Postanowienie
z dnia 8 grudnia 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
II OZ 1197/2005
1. Z woli ustawodawcy skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, organ zaś, za którego pośrednictwem skargę wniesiono, ma obowiązek przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.). Organ, który skargę otrzymał, może jeszcze ją uwzględnić w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy przed sądem administracyjnym (art. 54 § 3 p.p.s.a.), to uprawnienie organu administracji publicznej nie zwalnia go jednak z obowiązku określonego w art. 54 § 2, to jest przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
2. Przepis art. 220 § 1 p.p.s.a. ma ścisły związek z art. 230 § 1 tej ustawy, przewidującym, że wpis pobiera się od pism wszczynających postępowanie w danej instancji. Definicję pism wszczynających postępowanie w danej instancji zawiera przepis art. 230 § 2, zgodnie z którym pismami tymi są: skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. Przepis ma również zastosowanie do wniosków wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym, gdyż do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.).
3. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna nowego postępowania, odrębnego od tego, które już zostało uruchomione skargą. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem powinno być traktowane jako incydentalne (wpadkowe), ściśle wiążące się z już wniesioną skargą i wywołane zarzucaną przez stronę opieszałością organu administracji. Przyjęcie, iż wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że strona składająca wniosek nie ma obowiązku uiszczenia wpisu od tego wniosku
LEX nr 163919
163919
Dz.U.02.153.1270: art. 54§ 2; art. 55§ 1; art. 220§ 1; art. 230
glosa aprobująca: Kaszubowski K. GSP-Prz.Orz. 2006/2/1
przegląd orzeczn.: Bogusz M. Bojanowski E. Miłosz M. GSP-Prz.Orz. 2006/4/11
Sędzia NSA: Alicja Plucińska-Filipowicz.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Adama S. od zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt IV SO/Wa 343/05 o wezwaniu do uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł w sprawie z wniosku Adama S. o wymierzenie grzywny Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie bezczynności w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi postanawia:
uchylić zaskarżone zarządzenie.
Zarządzeniem z dnia 23 września 2005 r. Przewodniczący Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządził zarejestrowanie sprawy z wniosku Adama S. o wymierzenie Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z tytułu nieprzekazania akt administracyjnych dotyczących wniesionej przez niego za pośrednictwem tego organu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, stosownie do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. - pod sygnaturą (...) i jednocześnie wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od wniosku o wymierzenie grzywny, w wysokości 100 zł - w terminie 7 dni pod rygorem jego odrzucenia.
Na powyższe zarządzenie zażalenie wniósł Adam S., domagając się uchylenia zaskarżonego zarządzenia, zarzucając wydanie tego zarządzenia z niewłaściwym zastosowaniem art. 220 p.p.s.a. oraz naruszeniem art. 230 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia Adam S. podniósł, że złożenie skargi na akt Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczęto postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Ponieważ powziął wiadomość, że skarga nie została przekazana Sądowi, uznał za celowe wystąpienie z wnioskiem przewidzianym w art. 55 § 1 p.p.s.a. o ukaranie organu grzywną, w celu uniknięcia dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy. W ocenie skarżącego wniosek o wymierzenie organowi grzywny na zasadzie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna nowego (odrębnego) postępowania przed sądem administracyjnym, lecz stanowi jedynie "sprawę wpadkową (incydentalną) postępowania, które już się toczy, a zostało wywołane w momencie wniesienia samej skargi". Z tej przyczyny pozbawione podstaw jest wezwanie skarżącego w trybie art. 220 p.p.s.a. do usunięcia braków wniosku przez uiszczenie wpisu sądowego. Treść tego przepisu wyklucza sytuację, w której od wniosku o wymierzenie organowi grzywny na zasadzie art. 55 § 1 p.p.s.a. należałoby pobrać wpis.
