PRAWO ADMINISTRACYJNE

Dr Rafał Budzisz

Pojęcie i cechy administracji.

Pojęcie administracji wywodzi się z łacińskich słów administratio i administrare, co znaczy wykonywać, zarządzać, służyć. Administracja służy człowiekowi od początków społeczeństwa zorganizowanego. Administrację możemy zdefiniować w ujęciu:

- pozytywnym - jest to zarządzanie, kierowanie, zawiadywanie, służenie, organizowanie.

- negatywnym - administracja utożsamia się z władzą wykonawczą, administracja jest wszystko to co nie jest władzą ustawodawczą i sądowniczą.

Pomocne w pozytywnym zdefiniowaniu administracji może być określenie jej cech. Przedmiotem naszego zainteresowania będzie w znacznej mierze administracja publiczna (działanie na rzecz ogółu bez nastawienia na zysk). Administracja to zjawisko społeczne, regulowane przepisami prawa publicznego. Jest to również instrument będący sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej. Administrację można także określać poprzez wskazanie przedmiotu i zakresu zadań (ujęcie przedmiotowe) np. administracja zdrowia, oświaty, bezpieczeństwa i porządku publicznego, transportu i dróg itd. Administrację można także ujmować podmiotowo wskazując organy lub inne podmioty administrujące, które wykonują funkcje administracyjne.

Cechy administracji to:

- działanie w imieniu i na rachunek państwa lub odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy np. samorząd terytorialny lub samorząd zawodowy

- możność działania w formach władczych zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego (administracja może określić w sposób prawnie wiążący sytuacje adresata swoich działań np. w drodze decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę budynku, ale może to być także decyzja lub polecenie funkcjonariusza policji). W ostateczności administracja może użyć siły fizycznej

- działanie w interesie publicznym (w interesie społecznym)

- polityczny charakter administracji co pojawia się w dwóch aspektach:

* obsada najważniejszych stanowisk w państwie następuje w drodze wyborów politycznych np. wójt, burmistrz, bądź też w drodze politycznych nominacji np. Prezes Rady Ministrów

* dokonywanie politycznej oceny funkcjonowania administracji przez ogół społeczeństwa najczęściej w drodze wyborów i referendów

- działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W administracji nie obowiązuje zasada co nie jest zabronione jest dozwolone. Każde działanie administracji musi mieć podstawę prawną

- aktywność, działanie ku przyszłości, inicjatywność

- działanie administracji w sposób ciągły i stabilny (ciągłość działania administracji to to, że działa bez przerw związanych z choćby kadencyjnością niektórych organów). Stabilność związana jest zaś z respektowaniem decyzji, ustaleń wydanych przez poprzednika na danym urzędzie (bezosobowy charakter administracji)

- oparcie się na zawodowym personelu

- charakter monopolistyczny (w wielu dziedzinach występuje jako wyłączny gospodarz określonej kategorii spraw np. administracja wojskowa, służba dyplomatyczna, policja, budżet i finanse państwowe itd.)

- do cech administracji zalicza się także nie dążenie do zysku, choć nie oznacza to, że administracja realizuje wszystkie swoje działania bezpłatnie.

- cechą charakterystyczną administracji publicznej jest także zorganizowanie administracji w parciu o zasadę kierownictwa i podporządkowania.

- administracja powinna działać także w sposób jawny i przejrzysty, co powoduje konieczność wprowadzenia odpowiednich reguł jej działania, w tym dotyczących przeciwdziałania korupcji, a także czytelnego styku z polityką (legalny lobbing)

Funkcje administracji:

Podstawową i pierwotną funkcją działania administracji była tzw. policja administracyjna (silna funkcja reglamentacyjna - utrzymanie porządku, bezpieczeństwa, realizowana przez służby mundurowe). W późniejszym okresie rozwinęła się funkcja reglamentacyjna, która oznaczała wykonywanie ustaw oraz stosowanie prawa w formie aktów administracyjnych przy zabezpieczeniu obywatelom ich praw i wolności (administracja jako „stróż nocny”). W toku rozwoju społeczeństw skupionych w duże aglomeracje miejskie co raz istotniejsza stawała się funkcja zorganizowania życia i zaspokojenia podstawowych potrzeb w sferze infrastruktury socjalnej, oświatowej, zdrowotnej i kulturalnej. W tym okresie zaczęła rozwijać się funkcja administracji świadczącej. W latach '90 XX w. pojawiło się nowe zjawisko w administracji, głównie w Wlk. Brytanii i USA związane z menadżerskim podejściem do administracji publicznej (new public management) wskazujące, że administracja powinna koncentrować się na osiąganiu efektów w oparciu o mechanizmy wolnorynkowe. Obecnie prócz funkcji administracji świadczącej w dalszym ciągu realizowana jest funkcja policyjna, choć dziś ujmowana jako zabezpieczenie porządku i bezpieczeństwa publicznego i realizowana przez odpowiednie służby, inspekcje, straże z zachowanie wszystkich praw i wolności obywatelskich.

PODZIAŁY ADMINISTRACJI

Administrację dzielimy:

1. ze względu na zakres terytorialnego działania

- centralna

- terenowa

2. ze względu na podmioty wykonujące administrację

- rządowa

- samorządowa

3. ze względu na zakres działań

- ogólna - zajmuje się szeroko określonym spektrum zadań np. wójt, burmistrz, prezydent miasta, wojewoda

- specjalna - ma wąsko określony zakres zadań np. naczelnik urzędu skarbowego, dyrektor izby celnej.

CHARAKTER DZIAŁAŃ ADMINISTRACJI

- władcza (reglamentacyjna) - do swoich działań wykorzystuje władcze formy działania np. akt administracyjny

- nie władcza (świadcząca), która korzysta z nie władczych form działania np. działalność społeczno-organizatorska (organizowanie dni miasta, kiedyś święto 1-go maja)

POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Prawo Administracyjne - to dziedzina prawa, gałąź, zbiór norm regulujących zasady funkcjonowania administracji jej ustroju, relacji pomiędzy administracją, a obywatelem, a także określające prawne gwarancje ochrony praw i wolności obywatelskiej.

Definicji prawa administracyjnego jest wiele i kształtowały się one wraz z rozwojem samej administracji. Nie ma ustawowej definicji tego terminu, stąd też musimy posługiwać się określeniami związanymi raczej z konkretnymi aktami normatywnymi które regulują zasady działania administracji np. ustawa o samorządzie gmin, ustawa o radzie ministrów, ustawa o policji, ustawa o systemie oświaty.

Prawo administracyjne jest najbardziej rozległą dziedziną prawa regulowaną największa ilością aktów prawnych, zarówno ustaw jak i rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego i szerokiej gamy aktów prawa wewnętrznego.

ZWIĄZEK PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Z INNYMI GAŁĘZIAMI PRAWA

Prawo administracyjne należy do sfery prawa publicznego stąd też najbliższe związki prawa administracyjnego dotyczą innych gałęzi prawa publicznego.

Należą do nich:

- prawo konstytucyjne

- prawo karne

- prawo finansowe

- prawo postępowania administracyjnego(procedura administracyjna)

PRAWO ADMINISTRACYJNE A KONSTYTUCYJNE:

W związku zasady prymatu konstytucji większość najważniejszych struktur administracyjnych znajduje swoje uregulowania w konstytucji. Znaczna część organów konstytucyjnych to jednocześnie organy administracji publicznej.

Zasady prawa wyborczego, czy też referendalnego będące domeną prawa konstytucyjnego bezpośrednio wpływają na funkcjonowanie administracji publicznej.

PRAWO ADMINISTRACYJNE A PRAWO KARNE

Zasadniczym trzonem podmiotów stojących na straży przestrzegania norm prawa karnego to podmioty administracyjne (policja, prokuratura, inne służby)

Prawo karne podobnie jak administracyjne reguluje publiczną sferę stosunków społecznych.

Znakomita część poza kodeksowej regulacji karnej umiejscowiona jest w ustach należących do gałęzi prawa administracyjnego.

Część sankcji administracyjnych np.: kara pieniężna ma zbliżony charakter do sankcji karnych np. grzywna.

PRAWO ADMINISTRACYJNE A PRAWO FINANSOWE

Gałąź prawa finansowego wyrosła z prawa administracyjnego. Organy skarbowe to organy administracyjne np. naczelnik urzędu skarbowego, minister finansów.

Pewne związki dotyczą także gałęzi prawa prywatnego z prawem administracyjnym np.: prawo cywilne.

Administracja do swojego działania w coraz większym zakresie korzysta z form charakterystycznych dla prawa cywilnego np. umowy cywilno - prawne, prawo własności.

Prawo ubezpieczeń społecznych opierające się na formach i strukturach administracji publicznej(dotyczy prawa publicznego)

GENEZA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Powstanie i rozwój tej dyscypliny nauki prawa ściśle wiąże się z funkcjonowaniem i rozwojem administracji. Już w starożytności spotkać możemy pierwsze akty prawne które dziś zaliczylibyśmy do gałęzi prawa administracyjnego.

W swojej nowoczesnej postaci prawo administracyjne wykształciło się wraz z rozwojem nowożytnej administracji XVII-XVIII w., a pierwsze naukowe opracowania z tej dziedziny na połowę XVIII w.

Oczywiście inaczej kształtowało się ono w Polsce (na ziemiach polskich)[ta spuścizna trwała do końca II wojny światowej.

W związku z rozbiorami prawo administracyjne narzucone było przez poszczególnych częściach ziem polskich.[zlepek rożnych praw zaborczych].

Dopiero w okresie międzywojennym gwałtownie zaczęła rozwijać się polska doktryna prawa administracyjnego a przed odzyskaniem niepodległości początki jej rozwoju datuje się na koniec XIX w. głównie na terenie Galicji. Po II wojnie światowej prawo administracyjne kształtowało się w poparciu o rozwiązania zaczerpnięte (narzucone)ze strony ZSSR.

