037 5

Powstaje waż,Ki problem leorotyc/iirj zasadności politycznej kontroli admini u .o n lesli legitymacja organów politycznych budzi wątpliwości, to model polnyc/.ncj odpowiedzialności administracji staje się dyskusyjny i wymaga

0    wizji Praktycznym wyjściem z tej sytuacji jest przyznanie urzędnikom pewnego zakresu autonomii w stosunku do wybieralnych organów politycznych

1    )zięki takiej autonomii urzędnicy mogą wywierać korygujący wpływ na decyzje politycznych szefów. Zakres tych uprawnień jest niełatwy do określenia, ale w amerykańskiej teorii administracyjnej przyjmuje się ogólną dyrektywę, że powinien on być spożytkowany dla dobra publicznego. Jak pisze M.W. Spicer (1995, s. 68), „Administracja może ograniczać władzę liderów politycznych, posługując się metodą dyskusji i perswazji lub przez stosowanie takiej interpretacji dyrektyw politycznych, dzięki której możliwe jest ograniczanie obciążeń nakładanych na obywateli”. Pozostaje jednak problem, jak zagwarantować przestrzeganie przez urzędników państwowych zachowań zgodnych z modelem konstytucyjnym. Jedną z odpowiedzi jest zapewnienie doboru odpowiedniej kadry funkcjonariuszy służb cywilnych i stworzenie mechanizmów rekrutacji, awansowania i wynagradzania urzędników chroniących ich przed instrumentalnym traktowaniem ze strony partii politycznych i grup interesów. Inna wskazówka zaleca konstruowanie przepisów prawnych w taki sposób, aby godziły dwie zasady: zachowanie pewnego zakresu autonomii administracji i zapewnianie jej kontroli ze strony organów politycznych.

W ostatniej dekadzie XX stulecia teoria i praktyka administracyjna nie poprzestaje na tych wskazówkach i poszukuje innych metod poprawienia w społeczeństwie wizerunku aparatu administracyjnego. Problem ten ma bezpośredni związek z poszukiwaniem nowych źródeł legitymizacji administracji publicznej. Dwa kierunki poszukiwań wydają się obecnie dominować w piśmiennictwie naukowym. Pierwszy, mający charakter czysto teoretyczny, postuluje przywrócenie tradycyjnych „cnót republikańskich” w codziennej pracy administracji publicznej, nie określając jednak sposobu urzeczywistnienia tego celu. Jest to kierunek myślenia oparty na idealistycznym nurcie amerykańskiej teorii konstytucyjnej. Myślenie to akcentuje konieczność odbudowy etosu służby publicznej dla dobra społeczeństwa i znalezienie optymalnego kompromisu między wymogami władzy i moralności oraz wymogami efektywności i demokracji. Drugi kierunek w administracyjnej teorii legitymizacji można nazwać partycypacyjnym lub komunikacyjnym. Ma on wielu zwolenników nie tylko w Stanach Zjednoczonych. Postuluje wypracowanie i stosowanie demokratycznych form konsultacji (dyskursu) pomiędzy organem administracji a obywa-lelem-adresatem usług publicznych. Posługiwanie się różnymi metodami dialogu między organem administracji a obywatelem jest — zdaniem wielu zwolenników tej koncepcji —najlepszym sposobem pobudzenia obywatelskiej aktywności i powinno przyczynić się do przezwyciężenia kryzysu zaufania społeczeństwa do aparatu administracji publicznej. „W ten sposób — pisze jeden z au-

!■ ii n vv    „ubywa Ir Ir i urzędnicy v\ .pul im mogą |>i zekszlalcić ulor/.rnir t»i

u limnislracy jnego w autentyczną />< >li,\ pi zestrzeli puhlic /.ną, w które j spolyka j.| n, h 111 /, i c reprezentujący róż. nr opcje, aby decydować, jakie działania należy podjąć dla wspólnego dobra” (Stivers, 1990, s. 96, cyt. za: Miller, 1993, s. I li), i. *Inak należy spełnić określone kryteria udanego dialogu. Dyskurs musi się loc/yć w demokratycznych ramach, jego uczestnicy zaś powinni przestrzegać ■ ■I u słonych reguł (Fox, cyt. za: Miller, 1993, s. 112). Fox wymienia następujące* u idy dobrego dyskursu między administracją a obywatelem:

1.    Dyskutanci powinni mieć zdolność do zabierania głosu z perspektywy i r./.cj niż indywidualny interes, co nie oznacza jednak, iż interes jednostkowy

nu może być brany pod uwagę podczas dyskusji.

2.    Uczestnicy dyskusji powinni wykazywać aktywny stosunek do przedmio ni dyskusji.

Każdy uczestnik powinien wnieść coś istotnego do debaty.

/daniem zwolenników dyskursu w amerykańskiej teorii administracji pu bln/nej wdrożenie koncepcji „dyskursywnej” administracji może zapewnił I- ps/.ą obsługę obywatela i jego poczucie identyfikacji z przyjętymi w ten po Mib decyzjami. „Otwarta, publiczna dyskusja wprowadza do obiegu administra i |i zastrzyk ożywczej krwi zawierającej przeciwciała pomagające zwalczać pro i« dci wykorzystywania administracji publicznej do załatwiania spraw prywatnych" i Miller, 1993, s. 113). W koncepcji tej można dostrzec wpływ teorii legitymizacji

i    I labermasa, która upatruje podstaw legitymizacji prawa w procesie uzgadniania między opinią publiczną a ustawodawcą. W świetle tej teorii istnieje różnica między I. c.ilnością a legitymacją stanowionych praw. Ta ostatnia wymaga uzupełnienia h umalnej procedury legislacyjnej o szeroką akceptację społeczną w procesie dwkusji publicznej nad projektami ustaw (Jacobsen, 1997, s. 74-75).

W praktyce reformowania administracji publicznej w USA, podjętej w okre-

ii    prezydentury Ronalda Reagana, większy akcent położono jednak na poi i

i w/ne podporządkowanie organów administracji, na podniesienie efektywności ip.iralu urzędniczego poprzez wdrażanie ekonomicznych technik zarządzania ot n/ na prywatyzację sektora publicznego. Eksponuje się raczej wzmocnienie pozycji obywatela jako konsumenta usług niż jako uczestnika dialogu z organem administracji.

W Europie Zachodniej zmierzch tradycyjnej administracji publicznej miał -hi i żonę, chociaż nie identyczne podłoże jak w Stanach Zjednoczonych. U jego przyczyn znajdowały się poważne kłopoty gospodarek europejskich w dekadzie lal siedemdziesiątych uwarunkowane coraz większymi trudnościami utrzymania panslwa dobrobytu w takiej postaci, jaką przybrało ono w okresie rządów so • i.ildemokratycznych po drugiej wojnie światowej. Problemy te wystąpiły, / róż nym nasileniem, w latach siedemdziesiątych w większości krajów Europy Zachodniej, wywołując krytykę pod adresem administracyjnego modelu kit m wauia gospodarką oraz słabości w organizacji struktur rządowych M l Smith