiają sobie zadania o charakterze ogólnospołecznym. Czasami działalność organizacji społecznych w dziedzinach o znaczeniu ogólnospołecznym jest tak duża, że nie potrzebna jest tam już żadna ingerencja państwa. Natomiast przy braku aktywności organizacji społecznych zakres działalności państwa musi być większy. Dlatego też prezentacja instytucji wchodzących w skład aparatu administracyjnego byłaby niepełna gdyby pominięto w niej problematykę organizacji społecznych, które choć nie wchodzą w skład aparatu administracyjnego państwa to jednak biorą udział w wykonywaniu zadań funkcji administracji publicznej.

ROZDZIAŁ II

Kontrola sprawowania przez Najwyższą Izbę Kontroli jako wyraz zewnętrznej kontroli administracji publicznej.

1. Pojęcie kontroli państwowej i jej ewolucja w Polsce.

Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istotne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli (NIK). W doktrynie i publicystyce poświęconej zagadnieniom kontroli administracji kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli określana jest mianem kontroli państwowej. Podobnie w rozważaniach prowadzonych od strony kategorii kontroli państwowej - wyodrębnionej w wielu klasyfikacjach w ramach systemu kontroli - kontrola ta utożsamiana jest zazwyczaj właśnie z kontrolą NIK. Oczywiście, sprowadzanie kontroli państwowej do jednej wyłącznie instytucji kontroli w postaci Najwyższej Izby Kontroli jest sprawą zdecydowanie konwencjonalnej natury. W istocie bowiem określenie kontrola państwowa ma znacznie szerszą treść i oznaczać może każdą kontrolę wykonywaną przez podmioty o charakterze państwowym, np.: kontrola sądowa, prokuratorska itp.

Instytucja Najwyższej Izby Kontroli w Polsce ma za sobą długą i bogatą historię a jej ukształtowanie się i rozwój wiążą się z ideą niezależnych i z reguły podległych parlamentowi organów kontrolnych, jaka pojawiła się wraz z koncepcjami liberalnego państwa prawnego. Rozwój zadań rządowych we współczesnym państwie postawił problem kontroli sposobu ich wykonywania, a zwłaszcza prawidłowości gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, na szczeblu ogólnopaństwowym. Parlamentowi w sprawowaniu prawidłowej gospodarki tymi środkami służyć miały pomocą wyspecjalizowane organy państwowe, których głównym zadaniem była kontrola rządu i administracji, sprawowana przede wszystkim z punktu widzenia finansowego. Wywodzące się z tego źródła organy kontrolne w różnych państwach przybierały różny kształt ustrojowy i pozycję w aparacie państwowym. Wszędzie jednak charakterystycznym elementem ich usytuowania organizacyjnego oraz zasad działania była strukturalna odrębność i niezależność od rządu i administracji rządowej.

Model polskiego organu kontroli państwowej (Najwyższa Izba Kontroli) ukształtował się zasadniczo w okresie międzywojennym i nawiązywał do rozwiązań niemieckich, akcentując równocześnie bliskie związki z parlamentem i jego funkcjami kontrolnymi. Po odzyskaniu niepodległości, dekretem Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919 r ustanowiono Najwyższą Izbę Kontroli Państwa, której zadaniem miało być prowadzenie wszechstronnej kontroli finansów publicznych. NIKP była władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, składała się z Prezesa, wiceprezesów oraz członków kolegium (tzw. radców). Prezesa na wniosek premiera, a wiceprezesów i członków na wniosek prezesa NIKP mianował Naczelnik Państwa. Izba kontrolowała:

1. rachunki władz cywilnych i wojskowych, urzędów, zakładów i przedsiębiorstw państwowych,

2. rachunki instytucji, zakładów, fundacji i funduszów niepaństwowych otrzymujących dotacje od Skarbu Państwa,

3. rachunki wydatków i dochodów, majątków i długów większych miast.

Najwyższa Izba Kontroli Państwa w swej działalności kontrolnej stosować mogła kontrolę wstępną (prewencyjną), faktyczna oraz następną (represyjną). Kryteriami NIKP były kryteria: legalności, gospodarności, uczciwości, oszczędności.

W ten sposób NIKP jawiła się jako ugruntowana instytucja kontroli państwowej,

nakierowana na prowadzenie wszechstronnej kontroli finansów publicznych. Stanowiła ona także punkt wyjścia do dalszego formowania tego ogniwa systemu kontroli w państwie.

Kolejny etap rozwoju kontroli państwowej wiąże się z Konstytucją Marcową z 1921 r, a następnie ustawą z 3 czerwca 1921 r o kontroli państwowej. W myśl ustawy o kontroli państwowej NIK została uznana za „władzę” działającą kolegialnie, niezależną od rządu i podległą bezpośrednio Prezydentowi Rzeczpospolitej, jednak Prezes NIK wraz z urzędnikami kontroli ponosił odpowiedzialność bezpośrednio przed Sejmem. Prezesa NIK mianował Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów, natomiast mógł być odwołany przez Sejm kwalifikowaną większością 3/5 głosujących. Zakres kontroli obejmował rewizję dochodów i wydatków Państwa oraz jego stan majątkowy. Stosownie do uznania rządu NIK miała również prowadzić finansową „ciał samorządowych” oraz instytucji, zakładów, fundacji, stowarzyszeń i spółek działających przy udziale finansowym Skarbu Państwa.

Kontrola mogła być prowadzona jako kontrola faktyczna i następna oraz przy

zastosowaniu kryteriów legalności, celowości, oszczędności i gospodarności. Najpełniejszym rezultatem kontroli NIK były uwagi o wykonaniu budżetu wraz z wnioskiem i udzielenie lub odmówienie rządowi absolutorium.

Ustawa 1921 roku formalnie obowiązywała przez cały okres międzywojenny, pomimo nowelizacji a następnie zmiany Konstytucji. Zdaniem A. Sylwestrzaka „jej rozwiązania oceniane są bardzo pozytywnie, jako te, które dały podstawy kształtowania nowoczesnego modelu kontroli państwowej”.

Na pozycję i rolę NIK pewien wpływ wywarła konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku, która stanowiła, że kontrola państwowa jest jednym z organów pozostających pod zwierzchnictwem Prezydenta RP. NIK była oparta na zasadzie kolegialności, niezawisłości oraz niezależności od rządu. Zasadnicze zadania NIK pozostały niezmienione.

Kolejnym etapem rozwojowym kontroli państwowej oraz instytucji NIK były już pierwsze lata po II wojnie światowej, charakteryzujące się wprowadzeniem nowego ustroju społeczno-politycznego, gospodarczego i państwowego. Zagadnienie kontroli państwowej znalazło swoje pierwsze odbicie w ustawie z 11 września 1944 roku o organizacji i zakresie działania rad narodowych, która stwierdzała, ze do czasu zorganizowania NIKP uprawnienia Izby przysługują Prezydium Krajowej Rady Narodowej, spełniającemu je za pośrednictwem usytuowanego przy nim Biura Kontroli. Ustanawiając Biuro Kontroli przy Prezydium KRN - a nie od razu samą NIK - KRN dawała wyraz szczególnym warunkom okresu przejściowego; w owym czasie improwizowano tylko tymczasową strukturę aparatu państwowego pozostawiając decyzje w tym przedmiocie dla Sejmu Ustawodawczego.

W dwóch pierwszych latach działalności Sejmu Ustawodawczego pozycja organów kontrolnych nie uległa większym zmianom. Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 roku przewidywała powołanie NIK, lecz organizację i sposób jej działania określić miała osobna ustawa. Do czasu zajścia w życie tej ustawy (chodzi o ustawę z 9 marca 1949 roku o kontroli państwowej) działało Biuro Kontroli przy Radzie Państwa, która zastąpiła Prezydium KRN. Zakres kontroli wynikał przede wszystkim z Małej Konstytucji. Biuro Kontroli badało działalność władz, instytucji i przedsiębiorstw państwowych pod względem finansowym i gospodarczym. Rada Państwa mogła mu zalecać kontrolowanie wszystkich lub niektórych związków i instytucji korzystających z pomocy państwa lub wykonujących czynności zlecone z zakresu administracji publicznej. Spoczywało na nim także coroczne badanie zamknięcia rachunków państwowych i przedkładanie Sejmowi wniosku w przedmiocie udzielenia lub odmówienia rządowi absolutorium.

Ustawa z 9 marca 1949 roku rozszerzyła zakres kontroli ustalając, że ma być ona przeprowadzona także z punktu widzenia zgodności z wytycznymi polityki państwowej i planami gospodarczymi oraz pod względem organizacyjno-administracyjnym. W świetle powołanej wyżej ustawy NIK stanowiła organ kontroli niezależny od rządu i podległy bezpośrednio Radzie Państwa. Na czele NIK stał Prezes, wybierany i odwoływany przez parlament i ponoszący przed nim odpowiedzialność.

Odmienne stanowisko w sprawach kontroli państwowej zajęła Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. W swym pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 1957 r nie zawierała żadnej wzmianki w odniesieniu nie tylko do NIK, ale i w stosunku do kwestii kontroli państwowej w ogóle. Konsekwencją tego była dokonana likwidacja NIK i utworzenie na mocy ustawy z 22 listopada 1952 r Ministerstwa Kontroli Państwa jako jednego z resortów rządowych. Kontrola sprawowana przez ten organ stanowiła instrument kontrolny wobec niższych ogniw aparatu administracyjnego. Ograniczała się ona do oceny działalności terenowych organów administracji i jednostek gospodarczych. Nie podlegały jej natomiast organy naczelne i centralne.

Utworzenie urzędu Ministra Kontroli Państwowej oznaczało wprowadzenie zupełnie innego - niż w przypadku NIK - modelu realizacji kontroli państwowej. Reforma z 1952 r zrywała z ugruntowującą się i mającą ciągłość historyczna koncepcją oparcia kontroli państwowej na systemie odrębnych, niezależnych organów działających pod zwierzchnictwem Sejmu.

Model kontroli wprowadzony w 1952 r nie przetrwał zbyt długo. Stracił rację bytu wraz ze zmianami społeczno - politycznymi, jakie nastąpiły w Polsce po 1956 roku. Reorganizacja kontroli państwowej przeprowadzona została w 1957 r. Dokonały tego dwie ustawy z tej samej daty, tj. 3 grudnia 1957: o zmianie Konstytucji PRL oraz o NIK. W efekcie tych aktów Najwyższa Izba Kontroli stała się organem konstytucyjnym tworzącym wraz z delegaturami odrębny pion jednostek państwowych. W ten sposób NIK powróciła na pozycję niezależnego organu kontroli administracji. Do zadań NIK należało przeprowadzanie kontroli działalności gospodarczej, finansowej i organizacyjno - administracyjnej naczelnych i terenowych organów administracji państwowej z punktu widzenia legalności gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola państwowa sprawowana przez NIK w kształcie ustanowionym przez regulacje prawne z 1957 r. funkcjonowała do 1976 r. Był to ważny etap w rozwoju kontroli państwowej. Jak pisze J. Jagielski „etap ten odzwierciedlał bowiem kontynuację rodzimych tradycji w zakresie tej kontroli, przy jednoczesnych próbach unowocześnienia rozwiązań prawnych dotyczących NIK, zmierzających do dostosowania jej do aktualnych potrzeb i wymagań, przede wszystkim mierzonych kryteriami sprawnościowymi”.

Kolejny etap funkcjonowania kontroli przypadł na lata 1976 - 1980. W 1976 r nastąpiła zmiana Konstytucji PRL oraz uchwalona została nowa ustawa z 27 marca 1976 roku o Najwyższej Izbie Kontroli. Regulacje te sprawiły, że kontrola nawiązywała do modelu z lat 1952 - 1957 (NIK znalazła się w ramach aparatu administracyjnego). Znowelizowane przepisy stanowiły, że Prezes NIK wchodził w skład Rady Ministrów, a nadzór nad NIK sprawuje Prezes Rady Ministrów.

NIK była powołana do kontroli działalności gospodarczej, finansowej oraz organizacyjno - administracyjnej naczelnych i terenowych organów administracji państwowej, organizacji społecznych i spółdzielczych oraz podległych im jednostek punktu widzenia wykonywania zadań planu społeczno - gospodarczego, legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola w naczelnych i centralnych organach administracji państwowej mogła być przeprowadzana jedynie za zgodą Prezesa Rady Ministrów. Wmontowanie kontroli państwowej w system administracji państwowej, dominująca rola Prezesa Rady Ministrów wobec prezesa NIK, scentralizowanie dyspozycji, co do działań kontrolnych wobec centralnych ogniw administracji w gestii szefa rządu - stanowiły te elementy rozwiązania problemu kontroli państwowej, które bardzo szybko wypłynęły w kontekście wydarzeń politycznych w 1980 r. Przywrócenie Najwyższej Izbie Kontroli właściwej pozycji organu kontrolnego, niezależnego od administracji, stało się jednym istotniejszych postulatów dotyczących reformy państwa.

Realizacja tych postulatów nastąpiła poprzez uchwalenie 8 października 1980 roku ustawy o zmianie Konstytucji oraz ustawy o NIK. W wyniku tych ustaw kontrola państwa sprawowana przez NIK powróciła do modelu kontroli niezależnej od administracji, wykonywanej przez odrębny pion organów. Najwyższa Izba Kontroli podlegała Sejmowi, który powoływał i odwoływał Prezesa NIK. Prezes NIK kierował działalnością całej Izby, ponosząc odpowiedzialność przed Sejmem za sprawowanie swego urzędu oraz za podległych mu pracowników. Zgodnie z ustawą NIK kontrolowała:

• naczelne, centralne i terenowe organy administracji państwowej oraz podległe im jednostki - kontrola obligatoryjna,

• spółdzielnie i ich związki w zakresie zadań zalecanych przez państwo - kontrola fakultatywna

• organizacje społeczne i jednostki gospodarki nieuspołecznionej w zakresie zadań, robót czy usług zleconych przez państwo - kontrola fakultatywna.

Przedmiotem kontroli była działalność gospodarcza, finansowa i organizacyjno - administracyjna podmiotów państwowych. Znajdowały tu zastosowanie kryteria legalności, gospodarowania, celowości i rzetelności. Kontrola pozostałych jednostek miała za przedmiot realizacje zadań zleconych przez państwo i prawidłowość gospodarowania mieniem społecznym. NIK miała przeprowadzać kontrolę na zlecenie Sejmu, Rady Państwa, na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz z inicjatywy własnej.

Dalszy etap przekształceń w zakresie kontroli państwowej Najwyższej Izby Kontroli rozpoczął się wraz z początkiem wielkich przemian ustrojowych w naszym kraju w 1989 r. Należało dostosować przepisy ustawy o NIK do nowych warunków polityczno - ustrojowych i gospodarczych, opartych na zasadach demokratycznego państwa prawnego i kanonach gospodarki rynkowej. Uczyniła to ustawa z 23 grudnia 1994 r o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U z 1995 r. Nr 13, poz. 59 z późn. zm.)

2. Najwyższa Izba Kontroli w ustawie z 23 grudnia 1994 (Dz. U z 1995 r. Nr 13, poz. 59 z późn. zm.)

1. Miejsce NIK w strukturze aparatu państwowego.

Systematyka ustawy z 23 grudnia 1994r. o NIK zwanej dalej „ustawą” opiera się na sześciu rozdziałach i 104 artykułach. Rozdziały w kolejności zostały poświęcone następującym problemom:

1 - zadania i zakres działania (art. 1-12)

2 - organizacja NIK (art. 13-26)

3 - postępowanie kontrolne (art. 27-65)

4 - pracownicy NIK (art. 66-97)

5 - przepisy karne (art. 98)

6 - zmiany w obowiązujących przepisach, przepisy przejściowe i końcowe (art.