ZAKRES WEWNĘTRZNY, SYSTEMATYKA I CECHY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Zakres prawa administracyjnego obejmuje nie tylko funkcjonowania administracji, ale także wszystkie sfery funkcjonowania życia jednostki i to od urodzenia aż do śmierci a także później.

Klasyfikacja prawa administracyjnego - najczęściej wyodrębnia się

- część ogólną

- część szczególną (podział ten jest stosowany choćby w dydaktyce prawa administracyjnego)

Ze względów na charakter stosunków zachodzących pomiędzy administracją i podmiotami administrowanymi możemy podzielić prawo administracyjne na regulujące sferę wewnętrzną i zewnętrzną.

Najczęściej jednak spotykanym podziałem prawa administracyjnego jest podział na:

- prawo ustrojowe - obejmuje zagadnienia organizacji i zasad funkcjonowania administracji.

- prawo procesowe (procedurowe) - określa uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania administracyjnego

-prawo materialne - dotyczy całego zakresu szczegółowej działalności administracji i obejmuje wszystkie jej działy (prawo budowlane, prawo celne, ustawa o policji)

CECHY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

- jedną z cech prawa administracyjnego jest najbardziej zróżnicowana i skomplikowana problematyka którą prawo administracyjne się zajmuje.

- kolejna cecha dotyczy norm prawa administracyjnego, które najczęściej są bezwzględnie obowiązujące

- jest to jedna z nielicznych dyscyplin prawa, które nie jest skodyfikowana (nie ma kodeksu administracyjnego)

- ogromna dynamika i zmienność tego prawa

EUROPEIZACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało rozległe zmiany w prawodawstwie Rzeczpospolitej które w dużej mierze dotknęło prawa administracyjnego. Nastąpiła ona w dwóch formach, bądź poprzez bezpośrednie stosowanie(recepcja) prawa wspólnotowego w Polsce bądź też przez obowiązek zmiany prawa wewnętrznego przez polskiego prawodawcę. Pogłębiająca się integracja również w sferze prawa w Unii Europejskiej powoduje proces dostosowawczy ale także harmonizacyjny w ramach państw członkowskich. Dotyczy to także wielu wewnątrz unijnych standardów, które mają często charakter gwarancyjny (między innymi w sferze praw i wolności obywatelskiej). Harmonizacją procesu dostosowawczego polskiego prawa koordynuje centralny organ URZĄD KOMITETU INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ (UKIE). Na stronach UKIE dostępna jest elektroniczna wersja Europejskiego Dziennika Urzędowego. Problemem jest zasada prymatu prawa wspólnotowego oraz jego bezpośrednie stosowanie. Powoduje to konieczność oceny przez urzędnika, który z aktów normatywnych ma pierwszeństwo w stosowaniu w przypadku konfliktu między ich treścią. System źródeł prawa wynikający z konstytucji po wejściu Polski do Unii Europejskiej został wzbogacony o źródła prawa unijnego, które często w razie kolizji z prawem krajowym mają pierwszeństwo stosowania. W zakresie prawa administracyjnego przepisy unijne wpływają na podniesienie standardów i ujednolicenie tego prawa w skali całej Unii Europejskiej choć pewne sfery wyłączone są z procesu dostosowawczego i znaczna swoboda w tym zakresie pozostawiona jest Państwom Członkowskim np. ustrój administracji lokalnej.

Podziały administracji:

1. Ze względu na zakres terytorialny działania:

- centralna

- terenowa

2. Ze względu na podmioty wykonujące administrację

- rządowa

- samorządowa

3. Ze względu na zakres działań:

- ogólna:

Zajmuje się szeroko określonym spektrum zadań np. wójt, burmistrz, prezydent miasta, wojewoda

- specjalna

Ma wąsko określony zakres zadań np. naczelnik urzędu skarbowego

4. Ze względu na charakter działań administracji:

- władcza ( reglamentacyjna) , która do swoich działań wykorzystuje władcze formy działania np. akt administracyjny.

- nie władcza ( świadcząca), która korzysta z nie władczych form działania np. działalność społeczno - organizatorska.

Pojęcie prawa administracyjnego

Prawo administracyjne - to dziedzina prawa, gałąź, zbiór norm regulujących zasady funkcjonowania administracji i jej ustroju, relacji pomiędzy administracją a obywatelem, a także określająca prawne gwarancje ochrony praw i wolności obywatelskich. Definicji prawa administracyjnego jest wiele i kształtowały się one wraz z rozwojem samej administracji. Nie ma ustawowej definicji tego terminu. Stąd tez musimy posługiwać się określeniami związanymi raczej z konkretnymi aktami normatywnymi, które regulują zasady działania administracji np. ustaw o samorządzie gminnym, ustaw o Radzie Ministrów, Ustawa o Policji itd. Prawo administracyjne jest najbardziej rozległą dziedziną prawa regulowaną największą ilością aktów prawnych , zarówno ustaw jak i rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego i szerokiej gamy aktów prawa wewnętrznego.

ZWIĄZEK PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Z INNYMI GAŁĘZIAMI PRAWA.

Prawo administracyjne należy do sfery prawa publicznego. Stąd też najbliższe związki prawa administracyjnego dotyczą innych gałęzi prawa publicznego. Należą do nich:

- prawo konstytucyjne

- prawo karne

- prawo finansowe

- prawo postępowania administracyjnego.

Prawo administracyjne, a prawo konstytucyjne.

W związku z zasadą prymatu konstytucji większość najważniejszych struktur administracyjnych znajduje swoje uregulowanie w konstytucji. Znaczna część organów konstytucyjnych to jednocześnie organy administracji publicznej. Zasady prawa wyborczego czy tez referendalnego będące domeną prawa konstytucyjnego bezpośrednio wpływają na funkcjonowanie administracji publicznej.

Prawo administracyjne a prawo karne.

Zasadniczym trzonem podmiotów stojących na straży przestrzegania norm prawa karnego są podmioty administracyjne (policja, prokuratura). Prawo karne podobnie jak prawo administracyjne reguluje publiczną sferę stosunków społecznych. Znakomita część pozakodeksowej regulacji karnej umiejscowiona jest w ustawach administracyjnych. Część sankcji administracyjnych np. kara pieniężna ma zbliżony charakter do sankcji karnych np. grzywna.

Prawo administracyjne a prawo finansowe.

Gałąź prawa finansowego wyrosła z prawa administracyjnego. Organy skarbowe to organy administracyjne.

Pewne związki dotyczą także gałęzi prawa prywatnego z prawem administracyjnym np. prawo cywilne. Administracja do swojego działania w coraz większym zakresie korzysta z form charakterystycznych dla prawa cywilnego np. umowy cywilno - prawne, ale także prawo własności.

Geneza prawa administracyjnego

Powstanie i rozwój tej dyscypliny nauki prawa ściśle wiąże się z funkcjonowaniem i rozwojem administracji. Już w starożytności spotkać możemy pierwsze akty prawne, które dziś zaliczylibyśmy do gałęzi prawa administracyjnego. W swojej nowoczesnej postaci prawo administracyjne wykształciło się wraz z rozwojem nowożytnej administracji, a pierwsze naukowe opracowania z tej dziedziny datują się na połowę XVIII wieku. Inaczej kształtowało się ono w Polsce w związku z rozbiorami - prawo administracyjne było narzucane przez poszczególnych zaborców i zróżnicowane w poszczególnych częściach ziem polskich. Dopiero w okresie międzywojennym gwałtownie zaczęła rozwija ć się polska doktryna prawa administracyjnego , a przed odzyskaniem niepodległości początki jej rozwoju datują się na koniec XIX wieku, głównie na terenie Galicji. Po II wojnie światowej prawo administracyjne kształtowało się w oparciu o rozwiązania zaczerpnięte (narzucone) przez ZSRR.

Zakres i wewnętrzna systematyka prawa administracyjnego

Zakres prawa administracyjnego jest bardzo szeroki. Obejmuje nie tylko funkcjonowanie administracji ale także bez mała wszystkie sfery życia jednostki i to od urodzenia, aż do śmierci , a także później.

KLASYFIKACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO:

Najczęściej wyodrębnia się części:

- ogólna

- szczególną

Podział ten stosowany jest chociażby w dydaktyce prawa administracyjnego.

Ze względu na charakter stosunków zachodzących pomiędzy administracją i podmiotami administrowanymi możemy podzielić prawo administracyjne na regulujące sferę:

- wewnętrzną działania administracji

- zewnętrzną działania administracji

Najczęściej jednak spotykanym podziałem prawa administracyjnego jest podział na prawo:

- ustrojowe - obejmuje zagadnienia organizacji i zasad funkcjonowania administracji

- procesowe (proceduralne) - określa uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania administracyjnego

- materialne - dotyczy całego zakresu szczegółowej działalności administracji i obejmuje wszystkie jej działy np. prawo budowlane, ustawa o obywatelstwie.

Cechy prawa administracyjnego:

- najbardziej zróżnicowana i skomplikowana problematyka, którą prawo administracyjne się zajmuje.

- dotyczy charakteru norm prawa administracyjnego, które najczęściej są bezwzględnie obowiązujące.

- jest to dyscyplina, która nie jest skodyfikowana.

- ogromna dynamika i zmienność tego prawa.

Europeizacja prawa administracyjnego

Przystąpienie Polski do UE spowodowało rozległe zmiany w prawodawstwie Rzeczypospolitej, które w dużej mierze dotknęło także prawa administracyjnego.

Nastąpiła ona w 2 formach:

- bezpośrednie stosowanie ( RECEPCJA) prawa wspólnotowego w Polsce

- obowiązek zmiany prawa wewnętrznego przez polskiego prawodawcę.

