027 5

(lll Audi /n| Anin /nwski

pmmowai swoją politykę. l’o Ir/ecie, parlament ma niewielki wpływ na skład pi r.onalny rządu; jego powołanie oraz rekonstrukcja są wyrazem woli prezy-di iiia, choć decyzje tego typu są konsultowane z parlamentarzystami (w USA ptc/.ydcnl powołuje członków rządu „za zgodą i radą” izby wyższej — Senatu).

I\» czwarte, w reżimie prezydenckim rząd nie jest organem kolegialnym, co oznacza, żc decyzje nie są podejmowane większością głosów, oraz że nie istnie-jc solidarna odpowiedzialność ministrów. Osoby pełniące funkcje ministrów (w USA są to sekretarze poszczególnych departamentów) ponoszą natomiast indywidualną odpowiedzialność przed prezydentem, który jest jedynym piastu-nem władzy wykonawczej (Łomiński, 1989, s. 128-129). Oznacza to, że amerykańscy ministrowie nie tworzą gabinetu w europejskim tego słowa znaczeniu, władza wykonawcza zaś jest skoncentrowana „nie tylko w jednej partii, ale w rękach jednej osoby” (Lijphart, 1991, s. 82).

Wspomniana koncentracja władzy jest wzmocniona w USA dodatkowo dwoma czynnikami. Jednym z nich jest jsposób powoływania prezydenta. Decyzję tę powierzono wyborcom, odsuwając od niej całkowicie parlament. Oznacza to, że —jak już wspomniano — układ sił w Kongresie nie wpływa na to, kto sprawuje władzę wykonawczą. Wiąże się z tym okoliczność druga, a mianowicie brak instytucji odpowiedzialności prezydenta przed parlamentem. Konstytucja i praktyka USA nie znają instytucji wotum nieufności wobec egzekutywy. Jednocześnie prezydent nie ma możliwości wystąpienia z wnioskiem o przedterminowe rozwiązanie parlamentu, którego kadencja — odmiennie niż w reżimach semiprezydenckich i parlamentarnych — jest również z góry określona. Tak rozumiana separacja władzy ustawodawczej i wykonawczej powoduje, że możliwości wzajemnego „szantażu” obu władz zostają znacznie ograniczone. Zdaniem A. Lijpharta, rodzi to „efekt konsensualizmu”, nadając relacjom między legislatywą i egzekutywą bardziej zrównoważoną postać (Lijphart, 1991, s. 81).

Omawiając pozycję rządu w reżimie prezydenckim USA, należy uwzględnić dwie kolejne, swoiście amerykańskie okoliczności, tkwiące we właściwościach otoczenia subsystemu administracji publicznej. Pierwszą z nich stanowi system dwupartyjny i natura amerykańskich partii politycznych. Rywalizacja między dwoma wielkimi, mało spójnymi ideologicznie i organizacyjnie ugrupowaniami jest uznawana za konsekwencję konstrukcyjnych założeń prezydencjalizmu, które nie stanowią zachęty ani do zakładania partii trzecich, ani też do czynienia z obu głównych partii bardziej zwartych struktur politycznych. Dyscyplina partyjna nie jest konieczna ani w głosowaniach parlamentarnych!! które nie mogą doprowadzić do upadku prezydenta, ani też w działaniach egzekutywy, którą jednoosobowo kieruje prezydent. Odróżnia to zasadniczo prezydencjalizm zarówno od jego europejskiej mutacji — semiprezydencjalizmu, jak i od parlamentaryzmu.

I)rugim elementem otoc/ruia adminr.li.ieji publicznej josl zasada i praktyku lederalizmu, stanowiąca nic tylko jeden / przejawów podziału władz, ale i wy i.iz rozszerzenia lej reguły poza sicie stosunków między legislatywy i eg/e ktilywą (Pułło, 1997, s. 77). Federalizm, oznaczający „dwupoziomową strukturę władzy” oraz istnienie gwarancji autonomii dla poziomu niższego (Ostrom, 1994, s. 29) stanowi jedno z ograniczeń egzekutywy, traktowanych jako jedna / konstytutywnych cech demokracji (Diamond, 1996, s. 23). Prezydent jest zwierzchnikiem administracji federalnej,, tj. jednego tylko z segmentów admi nr.lracji publicznej USA. Spod jego uprawnień wyjęta jest cała gama spraw będących w gestii władz stanowych, jak np. utrzymanie porządku publicznego, /kolnictwo, ochrona zdrowia, kontrola administracji lokalnej itd.

Podsumowując rozważania o pozycji rządu w reżimie prezydenckim, należy i.iz jeszcze podkreślić, że jest ona autonomiczna wobec układu sił politycznych, ukształtowanego w parlamencie. Jednocześnie prezydencjalizm stanowi ba i u ię dla zasadniczych przekształceń systemu partyjnego, w szczególności z.r. zniechęca do wysiłków na rzecz wielopartyjności, co sprzyja koncentracji władzy rozumianej jako silny „efekt większościowy” (Lijphart, 1991, : 83) Wyraża się to między innymi w tzw. systemie łupów^ polegającym na obsadza mu najważniejszych stanowisk w administracji federalnej zwolennikami pre/y druta, który wygrał wybory (Kudrycka, 1998, s. 12, 19). Biorąc pod uwagę " iclość uprawnień kreacyjnych prezydenta, mianującego nie tylko sekretarzy (ministrów), ale i członków tzw. rad prezydenckich (np. Krajowej Rady bezpieczeństwa), urzędu wykonawczego (Executive Office of the President of ilu* US), ambasadorów, dyrektorów CIA i FBI, sędziów Sądu Najwyższego ma/ szefów i funkcjonariuszy agencji rządowych, funkcjonujących poza struk 1111:| departamentalną (resortową), pogląd o koncentracji władzy wydaje się mirr mocne podstawy. Z tego też względu należy podzielić ocenę A. Lijpharta, i prezydencjalizm wywołuje efekt większościowy, osłabiający rolę przetargów i kompromisu w działaniach administracji publicznej, zwłaszcza w jej relacjach parlamentem. Jednocześnie reżim prezydencki osłabia stabilność administracji publicznej w tym sensie, że każdorazowa zmiana na stanowisku prezydenta powoduje prawdziwą rewolucję kadrową na stanowiskach kierowniczych. Trze lu pamiętać, że zmiana na stanowisku prezydenta powoduje wymianę około |o()() urzędników federalnych. Oznacza to wysoką rotacyjność funkcjonariuszy publicznych i charakterystyczny dla prezydencjalizmu brak praktyki powrotów na stanowiska ministerialne, stanowiący odwzorowanie praktyki powierzania pir/ydentury jednej osobie co najwyżej na dwie kadencje. Wiąże się / lym mwnież skrócenie czasu pełnienia funkcji ministerialnych przez jedną osobę,

• o często uwidacznia oczywisty brak doświadczenia osób pełniących te funkcje (Slcpan, Skach, 1994, s. 37-38,42). Wymienione okoliczności są podstawą oce ny, że prezydencjalizm ze względu na dominację egzekutywy oraz na swą