99-104)

Wynika z tego, że nie przewidziano osobnego rozdziału mającego wyłącznie za przedmiot, określenie ustrojowego miejsca NIK w strukturze aparatu państwowego, państwowego jego odpowiednie postanowienia zamieszczono w różnych częściach, szczególnie w rozdziałach 1 i 2. Metodologicznie nie jest to najlepsze rozwiązanie, ponieważ prowadzi do ujęcia tej doniosłej z konstytucyjnego punktu widzenia problematyki, w sposób rozproszony, a więc stwarzający ryzyko braku spójności. Również nie ulega wątpliwości, iż jednolite ujęcie tej problematyki w osobnym rozdziale ułatwiłoby analizę założeń ustawy, sprzyjając większej jasności jej interpretacji.

Ujmując w ten sposób problem miejsca NIK w strukturze aparatu państwowego, ustawa nie nawiązuje do konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy. Moim zdaniem nie jest to rozwiązanie najlepsze, ponieważ właśnie bezpośrednie wsparcie się na podziale władz umożliwiłoby systematyczne kształtowanie relacji NIK względem organów państwowych należących do poszczególnych władz.

W otwierającym regulację ustawową art. 1 ust.1 ustawy o NIK, po raz pierwszy od powstania tej instytucji w 1919 roku została określona jako naczelny organ kontroli państwowej.

Oznacza to, że izba stanowi wyodrębniony funkcjonalnie, fachowy organ państwowy, który ma wiodące znaczenie w realizacji zadań kontrolnych kontrolnych w państwie. Usytuowanie NIK jako odrębnego organu państwowego oznacza, że nie można do przyporządkować do żadnej z trzech klasycznych władz. NIK nie jest organem władzy ustawodawczej, choć jest powiązana z Sejmem i współdziała w realizacji funkcji kontrolnej Sejmu; nie jest organem władzy sądowniczej, bo zorganizowana jest w jednolitą strukturę urzędniczą i działa w oparciu o procedury typowe dla organów administracyjnych; nie jest także organem władzy wykonawczej, choć niemal cała jej działalność dotyczy funkcjonowania rządu i administracji.

Warto zwrócić uwagę na pewne kwestie, istotne dla odzwierciedlenia naczelnego charakteru NIK. Po pierwsze: wyposażenie NIK w najszerszy w porównaniu z innymi organami państwowymi zakres kompetencji do przeprowadzenia kontroli, których celem podstawowym ma być przede wszystkim ocena funkcjonowania państwa i gospodarowania środkami publicznymi. Dlatego przyznane NIK uprawnienia w znacznym stopniu pokrywają się z zakresem kompetencji innych organów kontroli, głównie działających w ramach władzy wykonawczej.

Po drugie: zagwarantowanie NIK możliwości wykorzystania wyników pracy i oddziaływania na wykonanie zadań przez organy kontroli rewizji i inspekcji, działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym. Dzięki temu rozwiązaniu NIK, której głównym zadaniem jest dostarczanie Sejmowi informacji o stanie państwa uzyskała wpływ na organy wchodzące w skład władzy wykonawczej.

Sylwestrzak pisze: „NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej co daje podstawę do poszukiwania relacji ustrojowych między NIK a organami władzy ustawodawczej, wykonawczej i w pewnym stopniu sądowniczej”.

W zakresie podstawowych powiązań łączących NIK z legislatywą ustawa liberalnie powtarza normę konstytucyjną (art. 202 ust. 2 Konstytucji RP) iż „NIK podlega Sejmowi”(art. 1 ust. 2 ustawy). Model bezpośredniej podległości NIK Sejmowi „wzmacnia pozycję nie tylko organu podporządkowanego, ale i dobrze służy umocnieniu rangi Sejmu, przez zapewnienie należytej efektywności w realizacji jego funkcji kontrolnej”.

Powiązanie NIK z legislatywą można ująć w kilku aspektach. NIK ma obowiązek podejmowania i przeprowadzania kontroli na zlecenie Sejmu lub jego organów. Ustawa określa katalog zasadniczych sprawozdań obligatoryjnie przedkładanych przez NIK Sejmowi (art. 7 ust. 1 ustawy) i warto je tutaj wymienić w kolejności:

1. analizę wykonania budżetu państwa i zadań polityki pieniężnej;

2. opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów;

3. informację o wynikach kontroli zleconych przez Sejm lub jego organy;

4. informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezydenta RP, premiera oraz innych ważniejszych kontroli;

5. wnioski w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne;

6. wystąpienia zawierające wynikające z kontroli zarzuty dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędami centralnymi, Prezesa NBP i osób kierujących instytucjami wymienionymi w art. 4 ust. 1 ustawy o NIK;

7. sprawozdanie ze swej działalności w roku ubiegłym.

Kolejną grupą kompetencyjną stanowi powoływanie przez Sejm lub dawniej Prezydium Sejmu - a obecnie Marszałka Sejmu, niekiedy za zgodą Senatu, osób piastujących czołowe funkcje w NIK.

Przede wszystkim rezultatem podległości NIK Sejmowi jest wybór Prezesa NIK przez Sejm (art. 14 ustawy), przy czym Prezesa NIK w toku kadencji w ustawowo określonych warunkach odwołuje również Sejm za zgodą Senatu. Prezes NIK bierze udział w posiedzeniach Sejmu (art. 20 ust. 1 ustawy). Dalszym rezultatem tej zasady jest powoływanie i odwoływanie Wiceprezesów NIK obecnie przez Marszałka Sejmu. Marszałek Sejmu może w określonych sytuacjach na wniosek Prezesa NIK odwołać członka Kolegium przed upływem kadencji.

Zupełnie nowy problem pojawił się obecnie w historii NIK. Polega na obowiązku podawania do wiadomości publicznej przez Prezesa NIK analizy wykonania budżetu państwa, założeń polityki pieniężnej oraz sprawozdania z działalności NIK. Prezes NIK czyni to po przedłożeniu Sejmowi (art. 10 ust. 1 ustawy). Rezultatem podległości NIK Sejmowi okazuje się konstrukcja immunitetu Prezesa NIK, który nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani aresztowany lub zatrzymany bez zgody Sejmu (art. 18).

Badając powiązania NIK z Sejmem na tle istniejącej w Polsce dwuizbowości, zadać należy pytanie o relacje kontroli z Senatem. Po pierwsze, powoływanie i odwoływanie Prezesa NIK przez Sejm następuje w każdym wypadku za zgodą Senatu. Po drugie, NIK z zakresie swych podmiotowych uprawnień przeprowadza kontrolę Kancelarii Senatu na wniosek Senatu. Prezes NIK bierze udział w posiedzeniach Senatu a przedstawiciele NIK w posiedzeniach komisji senackich.

Ustawa o NIK przyjmuje więc śladowy kształt uprawnień Izby senackiej względem NIK, co nastąpiło kosztem przyznania szeregu kompetencji drugiej Izbie parlamentu - Sejmowi.

Wyrazem pogłębienia związków NIK z Sejmem jest także powołanie uchwałą z 30.IX.1998 roku stałej Komisji do spraw Kontroli Państwowej. Zakres zainteresowań Komisji obejmuje całokształt działalności NIK oraz Państwowej Inspekcji Pracy, a szczególnie opiniowanie podstawowych problemów funkcjonowania tych instytucji.

Ustawa z 23.XII.1994 roku o NIK nie wyodrębniła w swej tematyce zasad współdziałania NIK z władzą wykonawczą lecz okazjonalnie normuje całość tej problematyki.

Szczególną rolę odgrywają tutaj uprawnienia Kolegium NIK określone w art. 23. Zatwierdza ono analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej państwa, podejmuje uchwały w sprawach opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów.

Osobną grupę stanowią obowiązki NIK polegające na kierowaniu informacji o rezultatach przeprowadzonych kontroli do Prezydenta RP i Premiera. NIK przedkłada Prezydentowi RP informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na jego wniosek oraz kontroli przeprowadzonych za zlecenie Sejmu i jego organów, na wniosek Premiera oraz informacje o wynikach ważniejszych kontroli (art. 8 ust. 1). Odpowiednio NIK przedkłada informacje Premierowi o wynikach kontroli przeprowadzonych na jego wniosek oraz o wynikach kontroli przedkładanych Sejmowi i Prezydentowi RP (art. 8 ust. 2 ustawy).

Liczącą się część problematyki współdziałania NIK z władzą wykonawczą wypełnia prawo Prezydenta RP i Premiera do wnioskowania przeprowadzenia określonych kontroli (art. 6 ust. 1). Wydaje się, że sformułowania wspomnianego przepisu ustawy wynika obowiązek działania NIK.

Na uwagę z punktu widzenia powiązania z NIK za władzą wykonawczą zasługuje obecnie postępowanie kontrolne, przyjmujące zasadę, iż protokoły kontroli wraz z wystąpieniami pokontrolnymi stają się podstawą opracowania przez NIK informacji o wynikach kontroli (art. 64 ust.1 ustawy). Wspomniane informacje przed przedłożeniem Sejmowi, Prezydentowi RP i Premierowi kierowane są przez Prezesa NIK do właściwych naczelnych naczelnych centralnych organów państwowych, które w terminie 7 dni mogą przedstawić swoje stanowisko (art. 64 ust. 2 ustawy).

Jak wynika z przeprowadzonych rozważań NIK nie wykazuje zbyt wielkiej zależności od władzy wykonawczej.

Współdziałanie NIK z władzą sądowniczą kształtuje się obecnie w kilku płaszczyznach, a ustawa o NIK dokonuje pogłębienia tej problematyki.

Zgodnie z art. 11 ustawy Prezes NIK może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o:

1. stwierdzenie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją;

2. stwierdzenie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami;

3. stwierdzenie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne urzędy państwowe;

4. stwierdzenie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

Ponadto przepisy o postępowaniu kontrolnym przewidują, że NIK w razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, zawiadamia organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń, ustanawiając obowiązek poinformowania NIK o wynikach postępowania (art. 63 ust. 1 i 2).

NIK posiada również uprawnienia, z których może korzystać w toku postępowania karnego. Istnieje możliwość wstąpienia NIK w prawa pokrzywdzonego pokrzywdzonego i podejmowania działań zamiast niego. Będzie to możliwe w przypadku łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

1. przestępstwo zostało ujawnione przez NIK lub Izba wystąpiła o wszczęcie postępowania;

2. sprawa dotyczy przestępstwa, którym wyrządzono szkodę w mieniu instytucji państwowej, samorządowej lub społecznej;

3. nie działa organ pokrzywdzonej instytucji.

Wydaje się, że występowanie NIK w procesach sądowych nie będzie jednak zbyt częste, bo nie podstaw do przypuszczeń, że interes publiczny nie będzie należycie reprezentowany przez oskarżyciela publicznego.

Kolejnym problemem składającym się na określenie miejsca kontroli w strukturze aparatu państwowego jest określenie relacji NIK z innymi organami kontroli. Obecnie na podstawie ustawy o NIK istnieją dwa główne rodzaje powiązań między NIK a specjalistycznymi organami kontroli.

Po pierwsze: NIK jako naczelny organ kontroli państwowej „powinna troszczyć się o cały system kontroli, zapobiegać o jego sprawność, co łączy się z uprawnieniem do kontrolowania specjalistycznych organów kontroli na zasadach ogólnych dotyczących kontroli organów administracji rządowej.

Po drugie: według art. 12 ustawy o NIK organy kontroli , rewizji i inspekcji działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym współpracują z NIK i są zobowiązane do:

1. udostępniania NIK, na jej wniosek wyników kontroli przeprowadzonych przez te organy;

2. przeprowadzanie określonych kontroli wspólnie pod kierownictwem NIK.

Doświadczenia współpracy specjalistycznych organów kontroli z NIK wykazują, że jest ona korzystna dla obu stron, a przez to dla całego systemu organów państwa, gdyż po pierwsze umożliwia oparcie oceny zjawisk przez NIK na wynikach kontroli znacznie większej liczby jednostek organizacyjnych, po drugie zwiększona zostaje możliwość działania NIK, po trzecie prowadzenie kontroli wspólnych umożliwia synchronizację działalności kontrolnej NIK i innych organów kontroli, eliminując równoczesne prowadzenie wielu kontroli w tej samej jednostce organizacyjnej.

Ostatnim problemem składającym się na miejsce NIK w aparacie państwowym pozostaje współdziałanie delegatur z organami w terenie.

Ustawa specjalistycznych NIK z 23.XII.1994 roku w art. 9 stanowi, że delegatury NIK przedkładają:

1. właściwym wojewodom informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności terenowych organów administracji rządowej;

2. właściwym wojewodom, sejmikom samorządowym i organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego.

Jest to przepis tradycyjnie umieszczany w polskich ustawach o kontroli, głównie z racji utrzymującej się właściwie od początku koncepcji wewnętrznej organizacji NIK jako instytucji jednolitej, scentralizowanej, w której delegatury stanowią jedynie terenowe fragmenty większej całości.

Podsumowując można stwierdzić, że tak pomyślana władza kontrolująca z pewnością sprawniej będzie spełniała stojące przed nią zadania kontroli spraw państwowych, a sformułowane opinie, będą się cieszyły zaufaniem społecznym. Ponadto wyodrębnienie władzy czwartej - kontrolującej przyczyni się zdecydowanie do wyjaśnienia narastających trudności i nieporozumień co do usytuowania organów kontroli w systematyce Konstytucji oraz ułatwi bardziej spójne i jednoznaczne logiczne konstruowanie jej więzi z innymi grupami organów państwowych.

1. Zadania i zakres działania Najwyższej Izby Kontroli.

Podmiotowy i przedmiotowy zakres kontroli określony jest bardzo szeroko w ustawie o NIK w art. 2 - 5. Generalnie można powiedzieć, że „kontrola NIK sięga wszędzie tam gdzie w grę wchodzi gospodarowanie groszem publicznym”.

Ustawa z 23 grudnia 1994 r o NIK, nawiązując do postanowień konstytucyjnych dokonuje tradycyjnego w polskim systemie podziału na kontrole obligatoryjne i fakultatywne. Zakres kontroli obligatoryjnych określa w sposób podstawowy art. 2 ust. 1 ustawy, chociaż w dalszych postanowieniach ustawy następuje pewne rozbudowanie tej problematyki (art. 4). W sumie ustawa skonstruowała dość skomplikowany obraz kontroli obligatoryjnych przy zróżnicowaniu kryteriów tutaj stosowanych, a więc zróżnicowała pojęcie kontroli przedmiotowej w ramach kontroli obligatoryjnej NIK.

Obligatoryjnej (obowiązkowej) kontroli NIK podlega działalność:

• organów administracji rządowej

• Narodowego Banku Polskiego, który jest centralnym bankiem państwa,

• państwowych osób prawnych,

• innych państwowych jednostek organizacyjnych.

Pojęcie administracji rządowej ustawa traktuje bardzo szeroko obejmując nim całość organów mieszczących się w tym pojęciu. Chodzi zatem nie tylko o naczelne i centralne organy administracji, jakimi są Rada Ministrów, premier, poszczególni ministrowie czy kierownicy naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, lecz również odpowiednie organy w terenie. Tak więc wojewodowie wraz z podporządkowanymi im kierownikami urzędów rejonowych, działający w ramach administracji ogólnej, w tym samym stopniu podlegają obligatoryjnej kontroli NIK co organy administracji specjalnej bezpośrednio podporządkowane ministrom.