Pogłębiająca się integracja również w sferze prawa w UE powoduje proces dostosowawczy, ale także harmonizacyjny w ramach państw członkowskich. Dotyczy to także wielu wg unijnych standardów, które mają często charakter gwarancyjny m.in. w sferze praw i wolności obywatelskich. Harmonizację procesu dostosowawczego koordynuje centralny organ administracji publicznej (urząd komitetu integracji europejskiej). Na stronach tego dostępna jest elektroniczna wersja europejskiego dziennika ustaw. Problemem jest zasada prymatu prawa wspólnotowego oraz jego bezpośrednie stosowanie. Powoduje to konieczność oceny przez urzędnika, który z aktów normatywnych ma pierwszeństwo stosowaniu w przypadku konfliktu między ich treścią. System źródeł prawa wynikający z konstytucji po wejściu Polski do UE został wzbogacony o źródła prawa unijnego, które często w razie kolizji z prawem krajowym mają pierwszeństwo stosowania. W zakresie prawa administracyjnego przepisy unijne wpływają na podniesienie standardów i ujednolicenie tego prawa w skali całej UE, choć pewne sfery wyłączone są z procesu dostosowawczego i znaczna swoboda w tym zakresie pozostawiona jest państwom członkowskim np. ustrój administracji lokalnej.

Zasady prawa administracyjnego i organizacji administracji.

Zasada - ogólna reguła, prawidło, powszechnie przyjęty sposób zachowania. Zasadę określają powinności, osiąganie pożądanych stanów, respektowania określonych wartości, czy też kierunkowanie rozwoju prawa. Zasady prawa administracyjnego będą zatem dotyczyły szeroko rozumianej administracji i reguł jej organizacji i działania. Możemy mówić o normatywnym charakterze zasad wtedy, gdy wynikają one z przepisów prawa (np. zasada przyzwoitej legislacji - zasada wynika ogólnie z przepisów), bądź są przez nie wprost statuowane (np. zasada praworządności - art. 7 Konstytucji „administracja działa na podstawie prawa i w granicach prawa). Niektóre zaś zasady mają charakter postulatów. Wskazują na pewne ogólne wartości.

Zasady prawa, zwłaszcza te normatywne, wpływają czy też ukierunkowują różne procesy zachodzące w prawie:

- procesy prawotwórcze (procesy stanowienia prawa)

- procesy interpretacji przepisów prawa

- procesy stosowania prawa

- procesy korzystania ze swojego prawa

Oceniając czy prawo zostało dobrze stworzone Trybunał Konstytucyjny powołuje się na zasady. Na etapie interpretacji i stosowania prawa na zasady te powołują się sądy i organy administracji. Sfera korzystania ze swoich praw dotyczy zwykle obywateli, którzy również mogą odwoływać się do określonych zasad.

W związku z tym, że prawo administracyjne jest nieskodyfikowaną gałęzią prawa zasady tego prawa dotyczące są rozrzucone w wielu aktach prawnych. Podstawowym takim aktem prawnym jest Konstytucja i z niej wynikają zasady. Dodatkowo wynikają one także z kodeksu postępowania administracyjnego np. zasada dwuinstancyjności, zasada sprawiedliwości proceduralnej. Zasady te mogą wreszcie wynikać z innych ustaw administracyjnych jak np. zasada zespolenia administracji. W teorii prawa administracyjnego pojawia się wiele klasyfikacji zasad prawa. Jednym z podziałów jest podział na zasady:

- konkretne - to takie zasady, które są obowiązującymi normami prawnymi (wynikają wprost z przepisów prawa)

- abstrakcyjne - to takie zasady, które odnoszą się do stworzenia wzorca regulacji prawa

Inny podział dotyczy zasad ustroju administracji i zasad funkcjonowania administracji. Można też zastosować podział na zasady podstawowe i uzupełniające. Przyjmowany jest także podział zasad materialnego prawa administracyjnego i zasad proceduralnych, a także zasad ustrojowych.

Do zasad ustrojowych zaliczyć możemy:

1. zasadę subsydiarności (pomocniczości)

Zasada ta ma wymiar interdyscyplinarny tzn. występuje w wielu dyscyplinach naukowych. W aspekcie prawnym zasada ta ma zapewnić obywatelom i ich grupom maksymalną samodzielność i udział w wykonywaniu zadań publicznych, zaś państwo i jego struktury oraz większe wspólnoty powinny być pomocnicze wobec jednostek, rodzin i mniejszych wspólnot i nie powinny przejmować zadań, które mogą być realizowane przez mniejsze podmioty. Jednak w sytuacji, w której nie radzą sobie one z tymi zadaniami istnieje obowiązek wspólnoty większej do ich przejęcia. Stosowanie tej zasady w administracji może mieć charakter wieloaspektowy i dotyczyć różnych układów np. obywatel - wspólnota osiedla - gmina, gmina - powiat - województwo. Zasada ta jest również stosowana jako jedna z podstaw działania Unii Europejskiej. Zasada ta została odzwierciedlona w preambule Konstytucji RP. Rozwinięciem tej zasady są normy zawarte w rozdziale 7 Konstytucji, który dotyczy samorządu terytorialnego. Konstytucja przewiduje w tym zakresie domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego w sprawach niezastrzeżonych dla innych podmiotów władzy publicznej, a w ramach samorządu domniemanie takie służy gminie jako podstawowej jednostce samorządowej.

2. zasadę kompetencyjności

Do rozstrzygania danej sprawy w określonej formie prawnej może być upoważniony (kompetentny) tylko jeden organ administracji publicznej, który odznacza się właściwością rzeczową, miejscową i instancyjną. Organy administracji z urzędu przestrzegają swojej właściwości. Każdorazowo kompetencja musi wynikać z przepisów prawa i wiąże się z przekazaniem w danym przepisie określonych uprawnień i obowiązków konkretnemu podmiotowi administracji. Możliwość rozstrzygnięcia sprawy nawet w sytuacji, w której żaden przepis nie przewiduje kompetentnego organu stosuje się tzw. generalne klauzule kompetencyjne. Ich treść wskazuje właściwy organ do załatwiania spraw mimo, że przepis nie przewiduje organu właściwego np. w sprawach niezastrzeżonych do właściwości innych organów właściwe są organy samorządu terytorialnego, a jeżeli nie można ustalić, które z nich to będą to organy gminy, a w przypadku jeżeli nie można ustalić, który z organów gminy to będzie to Rada Gminy (art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). W praktyce mogą pojawić się spory kompetencyjne zarówno co do właściwości rzeczowej jak i miejscowej. Mogą one mieć charakter pozytywny (2 lub więcej organów uważa się za właściwe by rozstrzygnąć daną sprawę) lub negatywny (żaden organ nie uznaje się za właściwy by rozstrzygnąć daną sprawę). Przepis prawa wskazują w takim wypadku organ, który rozstrzyga ostatecznie spór kompetencyjny. Jest to z reguły organ wyższego szczebla.

3. zasadę centralizacji i decentralizacji

Jest to zasada ustrojowa administracji publicznej mająca charakter relatywny i występująca w układzie im mniej centralizacji tym więcej decentralizacji i odwrotnie. Nie ma systemu prawnego, w którym występuje całkowita centralizacja, bądź decentralizacja. Zasady te możemy odnieść zarówno do administracji rządowej jak i samorządowej. Regułą jest, że administracja rządowa jest bardzo scentralizowana, natomiast samorządowa ma charakter administracji zdecentralizowanej. W układzie administracji scentralizowanej organy niższego szczebla związane są dyrektywami organów wyższego szczebla. Charakterystycznymi formami działania administracji scentralizowanej są kierownictwo, wydawanie poleceń służbowych i ingerowanie w sferę działania organów niższego szczebla w drodze zarządzeń przez organy nadrzędne. Centralizacja może obejmować zależność organizacyjną i służbową (możliwość wydawania aktów generalnych oraz indywidualnych wiążących organ niższego szczebla, a także prawo przejęcia i rozstrzygnięcia sprawy z organu niższego szczebla przez organ wyższego szczebla) i zasadę osobową (prawo do obsadzania stanowisk, awansowania oraz stosowania odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej np. relacje pomiędzy Prezesem Rady Ministrów, a wojewodą; pomiędzy Ministrem Finansów, a Dyrektorami Izb i Naczelników Urzędów Skarbowych). W układzie zdecentralizowanym poszczególne podmioty tego układu posiadają względną samodzielność, której granice wytyczają przewidziane prawem środki nadzoru. Samodzielność zaś podlega ochronie sądowej. Taki typ relacji występuje w administracji samorządowej w stosunku, do której uprawnienia nadzorcze przysługują organom administracji rządowej (Wojewodzie, Prezesowi Rady Ministrów)

4. zasadę koncentracji i dekoncentracji

Wyraża się w sposobie podziału zadań pomiędzy administracją centralną i terenową. Im więcej zadań dla administracji centralnej tym większa koncentracja. Przekazywanie zadań administracji terenowej wiąże się z dekoncetracją.

5. zasadę sprawności

Zasada ta nie ma bezpośredniego odzwierciedlenia w treści przepisów, ale postulaty skuteczności działania i ingerencji organów państwa w razie jej braku występują w wielu przepisach np. ustawa o Wojewodzie i Wojewódzkiej Administracji Samorządowej. Sprawność oznacza spełnienie 3 podstawowych wymogów:

- skuteczność - prowadzi do zamierzonego skutku, a nie celu

- korzystność - występuje wtedy gdy jego użyteczność jest większa od kosztów

- ekonomiczność - jeżeli wynik użyteczności przekracza koszty w wartości większej od 1

6. zasadę dualizmu i monizmu w administracji

7. zasadę zespolenia

Do zasad prawa materialnego i procesowego zaliczyć możemy:

1. zasadę demokratycznego państwa prawnego

Pojawiła się w naszym prawodawstwie w 1989 r. Obecnie wynika ona z art. 2 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”). Zasada ta wymaga od państwa zachowania standardów demokracji, a także prymatu prawa w państwie. Z zasady tej wyprowadza się wiele zasad szczegółowych jak np. zasadę prymatu konstytucji, trójpodziału władzy, równości wobec prawa, a także zasadę legalności. Niektóre z tych zasad szczegółowych określone są w odrębnych przepisach. Państwo spełnia standardy demokratyczne jeżeli występuje w nim trójpodział władz, które wzajemnie się równoważą, a dalej kiedy władza zwierzchnia należy do narodu i realizuje ją on zarówno w formach pośrednich (sejm, senat, prezydent) i bezpośrednich. Aby nazwać państwo demokratycznym konieczne jest także respektowanie praw i wolności obywatelskich oraz zapewnienie stabilności funkcjonowania państwa. Zgodnie z tą zasadą powinny być respektowane także założenia prawnego funkcjonowania państwa. Państwo prawne to takie, które stanowi prawo, ale także je respektuje i jest nim związane - nie wykracza poza jego ramy. W państwie prawnym prymat ma Konstytucja, a następnie ustawy stanowione przez przedstawicieli narodu. Państwo jest prawne, gdy równo traktuje obywateli pod względem prawnym, respektuje prawa nabyte, umożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez niezawisły sąd, racjonalnie stanowi prawo, zachowuje odpowiedniego vacatio legis (okres oczekiwania od ogłoszenia ustawy, a jej wejściem w życie), zasadę lex retro non agit (prawo nie ziała wstecz). Z zasady tej wyprowadza się także zasadę zaufania obywateli do państwa, która oznacza takie działanie państwa i jego organów, które zapewnia obywatelom spokój i bezpieczeństwo oraz umożliwia normalne funkcjonowanie i planowani swojej przyszłości.

2. zasadę legalności (praworządności)

Wywodzona jest z zasady demokratycznego państwa prawnego. Ma swoje konstytucyjne źródło w art. 7 Konstytucji. Zasada ta wiąże się z 2 przesłankami:

- działanie na podstawie prawa

- działanie w granicach prawa

Wymóg legalności dotyczy zarówno etapu stanowienia prawa jak i jego stosowania. Dotyczy to także administracji, która może stanowić prawo jak również stosuje prawo. Możliwość realizowania zasady legalności obejmuje także instrumenty kontroli sprawowanej gównie przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie stanowienia prawa i Sądy Administracyjne w zakresie stosowania prawa. Szczególnego znaczenia zasada ta nabiera na styku administracja - obywatel, gdzie źródłem działań podejmowanych wobec obywatela mogą być wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące (np. podstawa wydania decyzji administracyjnej). Nie mogą być to zaś akty o charakterze wewnętrznym. W teorii wskazuje się na różne gwarancje praworządności. Do formalnych gwarancji należy hierarchiczna budowa systemu prawa, publikowania aktów normatywnych i zakaz retroaktywności (działanie wstecz), wymóg ustawowego przestrzegania kompetencji przez organy władzy publicznej oraz rozstrzyganie sporów między administracją, a obywatelem przez niezawisłe sądy. Materialne rozumienie praworządności oznacza zaś dążenie do tego, aby treść prawa odpowiadała pewnym wartościom tj. respektowania praw człowieka, czy też równego traktowania przez prawo wszystkich, którzy znajdują się w analogicznej sytuacji.

3. zasadę równości wobec prawa

Przejawia się w 2 aspektach:

- wskazuje na równość wszystkich wobec prawa

- zakazuje dyskryminacji z jakiegokolwiek powodu

4. zasadę proporcjonalności (adekwatności)

Ze względu na swoją rolę nazywana jest ona czasem „zasadą najmniejszego bólu”. Zasada ta wiąże się z kwestią właściwego wywarzenia ochrony dobra ogółu i dobra jednostki. Wskazuje ponadto na rozsądną i racjonalnie uzasadnioną ingerencję państwa w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Zasada ta nakłada na administrację obowiązek adekwatnego dobierania środków (prawnych form działania) do zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej. Na treść tej zasady składają się 3 podstawowe nakazy:

- nakaz przydatności, który oznacza zastosowanie takiego środka, który jest nadaje się do realizacji zamierzonego celu

- nakaz konieczności, który oznacza ograniczenie do niezbędnego minimum ingerencji administracji przy uwzględnieniu 4 wyznaczników: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu

- nakaz proporcjonalności (tzw. nakaz proporcjonalności w ścisłym znaczeniu) zgodnie, z którym cel powinien pozostawać w odpowiednim stosunku do ciężaru i dolegliwości podejmowanych środków

Zasada ta nie jest wprost wyrażona w prawie, ale wynika pośrednio z wielu norm prawnych np. z zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również z powszechnej deklaracji praw człowieka (art. 29). Realizowanie tej zasady zapewniają także klauzule ograniczające zawarte w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Wdrażanie tej zasady jest również przedmiotem analizy w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Zasada proporcjonalności może być realizowana na różnych szczeblach:

- w układzie obywatel - państwo

- ale także na gruncie prawa wspólnotowego w układzie państwo - Wspólnota Europejska

W traktacie o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej zasada ta została wyrażona wprost w art. 5. Zasada ta ma swoje zastosowanie zarówno na etapie tworzenia prawa jak i jego stosowania zwłaszcza wtedy, gdy prawo przewiduje możliwość wyboru przez administrację stosowanego środka.

5. zasadę jawności administracyjnej

Normatywnym źródłem zasady jawności (dostępu do informacji publicznych) jest art. 61 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. Zgodnie z tym artykułem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów w zakresie jakie wykonują one zadania władzy publicznej. Przepis ten w szeroki sposób ujmuje podmioty, o których działalności możemy uzyskać informacje i wskazuje, ze mogą to być wszystkie organy władzy publicznej zarówno administracji rządowej, samorządowej jak i państwowej, ale także podmioty niepubliczne np. osoby fizyczne, fundacje, stowarzyszenia o ile realizują zadania publiczne lub korzystają z mienia publicznego. Prawo dostępu do informacji nie jest bezwzględne, bowiem występują jego pewne ograniczenia. Mogą być one jednak wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy i ze względu na ochronę wolności i praw innych osób (np. ustawa o ochronie danych osobowych na podstawie ustawy z dnia 29.08.1997 r.), podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (m.in. na podstawie ustawy z dnia 22.01.1997 r. o ochronie informacji niejawnych). Analizowany art. 61 Konstytucji RP określa także podstawowe formy dostępu do informacji publicznej. Są to:

- dostęp do dokumentów

- wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej (Rada Miasta, Rada Powiatu, Sejm, Senat, Rada Gminy, Sejmik Wojewódzki) pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu

Szczegółowe zasady realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta definiuje nam pojęcie informacji publicznej i w myśl jej postanowień jest to każda informacja o sprawach publicznych. W art. 3 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

- uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego

- wglądu do dokumentów urzędowych

- dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów

Ustawa ta określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4). Ustawa ta określa także najważniejsze kategorie informacji publicznych podlegających udostępnieniu (art. 6). Jedną z form udostępniania informacji publicznej jest ich ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Jest to urzędowy publikator teleinformatyczny udostępniany w postaci stron internetowych. Ustawa statuuje zasadę bezpłatności dostępu do informacji publicznej z zastrzeżeniem art. 15 (podmiot udzielający informacji może pobrać opłatę, ale tylko w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia). Jeżeli informacja nie została udostępniona w BIP jest udostępniana zawsze na wniosek. Inne formy udostępnienia informacji to wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych lub też zamontowanie urządzeń informacyjnych. Odmowa udostępniania informacji publicznej (art. 16) następuje w drodze decyzji administracyjnej (na piśmie, musi być uzasadnienie faktyczne i prawne, można się odwołać od decyzji).

6. zasadę prawa do sądu

Normatywnym źródłem tej zasady jest art. 45 Konstytucji RP, a w zakresie administracji jest to art. 184 Konstytucji RP (Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie określonym ustawą sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej). Prawo do rozpoznania naszej sprawy przez niezawisły sąd , w tym sądy administracyjne stanowi gwarancję praw i wolności każdego człowieka (obywatela). Sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne i w I instancji stanowią je Wojewódzkie Sądy Administracyjne, zaś w II instancji Naczelny Sąd Administracyjny. Zostały one ustanowione na podstawie ustawy z 25.07.2003 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych, zaś szczegóły postępowania przed tymi sądami określa ustawa z 30.08.2003 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

7. zasadę dwuinstancyjności

8. zasadę sprawiedliwości proceduralnej

W nowszej literaturze spotyka się także zasadę zrównoważonego rozwoju, dobra wspólnego oraz prawa do dobrej administracji.