Wprowadzenie Narodowego Banku Polskiego jako jednostki kontrolowanej w takim samym zakresie jak organy administracji rządowej, a następnie nadanie temu rozwiązaniu rangi konstytucyjnej stanowi przesądzenie spornej, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, kwestii objęcia kontroli NIK działalności centralnego banku państwa.

Obligatoryjnej kontroli NIK podlegają także państwowe osoby prawne i inne państwowe jednostki organizacyjne. Przez państwowe osoby prawne rozumie się wszystkie podmioty prowadzące w różnych formach działalność, posiadające osobowość prawną i dysponujące mieniem należącym do państwa. Państwową osobą prawną jest np.: przedsiębiorstwo państwowe, jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, bank państwowy itp. Nie można natomiast jako takich jednostek traktować podmiotów o państwowo - prywatnym kapitale. W przypadku spółek kapitałowych oznacza to, że spółka przestaje być uważana za państwową osobę prawną, jeśli nastąpi przejście własności choćby jednego udziału lub akcji na rzecz podmiotu niepaństwowego.

Inne państwowe jednostki organizacyjne to jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Działają one na podstawie ustawy o finansach publicznych,w formach w niej określonych jako państwowe jednostki budżetowe, zakłady budżetowe czy gospodarstwa pomocnicze. Jednostki takie zapewniają funkcjonowanie organów państwowych i gospodarują mieniem Skarbu Państwa.

Ponieważ ustawa z 23 grudnia 1994 roku o NIK wprowadza nie tylko zróżnicowanie podmiotowego zakresu kontroli, lecz wyraźnie pogłębia w porównaniu z ustawą z 1980 roku również przedmiotowy zakres kontroli należy tej sprawie poświęcić nieco uwagi. Zakres przedmiotowy kontroli obligatoryjnych ustawa określa jako w szczególności badanie wykonania budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej oraz organizacyjno - administracyjnej. Zakres ten wyznacza podstawowe zadania, które powinna realizować NIK, prowadząc postępowania kontrolne w podmiotach, o których mowa w art. 2 ustawy. Do tradycyjnych obowiązków najwyższych instytucji kontrolnych w tym NIK należy prowadzenie kontroli finansowej. W ramach takich kontroli oceniane jest przede wszystkim wykonanie budżetu państwa. Obok tego rodzaju kontroli NIK ma przeprowadzać także kontrole realizacji ustaw i innych aktów prawnych. Tak określany przedmiotowy sposób kontroli pozwala NIK nie tylko na dokonywanie kontroli formalnych, lecz także wykonywanie zadań do realizacji których jednostki zostały powołane. Od tak określonego przedmiotowego zakresu kontroli obligatoryjnych, istnieją ustawowo określone wyjątki.

Wyjątkiem w sensie ograniczenia przedmiotowego zakresu kontroli obligatoryjnych NIK są instytucje wymienione w art. 4 ustawy. Należą do nich: Kancelaria Prezydenta RP, Kancelaria Sejmu i Senatu, Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Danych Osobowych, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowe Biuro Wyborcze, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Państwowa Inspekcja Pracy.

W stosunku do dwunastu instytucji państwowych, o pozarządowym charakterze ograniczono przedmiotowy zakres kontroli sprawowanej przez NIK z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezesa Rady Ministrów albo Prezydenta RP. Kontrola tych instytucji prowadzona jest w zakresie wykonywania budżetu gospodarki finansowej i majątkowej, bez pozostałych aspektów ich działalności.

Natomiast na zlecenie Sejmu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole działalności Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu i Senatu, biur: Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Danych Osobowych, Państwowej Inspekcji Pracy, Instytutu Pamięci Narodowej w pełnym zakresie, tak jak jednostek państwowych. Szeroki zakres kontroli Kancelarii Prezydenta RP, NIK może przeprowadzić na wniosek Prezydenta a Kancelarii Senatu na wniosek Senatu.

Sejm nie może natomiast zlecić NIK dokonania kontroli w pełnym zakresie takich instytucji jak: Trybunał Konstytucyjny, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowe Biuro Wyborcze, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny.

Kolejny obszar kontroli NIK to tzw. kontrola fakultatywna, czyli taka, do której NIK nie jest zobowiązana, ale która może być przez Izbę wykonywana.

Fakultatywny zakres kontroli NIK obejmuje:

1. działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 2 ust. 2 ustawy). Zakres przedmiotowy kontroli tych jednostek jest szeroki obejmujący badanie wykonania budżetu państwa, wykonanie ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno - administracyjnej.

2. działalność podmiotów niepublicznych, czyli nie dających się zakwalifikować do sfery państwowej lub samorządowej. Do tej grupy należą inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze (przedsiębiorcy). NIK może kontrolować te jednostki w zakresie, w jakim wykorzystują one środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań na rzecz państwa, w szczególności (art.2 ust 3 ustawy):

a) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny,

b) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego,

c) organizują lub wykonują prace interwencyjne lub roboty publiczne,

d) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych,

e) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z 8 maja 1997 roku (Dz. U. Nr 79, poz. 484 i Nr 80 poz. 511),

f) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia społecznego,

g) wywiązują się z zobowiązań do których stosuje się przepisy z 29 sierpnia 1997 r - Ordynacja podatkowa, z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych.

Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy kontroli tej grupy podmiotów to jest on szeroki.

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli jest prowadzona przy zastosowaniu różnych kryteriów w zależności od kategorii podmiotów, których dotyczy. W odniesieniu do podmiotów o charakterze państwowym kontrola wykonywana jest z punktu widzenia legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. W stosunku do samorządu z kolei znajdują zastosowanie niezależnie od zadań własnych czy zleconych samorządu, jednolite kryteria legalności, gospodarności i rzetelności (brak jest natomiast możliwości kontrolowania z punktu widzenia celowości). Jednostki niepubliczne mogą być kontrolowane z punktu widzenia legalności i gospodarności.

W każdym postępowaniu kontrolnym NIK ma obowiązek wypowiadać się na temat legalności i gospodarności prowadzonej działalności. Wynika to przede wszystkim z dwóch powodów.

Po pierwsze, Rzeczypospolita Polska, zgodnie z Konstytucją jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a każdy ma obowiązek jego przestrzegania.

Po drugie, kontrola umiejętności gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi (państwowymi lub samorządowymi) wynika z konieczności sprawdzania jak w praktyce społecznej i gospodarczej jest realizowany konstytucyjny obowiązek każdego obywatela, którym jest troska o dobro wspólne.

Działalność organów i jednostek publicznych NIK ocenia także z punktu widzenia rzetelności tj. należytego wypełniania obowiązków, dotrzymywania zobowiązań, uczciwości, zachowania godnego zaufania.

Ocena celowości tj. odpowiedniości, przydatności do potrzeb, adekwatności do przyjętych założeń kontrolowanej działalności może być dokonywane przez NIK tylko w stosunku do organów i instytucji państwowych.

Najwyższa Izba Kontroli podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu lub jego organów na wniosek Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy. Swoje zadania NIK wykonuje na podstawie okresowych planów pracy, które przedkłada Sejmowi; może także przeprowadzać kontrole doraźne.

1. Organizacja NIK.

Zasadnicze miejsce w organizacji i działaniu Najwyższej Izby Kontroli zajmuje Prezes NIK. Do zakresu jego kompetencji należą wszystkie sprawy związane z kierownictwem Izbą, z wyjątkiem zagadnień zastrzeżonych ustawowo do właściwości Kolegium NIK. Prezes NIK kieruje działalnością Izby przy pomocy wiceprezesów oraz dyrektora generalnego, którym wyznacza zakres wykonywanych zadań.

Art. 14 ustawy stanowi, że Prezesa NIK - na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów - powołuje Sejm bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu. Senat podejmuje uchwałę w sprawie powołania Prezesa NIK w ciągu miesiąca od dnia otrzymania uchwały Sejmu. Nie podjęcie uchwały w tym terminie oznacza wyrażenie zgody przez Senat. Jeżeli Senat odmawia wyrażenia zgody na powołanie danej osoby na Prezesa NIK, to Sejm jest zobowiązany do powołania innej osoby na to stanowisko.

Kadencja Prezesa NIK trwa 6 lat, licząc od dnia złożenia przez niego przysięgi. Wprowadzenie w ustawie kadencyjnego wykonywania obowiązków przez Prezesa NIK stanowi podstawową gwarancję niezależności NIK od aktualnego układu sił politycznych i sprzyja bezstronnemu wykonywaniu zadań przez naczelny organ kontroli państwowej. Ustalenie 6-letniej kadencji, obejmującej półtorej kadencji Sejmu, powinna sprzyjać wykonywaniu zadań przez Prezesa NIK dla dobra państwa, a nie ugrupowań, których przedstawiciele dokonali jego wyboru. W państwie prawa, co podkreśla się w literaturze „nie można dopuszczać do powstania sytuacji, w której stanowisko Prezesa NIK podlega rotacji odpowiednio do zmieniającego się składu większości rządowej w parlamencie”.

Ustawa wskazuje sytuacje, w których kadencja prezesa NIK wygasa we wcześniejszym terminie. Następuje to w razie:

1. jego śmierci,

2. orzeczenia przez Trybunał Stanu utraty zajmowanego stanowiska,

3. odwołania.

Zgodnie z ustawą (art. 17 ust 1), do odwołania Prezesa NIK przez Sejm ze stanowiska dojść może, jeżeli:

1. zrzekł się on stanowiska,

2. Sejm, uznał, że stał się on trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby,

3. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa,

4. Trybunał Stanu orzekł w stosunku do niego zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych lub pełnienia funkcji związanych z szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 ustawy Prezes NIK nie może należeć do partii politycznej, zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, wykonywać innych zajęć zawodowych ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu. Przepis ten stanowi jedną z gwarancji bezstronnego i apolitycznego działania NIK. Ma on zastosowanie nie tylko do Prezesa NIK, ale także do wiceprezesów i dyrektora generalnego NIK.

Na status prawny Prezesa NIK w sposób istotny wpływa również fakt, że przysługuje mu immunitet formalny (tj. immunitet procesowy łącznie z przywilejem nietykalności) wyrażający się tym, że nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności, nie może być również zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.

Na mocy nowelizacji ustawy o NIK z dnia 8 maja 1998 r poszerzone zostały środki prawne przysługujące Prezesowi NIK w zakresie występowania przez niego z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie może wystąpić do TK z wnioskami o:

1. stwierdzenie zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,

2. stwierdzenie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,

3. stwierdzenie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,

4. stwierdzenie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,

5. rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.

Włączenie Prezesa NIK do wąskiego grona podmiotów, którym przysługuje prawo do składania wniosków do TK w pełnym zakresie jest związane z zadaniami wykonywanymi przez Izbę. Przede wszystkim jednak z obowiązkiem oceniania działalności wszystkich kontrolowanych organów i jednostek z punktu widzenia legalności.

Prezes NIK kieruje Najwyższa Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność, ma obowiązek uczestniczyć w posiedzeniach Sejmu oraz prawo uczestnictwa w posiedzeniach Rady Ministrów. Stała obecność najwyższego przedstawiciela naczelnego organu kontroli państwowej w czasie obrad przyczynia się do realizacji podstawowego zadania NIK informowania Sejmu o stanie państwa oraz finansów publicznych i umożliwia mu szybkie wykorzystanie tych wiadomości. Natomiast uczestnictwo w posiedzeniach Rady Ministrów pozwalają na bezpośrednie reagowanie władzy wykonawczej na sygnały naczelnego organu kontroli państwowej o nieprawidłowościach w jej działaniu i usuwaniu ich bez konieczności angażowania w ten proces Sejmu.

W Najwyższej Izbie Kontroli przewidziane są stanowiska wiceprezesów NIK w liczbie od 2 do 4. Są oni powoływani i odwoływani przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Za zgodą Marszałka Sejmu, Prezes NIK powołuje i odwołuje dyrektora generalnego NIK. Ze stanowiskiem wiceprezesa oraz dyrektora generalnego NIK nie można łączyć mandatu posła i senatora.

Zgodnie z konstytucyjną i ustawową zasadą kolegialności działania NIK, w organie tym funkcjonuje Kolegium Najwyższej Izby Kontroli.

W jego skład wchodzą: Prezes NIK jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny NIK oraz 14 członków Kolegium. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa NIK, powołuje na członków Kolegium:

1. 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych,

2. 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych NIK lub doradców Prezesa NIK, z pośród których Prezes wyznacza sekretarza.

Członkowie Kolegium powoływani są na okres 3 lat, a odwołanie ich możliwe jest tylko w ustawowo określonych sytuacjach. Zgodnie z art., 22 ust 6 ustawy Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa NIK odwołuje członka Kolegium jeżeli:

1. zrzeka się on funkcji,

2. przestał zajmować stanowisko w jednostce organizacyjnej NIK lub pełnić funkcję doradcy Prezesa NIK.

3. nie uczestniczy w posiedzeniach Kolegium przez okres przekraczający jeden rok,

4. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej.

Osoby wchodzące w skład Kolegium NIK w sprawowaniu swych funkcji są niezawisłe i mogą w sprawie podejmowanych uchwał zgłaszać do protokołu zdanie odrębne. A. Sylwestrzak zauważa, że „owa niezawisłość ma jednak charakter względny, jako że większość osób wchodzących w skład kolegium jest zarazem pracownikami NIK”.

Art. 23 ustawy wymienia katalog kompetencji Kolegium NIK, na które składają się 3 grupy uprawnień. Są to:

1. Uprawnienia zatwierdzające, na które składa się zatwierdzanie:

1. analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej,

2. sprawozdania z działalności NIK w roku ubiegłym,

2) uprawnienia stanowiące - sprowadzają się one do uchwalania przez Kolegium:

1. opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów

2. wniosków w sprawie rozpatrzenia przez Sejm określonych problemów związanych z działalnością organów wykonujących zadania publiczne

3. wystąpień zawierających wynikające z kontroli zarzuty, dotyczące działalności osób wchodzących w skład Rady Ministrów, kierujących urzędem centralnym, Prezesa NBP i innych osób kierujących jednostkami pomocniczymi centralnych organów państwowych,

4. projektu statutu NIK,

5. budżetu NIK,

6. okresowych planów pracy NIK

3) uprawnienia opiniodawcze; w tym zakresie Kolegium opiniuje:

1. wniesione przez Prezesa NIK programy kontroli i informacje o wynikach szczególnie ważnych kontroli,

2. inne sprawy wniesione przez Prezesa NIK albo przedstawione przez co najmniej 1/3 członków Kolegium.

Regulacja prawna zawarta w omawianym przepisie nie wyczerpuje kompetencji Kolegium. Wykonuje ono także inne zadania w postępowaniu kontrolnym. Przede wszystkim rozpatruje zastrzeżenia najwyższych organów państwa dotyczące ocen, uwag i wniosków zawartych w kierowanych do nich wystąpieniach pokontrolnych, podpisanych przez Prezesa NIK lub wiceprezesów NIK.

Kolegium zostało również wyposażone w uprawnienia o charakterze personalnym. Wyraża zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z dyrektorem jednostki organizacyjnej NIK lub doradcą Prezesa NIK, którzy są członkami Kolegium. Decyduje także o ewentualnym pozbawieniu pracownika NIK przysługującego mu immunitetu.