STOSUNEK ADMINISTRACYJNO - PRAWNY

Stosunek administracyjno - prawny jest jednym z rodzajów stosunków prawnych, czyli relacji pomiędzy podmiotami administracyjnymi, a podmiotami administrowanymi zachodzące na gruncie prawa administracyjnego. Kluczowymi elementami tego stosunku są:

- przedmiot - przedmiotem stosunku administracyjno - prawnego jest sprawa z zakresu administracji, która mieści się w jej kompetencjach i regulowana jest przez przepisy prawa administracyjnego (szeroko rozumianego)

- podmiot - żeby mogło dojść do nawiązania stosunku administracyjno - prawnego przynajmniej jednym z podmiotów musi być podmiot administrujący (najczęściej organ administracji). Po drugiej stronie zaś podmiotem stosunku administracyjno - prawnego będzie podmiot administrowany (obywatel, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej). Podmiotem tym może też być inny podmiot administrujący

- treść stosunku - treścią stosunku administracyjno - prawnego jest określone zachowanie przyjmujące postać prawa lub obowiązku

Stosunek administracyjno - prawny posiada następujące cechy:

- nie równorzędność stron stosunku administracyjno - prawnego - administracja w ramach tego stosunku ma zawsze uprzywilejowaną pozycję, co przejawia się w tym, że to organ administracji jednostronnie rozstrzyga o treści tego stosunku (przyznaje uprawnienia lub nakłada obowiązek) np. udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Nie równorzędność podmiotów doznaje nielicznych wyjątków zwłaszcza w sytuacji, w której drugą stroną stosunku administracyjno - prawnego jest też podmiot administrujący i stosunek ten nie zawiera wówczas w sobie elementu władczości np. porozumienie administracyjne dwóch gmin o wspólnej budowie oczyszczalni ścieków. Cecha nie równorzędności wyraźnie pozwala na odróżnienie stosunku administracyjno - prawnego od stosunku cywilno - prawnego, gdzie odwrotnie niż w prawie administracyjnym regułą jest równorzędność stron tego stosunku np. umowa kupna - sprzedaży

- władczość - oznacza, że podmiot administrujący może użyć władztwa administracyjnego (państwowego) do zapewnienia realizacji treści stosunku administracyjno - prawnego

- jest indywidualny bowiem zawsze łączy organ administracji z konkretnym podmiotem administrowanym i zawsze w konkretnej sprawie

- jest rozstrzygany w rybie procedury administracyjnej

Powstawanie stosunku administracyjno - prawnego:

- z mocy prawa

- z aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej)

- z mocy orzeczenia sądu

Stosunki administracyjno - prawne mogą powstawać na wniosek bądź z urzędu.

PUBLICZNE PRAWO PODMIOTOWE

Kategoria publicznych praw podmiotowych kształtowała się w XIX w. w Niemczech i Austrii i stała się podstawą powołania sądownictwa administracyjnego. Publiczne prawo podmiotowe oznacza uprawnienie, które posiada obywatel względem administracji, która jest połączona z obowiązkiem o stronie administracji. Katalog publicznych praw podmiotowych nie jest ściśle określony i zamknięty. Do kategorii tej należą konstytucyjne prawa i wolności, ale mogą one też być określone w innych przepisach. Mogą pojawiać się także nowe kategorie publicznych praw podmiotowych. Nie mają one tez charakteru absolutnego i mogą być ograniczane, ale tylko przy zachowaniu zasady proporcjonalności w celu zabezpieczenia takich wartości jak bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia, czy też wolności i praw innych osób. Obywatel wyposażony w publiczne prawo podmiotowe może domagać się określonego działania lub zaniechania. Jak nazwa wskazuje prawa te mają swoje oparcie na płaszczyźnie prawa publicznego o charakterze powszechnie obowiązującym. Mogą wynikać one również z prawa międzynarodowego i europejskiego np. europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Publiczne prawa podmiotowe możemy podzielić na:

- pozytywne - umożliwiają obywatelowi domaganie się określonego zachowania (działania) np. wydanie dowodu osobistego, wydanie pozwolenia na budowę, przyznanie emerytury

negatywne - umożliwiają żądanie od administracji powstrzymywania się z działaniem w pewnych sferach np. nienaruszanie korespondencji, miru domowego

Możemy także podzielić publiczne prawa podmiotowe na:

- prawa polegające na roszczeniu o wydanie aktu oznaczonej treści np. zmiana imienia, czy nazwiska

- prawa polegające na żądaniu określonego zachowania

- prawa polegające na określonym świadczeniu np. wypłata emerytury

- prawa o treści negatywnej, czyli o nienaruszanie lub zaprzestanie naruszania sfery prawnie chronionej lub poprzednio akceptowanej przez administrację

- prawo do współdziałania z władzą publiczną w rozstrzyganiu spraw publicznych np. prawo do referendum, do konsultacji społecznych

Konstrukcja publicznych praw podmiotowych przewiduje gwarancję ich ochrony. Zapewniają ją przede wszystkim sądy administracyjne poprzez przyznanie prawa każdemu obywatelowi do wniesienia skargi, jeżeli ma ona w tym interes prawny.

WŁADZTWO ADMINISTRACYJNE

Stanowi ono element władzy państwowej przysługującej organom administracji. Ponieważ jedna z cech administracji to działanie w imieniu i na rachunek państwa lub jednostki samorządu terytorialnego państwo przekazało administracji część swojej władzy, żeby mogła ona w należyty sposób realizować swoje obowiązki. Element władztwa jest jedną z bardziej charakterystycznych cech administracji publicznej. Stanowi ono także element konstrukcyjny organów administracji, która w zakresie przewidzianym prawem może elementy tego władztwa stosować. Zakres władztwa i środki, którymi dysponuje administracja w celu jego realizacji muszą wynikać z przepisów prawa. W przypadku przyznania administracji środków władczych muszą być one stosowane ściśle zgodnie z prawem (nie można rozszerzająco interpretować przepisów przewidujących stosowanie władztwa administracyjnego).

SANKCJA ADMINISTRACYJNA

Żeby administracja mogła realizować swoje działania posiada instrumenty niezbędne do zabezpieczenia wykonywania obowiązków administracyjno - prawnych w drodze przymusu państwowego. Jednym z elementów tego przymusu może być nałożenie przez administrację odpowiedniej sankcji. Sankcję w prawie administracyjnym rozumiemy jako pewna odpowiedzialność za naruszenie lub niewykonanie normy prawnej skutkującej odpowiednią dolegliwością o charakterze majątkowym, osobistym lub też związanym z utratą praw, bądź innych niekorzystnych skutków prawnych. O sankcji administracyjnej mówimy wtedy, gdy przewidują ją:

- przepisy prawa administracyjnego

- stosują ją organy administracji

- celem zastosowania tego środka jest zapewnienie poszanowania prawa oraz wywołania negatywnego skutku w związku z naruszeniem zakazu lub nakazu

Rekomendacja Komitetu Ministrów Unii Europejskiej przewiduje gwarancje poszanowania praw jednostki w związku z możliwością nakładania sankcji administracyjnych. Należą do nich:

- ustawowe określenie sankcji, a także tryb jej nakładania

- zakaz nakładania sankcji w sytuacji, w której działanie w momencie jego realizowania było zgodne z normami (nie było sankcjonowane)

- zakaz podwójnego stosowania sankcji za ten sam czyn przez 2 różne organy administracji

- sankcja powinna być nakładana szybko (w rozsądnym czasie)

- nałożenie sankcji powinno bezwarunkowo nastąpić w drodze decyzji administracyjnej

- ciężar dowodu spoczywa na administracji

- akt nakładający sankcję powinien podlegać kontroli niezawisłego sądu

W ramach sankcji możemy wskazać jej następujące rodzaje:

- kary pieniężne

- cofanie lub wygasanie uprawnień (cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu)

- sankcje egzekucyjne

- sankcje dyscyplinarne

UZNANIE ADMINISTRACYJNE

Jest elementem tzw. władzy dyscyplinarnej (władzy decyzyjnej, rozstrzygającej) i polega na możliwości wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia w danej sprawie w sytuacji, w której przepis prawa nie wiąże się z określonym stanem faktycznym określonego skutku prawnego. Konstrukcja uznania pozostawia administracji pewną swobodę podejmowanych działań (ale nie dowolność). Zastosowanie uznania wiąże się z różnorodnością stanów faktycznych i brakiem możliwości określenia w przepisach prawa wszystkich mogących wystąpić sytuacji. Przepis prawa skonstruowany w oparciu o uznanie administracyjne najczęściej używa sformułowania „organ wiąże”, Organ administracji odmawiając jakiegoś działania w oparciu o uznanie administracyjne również jest zobowiązany do uzasadnienia swojej decyzji i oparcia jej na przepisach prawa. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia także wtedy kiedy przepis prawa posługuje się pojęciem nieostrym (np. ważne względy, trudna sytuacja obywatela) - chodzi o zakwalifikowanie określonej sytuacji do brzmienia nieostrego pojęcia zawartego w przepisach prawa. Uznaniu administracyjnemu przeciwstawiane jest związanie administracji przepisem prawa. Sytuacja taka występuje jeżeli przepis nie operuje pojęciami ostrymi, a także jeżeli nie daje administracji możliwości alternatywnego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia administracji oparte na uznaniu administracyjnym podlegają szczególnej kontroli, zwłaszcza przez Sądy Administracyjne. Ze względu na niedopuszczenie do sytuacji nadużywania konstrukcji uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa.

Źródła prawa administracyjnego

1. źródła prawa powszechnie obowiązującego

- konstytucja

- ustawy

- ratyfikowane umowy międzynarodowe

- rozporządzenia - to akty wykonawcze wydawane na podstawie i w celu wykonania ustaw. Mogą je stanowić ściśle określone podmioty wskazane w Konstytucji. Są to Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Minister kierujący określonym działem administracji rządowej, Przewodniczący określonych w ustawie komitetów, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Aby odpowiedni organ mógł wydać rozporządzenie niezbędne jest zawarcie w ustawie upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej). Upoważnienie takie określa podmiot, przedmiot, wskazówki co do treści, a czasem termin wydania rozporządzenia (Kto? Co? Jak? Kiedy?). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego upoważnienie nie może mieć charakteru blankietowego (bardzo ogólnie określającego podmiot regulacji), zaś organ wydający rozporządzenie nie może, ani zawężać, ani rozszerzać zakresu upoważnienia ustawowego

- akty prawa miejscowego - ich charakterystyczną cechą jest to, ze nie mają one moc aktów powszechnie obowiązujących, ale o ograniczonym zakresie terytorialnego działania. Obowiązuje bowiem tylko na terenie właściwości miejscowej organu, który go ustanowił np. uchwała Rady Gminy o ustaleniu wymiaru podatku od posiadania psów. Organami upoważnionymi do stanowienia aktów prawa miejscowego są zarówno organy samorządu terytorialnego (co do zasady stanowiące - Rada Gminy, Rada Powiatu, Sejmik Wojewódzki) oraz terenowe organy administracji rządowej (Wojewoda, Kierownicy Wojewódzkiej Administracji Niezespolonej). Przyczynami wprowadzenia kategorii aktów prawa miejscowego są