Zwoływanie posiedzeń Kolegium odbywa się z inicjatywy Prezesa NIK lub 1/3 jego członków. Posiedzeniom Kolegium przewodniczy Prezes NIK lub wyznaczony przez niego wiceprezes. Uchwały zapadają w obecności, co najmniej połowy składu Kolegium NIK w tajnym głosowaniu, większością głosów. W przypadku, gdy w wyniku głosowania „za” i „przeciw” uchwale opowie się równa liczba głosujących, o przyjęciu uchwały rozstrzyga przewodniczący.

W skład NIK wchodzą również jednostki organizacyjne występujące w postaci departamentów w centrali Izby w Warszawie oraz delegatury w terenie. W ustawie z 23 grudnia 1994 r. zrezygnowano z tworzenia zespołów, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym prowadziły działalność kontrolną w centrali.

Szczegóły dotyczące organizacji wewnętrznej stanowią materię statutową. Zgodnie ze statutem NIK w Izbie istnieje 37 jednostek organizacyjnych. Ze względu na wykonywanie przez zadania je podzielić na jednostki kontrolne (32) i funkcjonalne (5). Jednostki kontrolne stanowią 16 departamentów w centrali NIK w Warszawie oraz wszystkie delegatury, których siedziby mieszczą się w miastach wojewódzkich.

Departamenty kontrolne dzielą się na dwie kategorie, w zależności od tego, czy wykonują zadania kontrolne w zakresie przeprowadzania postępowania kontrolnego (14 departamentów kontrolujących określone rzeczowo lub funkcjonalnie kategorie zagadnień) lub wspomagania postępowania kontrolnego (2 departamenty: Prawny oraz Strategii Kontrolnej). Ich podstawowym zadaniem jest przeprowadzanie lub wspomaganie kontroli w naczelnych centralnych organach państwowych. Departamenty przeprowadzające postępowanie kontrolne są jednostkami koordynującymi kontrole. W ramach koordynacji przygotowują program kontroli, w której uczestniczy większa liczba jednostek organizacyjnych NIK, odpowiadają za jej sprawny przebieg oraz opracowują zbiorczy materiał zawarty w informacji o wynikach przeprowadzonej kontroli. Departamenty wspomagające postępowanie kontrolne uczestniczą w przygotowywaniu programu, rozpatrywaniu zastrzeżeń oraz opracowywaniu informacji.

Podstawowym zadaniem delegatur jest kontrola organów i jednostek terenowych w zakresie swojej właściwości terytorialnej. Prezes NIK może także powierzyć delegaturom wykonywanie obowiązków jednostki koordynującej kontrole.

Inną rolę w strukturze organizacyjnej NIK pełni pięć usytuowanych w centrali NIK w Warszawie departamentów funkcjonalnych. Ich podstawowym zadaniem jest zapewnienie sprawnego działania całej instytucji, łącznie z jednostkami terenowymi.

Wszelkie spory kompetencyjne między jednostkami organizacyjnymi NIK rozstrzyga Prezes. Został on także upoważniony do uszczegółowienia w drodze zarządzenia kwestii związanych z organizacją wewnętrzną oraz właściwością jednostek organizacyjnych NIK.

1. Tryb i procedura czynności kontrolnych.

Prowadzenie kontroli Przez Najwyższą Izbę Kontroli przebiega według określonej procedury, unormowanej w ustawie o NIK (obszerny rozdział 3) a także - w wymiarze już bardzo szczegółowym - w zarządzeniu Prezesa NIK. Warto zauważyć, że kwestie dotyczące postępowania kontrolnego, objęte są - zgodnie z kanonami państwa prawnego - regulacją ustawową.

W myśl ustawy celem postępowania kontrolnego jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie działalności jednostek poddanych kontroli, rzetelne jego udokumentowanie oraz dokonane oceny kontrolowanej działalności przy wykorzystaniu odpowiednio przewidzianych kryteriów (art. 28 ustawy). Kierując się tym właśnie celem, kierownicy jednostek podlegających kontroli obowiązani są przedkładać na żądanie NIK wszelkie dokumenty i materiały niezbędne dla przygotowania i przeprowadzenia kontroli.

Czynności kontrolne przeprowadzają pracownicy NIK, zwani przez ustawę „kontrolerami” na podstawie legitymacji służbowej i imiennego upoważnienia określającego jednostkę kontrolowaną i podstawę prawną do podjęcia kontroli (upoważnienia te wydają: Prezes, wiceprezesi oraz dyrektorzy i wicedyrektorzy jednostek organizacyjnych NIK).

Pewne czynności w postępowaniu kontrolnym mogą być wykonywane także przez biegłych i specjalistów, którzy nie są pracownikami NIK, a zostali powołani na podstawie art. 49 ustawy.

W ustawie przewidziana jest instytucja wyłącznie kontrolera z postępowania kontrolnego. Słowna wykładnia art. 31 ustawy prowadzi do wniosku, że przewiduje on dwa tryby wyłączenia kontrolera: obligatoryjny (art. 31 ust. 1 ustawy) i fakultatywny (art. 31 ust. 2 ustawy). Obligatoryjne wyłączenie kontrolera następuje, gdy wyniki kontroli mogłyby oddziaływać na jego prawa lub obowiązki, jak również na prawa lub obowiązki osób pozostających z nim w szczególnie bliskim stosunku osobistym tzn. jego małżonka, osoby pozostającej z nim w konkubinacie, krewnych i powinowatych do II stopnia bądź osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli.

Wyłączenie fakultatywne może nastąpić w przypadku, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do bezstronności kontrolera.

Ustawa o NIK nie przewiduje wyłączenia z mocy prawa. W każdym przypadku wyłączenie następuje na podstawie postanowienia dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK. Postanowienie to może być wydane na wniosek lub z urzędu. Do czasu wydania postanowienia o wyłączeniu kontroler podejmuje jedynie czynności nie cierpiące zwłoki.

Ustawa wskazuje także przypadek, w którym wyłączeniu podlegać mogą wszyscy pracownicy danej jednostki organizacyjnej NIK. Dotyczy to sytuacji, w której wyniki kontroli mogłyby oddziaływać na prawa lub obowiązki dyrektora lub wicedyrektora tej jednostki lub osób im bliskich. Postanowienie w tym zakresie wydaje Prezes NIK, który może działać na wniosek lub z urzędu. Postanawiając o wyłączeniu wszystkich kontrolerów z danej jednostki organizacyjnej, Prezes NIK wyznacza do przeprowadzenia postępowania kontrolnego inną jednostkę, powiadamiając o tym Kolegium NIK.

W związku z przeprowadzaną kontrolą upoważnionym pracownikom NIK przysługuje prawo do:

a) swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych bez obowiązku uzyskiwania przepustki,

b) wglądu do wszelkich dokumentów związanych z działalnością jednostek kontrolowanych, pobierania oraz zabezpieczania dokumentów i innych materiałów dowodowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej,

c) wzywania i przesłuchiwania świadków,

d) korzystania z pomocy biegłych i specjalistów,

e) żądania od pracowników jednostek kontrolowanych udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień, jak również zasięgania w związku z prowadzoną kontrolą informacji w jednostkach nie kontrolowanych i żądania wyjaśnień od pracowników tych jednostek,

f) zwoływania narad z pracownikami jednostek kontrolowanych.

Uprawnieniom kontrolera towarzyszą też określone obowiązki kierownika jednostki kontrolowanej. Kierownik jednostki kontrolowanej obowiązany jest do zapewnienia kontrolerowi warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności do niezwłocznego przedstawienia do kontroli żądanych dokumentów i materiałów, terminowego udzielania wyjaśnień przez pracowników jednostki, udostępniania urządzeń technicznych oraz środków transportu z ich obsługą, a w miarę możliwości do zapewnienia oddzielnych pomieszczeń z odpowiednim wyposażeniem. Należy uznać, że obowiązek zapewnienia odpowiedniego osprzętu technicznego musi być zrelatywizowany do możliwości jednostki kontrolowanej. Z ustawy wynika wyraźnie, że bezwzględnego charakteru nie ma wymóg udostępnienia kontrolerowi oddzielnego, odpowiedniego wyposażonego pomieszczenia. Obecnie ustawodawca uznał, że nie można wyłączyć istnienia niewielkich jednostek podlegających kontroli znajdujących się w trudnej sytuacji lokalowej.

Z kontrolą wiążą się w sposób nie unikniony także pewne uciążliwości. Z ogółu przepisów wynika, że postępowanie kontrolne nie powinno w sposób nadmierny utrudniać funkcjonowania tej jednostki. Z wnioskiem tym koresponduje treść art. 32 ust. 1 ustawy, z którego wynika zasada, że postępowanie kontrolne prowadzone jest w siedzibie jednostki kontrolowanej oraz w miejscach i czasie wykonywania jej zadań.

Ustawa stwarza możliwość przeprowadzania postępowania kontrolnego w części lub nawet w całości w siedzibie jednostki organizacyjnej NIK. Może to nastąpić w szczególności w przypadku trudności w dokonywaniu określonych czynności w siedzibie jednostki kontrolowanej. Przykładowo, sytuacja lokalowa jednostki kontrolowanej może być tego rodzaju, że kontroler nie będzie dysponował oddzielnym pomieszczeniem.

Ustalenie stanu faktycznego - które jest celem postępowania kontrolnego - dokonywane jest przez kontrolera na podstawie zebranych dowodów. W myśl ustawy, (art. 35 ust. 2) dowodami w postępowaniu kontrolnym są w szczególności: dokumenty, zabezpieczone rzeczy, wyniki oględzin, zeznania świadków, opinie biegłych oraz pisemne wyjaśnienia i oświadczenia.

Dokumenty stanowią bodajże podstawowy środek dowodowy w postępowaniu kontrolnym. Kontroler może sporządzać, a w razie potrzeby może żądać od kierownika jednostki kontrolowanej sporządzenia niezbędnych dla kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów. Kontroler nie może włączyć bezpośrednio do akt kontroli oryginałów dokumentów. Jeżeli zachodzi potrzeba włączenia do akt kontroli określonego dokumentu lub jego części, kontroler włącza jego odpis potwierdzony przez kierownika komórki organizacyjnej, w której dokumenty się znajdują.

Jako dowody wystąpić mogą pobrane przez kontrolera i zabezpieczone rzeczy. Pobranie rzeczy dokonuje kontroler w obecności kierownika komórki organizacyjnej, w której rzecz się znajduje. Z pobrania rzeczy sporządza się protokół, który podpisuje kontroler i osoba uczestnicząca w pobraniu.

W razie potrzeby ustalenia stanu faktycznego obiektu lub innych składników majątkowych albo przebiegu określonych czynności - przeprowadzane są przez kontrolera oględziny. Jak pisze A. Sylwestrzak „oględziny są czynnością kontrolną zmierzającą do zbadania fizycznego stanu, w jakim znajduje się rzecz, albo przebieg danego zjawiska”.

Zgodnie z ustawą oględziny przeprowadza się w obecności kierownika komórki organizacyjnej odpowiedzialnego za przedmiot lub czynność poddane oględzinom. Z przebiegu i wyniku oględzin sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisuje kontroler i osoba uczestnicząca w oględzinach.

Dowód z zeznań świadka jest środkiem dowodowy, który w ustawie o NIK został uregulowany bardzo szczegółowo. Świadkiem może być każda osoba fizyczna. Kontroler może wzywać w charakterze świadka zarówno pracownika jednostki kontrolowanej jak i każdą inną osobę (art. 42 ust 1 i 2 ustawy). Przesłuchanie powinno odbyć się w siedzibie jednostki kontrolowanej lub też w razie potrzeby w siedzibie jednostki organizacyjnej NIK. W szczególnych sytuacjach przesłuchanie może odbyć się w miejscu pobytu świadka, np.: gdy osoba wezwana przebywa w szpitalu.

Ustawa o NIK przewiduje pewne ograniczenia w zakresie możliwości przeprowadzania dowodu z zeznań świadka. Zgodnie z art. 43 ustawy nie wolno przesłuchiwać jako świadków:

• obrońcy co do faktów, o których dowiedział się udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę,

• duchownego co do faktów, o których dowiedział się przy spowiedzi.

Są to bezwzględne zakazy dowodowe.

Ustawa rozróżnia przesłuchanie w charakterze świadka osoby obowiązanej do zachowania tajemnicy „służbowej” i tajemnicy „państwowej”, co do faktów będących przedmiotem tajemnicy. Osoba obowiązana do zachowania tajemnicy służbowej może być przesłuchana bez potrzeby uzyskiwania jakiegokolwiek zwolnienia (art. 44 ust 1 ustawy). Osoba obowiązana do zachowania tajemnicy państwowej również może być przesłuchana, co do okoliczności, których dotyczy ten obowiązek, jednak decyzja w tym zakresie należy do Prezesa NIK, który może udzielić stosownego zwolnienia w formie pisemnej (art. 44 ust. 2 ustawy).

Zmierzając do pogłębienia gwarancji prawdy materialnej, ustawa przewiduje instytucję prawa odmowy zeznań w charakterze świadka, które przysługuje:

1. pracownikowi jednostki kontrolowanej ponoszącemu odpowiedzialność za działalność będącą przedmiotem kontroli,

2. każdej osobie, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub bliskie jej osoby narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową.

Z zeznań świadka sporządza się niezwłocznie protokół, podpisywany po uprzednim przeczytaniu przez świadka i przesłuchującego.

Jeżeli w toku kontroli zachodzi konieczność zbadania określonych zagadnień wymagających wiadomości specjalnych, może być zastosowany dowód w postaci opinii biegłego. Biegłego powołuje dyrektor właściwej jednostki organizacyjnej NIK z własnej inicjatywy lub na wniosek kontrolera. Biegłemu przysługuje wynagrodzenie wraz z zwrotem poniesionych wydatków finansowych z budżetu NIK.

W przypadku z kolei, gdy w toku kontroli ujawni się potrzeba dokonania przez kontrolera określonych czynności badawczych z udziałem specjalisty w danej dziedzinie wiedzy lub praktyki, kontroler może powołać specjalistę do udziału w tych czynnościach. Specjalista uczestniczy zatem w czynnościach dokonywanych przez kontrolera. Specjaliście, podobnie jak biegłemu przysługuje z budżetu NIK wynagrodzenie wraz ze zwrotem poniesionych wydatków.

Istotną rolę wśród środków dowodowych w postępowaniu kontrolnym stanowią wyjaśnienia i oświadczenia określonych osób. Kontroler może żądać od pracowników jednostki kontrolowanej udzielenia mu, w terminie przez niego wyznaczonym ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli (art. 40 ust. 1 ustawy). Złożenie wyjaśnień jest w tym przypadku obowiązkowe, a odmowa udzielenia wyjaśnień może mieć miejsce jedynie w przypadkach określonych w ustawie.

O ile wyjaśnienia odnoszą się do pracowników podmiotu kontrolowanego, o tyle oświadczenia związane są ze znacznie szerszym kręgiem osób. Otóż, w myśl ustawy każdy może złożyć kontrolerowi ustne lub pisemne oświadczenie dotyczące przedmiotu kontroli (art. 41 ust. 1 ustawy). Kontroler nie może odmówić przyjęcia oświadczenia, jeżeli ma ono związek z przedmiotem kontroli.

W trakcie prowadzenia kontroli kontroler ma obowiązek niezwłocznego poinformowania kierownika jednostki kontrolowanej o stwierdzeniu bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo niepowetowanej szkody w mieniu w celu zapobieżenia występującemu niebezpieczeństwu lub szkodzie(art. 51 ust. 1 ustawy). Kierownik kontrolowanej jednostki obowiązany jest niezwłocznie poinformować kontrolera o podjętych działaniach zapobiegających zagrożeniu. Jeżeli kontroler uzna, że działania te są niewystarczające, powiadamia o stwierdzonych zagrożeniach kierownika jednostki nadrzędnej lub właściwy organ państwowy.

W toku kontroli kontroler NIK może informować kierownika jednostki kontrolowanej o ustaleniach wskazujących na nieprawidłowości w działalności tej jednostki (art. 51 ust. 4 ustawy). Ten swego rodzaju sygnał ostrzegawczy może spowodować ze strony kierownika podmiotu kontrolowanego szybsze uruchomienie działań naprawczych.

W szczególnie uzasadnionych okolicznościach kontroler może w trakcie kontroli zwołać naradę z pracownikami jednostki kontrolowanej dla omówienia kwestii związanych z przeprowadzoną kontrolą (art. 52 ustawy).

Końcowym etapem postępowania kontrolnego jest sformułowanie wyników kontroli. Wyniki te przestawiane są przez kontrolera w protokole kontroli. Protokół kontroli jest dokumentem o fundamentalnym znaczeniu dla postępowania kontrolnego. Zgodnie z ustawą protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności jednostki kontrolowanej, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych. (art. 53 ust. 2 ustawy). Według założeń ustawodawcy protokół kontroli nie powinien zawierać ocen. Protokół kontroli sporządza się w dwóch egzemplarzach, w których jeden pozostaje w NIK, drugi zaś otrzymuje kierownik jednostki kontrolowanej.

Protokół kontroli podpisywany jest przez kontrolera i kierownika jednostki kontrolowanej. Ustalenia zawarte w protokole kontroli mają być punktem wyjścia dla dokonania oceny kontrolowanej działalności. Według wyraźnie widocznego zamysłu ustawodawcy ocena powinna być oparta na ustaleniach niebudzących wątpliwości. Kontroler swoim podpisem potwierdza rzetelność, kompletność i obiektywizm dokonanych ustaleń. Ustawodawcy zależy jednak na tym, aby również kierownik jednostki kontrolowanej potwierdził ustalenia dokonane w toku kontroli.

Nowym - na gruncie obowiązującej ustawy - rozwiązaniem jest możliwość zgłoszenia przez kierownika jednostki kontrolowanej, przed podpisaniem protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole (art. 55 ust 1 ustawy). Do zgłoszenia zastrzeżeń art. 55 ust. 2 ustawy przewiduje termin 14 dni, który liczony jest od dnia otrzymania protokołu kontroli przez kierownika jednostki organizacyjnej. Należy zauważyć, że ustawa nie przewiduje możliwości przywrócenia tego terminu. Natomiast w szczególnych wypadkach dyrektor właściwej jednostki organizacyjnej NIK może termin przedłużyć. Zgłoszenie zastrzeżeń sprawia, że kontroler obowiązany jest do przeanalizowania tych zastrzeżeń i do podjęcia - w miarę potrzeby - dodatkowych czynności kontrolnych. Jeżeli kontroler stwierdza zasadność zastrzeżeń, ma on obowiązek zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu. Najczęściej chodzić będzie o błąd w ustaleniach faktycznych, na skutek wadliwego przeprowadzenia określonych czynności dowodowych, oparcie się na dokumentach zawierających nieprawdziwe informacje itp. Zastrzeżenia będą również zasadne, gdy zostanie naruszona zasada podmiotowości i ustalenia dotyczyć będą innego podmiotu niż kontrolowana jednostka. Jeżeli kontroler uwzględni zgłoszone zastrzeżenia w całości, przedstawia on protokół kontroli kierownikowi jednostki kontrolowanej do podpisu. Kierownikowi jednostki nie przysługuje już prawo do zgłaszania dalszych zastrzeżeń. Trzeba jednak pamiętać, że nawet wtedy przysługuje mu prawo odmowy podpisania protokołu. W wypadku nie uwzględnienia zastrzeżeń w całości lub części, kontroler przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (art.. 55 ust. 4 ustawy).

Kolejne stadium postępowania odwoławczego następuje w sytuacji wspomnianego stanowiska kontrolera bez uwzględnienia w całości lub części zgłoszonych zastrzeżeń. Kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje wówczas w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania stanowiska kontrolera, prawo wystąpienia na piśmie z umotywowanymi zastrzeżeniami do dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK, który celem rozpatrzenia sprawy powołuje komisję odwoławczą (art. 56 ust 1 ustawy).

W skład tej komisji wchodzą:

1. dyrektor lub wicedyrektor właściwej jednostki organizacyjnej NIK jako przewodniczący

2. 2 pracowników nadzorujących czynności kontrolne, wyznaczonych przez dyrektora.

Komisja odwoławcza stanowi specjalną instancję, która rozpatruje i rozstrzyga kwestię zasadności zgłoszonych zastrzeżeń do protokołu kontroli, a w istocie - spór między kontrolerem a kierownikiem podmiotu kontrolowanego odnośnie co do ustaleń kontroli. To rozwiązanie ma na celu wzmocnienie obiektywizmu kontroli NIK. W literaturze można zauważyć jednak takie stwierdzenie, że „ możność wniesienia sprawy przed komisję odwoławczą, aczkolwiek nawiązuje do zasady kontradyktoryjności, oznacza nie rozpatrzenie spornych kwestii przed niezawisłym organem, lecz wewnętrzne postępowanie weryfikujące, co z punktu widzenia gwarancji obiektywizmu kontroli jest instrumentem nieco słabszym, acz - jak można sądzić - wystarczającym”.

Komisja odwoławcza lub jeden z jej członków, wyznaczony przez przewodniczącego może przyjmować wyjaśnienia od zgłaszającego zastrzeżenia i kontrolera, a gdy uzna to za konieczne, przeprowadzać także inne czynności dowodowe.

Komisja odwoławcza podejmuje uchwałę w sprawie zastrzeżeń w pełnym składzie większością głosów i niezwłocznie przekazuje ją wraz z uzasadnieniem Prezesowi lub upoważnionemu przez niego wiceprezesowi NIK; po zatwierdzeniu przez Prezesa lub wiceprezesa uchwały komisji odwoławczej jest ostateczna (art. 56 ust 4 ustawy).

W razie odmowy zatwierdzenia uchwały Prezes lub upoważniony wiceprezes NIK powołuje dla ostatecznego rozpatrzenia zastrzeżeń, komisję rozstrzygającą w składzie 3 pracowników nadzorujących czynności kontrolne. Uchwała komisji rozstrzygającej jest ostateczna; doręcza się ją wraz z uzasadnieniem zgłaszającemu zastrzeżenia.

Mimo zgłoszenia zastrzeżeń i zakończenia postępowania w obu komisjach kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu kontroli. Powinien złożyć w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania pisemne wyjaśnienie tej odmowy. Kontroler czyni o tym wzmiankę w protokole kontroli. Należy podkreślić, że odmowa podpisania protokołu kontroli przez kierownika jednostki kontrolowanej nie stanowi przeszkody do podpisania protokołu przez kontrolera i do realizowani ustaleń kontroli.

Zakończenie postępowania kontrolnego nie zamyka jeszcze kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. W grę wchodzi tu bowiem stadium realizacji ustaleń kontroli, czyli inaczej mówiąc - oddziaływania pokontrolnego.

Pierwszym elementem jest narada pokontrolna. Na wniosek kontrolera kierownik jednostki kontrolowanej lub jednostki nadrzędnej zwołuje naradę pokontrolną z udziałem zainteresowanych pracowników, w celu omówienia stwierdzonych nieprawidłowości i wniosków jakie wynikają z ustaleń kontroli (art. 58 ust 1 ustawy). Wydaje się, że narada pokontrolna nie sprowadza się jedynie do roli informacyjnej, lecz może być również płaszczyzną wymiany poglądów co do przyczyn stwierdzonych uchybień i sposobów ich wyeliminowania w przyszłości. Innymi słowy narada pokontrolna może stanowić ważny czynnik procesu naprawczego skontrolowanej działalności.

Następny element stadium oddziaływania pokontrolnego stanowi wystąpienie pokontrolne. Przed sporządzeniem przez NIK wystąpienia pokontrolnego kontroler może zwrócić się do kierownika jednostki kontrolowanej o złożenie w wyznaczonym terminie dodatkowych wyjaśnień na piśmie dotyczących przyczyn i okoliczności powstania nieprawidłowości przedstawionych w protokole kontroli (art. 59 ust 1 ustawy).

Wystąpienie pokontrolne jest zasadniczym środkiem oddziaływania pokontrolnego NIK. Zawiera ono oceny kontrolowanej działalności, wynikające z ustaleń opisanych w protokole kontroli, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - także uwagi i wnioski w sprawie ich usunięcia (art. 60 ust. 2 ustawy). Obok tych podstawowych treści w wystąpieniu pokontrolnym może być zawarta ocena wskazująca na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości, ale jedynie w państwowych jednostkach organizacyjnych (art. 60 ust. 3 ustawy). Ta ocena stanowić może podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika bez wypowiedzenia albo odwołania go z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji (art. 60 ust. 4 ustawy). Wystąpienie pokontrolne, NIK przekazuje kierownikowi jednostki kontrolowanej, a w razie potrzeby także kierownikowi jednostki nadrzędnej oraz właściwym organom państwowym lub samorządowym.

Przekazanie wystąpienia pokontrolnego może uruchomić proces odwoławczy na zasadach, jakie znajdują zastosowanie w przypadku zastrzeżeń do protokołu kontroli. Otóż, kierownik jednostki kontrolowanej lub organu któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, może w terminie 7 dni od jego otrzymania zgłosić umotywowane zastrzeżenia w sprawie zawartych w nim uwag, ocen i wniosków do dyrektora właściwej jednostki organizacyjnej NIK. Zastrzeżenia te rozpatrywane są następnie przez komisje odwoławczą, tak samo jak przy rozpatrywaniu zastrzeżeń do protokołu kontroli. Komisja podejmuje w sprawie uchwałę, którą przedkłada wraz z uzasadnieniem do zatwierdzenia Prezesowi lub upoważnionemu wiceprezesowi NIK. Po uzyskaniu zatwierdzenia uchwała jest ostateczna.

W razie odmowy zatwierdzenia, Prezes lub wiceprezes NIK powołuję komisję rozstrzygającą, której uchwała w sprawie jest ostateczna.

W przypadku wystąpień pokontrolnych przekazanych przez Prezesa lub wiceprezesa NIK zastrzeżenia zgłaszane są do Kolegium NIK. Uchwała Kolegium w przedmiocie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego jest ostateczna.

Ostateczne rozstrzygnięcia dotyczące zastrzeżeń przekazywane są zgłaszającemu zastrzeżenia. Kierownik jednostki kontrolowanej lub organ, któremu przekazano wystąpienie pokontrolne, ma obowiązek, w terminie określonym w wystąpieniu, nie krótszym niż 14 dni, poinformować NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych działaniach lub przyczynach nie podjęcia tych działań (art. 62 ust 1 ustawy).

Jeżeli zebrane w toku kontroli materiały uzasadniają podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, to Najwyższa Izba Kontroli ma obowiązek powiadomić o tym organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń, a także poinformować kierownika jednostki kontrolowanej lub kierownika jednostki nadrzędnej i właściwy organ państwowy lub samorządowy (art. 63 ust. 1 ustawy). W razie ujawnienia innych niż przestępstwa lub wykroczenia czynów, za które ustawowo jest przewidziana odpowiedzialność to NIK zawiadamia o tym właściwe organy. Organ, który otrzymał zawiadomieni od NIK o naruszeniu prawa, ma obowiązek zawiadomić ją o wyniku postępowania.

Trzecim wreszcie elemencie działania pokontrolnego NIK jest funkcja sygnalizacyjna. Najwyższa Izba Kontroli na podstawie protokołów kontroli i wystąpień pokontrolnych opracowuje informacje o wynikach przeprowadzonych kontroli, które przedkłada Sejmowi, Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów. Przed tym przedłożeniem jednak Prezes NIK przesyła te informacje właściwym naczelnym lub centralnym organom państwa, które w terminie 7 dni mogą przedstawić swoje stanowisko (dołączone następnie do informacji). Prezes NIK może do tego stanowiska przedstawić swoją opinię

Na żądanie Sejmu, Prezydenta RP lub Prezesa Rady Ministrów albo w przypadku zaistnienia szczególnie ważnych okoliczności Prezes NIK niezwłocznie przekazuje przygotowane dla tych organów informacje o wynikach przeprowadzonych kontroli, nie czekając na stanowisko wspomnianych organów naczelnych czy centralnych.

Ustawa w art. 98 przewiduję karę aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny za uchylanie się od kontroli, utrudnianie jej przeprowadzenia, w szczególności przez nie przedstawienie potrzebnych do kontroli dokumentów, bądź niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu zaleceń pokontrolnych.

1. Pracownicy Najwyższej Izby Kontroli.

Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli zmierza do uczynienia z pracowników NIK zwartego korpusu urzędniczego mającego określony zakres specyficznych obowiązków i uprawnień. Nawiązuje w tej mierze do tradycji poprzednich ustaw o kontroli, z tą różnicą, że obecne uregulowania mają bez wątpienia bardziej dokładny i precyzyjny charakter.

Problemem wyjściowym jest ustawowe określenie pojęcia pracowników NIK wraz z podziałem na grupy. Ustawa wyróżnia 3 kategorie pracowników o różnym statusie pracowniczym:

1. członkowie ścisłego kierownictwa NIK - Prezes, wiceprezesi, dyrektor generalny,

2. pracownicy nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne,

3. pracownicy administracyjni i pracownicy obsługi,

Ustawa wyraźnie przesądziła, że członkowie ścisłego kierownictwa NIK, z Prezesem włącznie, są pracownikami Izby. Jednak w doktrynie kwestionuje się niekiedy status pracowniczy osób piastujących naczelne stanowisk w państwie, sugerując że „łączy je z państwem innego rodzaju stosunek służbowy o charakterze publicznoprawnym”. Członkowie ścisłego kierownictwa NIK nie należą jednak do pracowników mianowanych gdyż Prezes jest wybierany, a pozostali są powoływani na stanowiska. Ustawa nie zalicza ich do kategorii pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne, mimo że maja prawo te czynności wykonywać.

Pracownicy nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne stanowią podstawową kategorie merytorycznych pracowników NIK, powołaną do bezpośredniej realizacji zadań tego konstytucyjnego organu państwa. Należą do niej wyłącznie pracownicy zajmujący stanowiska wymienione wyczerpująco w art. 66 ust 2 i 3 ustawy, a nie wszyscy pracownicy mający prawo wykonywać lub nadzorować kontrole w imieniu NIK. Ustawa określa wymogi stawiane przed tą grupą pracowników i należą do nich (art. 67 ustawy):

1. obywatelstwo polskie,

2. pełna zdolność do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych,

3. brak karania za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

4. wyższe wykształcenie,

5. odpowiedni stan zdrowia.