* racjonalizowanie działań prawotwórczych uwzględniających specyfikę lokalną

* niektóre kwestie nie mają charakteru ogólnokrajowego, a występują jedynie lokalnie

* istnieje brak możliwości centralnego określenia kwestii, które mogą w przyszłości pojawić się tylko na danym terenie

* w przypadku zdarzeń o charakterze nagłym istnieje szybka potrzeba reagowania na określonym terenie

Możemy przeprowadzić następujący podział aktów prawa miejscowego:

* ze względu na podmiot stanowiący:

- organy samorządu terytorialnego

- terenowe organy administracji rządowej

* wydawane na podstawie upoważnienia ogólnego (generalnego) np. ustawa o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, czy też o samorządzie województwa, a teraz także w nowej ustawie o Wojewodzie i Rządowej Administracji Wojewódzkiej

* ze względu na treść

- zawierające statuty

- zawierające przepisy wykonawcze

Akty o charakterze powszechnie obowiązującym dotyczą wszystkich adresatów wskazanych w danym akcie, nie mając ograniczeń podmiotowych, zaś akty o charakterze wewnętrznym stanowione są przez administrację i obowiązują tylko organy, które ją ustanowiły oraz organy im hierarchicznie podporządkowane. Nie obowiązują one obywateli. Akty o charakterze powszechnie obowiązującym publikowane są w Dzienniku Ustaw, zaś akty wewnętrzne mogą nie podlegać publikacji. Akty wewnętrzne nie mogą nakładać żadnych obowiązków na obywateli.

- zawierające przepisy porządkowe

2. źródła prawa wewnętrznego

- uchwały Rady Ministrów

- zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i Ministrów

- uchwały organów Samorządu Terytorialnego, które nie są aktami prawa miejscowego

- zarządzenia organów terenowych

- statuty

- regulaminy

- instrukcje

- okólniki

- akty planowania i programowania

- inne

Na podstawie Konstytucji mogą być wydawane uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i zarządzenia Ministrów. Obowiązują one tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który je wydaje. Zarządzenia są charakterystyczne dla organów monokratycznych (jednoosobowych), zaś uchwały wydawane są przez organy kolegialne (wieloosobowe). Katalog podmiotów wydających zarządzenia i uchwały nie jest zamknięty i mogą je wydawać także inne organy administracji (UCHWAŁY np. Rady Gminy, Rady Powiatu, Sejmiki Wojewódzkie jako akty wewnętrzne, a nie jako akty prawa miejscowego, Zarząd Powiatu, Zarząd Województwa, Kolegium IPN itd., a ZARZĄDZENIA np. Wójt, Burmistrz, Prezydent, Wojewoda, Kurator Oświaty). Formę uchwały lub zarządzenia mogą przyjąć także inne akty wewnętrzne takie jak statuty czy regulaminy i instrukcje. Z reguły w takiej sytuacji statut, regulamin, instrukcja stanowi załącznik do wprowadzających je uchwały czy zarządzenia. W żadnym wypadku akt prawa wewnętrznego nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej lub też nałożenia na obywatela jakichkolwiek obowiązków. Statuty i regulaminy, które obowiązują w zakładach publicznych (szkoły, zakłady opieki zdrowotnej, biblioteki) nazywane SA aktami prawa zakładowego i dotyczą nie tylko władz i pracowników takiego zakładu, ale również użytkowników takiego zakładu. Innymi źródłami prawa są akty planowania i programowania i wśród nich możemy wskazać zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub też o charakterze wewnętrznym (np. budżet gminy).

Źródła prawa dzielimy ze względu na pozycję organu stanowiącego prawo na:

- akty stanowione przez centralne organy państwa

- akty stanowione przez terenowe organy państwa

Źródła prawa dzielimy ze względu na charakter podmiotu stanowiącego prawo na:

- akty stanowione przez władzę ustawodawczą

- akty stanowione przez władzę wykonawczą

Źródła prawa ze względu na adresatów dzielimy na:

- zewnętrzne

- wewnętrzne (do podmiotów mieszczących się w strukturze administracji)

Prócz źródeł prawa polskiego Polskę jako członka Unii Europejskiej obowiązują także akty normatywne pochodzące od organów UE. Należą do nich:

- rozporządzenia UE (w całości obowiązują na terenie wszystkich państw członkowskich UE) - mają charakter generalny i abstrakcyjny i ponadnarodowe obowiązywanie. Podlegają bezpośredniemu stosowaniu bez potrzeby ich inkorporowania (przejmowania) czy transponowania

- dyrektywy - to akty normatywne dwustopniowe mające na celu harmonizowanie prawa wewnątrz UE. Nie ma charakteru bezpośredniego wiążącego. Zgodnie z treścią dyrektywy państwo członkowskie jest zobowiązane do implementowania (włączania do swojego porządku prawnego)

- decyzje - ma indywidualny charakter. Wydawana w stosunku do państwa. Podlega bezpośredniemu stosowaniu i zawiera oznaczone i bezwarunkowe obowiązki tego państwa.

Rola zwyczaju, doktryny, poglądów i orzecznictwa.

Przykładem stosowania prawa zwyczajowego może być odwołanie się przez ustawodawcę przy ogłoszeniu przepisów porządkowych do sposobów zwyczajowo przyjętych na danym terenie. Poglądy doktryny mogą stanowić instrument pomocniczy przy interpretowaniu i stosowaniu przepisów przez administrację. Jeśli zaś chodzi o orzecznictwo to również i ono nie ma charakteru źródeł prawa, ale ze względu na prestiż i dorobek sądownictwa zwłaszcza Sądów Administracyjnych, a w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego orzecznictwo takie jest posiłkowo stosowane przy interpretacji przepisów i wdrażaniu ich w życie.

Ogłaszanie aktów normatywnych.

Źródła prawa powszechnie obowiązujące żeby mogły wejść w życie muszą być bezwzględnie ogłoszone. Ogłoszenie aktu normatywnego upoważnia do stosowania zasady ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). Zasady ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z jej brzmieniem akty normatywne, zwłaszcza o charakterze powszechnie obowiązującym podlegają obowiązkowej publikacji w dziennikach urzędowych. Są nimi:

- Dziennik Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej - publikowane tu są wszystkie akty powszechnie obowiązujące z wyjątkiem aktów prawa miejscowego

- Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej Monitor Polski

- Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej Monitor Polski B (sprawozdania spółek)

- Dzienniki Urzędowe Ministrów i Urzędów Centralnych

- Wojewódzkie Dzienniki Urzędowe (publikowane tu są m.in. akty prawa miejscowego)

W odniesieniu do przepisów porządkowych mogą być one ogłaszane także przez rozplakatowanie, środki masowego przekazu oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, a standardem jest 14 dniowe vacatio legis.

PODMIOTY ADMINISTRAUJĄCE

Podmioty administrujące to podmioty wchodzące w skład aparatu administracyjnego, a także inne podmioty, w tym niepubliczne, które realizują zadania administracji publicznej. W tym pojęciu mieszczą się bez wątpienia wszystkie organy administracji, ale także i podmioty usytuowane na zewnątrz administracji, jeżeli wykonują zadania należące do administracji publicznej, bądź na mocy umowy, czy porozumienia, bądź też z mocy ustawy (np. Wyższa Szkoła Cosinus).

podmioty administrujące

aparat administracyjny

organy administracji

Aparat administracyjny obejmuje zaś organy administracji publicznej (rządowej, samorządowej, państwowej) oraz inne instytucje publiczne.

ORGANY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Najważniejsza kategoria podmiotów administrujących i najbardziej klasyczny podmiot dla administracji publicznej. Organ administracji to wyodrębniona część aparatu administracyjnego posiadająca ustawowo określone zadania i kompetencje do ich realizacji z możliwością stosowania przez organ władczych środków z zastrzeżeniem działania w interesie publicznym w imieniu i na rachunek państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W celu umożliwienia wykonywania zadań przez organ administracji publicznej tworzy się dla niego aparat pomocniczy - urząd.

Cechy organu:

- wyodrębnienie organizacyjne

- ustawowe określenie zadań

- możliwość stosowania środków władczych

Podziały organów:

1. ze względu na skład osobowy

- kolegialne (wieloosobowe)

- monokratyczne (jednoosobowe)

2. z względu na zasięg działania

- centralne - zasięgiem działania obejmują cały kraj

- terenowe - zasięgiem działania obejmują wyodrębnioną część terytorium

3. ze względu na zakres działania

- o kompetencji ogólnej - realizują swoje zadania na gruncie większości lub wszystkich dziedzin administracji. Mają uniwersalny charakter np. Wojewoda, Rada Gminy.

- o kompetencji specjalnej - obejmują zakresem działania wąską sferę administracji np. Kurator Oświaty

4. ze względu na charakter kompetencji

- stanowiące - mają uprawnienia o charakterze decyzyjnym, rozstrzygają dane sprawy

- opiniodawczo - doradcze - opiniują lub doradzają organom stanowiącym np. Rada Społeczna przy SPZOZ, Rada Pomocy Społecznej przy Ministrze

- kontrolne - realizują zadania polegające na ustaleniu stanu faktycznego i porównaniu z wzorcem i formułowaniem wniosków np. inspekcja ochrony środowiska, inspekcja sanitarna

5. ze względu na kategorie podmiotu, dla którego organ działa

- administracji rządowej

- administracji państwowej

- administracji samorządowej

ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY (PUBLICZNY)

To wyodrębniony zespół ludzi i środków majątkowych powołany w celu realizowania określonych zadań administracji publicznej w zakresie usług o szczególnym znaczeniu społecznym takich jak zdrowie, oświata, kultura, sport. Są to szkoły, przedszkola, biblioteki, zakłady karne, domy pomocy społecznej itd.