Właściwą podstawą nawiązania stosunku pracy z pracownikiem nadzorującym lub wykonującym czynności kontrolne jest mianowanie (nominacja). Mianowanie pracownika po raz pierwszy na którekolwiek stanowisko określone w art. 66 ust. 2 i 3 ustawy o NIK powinno być co do zasady poprzedzone zatrudnieniem go w tym charakterze na podstawie umowy o pracę, trwającym nie dłużej niż 3 lata. Może wystąpić taka sytuacja, że Prezes NIK uwzględniając w indywidualnych przypadkach kwalifikacje i praktykę zawodową, dokona nominacji bez uprzedniego zawierania umowy o pracę. Pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne mianuje i rozwiązuje z nimi stosunek pracy Prezes NIK (art. 68 ust. 2 ustawy). W momencie otrzymania nominacji pracownik składa pisemne ślubowanie.

Ustawa z 23 grudnia 1994 roku po raz pierwszy wprowadza aplikację kontrolerską. Zasadą jest, że mianowanie uzależnione jest od ukończenia aplikacji kontrolerskiej poświadczonej egzaminem złożonym przed komisją powołaną przez Prezesa NIK (art. 68 ust. 5 ustawy). Również ten warunek może być pominięty przez Prezesa NIK przy mianowaniu, w przypadkach uzasadnionych kwalifikacjami lub praktyką zawodową kandydata.

Ustawa przyznaje kompetencje do mianowania pracowników NIK nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne oraz do rozwiązywania stosunku pracy z mianowanymi pracownikami wyłącznie Prezesowi NIK.

Jeżeli chodzi o pracowników administracyjnych i obsługę to mogą być oni zatrudnieni tylko na podstawie umowy o pracę zgodnie z przepisami Kodeksu Pracy (Tekst jednolity Dz. U. z 1998r Nr 21, poz.94).

Drugą grupę problemową w ramach instytucji pracowników NIK stanowią postanowienia ustawy określające szczególny katalog obowiązków. Art. 71 ustawy określa podstawowe obowiązki wszystkich pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne zarówno mianowanych, jak i zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Obowiązki obejmują w szczególności:

• należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań,

• obiektywne ustalenie i rzetelne dokumentowanie wyników kontroli,

• przestrzeganie tajemnicy ustawowo chronionej,

• godne zachowywanie się w służbie i po za służbą,

• stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych.

Ustawa bliżej precyzuje poszczególne obowiązki, np.: sumienne wypełnienie poleceń służbowych wiąże się z sytuacją, gdy w przekonaniu pracownika polecenie jest niezgodne z prawem lub nosi znamiona pomyłki. Wówczas może zgłosić przełożonemu zastrzeżenia, lecz w wypadku otrzymania pisemnego potwierdzenia obowiązany jest wypełnić polecenie. O ile w toku dalszego postępowania okaże się, że stanowisko pracownika było uzasadnione, to przełożony, który wydał polecenie, ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Pracownikowi nie wolno wykonywać poleceń, których wykonanie stanowiłoby przestępstwo lub groziło niepowetowaną stratą (art.72 ust. 3 ustawy). Także na pracowniku NIK spoczywa obowiązek zachowania w tajemnicy informacji uzyskanych w związku z wykonywaniem kontroli - zwolnienia może udzielić tylko Prezes NIK, - przy czym obowiązek ten trwa również po ustaniu zatrudnienia. Jednak zdaniem T. Liszcz „pracownik nie ma obowiązku zachowywać w tajemnicy takich informacji, które wprawdzie powziął w związku z pracą NIK, ale które zostały już legalnie upublicznione przez Izbę i z którymi może się zapoznać każda osoba postronna”. Naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej jest zagrożone odpowiedzialnością karną.

Gwarancją zachowania bezstronności pracowników kontroli jest zakaz przynależności do partii politycznej wraz z prowadzeniem działalności politycznej (art. 74 ust. 1ustawy).

Zasadą jest, iż pracownik NIK może podjąć dodatkowe zajęcia zarobkowe po uzyskaniu zgody Prezesa NIK. Zajęcia zarobkowe są to działania powtarzalne, stanowiące względnie stałe źródło dochodu. Zgoda Prezesa NIK będzie potrzebna w sytuacji np.: przyjęcie funkcji członka redakcji lub obowiązków stałego felietonisty, ale nie jest ona potrzebna, gdy chodzi o opublikowanie pojedynczego artykułu czy wygłoszenia prelekcji. Również zasadą jest, iż pracownikowi nadzorującemu lub wykonującemu czynności kontrolne nie wolno wykonywać zajęć godzących w interes NIK, pozostających w sprzeczności z obowiązkami pracownika lub mogących wywołać podejrzenie o jego stronniczość lub interesowność.

Ustawa utrzymuje budzącą krytykę w trakcie prac nad jej projektem instytucją okresowych ocen kwalifikacyjnych pracownika mianowanego, dokonywanych nie rzadziej niż raz na 3 lata (art. 76 ust. 1 ustawy). Oceny dokonuje przełożony, powiadamiając pracownika mianowanego o jej treści. Pracownik może odwołać się od oceny kwalifikacyjnej do Prezesa NIK w terminie 14 dni od powiadomienia go o treści oceny. Okresowe oceny kwalifikacyjne bierze się pod uwagę przy wyróżnianiu i awansowaniu pracownika oraz przy podejmowaniu innych decyzji dotyczących stosunku pracy. Otrzymanie przez pracownika negatywnej oceny kwalifikacyjnej, potwierdzonej kolejną oceną negatywna, dokonaną nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy i nie później niż przed upływem roku od dokonania pierwszej oceny, zobowiązuje Prezesa NIK do rozwiązania stosunku pracy z tym pracownikiem za wypowiedzeniem (art. 93 ust 1 pkt. 1 ustawy). Od takiej decyzji Prezesa NIK pracownikowi mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 96 ustawy).

Ostatnim problemem w ramach obowiązków pracowniczych jest ustawowa regulacja przeniesień służbowych zawarta w art. 77 ustawy. Decyduje o nich Prezes NIK, przy czym jeśli przeniósł pracownika do innej jednostki organizacyjnej niż ta, w której wykonuje obowiązki, pracownikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawa chroni przeniesienie kobiety w ciąży, pracownika sprawującego samodzielną opiekę nad dzieckiem do lat 15 oraz w sytuacji szczególnie ważnych względów osobistych lub rodzinnych pracownika, gdy jest to możliwe tylko za jego zgodą. Przeniesienie jest dopuszczalne na okres do 6 miesięcy i nie częściej niż raz na 2 lata.

Ustawa o NIK gwarantuje kilka liczących się uprawnień przysługujących pracownikowi NIK. Na przykład pracownikowi nadzorującemu lub wykonującemu czynności kontrolne po 10 latach pracy w NIK przysługuje dodatkowy urlop wypoczynkowy o wymiarze 6 dni roboczych, po 20 latach - 12 dni roboczych (art. 79 ustawy). Ustawa przewiduje także płatny urlop dla poratowania zdrowia. Dotyczy on pracownika nadzorującego lub wykonującego czynności kontrolne, co najmniej 5 lat. Może być przyznany, co najwyżej dwukrotnie w okresie zatrudnienia w NIK, w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy. Tego urlopu udziela Prezes NIK na wniosek pracownika, umotywowany opinią komisji lekarskiej o stanie zdrowia.

Pracownikom NIK przysługuje także dodatek w wysokości do 20% wynagrodzenia oraz nagrody jubileuszowe za długoletnią pracę w NIK (art. 81 i 82 ustawy).

Na podstawie art. 83 ustawy pracownikowi NIK, z którym rozwiązano stosunek pracy z powodu nabycia prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej albo na skutek orzeczenia lekarza orzecznika ZUS przysługuje jednorazowa odprawa w wysokości zależnej od stażu.

W NIK tworzy się także zakładowy fundusz nagród wynoszący 8,5 % funduszu płac.

Ustawa określa normy czasu pracy w NIK nieprzekraczające 40 godzin na tydzień i 8 godzin na dobę (art. 85 ust. 1 ustawy). Ustalenie rozkładu czasu pracy należy do Prezesa NIK. Natomiast w uzasadnionych przypadkach, w szczególności ze względu na dobro kontroli, pracownik nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne może być zatrudniony poza normalnymi godzinami pracy bez prawa do oddzielnego wynagrodzenia. W takiej sytuacji przysługuje mu czas wolny.

Ustawa z 23 grudnia 1994 roku ustanowiła dość paradoksalnie brzmiącą na tle dalszych ograniczeń zasadę, iż pracownikom NIK przysługuje prawo zrzeszenia się w związkach zawodowych. Przepis art. 86 ust 1 ustawy w obowiązującym brzmieniu pozbawia prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych członków ścisłego kierownictwa NIK, dyrektorów i wicedyrektorów departamentów i delegatów oraz doradców Prezesa NIK. Natomiast przepis art. 86 ust. 2 ustawy ogranicza prawo pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne do zrzeszania się w związkach zawodowych w ten sposób, że zezwala im na zrzeszanie się tylko w jednym związku zawodowym, którego członkami są wyłącznie pracownicy NIK. Pracownicy administracyjni i obsługi korzystają z prawa zrzeszania się w związkach zawodowych na ogólnych zasadach.

Ustawa określa zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika mianowanego ponoszącego odpowiedzialność za naruszenie obowiązków służbowych lub uchybienie godności stanowiska. Przewiduje też kary dyscyplinarne w formie upomnienia, nagany, nagany z pozbawieniem możliwości awansowania przez okres do 3 lat do wyższej grupy wynagrodzenia, przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, wydalenie z NIK. W sprawach dyscyplinarnych orzekają na zasadzie niezawisłości Komisja Dyscyplinarna i Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Prezesie NIK. Obwiniony może ustanowić obrońcę tylko spośród pracowników mianowanych NIK. Pracownicy NIK zatrudnieni na podstawie umowy o pracę za zawinione naruszenie obowiązków pracowniczych ponoszą odpowiedzialność porządkową uregulowaną w art. 108-113 Kodeksu Pracy (Tekst jednolity Dz. U z 1998r Nr 21, poz. 94).

W ustawie o NIK określone zostały także zasady rozwiązania stosunku pracy z pracownikami mianowanymi. Przewidziano dwie sytuacje podstawowe: obligatoryjne (art. 93 ust 1 ustawy) oraz fakultatywne (art. 93 ust 2 ustawy) rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez Prezesa NIK.

Przesłanki obligatoryjne rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem:

• otrzymanie negatywnej oceny kwalifikacyjnej, potwierdzone kolejną oceną negatywną, dokonaną nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy i nie później niż przed upływem 1 roku od dokonania pierwszej oceny,

• orzeczenie przez lekarza orzecznika ZUS trwałej niezdolności do pracy,

• Do fakultatywnych przesłanek rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem należą:

• osiągnięcie odpowiedniego wieku i stażu pracy, wymaganych do nabycia prawa do emerytury,

• likwidacja jednostki organizacyjnej NIK lub reorganizacja tej jednostki

Poza tym zasadą pozostaje rozwiązanie stosunku pracy: w drodze porozumienia stron i za 3 - miesięcznym wypowiedzeniem dokonanym przez pracownika (art. 94 ustawy). Natomiast w art. 92 została przewidziana możliwość rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym bez wypowiedzenia. Od decyzji w sprawie rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia oraz obligatoryjnego i fakultatywnego wypowiedzenia pracownikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Ustawę o NIK kończy ostatnia część (rozdział 6) poświęcona przepisom przejściowym i końcowym oraz zmianom w przepisach obowiązujących, mająca oczywiście na celu umożliwienie harmonijnego jej wejścia w życie.

3. Ogólna ocena ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

Bardzo trudno jest w miarę wyczerpująco dokonać oceny ustawy o NIK z 23 grudnia 1994 roku. Można jednak wskazać kilka spraw pozwalających na pełniejsze zarysowanie osiągnięć obecnej ustawy o NIK, w szczególności w nawiązaniu do tradycji tej instytucji w konstytucjonalizmie polskim.

Niewątpliwie ustawa z 23 grudnia 1994 roku wyznacza kolejny etap funkcjonowania NIK. Uchylając poprzednią ustawę z 8 października 1980 roku ustanawia rozwiązania bardziej nowoczesne, odpowiadające wymogom przede wszystkim transformacji gospodarki polskiej w połowie lat dziewięćdziesiątych. Wyrazem urzeczywistnienia tego zadania jest nowe ujęcie podmiotowego, a w ślad za tym przedmiotowego zakresu kontroli NIK. Również unowocześniona organizacja NIK, opiera się na kadencji Prezesa NIK, gwarancjach stabilności i niezależności tego urzędu, Kolegium NIK oraz całej kadry kontrolerskiej, stała się widocznym rezultatem urzeczywistniania założeń ustrojowych odpowiadających wzorcom demokratycznego państwa prawnego.

Sukcesem obecnej ustawy okazuje się bardziej precyzyjne unormowanie szeregu spraw, a głównie tzw. postępowania kontrolnego. Również widoczna konsekwencja w założeniu, że będzie to właśnie postępowanie kontrolne bez możliwości działania nadzorczego, wskazuje na metodologicznie zdefiniowaną postawę twórców ustawy. Jest to wyraźny postęp w stosunku do poprzedniej ustawy z 8 października 1980 roku, chociaż odpowiedni rozdział ustawy z 23 grudnia 1994 roku wydaje się przeładowany nader szczegółowymi postanowieniami, mogącymi z powodzeniem znaleźć się w aktach wykonawczych, których oczywiście nie dało się uniknąć. W pewnym sensie rozdział ten wpływa na ogólne „przeciążenie” tekstu ustawy szczegółowymi postanowieniami, a warto dodać, iż ostatnia obowiązująca ustawa o NIK jest najbardziej rozbudowana objętościowo w historii polskiej kontroli.

W państwie chcącym uchodzić za praworządne, chroniące prawa jednostek i respektujące różne odrębne słuszne interesy, przemyślenia wymaga prezentowana przy uchwalaniu ustawy o NIK w 1994 roku jako jej wielkie demokratyczne osiągniecie wzmacniające pozycję jednostki kontrolowanej procedura odwoławcza w toku kontroli nikowskiej. Jednostki kontrolowane, owszem, mogą od 1995 r odwołać się od ustaleń protokołu kontroli sporządzonego przez inspektorów NIK, jednak odwołanie to rozpatruje trzyosobowa komisja złożona z … inspektorów NIK. Moim zdaniem, charakter takiego postępowania odwoławczego jest fikcją. Nawet we współczesnych warunkach NIK pozostał sędzią we własnej sprawie.

Kolejny problem, który mnie nurtuje to taki, że obowiązująca ustawa o NIK nie różnicuje i nie respektuje w toku kontroli interesów jednostek niepaństwowych (osób indywidualnych, spółek) traktując je tak samo jak jednostki organizacyjne państwa. To narusza prawa podmiotowe tych pierwszych. Samo zawężenie wobec tych podmiotów kryteriów kontroli do dwóch bardzo ogólnych, w praktyce dowolnie interpretowanych, nie ma istotnego znaczenia. Podobnie nie ma większego znaczenia niezrozumiale określony zakres kontroli jednostek niepaństwowych pozwalający inspektorom kontrolować wszystko, bez specjalnych ograniczeń.

Przedstawione uwagi sygnalizują jedynie pewne istotne problemy prawne związane z organizacją i funkcjonowaniem kontroli państwowej oraz zakresu ochrony prawnej praw naruszonych w jej toku. Są to problemy, które nie doczekały się rozwiązań zgodnych ze społecznymi oczekiwaniami i współczesnymi standardami prawnymi.

W ocenie ustawy o NIK nie sposób pominąć krytycznych uwag formułowanych w toku dyskusji pod adresem projektu ustawy, iż nie rozwija ona problematyki miejsca NIK w strukturze aparatu państwowego w nawiązaniu do konstytucyjnej zasady trójpodziału władz. Moim zdaniem te uwagi wydają się wielce twórcze. W jakimś sensie na usprawiedliwienie tego stanu można przyjąć, iż ustawę uchwalono w dobie swoistego interregnum konstytucyjnego, mającego miejsce między aktami konstytucyjnymi wyraźnie tymczasowymi a przekonaniem o względnie nieodległym w czasie przyjęciu nowej Konstytucji RP. Wyjściem z tej sytuacji okazuje się po prostu przyjęcie teoretycznej formuły wzbogacającej monteskiuszowski trójpodział o nowe władze, a przede wszystkim o władzę kontrolującą i samorządową.

3. Praktyczne aspekty działalności kontrolnej NIK.

3.1. Charakter kontroli.

Wśród różnych form i rodzajów kontroli administracji szczególnie istotne znaczenie ma kontrola Najwyższej Izby Kontroli. Przez Kontrolę w znaczeniu prawnym należy rozumieć funkcję pochodną w stosunku do stanowienia prawa, jego wykonywania i wymiaru sprawiedliwości, polegającym na ustalaniu istniejącego stanu rzeczy i porównywaniu go z obowiązującymi w tym zakresie normami. W razie stwierdzenia rozbieżności między tymi stanami „uprawnia to NIK do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia występujących uchybień i nieprawidłowości”.

Konstytucja utrzymuje model kontroli państwowej niezależnej od Rady Ministrów, a powiązanej z Sejmem. NIK podlega Sejmowi i z tego tytułu Sejm zleca jej szeroki zakres uprawnień kontrolnych. Zakres kompetencji Najwyższej Izby Kontroli obejmuje różnorodne zadania, tak o charakterze obligatoryjnej jak i fakultatywnym. Ten pierwszy zakres związany jest z kontrolowaniem przez NIK działalności organów administracji rządowej, NBP oraz państwowych jednostek organizacyjnych. Jest to więc podstawowy zakres działania dla realizacji którego - głównie NIK została powołana. W tej sferze NIK ma obowiązek prowadzić stałą działalność.

Kontrola Najwyższej Izby Kontroli jest prowadzona przy zastosowaniu różnych kryteriów w zależności od kategorii podmiotów, których dotyczy. W odniesieniu do podmiotów o charakterze państwowym kontrola wykonywana jest z punktu widzenia legalności, gospodarności, rzetelności i celowości.

Od 17.10.1997r. obowiązują przepisy Konstytucji, które przyjmują podobnie jak ustawa o NIK, trzy grupy jednostek kontrolowanych przez NIK, jednak inaczej różnicują stosowanie kryteriów ocen kontrolnych NIK w odniesieniu do każdej z tych grup. Różnice między przepisami Konstytucji a przepisami ustawy NIK polegają na innym stosowaniu kryterium gospodarności, celowości i rzetelności w odniesieniu do poszczególnych grup jednostek kontrolowanych:

- „ pominięciu - w stosunku do wszystkich podmiotów niepublicznych kryterium rzetelności, które do 16.10.1997r. mogło być przyjmowane do każdej z kontrolowanych przez NIK jednostek spoza sfery państwowej i samorządowej; - pominięciu - stosunku do wszystkich podmiotów sfery samorządowej i wszystkich podmiotów niepublicznych - kryterium celowości;

- wprowadzeniu kryterium gospodarności wobec tych jednostek niepublicznych, w stosunku do których stosowane były tylko dwa kryteria ocen: legalności i rzetelności”.

W każdym postępowaniu kontrolnym NIK ma obowiązek wypowiadać się na temat legalności i gospodarności prowadzonej działalności. Wynika to z dwóch powodów:

Po pierwsze Rzeczpospolita Polska, zgodnie z Konstytucją jest demokratycznym państwem prawnym, w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa a każdy ma obowiązek jego przestrzegania. Kontrola pod względem legalności oznacza badanie czy kontrolowana działalność była zgodna z obowiązującymi w danym czasie, w określonej dziedzinie przepisami ustaw i innych aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującymi. W toku takiej kontroli ocenia się także prawidłowość stanowienia przepisów wewnętrznych obowiązujących w jednostce kontrolowanej oraz działalność tej jednostki w sferze takich przepisów wewnętrznych. Kryterium legalności obejmuje ocenę „czy podejmowane działania miały właściwą podstawę prawną i mieściły się w granicach kompetencji kontrolowanego podmiotu, czy zaniechanie działania nastąpiło w sytuacji, gdy kontrolowany podmiot miał obowiązek prawny podjęcia określonego działania”.

W przypadku oceny kontrolowanej jednostki jako nielegalnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawnych lub postanowień a w razie potrzeby należy wyjaśnić na czym polega owe naruszenie prawa.

Jako źródło powszechnie obowiązującego prawa, Konstytucja wymienia:

- przepisy ustawy zasadniczej, które stosuje się bezpośrednio,

- ustawy,

- ratyfikowane umowy międzynarodowe,

- rozporządzenia wydawane przez organy skazane w ustawie zasadniczej,

- akty prawa miejscowego.

Oceny kontrolne NIK z punktu widzenia legalności w licznych sytuacjach będą równocześnie ocenami z punktu widzenia celowości, gospodarności i rzetelności, jakkolwiek te kryteria byłyby definiowane w przepisach prawa.

Po drugie jeżeli chodzi o kryterium gospodarności, termin ten związany jest z umiejętnością gospodarowania majątkiem i środkami publicznymi w sposób umiejętny i racjonalny. Wynika z konieczności sprawdzenia jak w praktyce społecznej i gospodarczej jest realizowany konstytucyjny obowiązek każdego obywatela, którym jest troska o dobro wspólne. Kontrola pod tym względem określa badanie czy środki którymi dysponowała kontrolowana jednostka były wykorzystane oszczędnie i wydajnie, badanie relacji nakładów i efektów. W przypadku stwierdzenia szkody nieodzowne jest badanie, czy szkody tej nie można było uniknąć albo ograniczyć jej wysokości w szczególności, czy nie przekroczono granic dopuszczalnego ryzyka. W razie oceny kontrolowanej działalności jako niegospodarnej, należy wskazać ewentualne założenia i metodę rachunku ekonomicznego lub metodę szacunków stanowiących uzasadnione oceny.

Gospodarność jest jedną z zasad gospodarki finansowej, obowiązujących w toku wykonywania budżetu zgodnie z prawem budżetowym. Prawo to nakazuje dokonywanie wydatków budżetowych „w granicach kwot określonych w budżecie, z uwzględnienie prawidłowo dokonywanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny”.

W razie stwierdzenia niegospodarności w określonej jednostce, może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych.

Działalność organów i jednostek publicznych NIK ocenia także z punktu widzenia rzetelności tj. należytego wypełniania obowiązków, dotrzymywania zobowiązań, uczciwości, zachowania godnego zaufania. Kontrola w oparciu o to kryterium, jest odpowiednikiem badania, czy:

„- obowiązki pracowników i innych osób odpowiedzialnych za określoną działalność w kontrolowanej jednostce były wykonywane z należytą starannością, sumiennie i we właściwym czasie;

- zobowiązania danej jednostki były wykonywane zgodnie z ich treścią;

- badana dokumentacja odpowiada stwierdzonemu stanowi faktycznemu, czy była sporządzona we właściwej formie i w wymaganych terminach”.

W razie oceny kontrolowanej działalności jako nierzetelnej należy podać uzasadnienie tej oceny. Rzetelność jest więc ustawowym obowiązkiem urzędnika państwowego, natomiast nierzetelność jest w pewnych okolicznościach przestępstwem przeciwko obrotowi gospodarczemu.

Ocena celowości tj. odpowiedniości, przydatności do potrzeb, adekwatności do przyjętych założeń kontrolowanej działalności może być dokonywane przez NIK tylko w stosunku do organów i instytucji państwowych łącznie z kryteriami legalności, gospodarności i rzetelności. Każda kontrola NIK w sferze państwowej będzie kontrolą wszechstronną. Jednak aspekt ten przy podejmowaniu decyzji i innych działań jednostki kontrolowanej jest wykluczony przy ocenach działalności w sferze samorządowej i w stosunku do podmiotów niepublicznych.

3.2. Wnioski kontrolne dotyczące zobowiązań podatkowych.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę planową i z własnej inicjatywy zatytułowaną „Prowadzenie przez organy skarbowe postępowań podatkowych i kontrolnych”. Celem kontroli było dokonanie oceny prawidłowości postępowań:

1. podatkowych, prowadzonych przez urzędy skarbowe (US) i izby skarbowe (IS),

2. kontrolnych prowadzonych przez urzędy skarbowe oraz urzędy kontroli skarbowej (UKS), odnoszących się do podatków dochodowych oraz podatku od towaru i usług.

W szczególności zbadane i ocenione zostały:

• prawidłowość prowadzenia postępowań podatkowych, w tym: przestrzeganie zasad postępowania w zakresie informowania stron o przepisach prawa podatkowego pozostającego w związku z przedmiotem postępowania, terminowość postępowania, zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i dostępu do akt sprawy, rozpatrywanie odwołań i zażaleń oraz ustalanie stanu faktycznego poprzez zebranie dowodów, które stanowią podstawę do wydawanej decyzji,

• finansowe skutki błędnych decyzji podatkowych,

• stopień dolegliwości prowadzonych kontroli dla podatników,

• zależności między postępowaniami kontrolnymi i postępowaniami podatkowymi.

Oceny dokonane zostały pod względem legalności, celowości, gospodarności i rzetelności.

Badaniami kontrolnymi, które przeprowadzono w Ministerstwie Finansów, 36 urzędach skarbowych, 16 urzędach kontroli skarbowej i w 16 izbach skarbowych objęto okres od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2002r. Kontrola została przeprowadzona w dniach od 6 maja do 15 października 2003r.

Przedmiotowo kontrola objęła postępowanie podatkowe i kontrolne w sprawach decyzji wymiarowych w podatku od osób fizycznych opłacanym w formie karty podatkowej oraz w formie ryczałtu ewidencjonowanego, podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) oraz podatku od towarów i usług (VAT).

Jakość postępowań podatkowych i kontrolnych przeprowadzanych przez organy skarbowe w 2002r. uległa zdaniem NIK pogorszeniu stosunków do roku 2001 o czym świadczą:

1. wzrost liczby uchylanych decyzji wydanych w I instancji,

2. odsetki wypłacone z tytułu nieterminowych zwrotów nadpłat będących konsekwencją uchylenia bądź zmiany decyzji w postępowaniu odwoławczym lub przed NSA,

3. dane dotyczące rozliczenia środków specjalnych „fundusz premiowy”.

Wzrosła także waga uchylanych spraw i tym samym straty poniesione z powodu błędów aparatu skarbowego.

W ocenie NIK „najwięcej problemów w postępowaniach podatkowych i kontrolnych stwarzały niestabilność, niepewność i wewnętrzna niespójność prawa podatkowego, których skutkiem były nieprawidłowości polegające na naruszeniu przepisów prawa procesowego i materialnego poprzez nieprawidłową interpretację przepisów podatkowych w postępowaniach podatkowych oraz kontrolach podatkowych i skarbowych”.

Jakość prawa podatkowego, jak i sposób realizacji zadań przez organy skarbowe mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie podmiotów gospodarczych. Podatnik jest zobowiązany dokonać płatności podatku w ciągu 14 dni od dnia od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.

Skomplikowana i czasochłonna procedura odwoławcza w przypadku izb skarbowych trwające niejednokrotnie kilka miesięcy a w przydatku NSA dochodzące do kilku lat, powoduje, że nawet przyznanie racji podatnikowi przez organy odwoławcze oraz kwoty otrzymane z budżetu państwa po korzystnym dla podatnika rozstrzygnięciu procedury odwoławczej nie rekompensują poniesionych przez niego strat gospodarczych.

Kontrola ujawniła liczne nieprawidłowości w funkcjonowaniu izb i urzędów kontroli skarbowej, w tym w szczególności:

• niewystarczający nadzór izb skarbowych nad podległymi urzędami skarbowymi w zakresie wykonywania kontroli podatkowych,

• przewlekłość postępowań odwoławczych prowadzonych przez izby skarbowe,

• naruszenie przepisów podatkowego prawa materialnego i proceduralnego w prowadzonych postępowaniach kontrolnych, podatkowych i skarbowych,

• sadek liczby i efektywności kontroli podatkowych przeprowadzonych przez urzędy skarbowe w zakresie podatku VAT.

Zadaniem NIK ujawnione nieprawidłowości wymagają głębszej analizy funkcjonowania całego systemu podatkowego, a Ministerstwo Finansów nie może ograniczać się tylko do doraźnych działań dyscyplinarnych i zaleceń pokontrolnych.

W ocenienie NIK jakość postępowań podatkowych i kontrolnych w objętych badaniem jednostkach uległa w okresie 2001-2002 pogorszeniu, o czym świadczy wzrost liczby uchylanych decyzji wydanych w I instancji.

Zdaniem NIK, wadliwe decyzje urzędów skarbowych były spowodowane nie tylko złożonością i niestabilnością prawa podatkowego. Były one również następstwem błędów, często tylko o charakterze formalnym. Należyta staranność w przygotowaniu decyzji i racjonalność postępowania pozwoliłaby, w ocenie NIK uniknąć kosztów oraz zbędnej pracy organów odwoławczych i podatników.

Brak skutecznych działań Ministra Finansów w zakresie jednolitości stosowania prawa podatkowego, spowodował znaczny wzrost kosztów wadliwych decyzji. Kontrola przeprowadzona w izbach i urzędach skarbowych oraz urzędach kontroli skarbowej, wykazała, że części tych kosztów można było uniknąć, ponieważ najczęstszymi przyczynami uchylania decyzji przez izby skarbowe (w II instancji) oraz przez NSA były:

• braki w postępowaniu dowodowym,

• błędne zastosowanie przepisów,

• nieprawidłowe zakwalifikowanie prowadzonej działalności.

Należy wziąć jednak pod uwagę, że orzecznictwo NSA w sprawach podatkowych jest niejednolite, a urzędy kontroli skarbowej prowadzą głównie sprawy związane z dużymi podmiotami.

NIK zwraca także uwagę, iż wskaźniki stosowane przez Ministerstwo Finansów do oceny podległego aparatu skarbowego dotyczą w głównej mierze skuteczności tego aparatu w pozyskiwaniu dochodów podatkowych. Brak jest wskaźników ukazujących rzeczywiste koszty administracji podatkowej i jakości działania administracji podatkowej z punktu widzenia obywatela.

Z ustaleń kontroli wynika, że przeciętny podatnik podatku KP i PPE może spodziewać się kontroli podatkowej raz na 16 lat, podatnik CIT raz na 23 lata a podatnik VAT raz na 5 lat. Nawet gdyby ograniczyć się do podmiotów dużych, z przychodem rocznym ponad 2mln złotych to - jak wykazała kontrola w jednym z UKS - mogą się one spodziewać kontroli skarbowej nie częściej niż raz na 7 lat, podczas gdy przedawnienie wymiaru podatków wynosi 5 lat.

Wyniki kontroli wskazują na zauważalną tendencję do wydłużania czasu trwania prowadzonych kontroli skarbowych. Długotrwałe kontrole stanowią poważną uciążliwość organizacyjną dla kontrolowanego i zdaniem NIK „kierownictwa urzędów kontroli skarbowej powinny wzmóc nadzór nad długotrwałymi postępowaniami kontrolnymi, uwzględniając słuszny interes podatnika”.