Cechy zakładów:

- wyodrębnienie organizacyjne

- wyposażenie w środki działania o charakterze materialnym

- realizowanie usług społecznie użytecznych

- władztwo zakładowe

- prowadzona w formie zakładów, bądź jednostek budżetowych (z nielicznymi wyjątkami)

W zakresie swojej działalności nie są one nastawione na zysk, czym różnią się od przedsiębiorstw państwowych. Od korporacji takich jak stowarzyszenia różnią się brakiem stałego składu osobowego (nie mają stałych członków, a jedynie użytkowników) Zakłady administracyjne mogą być tworzone w drodze ustawowej lub odpowiedniego aktu administracji rządowej, bądź samorządowej. Zakłady także mogą być tworzone również przez podmioty niepubliczne (np. niepubliczna Szkoła Wyższa). Ustrój zakładu określa statut. Pomiędzy zakładem, a jego użytkownikami istnieje szczególna więź nazywana stosunkiem zakładowym, który jest rodzajem stosunku administracyjno - prawnego. Stosunek także może powstać z mocy prawa (łączy ucznia szkoły podstawowej ze szkołą), z mocy decyzji administracyjnej (decyzja o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej), na mocy orzeczenia sądu (umieszczenie osoby w zakładzie karnym). Cechą charakterystyczną tego stosunku zakładowego jest władztwo zakładowe przysługujące kierownictwu zakładu w stosunku do użytkownika. Czasem może ono obejmować także osoby znajdujące się na terenie zakładu, a nie będące użytkownikiem. Władztwo to obejmuje możliwość nakazania określonego zachowania, a w skrajnych przypadkach usunięcie z zakładu.

Dostępność do zakładu:

Co do zasady przepisy przewidują równy dostęp do zakładów administracyjnych, ale może zdarzyć się, że dostęp ten będzie uzależniony od różnych okoliczności takich jak np. stan zdrowia, miejsce zamieszkania, stan majątkowy.

INNE

- do podmiotów administrujących zaliczane są także agencje powoływane przez organy państwa w celu realizacji zadań i powiązane organizacyjnie z naczelnymi organami administracji np. Agencja Rynku Rolnego, Agencja Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego.

- są także przedsiębiorstwa państwowe np. Poczta Polska. Przedsiębiorstwami użyteczności publicznej są także podmioty zaopatrujące mieszkańców w wodę, gaz, energię, komunikację zbiorową.

- fundacje - nie wszystkie, bo mogą być fundacje prywatne. Jeżeli fundacje realizują zadania publiczne na podstawie umowy to wtedy traktujemy ją jako podmiot administrujący. Wśród fundacji wyróżniamy fundacje prawa publicznego tworzone w drodze ustawy. Są to Zakład Narodowy Ossolińskich, Fundacja „Centrum Badania Opinii Społecznej, Fundacja „Zakłady Kurnickie”.

- organizacje społeczne (III sektor, organizacje pozarządowe) - najszerszą ich grupą są stowarzyszenia, partie polityczne, związki zawodowe, samorządy zawodowe, związki wyznaniowe. Będą one miały charakter podmiotów administrujących jeżeli z mocy ustawy lub umów i porozumień będą realizowały zadania publiczne.

POWIĄZANIA ORGANIZACYJNE I FUNKCJONALNE MIĘDZY PODMIOTAMI ADMINISTRUJĄCYMI

Podmioty administrujące funkcjonują w ramach pewnego systemu administracji publicznej i występują w różnych zależnościach i układach organizacyjno - funkcjonalnych. Więzi o charakterze organizacyjnym oznaczają układ zależności między jednostkami organizacyjnymi umożliwiające zachowanie spójności i jednolitości struktury organów. W praktyce obejmują one możliwość decydowania o obsadzie personalnej w jednostce niższego szczebla przez jednostkę wyższego szczebla, a także możliwość oceniania działalności jednostki niższego szczebla oparciu o kryterium celowości. Powiązania funkcjonalne oznaczają wszystkie więzi prawne, które nie mają charakteru organizacyjnego i dotyczą realizowanych zadań oraz sposobu ich wykonywania. Powiązania organizacyjne mogą przybrać jeden z 5 rodzajów:

1. kierownictwo

Jest najsilniejszym typem powiązań pomiędzy organami wyższego szczebla i niższego szczebla. Układ taki jest charakterystyczny dla administracji scentralizowanej. Organ kierujący ma prawo korzystać ze wszelkich prawem dostępnych środków w celu oddziaływania na działalność jednostki kierowanej. Obejmuje ona wszystkie pozostałe typy więzi, prócz współdziałania, a organ kierujący ponosi pełną odpowiedzialność za sposób i efekt działania podmiotu kierowanego (Prezes Rady Ministrów do Wojewody, Komendant Wojewódzkiej Policji do Komendanta Powiatowej Policji).

2. Nadzór

Jest charakterystyczny dla zdecentralizowanej struktury administracji. Nadzór obejmuje bowiem uprawnienie podmiotu nadzorującego względem nadzorowanego do kontroli oraz wydawania wiążących dyrektyw zmierzających do usunięcia uchybień dostrzeżonych w trakcie kontroli. Organ nadzorujący może stosować wyłącznie te środki, które przyznaje mu ustawa (np. Wojewoda do organu samorządu terytorialnego). Podmioty nadzorowane posiadają samodzielność i odpowiadają za realizowanie zadania, zaś organ nadzoru odpowiada za zgodność wykonywania tych zadań z przyjętymi kryteriami nadzoru.

3. Kontrola

Jest to uprawnienie do badania stanu faktycznego, porównywanie go z przyjętym uprzednio wzorcem, wskazywanie ewentualnych uchybień i ewentualnych zaleceń co do sposobu ich usunięcia.

4. Koordynacja

Polega na harmonizowaniu i ujednoliceniu działań różnych podmiotów przez podmiot koordynujący. Obejmuje ona możliwość stosowania różnego rodzaju środków o charakterze nie władczym i stosunkowo mało sformalizowanych.

5. Współdziałanie

Najsłabsza z więzi łącząca podmioty niezależne między, którymi brak jest organizacyjnego podporządkowania, które jednak zamierzają osiągnąć wspólny cel. Współdziałanie może przybrać charakter obligatoryjny lub fakultatywny (współdziałanie 2 gmin w celu budowy wspólnej oczyszczalni ścieków). Przybiera postać zawartego poru zmienia lub umowy.

USTRÓJ ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ.

ADMINISTRACJA CENTRALNA

Obejmuje swoim zasięgiem terytorialnym cały kraj. Są to: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Ministrowie i Kierownicy Urzędów Centralnych. Wśród organów centralnych wyróżniamy organy naczelne. Organy naczelne to Rada Ministrów oraz organy bezpośrednio włączone w jej skład czyli Prezes Rady Ministrów, Ministrowie. Wyróżnia się je ze względu na szczególną funkcję wśród organów administracji.

RADA MINISTRÓW

Naczelny organ administracji, kolegialny, o kompetencji ogólnej. Najważniejszy organ administracji rządowej. Są 3 tryby powoływania tej rady:

- Prezydent po wyborach desygnuje premiera, który w 2 tygodnie musi dostać votum zaufania. Sejm uchwala votum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów

- jeżeli nie dostanie votum zaufania to inicjatywę przejmuje Sejm. Sejm w ciągu 14 dni (od upływu terminu pierwszego posiedzenia lub powołania Rady Ministrów) wybiera Prezesa Rady Ministrów oraz proponowanych przez niego członków Rady Ministrów. Wybór następuje bezwzględną ilością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Wybraną przez Sejm Radę Ministrów powołuje Prezydent RP

- w przypadku niepowodzenia tej misji Prezydent powołuje premiera, a na jego wniosek pozostałych członków Rady Ministrów. Natomiast Sejm udziela votum zaufania zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jego nieudzielenie skutkuje skróceniem kadencji Sejmu i zarządzeniem przez Prezydenta wyborów parlamentarnych.

Skład to:

1. Obligatoryjni

- Prezes Rady Ministrów

- Ministrowie kierujący działaniami administracji

2. Fakultatywni

- wiceprezesi Rady Ministrów

- Ministrowie nie kierujący działaniami administracji

- kierownicy komitetów przewidzianych w Konstytucji

Zadania (zostały wymienione w art. 146 ust. 4 Konstytucji RP):

- kierowanie administracją rządową

- stanowienie prawa

- kierowanie wykonywaniem budżetu państwa

- zapewnienie wykonywania ustaw

- zapewnienie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego

- sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi

Tryb pracy:

Szczegółowy tryb pracy określa ustawa z dnia 8.08.1996 r. o Radzie Ministrów. Rada Ministrów działa kolegialnie wykonując swoje zadania na posiedzeniach. Zwyczajowo we wtorek odbywają się te posiedzenia. Posiedzenia zwołuje Prezes Rady Ministrów oraz ustala ich porządek i je prowadzi. Podczas nieobecności Prezesa rady Ministrów prowadzi je wyznaczony przez niego minister. Rada Gabinetowa nie posiada kompetencji Rady Ministrów. Rada Ministrów podejmuje rozstrzygnięcia w drodze uzgodnienia stanowisk lub też w formie obiegowej (korespondencyjnej). Posiedzenia Rady Ministrów mają charakter poufny. Rozstrzygnięcia Rady Ministrów przybierają postać uchwał, bądź rozporządzeń.

Organy wewnętrzne Rady Ministrów:

- stałe komitety lub komitety Rady Ministrów

- rady i zespoły opiniodawczo - doradcze

- komisje do opracowania projektów kodyfikacji

- komisje wspólne (np. rządu i samorządu terytorialnego, państwa i kościoła)

PREZES RADY MINISTRÓW

Może kierować działem administracji rządowej, ale zdarza się to sporadycznie. Organ naczelny, monokratyczny, administracji rządowej. Desygnowany przez Prezydenta. Do jego najważniejszych zadań należy:

- reprezentowanie Rady Ministrów, kierowanie jej pracami

- koordynowanie pracy ministrów

- zapewnienie wykonywania polityki Rady Ministrów

- wyznaczanie zadań dla ministrów oraz zakresu ich spraw i przypisywanie im określonych działów administracji rządowej

Urzędem obsługującym Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

MINISTROWIE

Organ o charakterze naczelnym, centralnym, monkratyczny, o kompetencji szczególnej, jest organem stanowiącym, może wydawać decyzje administracyjne, w sferze prawotwórczej wydaje rozporządzenia i zarządzenia. Są 2 kategorie ministrów: minister kierujący działem administracji rządowej i minister bezteki. Prezes powierza poszczególnym ministrom kierowanie określonym działem administracji rządowej.

Dział administracji rządowej - wydzielona ze względu na przedmiot część administracji publicznej na czele, której stoi minister. Działy określone są w ustawie z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej. Pojęcie to zastąpiło pojęcie resortu. Jest ich 34. Minister może kierować jednym lub kilkoma działami administracji rządowej. Każdorazowo powołując ministra Prezes Rady Ministrów określa jakimi działami ten minister będzie kierował. Ustawa o działach przewiduje także podległość kierowników Urzędów Centralnych poszczególnym ministrom lub Prezesowi Rady Ministrów. Minister kieruje poszczególnymi sferami działania administracji, a także nadzoruje i kontroluje działalność organów i jednostek podległych lub nadzorowanych przez danego ministra. Struktura organów w ramach danego działu ma charakter pionowy z hierarchicznym podporządkowaniem. W tym zakresie minister może kierować organami administracji terenowej (Minister - Dyrektorzy Izb Skarbowych - Naczelnicy Urzędów Skarbowych). Struktura ta może być wzbogacona o odrębnego kierownika Urzędu Centralnego (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - Komendant Główny policji - Komendant Wojewódzkiej Policji - Komendant Miejskiej Policji).

KIEROWNICY URZĘDÓW CENTRALNYCH

Urzędy centralne tworzone SA w drodze ustawy i mogą podlegać właściwemu ministrowi, Prezesowi Rady Ministrów lub Radzie Ministrów. Zakres działania, zadania i ustrój urzędu centralnego wynikają z ustawy.

Prezesowi Rady Ministrów podlegają:

- szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

- prezes GUS

- prezes UOKIT

Ministrom podlegają m.in.:

- Komendant KWP

- Główny Inspektor Sanitarny

- Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

Do administracji centralnej zalicza się także Prezydenta.

TERENOWA ADMINISTRACJA RZĄDOWA

WOJEWODA

Zasady funkcjonowania wojewody określa ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (obowiązuje od 1.04.2009 r.)

Zadania administracji rządowej w województwie wykonują:

- wojewoda

- organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb inspekcji i straży

- organy niezespolonej administracji rządowej

- jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia

- starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw

- inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub zawartych porozumień

Funkcje wojewody:

- przedstawiciel Rady Ministrów w województwie

- zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie

- organ rządowej administracji zespolonej w województwie

- organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności

- organ administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji

- reprezentant Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach

- organ wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14.06.1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego

Ponadto ustawa przewiduje, że wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej.

Tryb powoływania:

Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

WICEWOJEWODA

- powołuje go Prezes Rady Ministrów na wniosek Wojewody

- Wojewoda określa, w formie zarządzenia, zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodów

- jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych, zakres zastępstwa wicewojewody, a w przypadku powołania dwóch wicewojewodów - I wicewojewody, rozciąga się na wszystkie kompetencje wojewody

Relacja Prezes Rady Ministrów a Wojewoda:

- Prezes Rady Ministrów kieruje działalnością wojewody, w szczególności wydając w tym zakresie wytyczne i polecenia, żądając przekazania sprawozdań z działalności wojewody oraz dokonując okresowej oceny jego pracy

- Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z polityką Rady Ministrów

Relacja Minister a Wojewoda:

- minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z powszechnie obowiązującym prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności

- przepis powyższy nie narusza uprawnień właściwych ministrów w stosunku do wojewody, określonych w k.p.a.

- właściwy minister wykonuje swoje uprawnienia wobec wojewody w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach

- wojewoda jest obowiązany do udzielenia właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej, w wyznaczonym terminie, żądanych przez niego informacji i wyjaśnień

Prezes Rady Ministrów może upoważnić MSWiA (ministra właściwego do spraw administracji publicznej) do wykonywania kompetencji w stosunku do wojewody, za wyjątkiem powoływania i odwoływania.

Również Wojewoda może delegować swoje uprawnienia jednostkom samorządu terytorialnego lub innym organom administracji publicznej w drodze porozumienia.

Wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie.

Zespolenie administracji w województwie.

Zespolenie administracji - to skupienie w jednym urzędzie i pod jednym kierownictwem zadań, kompetencji oraz odpowiedzialności z zakresu administracji rządowej oraz skoncentrowanie aparatu administracyjnego pod zwierzchnictwem Wojewody. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie:

- kieruję nią i koordynuje jej działalność

- kontroluje jej działalność

- zapewnia warunki skutecznego jej działania

- ponosi odpowiedzialność za rezultaty jej działania

Mamy 4 rodzaje zespolenia:

- organizacyjne - polega na włączeniu w strukturę urzędu wojewódzkiego aparatów pomocniczych, kierowników zespolonych służb inspekcji i straży lub też w przypadku braku takiego aparatu realizowanie tych zadań przez urząd wojewódzki

- personalne - wojewoda ma wpływ na obsadę personalną stanowisk kierowników wojewódzkich służb inspekcji i straży

- kompetencyjne - ta forma zespolenia polega na realizowaniu przez kierowników wojewódzkich służb inspekcji i straży zadań w imieniu wojewody, a tylko w wyraźnie wskazanych w ustawie sytuacjach są to kompetencje danego organu

- finansowe - wojewoda ma wpływ na budżet organu zespolonej administracji, a środki finansowe na ich działalność stanowią element budżetu województwa, którego dysponentem jest wojewoda

NIEZESPOLONA ADMINISTRACJA RZĄDOWA

Organami niezespolonej administracji rządowej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie. Przykłady niezespolonej administracji rządowej w województwie to:

- dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień

- dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych

- dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej

- dyrektorzy urzędów morskich

- państwowi graniczni inspektorzy sanitarni

- regionalni dyrektorzy ochrony środowiska

Organy administracji niezespolonej w województwie są powoływane w drodze ustawowej w sytuacji, w której nie możliwe lub niecelowe jest ich włączenie do administracji zespolonej. Wynika to także ze specyfiki zadań realizowanych przez te organy. Struktura tych organów odpowiada specjalnemu podziałowi terytorialnemu państwa.

Akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę oraz organy niezespolonej administracji rządowej

- na podstawie i w granicach uprawnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części

- organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie są obowiązane do uzgodnienia z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych przepisów.

PODZIAŁ TERYTORIALNY

Podział terytorialny - to względnie trwałe rozczłonkowanie terytorium państwa za pomocą norm prawnych na mniejsze jednostki administracyjne w celu określenia terytorialnych podstaw działania jednostek organizacyjnych państwa i samorządu terytorialnego umożliwiające funkcjonowanie administracji terenowej. Wyróżniamy 3 rodzaje podziałów terytorialnych:

- podział zasadniczy - tworzony jest dla potrzeb organów administracji ogólnej, rządowej i samorządowej. W Polsce jest 16 województw, 314 powiatów, 65 miast na prawach powiatu i 2478 gmin. Obecny zasadniczy podział terytorialny państwa został określony ustawą z dnia 24.07.1998 r. (weszła w życie 1.01.1998 r.) o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Województwa tworzone są w trybie ustawowym, zaś powiaty i gminy w drodze rozporządzenia Rady Ministrów po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami oraz organami zainteresowanych gmin i powiatów. Tworząc jednostkę podziału terytorialnego zwłaszcza gminy i powiatu należy uwzględnić strukturę osadniczą, ukształtowanie terenu, strukturę rozmieszczenia ludności, a także więzi gospodarcze, społeczne oraz uwarunkowania historyczne

- podział pomocniczy - jest podziałem fakultatywnym występującym wyłącznie w gminach i miastach na prawach powiatu. W ramach tego podziału gmina może dzielić się na sołectwa (gmina wiejska), osiedla i dzielnice (miasta i miasta na prawach powiatu) i inne. Podział taki wprowadza właściwa Rada Gminy w drodze uchwały nadając jednostce pomocniczej statut. Podział pomocniczy pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podziału zasadniczego i w jego ramach realizowane są zadania, których wykonywanie przez organy gminy byłoby nieracjonalne, niecelowe lub mało skuteczne. Organami w sołectwie są zebrania mieszkańców jako organ stanowiący, sołtys jako organ wykonawczy i Rada Sołecka jako organ opiniodawczo - doradczy. W osiedlu i dzielnicy organem stanowiącym jest Rada Osiedla lub Dzielnicy (w mniejszych osiedlach może to być zebranie mieszkańców), a organem wykonawczym jest Zarząd Osiedla lub Dzielnicy z Przewodniczącym na czele. Gmina do realizowania zadań przez jednostkę pomocniczą może jej przekazać odpowiedni majątek.

- podział specjalny - jest wprowadzany ustawowo w tych sferach administracji, w których podział zasadniczy okazuje się nieprzydatny np. administracja morska, podział na obwody i okręgi wyborcze. Podziały specjalne mogą być jednoszczeblowe (morska), dwuszczeblowe (sądy wojskowe) i trzyszczeblowe (wojskowe).

---