Niezależnie od wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych Najwyższa Izba Kontroli uznaje za celowe:

1. podjęcie prac nad całościową reformą prawa podatkowego w celu uzyskania możliwie prostego, przejrzystego i wewnętrznie spójnego systemu podatkowego,

2. zwiększenie nadzoru nad podległym aparatem skarbowym w celu wyeliminowania różnic w interpretacji prawa podatkowego skutkujący różnicowaniem sytuacji podatnika nawet ze względu na miejsce jego zamieszkania,

3. wypracowanie przez Ministerstwo Finansów jednolitych mierników oceny pracy organów skarbowych.

3.3. Kontrola samorządu terytorialnego.

Kontrolę samorządu terytorialnego Najwyższa Izba Kontroli sprawuje od momentu reaktywowania samorządu na szczeblu gminy, czyli od 1990 roku. Nadzór w oddziałach gmin i instytucjach samorządowych koordynował do 1990 roku Departament Administracji Publicznej. „Kontrole samorządu w warunkach nowego podziału terytorialnego i podziału zadań pomiędzy administracją rządową i samorządową są w dalszym ciągu podejmowane przez departamenty kontroli oraz delegatury NIK w zakresie kontroli doraźnych”.

Tematyka kontroli powinna obejmować zagadnienia o charakterze ogólnym, często przekrojowym, dotyczącym roli wszystkich szczebli samorządu terytorialnego, w wykonywaniu zadań, a także wzajemne relacje między administracją rządową i jednostkami samorządowymi.

Ważnym kierunkiem kontroli winny być także sprawy efektów działania samorządu na różnych szczeblach oraz ocena dostępności świadczeń i zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej, w dziedzinach objętych kompetencjami jednostek terytorialnych.

W 2002r. została przeprowadzona kontrola planowa, z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli i Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zatytułowana „Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego”.

Celem kontroli było ustalenie i ocena stanu zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną a w szczególności:

1. poziomu, dynamiki i struktury zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego jak również poziomu zadłużenia ich jednostek organizacyjnych,

2. przyczyn zadłużania się tych jednostek,

3. przestrzegania regulacji obowiązujących w zakresie zaciągania i spłaty zobowiązań.

Kontrole przeprowadzone w 242 jednostkach samorządu terytorialnego Departament Administracji Publicznej NIK i 15 Delegatur NIK przeprowadziły kontrole w okresie od 13 czerwca od 23 grudnia 2002r. w 96 jednostkach samorządu terytorialnego, z tego: we wszystkich samorządach województw, 16 powiatach, 4 miastach na prawach powiatu oraz 60 gminach. Natomiast Regionalne Izby Obrachunkowe przeprowadziły kontrole od 1 sierpnia do 30 listopada 2002r. w 146 jednostkach zaplanowanych do kontroli kompleksowej w 2002r. z tego w 16powiatach, 3 miastach na prawach powiatu i 129 gminach. W wyniku tego kontrole przeprowadzono kontrole przeprowadzono w jednostkach samorządu terytorialnego o bardzo zróżnicowanym poziomie zadłużenia. Kontrola przeprowadzona pod względem legalności i rzetelności, a w przypadku 96 jednostek samorządu skontrolowanych przez NIK również pod względem gospodarności.

W okresie objętym kontrolą wystąpił znaczny wzrost zadłużenia kontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego. Dług samorządowy będący częścią państwowego długu publicznego, nie ma dotychczas znaczącego wpływu na jego wielkość (na koniec 2001r. stanowił 3,3% długu ogółem). Niepokojącym jest jednak szybkie tempo przyrostu zadłużenia kontrolowanych jednostek. Trudności w sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego przejawiają się m.in.: w rosnących kwotach zobowiązań wymagalnych. Zwiększeniu zakresu zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego powinno towarzyszyć odpowiednie zwiększenie ich dochodów. Środki na finansowanie nowych zadań przekazywane w formie subwencji, są na ogół niewystarczające co powoduje, że pozyskiwane z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek przychody służą finansowaniu bieżących wydatków jednostek samorządu terytorialnego”.

Wielkim problemem jest także wysokie zadłużenie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, który w okresie objętym kontrolą systematycznie wzrastał, stanowi zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Możliwość wykorzystania przez jednostki samorządu terytorialnego środków pomocowych z Unii Europejskiej uzależniona jest od ich sytuacji finansowej. Warunkiem pozyskania tych środków jest zapewnienie przez jednostkę własnego udziału w finansowaniu zamierzonych przedsięwzięć. Systematyczny wzrost zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego stwarza realne zagrożenie dla tej możliwości. Zachodzi więc potrzeba monitorowania przez samorządy swojego zadłużenia oraz racjonalizowania swoich wydatków.

Uwagi i wnioski mające na celu usunięcie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości zostały sformułowane przez NIK i RIOI w wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego objętych kontrolą.

4. Skuteczność kontroli.

W obecnych czasach NIK ma trwałe miejsce w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Sześć obszernych artykułów Konstytucji wyznacza Izbie szerokie kompetencje i znaczny zakres zadań. Wprowadza również gwarancje niezależności w wykonywaniu funkcji naczelnego organu kontroli państwowej. Warto również podkreślić, iż zakres kontroli państwowej w Polsce jest znacznie szerszy aniżeli w większości innych krajów. Izba odgrywa dużą role: nie tylko w systemie państwowym, ale i szerzej, w życiu społecznym. Jej działalność spotyka się z żywym zainteresowaniem opinii publicznej i cieszy się ona poparciem zdecydowanej większości społeczeństwa. Mimo wielu pozytywów kierowanych pod adresem NIK, dość często podnoszone są wątpliwości, czy jest ona w swoich działaniach wystarczająco skuteczna. Wiele osób oczekuje większej efektywności, stanowczości w piętnowaniu nieprawidłowego funkcjonowania instytucji państwowych, determinacji w rozliczaniu urzędników winnych zaniedbań, niegospodarności, korzyści oraz innych patologicznych zjawisk.

Zwiększenie skuteczności organu kontrolnego jakim jest NIK nie zależy

jedynie od niego samego, ale jest to sprawa także kontrolowanych.

Nie biorąc pod uwagę zjawiska przedstawione we wcześniejszych punktach i wnioski wynikające z dokonywanych kontroli, można bezwzględnie zgodzić się z tymi stwierdzeniami.

Miarą sukcesów Izby może być także liczba wykrytych przestępstw gospodarczych bądź urzędniczych, oraz szybkie, surowe kary dla ich sprawców. Dokonań NIK nie można jednak oceniać w świetle wykrytych
przez nią przestępstw, ponieważ nie jest ona przecież organem ścigania.
Jednak dość znaczna część kontroli związana jest z zawiadomieniami do
prokuratury, o stwierdzonych podejrzeniach przestępstwa. W ciągu ostatnich
lat zdecydowana większość, największych afer została wykryta i opisana
właśnie przez NIK.

Najważniejszym jednak celem Izby jest informacja. NIK kontroluje nie dla własnej przyjemności, lecz po to, żeby na podstawie wyników kontroli przedstawiać rzetelne i obiektywne raporty o stanie ważnych spraw publicznych, o funkcjonowaniu państwa i jego instytucji. Informacje NIK w pierwszej kolejności są wykorzystywane przez Parlament, stanowią bowiem podstawę wielu debat i brane są pod uwagę przy stanowieniu prawa. Nie mniej ważna jest sprawa przekazywania informacji do opinii publicznej. Społeczność jest informowana na bieżąco o wynikach niemal wszystkich kontroli NIK. Dzięki tym przekazom opinia sporo się dowiaduje o funkcjonowaniu instytucji państwowych, a zwłaszcza o nieprawidłowościach w ich działaniu.

NIK jest również skuteczna w wymiarze ekonomicznym. W ostatnich latach dzięki jej kontrolom odzyskano lub zabezpieczono dla publicznej kary ponad 1,6 mld zł, kilkakrotnie więcej aniżeli wynoszą koszty funkcjonowania Izby. Można więc sądzić, iż „znacznie gorzej, niż obecnie wyglądałoby wykonanie budżetu państwa, a co za tym idzie - słabsza byłaby działalność wielu instytucji, gdyby nie sprawowana nad nimi kontrola”.

Ważnym miernikiem efektywności jest także wpływ NIK na zmiany polskiego prawa. Duże znaczenie ma sprawa odnosząca się do warunków organizacyjnych, niektóre z nich o bardzo konkretnym charakterze, zmierzające do porządkowania spraw w kontrolowanych instytucjach.

Zakończenie

Głębokie zmiany, jakie dokonują się obecnie w strukturze aparatu państwowego w ogóle, a w strukturze administracji w szczególności, nie pozostają bez wpływu na system kontroli i nadzoru.

W państwie prawa podstawowym celem funkcjonowania wszystkich typów kontroli jest zapewnienie nienaruszalności praw i swobód jednostki w jej stosunkach z organami administracji. Założenie to powoduje, że system kontrolny powinien być tak zbudowany, by zmuszać aparat administracyjny do sprawnego działania i osiągania zamierzonych celów w nowych warunkach społeczno - politycznych.

W poszukiwaniu optymalnych rozwiązań problem ochrony praw jednostki wymaga funkcjonowania różnych rodzajów kontroli, które muszą się wzajemnie uzupełniać. Działania kontrolne Parlamentu i Prezydenta w stosunku do innych instytucji wynikają z zasady nadrzędności organów przedstawicielskich nad pozostałymi strukturami państwa. Obiektywna i skuteczna sądowa ( Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny i sądy powszechne) oraz quasi sądowa (Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu) kontrola zgodności z prawem działań administracyjnych jest najlepszą rękojmią ochrony praw jednostki. Wspomagające znaczenie dla realizacji tego celu mają działania kontrolne podejmowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora. Nie sposób nie docenić znaczenia kontroli wykonywanej przez Najwyższą Izbę Kontroli, która jest najszersza zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. W praktyce działań administracyjnych dużą rolę odgrywają niesformalizowane formy kontroli, w tym przede wszystkim realizowanej przez środki masowego przekazu.

Wyżej wspomniane instytucje kontroli zewnętrznej interweniują w sytuacjach naruszania praw lub innych kryteriów ocennych (celowości, gospodarności, rzetelności). Dla sprawnego bieżącego działania administracji duże znaczenie ma także kontrola wewnętrzna dokonywana przez jednostki organizacyjne nadrzędne.

Równoległe funkcjonowanie obiektywnej kontroli zewnętrznej i wewnętrznej obejmować powinno zakresem swych działań wszystkie sfery funkcjonowania administracji. Korygujące środki nadzoru przy sprawnie działającym aparacie kontrolnym powinny być stosowane sporadycznie w przypadku stwierdzenia na podstawie wyników tej kontroli znacznych rozbieżności ze stanem postulowanym.

Literatura

1. E. Iserzon „Prawo administracyjne” Warszawa 1968 r.

2. J. Jagielski „Kontrola administracji publicznej”. Warszawa 1999 r.

3. J. Jagielski, J. Lang, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Z. Cieślak „Prawo administracyjne” PWN Warszawa 1997 r.

4. M. Jaroszyński, M. Zimmerman, W. Brzeziński „Polskie prawo administracyjne” Warszawa 1956 r.

5. E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medkova, W. Robaczyński: „Komentarz do ustawy o NIK” Warszawa 2000 r. Wyd. Sejmowe

6. S. Jędrzejewski, H. Nowicki „Kontrola administracji publicznej” Toruń 1995 r.

7. J. Łętowski „Prawo administracyjne dla każdego” Warszawa 1995 r.

8. J. Mazur „Nowa ustawa o NIK” w ”Państwo i prawo” 1995 r. nr 8

9. E. Ochendowski „Prawo administracyjne” Wyd. Comer Toruń 1994 r.

10. E. Ura „Prawo administracyjne” Warszawa 2000 r.

11. J. Starościak „Zarys nauki administracji” Warszawa 1971 r.

12. J. Starościak „Prawo administracyjne” Warszawa 1975 r.

13. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba Kontroli” Warszawa 1997 r.

Wykorzystane akty normatywne

1. Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.u.1995r. Nr 13 poz. 59 z póź. zm.)

2. Ustawa Kodeks Pracy (Tekst jednolity Dz. U. 1998r. Nr 21 z póź. zm.)

Por: M. Jaroszyński, M. Zimmerman, W. Brzeziński „Polskie prawo administracyjne” cz. Ogólna Warszawa 1956r. s. 340

Por: W. Brzeziński „Prawo administracyjne” Warszawa 1968r. s. 30

Por: J. Starościak „Zarys nauki administracji” Warszawa 1971

Por: W. Dawidowicz (1970)

Por: E. Ochendowski „Prawo administracyjne” Toruń 1998r. s. 263

Por: T. Rapska „Podstawowe pojecia organizacji administracji” w „System prawa administracyjnego” T. I pod redakcją J. Starościaka Wrocław 1977r. s. 345

Por: Z. Lioński „Samorząd terytorialny w RP” Warszawa 1999r. s.6

Por: J. Łętowski „Prawo administracyjne dla każdego” Warszawa 1995r. s. 14

Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba Kontroli” Warszawa 1997 s. 48 i nast.

Por. J. Jagielski „Kontrola administracji …” s. 107

Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba Kontroli”. Warszawa 1997 s. 359

Por. J. Galster „Najwyższa Izba Kontroli” w „Prawo konstytucyjne” red. Z. Witkowski

Por. E. Jarzęcka-Siwik „Zawiadomienie o przestępstwie i usprawnienie NIK w postępowaniu karnym” , „Kontrola Państwowa” nr 6 1998r. s. 54-55

Por. J. Jagielski „Kontrola adm… „ s. 118

Por J. Mazur „Nowa ustawa o NIK” w „Państwo i Prawo” 1995 nr 8 s.7-8

Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba …” s.376

Por. A. Sylwestrzak „Najwyższa Izba …” s. 383

Por. J. Jagielski „Kontrola administracji …” s. 125

Por. T. Liszcz [w:] E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Medkova, W. Robaczyński: „Komentarz do ustawy o NIK” Warszawa 2000, Wyd. Sejmowe s. 181

Tamże s.199

Por. H. Zięba-Załucka, D. Źrebiec „Najwyższa Izba Kontroli” w „Prawo Konstytucyjne” por red W. Skrzydło, Lublin 2000, str. 427

Por. W. Jaworska-Gromczyńska, „Konstytucyjne kryteria kontroli NIK” w „Kontrola Państwowa” nr 5/1998 str.14

Por. A. Sylwestrzak „Kontrola administracji” Koszalin 1998r. str. 287

Por. E. Jarzęcka-Siwik, T. Liszcz, M. Niezgódka-Metkova, W. Rabczyński „Kryteria kontroli” w „Państwo i Prawo” nr 5/2001 str.98

Por. W. Jaworska-Gromczyńska „Konstytucyjne kryteria kontroli NIK” op cit str. 26

Por. Biuletyn NIK nr 125/2004r. str. 6

Por. Biuletyn NIK, 125/2004r. str. 12

Por. Cz. Rucka-Lorentz „Organizacja i zakres kontroli samorządu terytorialnego” w „Kontrola Państwowa” nr 2/1997r. str.3

Por. Biuletyn NIK nr 18/2003r. str. 4

J. Wojciechowski, Rozważania o skuteczności kontroli, „Kontrola państwowa", nr 1/1999. s.12

2

56

---