Zgodnie z przepisem art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis, przy czym w § 2 wskazano zamknięty katalog pism, o których mowa w § 1. Są to: skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. Nie jest natomiast pismem powodującym obowiązek uiszczenia od niego wpisu wniosek o wymierzenie organowi grzywny - art. 55 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 230 § 2 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów generalnych. Nie można rozszerzać przepisów prawnych, które stanowią lex specialis, lecz należy je interpretować w sposób ścisły, nierozszerzający.
Zgodnie z treścią art. 63 p.p.s.a., jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. Jednakże według strony przepis ten nie dotyczy wniosków, "o których już jest mowa w przepisach omawianej ustawy, domniemywać bowiem należy, że ustawodawca stworzył system zupełny" (por. T. Woś, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 307). Przepis art. 63 p.p.s.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili składania wniosku nie toczy się postępowanie przed sądem. Inne wnioski mają jedynie charakter wpadkowy i nie podlegają opłacie (wpisowi).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Przyjęte w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozwiązania wskazują na to, iż postępowanie sądowoadministracyjne uruchamia wniesienie skargi na akt lub czynność (bezczynność) organu administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej wywołana wniesieniem skargi jest normowana przepisem art. 1 tej ustawy. Z woli ustawodawcy skargę do sądu administracyjnego (właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, organ zaś, za którego pośrednictwem skargę wniesiono, ma obowiązek przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a.). Organ, który skargę otrzymał, może jeszcze ją uwzględnić w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy przed sądem administracyjnym (art. 54 § 3), to uprawnienie organu administracji publicznej nie zwalnia go jednak z obowiązku określonego w art. 54 § 2, to jest przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Z tej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, iż skarga jest wnoszona "do sądu administracyjnego", a jedynie ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powróciła do regulacji takiej, jaka była przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która przewidywała, iż skargę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego, a więc wnoszenia skarg za pośrednictwem organu administracji publicznej.
W związku z uregulowaniem art. 54 § 1 p.p.s.a. uznaje się, iż skarga, która już została wniesiona do sądu administracyjnego, pomimo że następuje to za pośrednictwem organu administracji publicznej, powoduje, że sprawa, która jest przedmiotem zaskarżenia, może być jeszcze rozpatrzona przez organ administracji wyłącznie w zakresie kompetencji przyznanej organowi omawianą ustawą. I tak, przepis art. 54 § 3 przewiduje, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, ma jeszcze kompetencję do uwzględnienia skargi w całości w zakresie swojej właściwości. Kompetencja organu administracji trwa aż do dnia rozpoczęcia rozprawy przed sądem administracyjnym. Taka zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej spowodowana skargą wniesioną za pośrednictwem organu administracji publicznej powoduje, iż (nie można w konsekwencji wniosku o ukaranie organu administracji grzywną z powodu niewywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., traktować jako aktu wszczynającego odrębne postępowanie przed sądem administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie wniosku określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a. może być traktowane tylko jako incydentalne (wpadkowe), wynikłe w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Do przyjęcia, że postępowanie sądowoadministracyjne z wniosku, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., nie jest odrębnym postępowaniem (wszczętym tylko na wniosek określony w tym przepisie), ma też istotne znaczenie regulacja zawarta w art. 55 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, nieprzekazanie sądowi przez organ skargi mimo wymierzenia grzywny powoduje ten skutek, że sąd może na żądanie skarżącego, rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Oznacza to niewątpliwie, iż wolą ustawodawcy było, aby samo wniesienie skargi za pośrednictwem organu czyniło sprawę zawisłą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy czym zaistnienie przesłanki z art. 55 § 2 powoduje, że na zadanie skarżącego (stanowiące również wniosek o charakterze incydentalnym) sąd ma możliwość w razie spełnienia określonych przesłanek, tj. doręczenia sądowi odpisu skargi oraz braku uzasadnionych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze (w tym przypadku odpisie skargi) - rozpoznać sprawę.
Kwestia, jak powyższy wywód przenosi się na koszty postępowania, a przede wszystkim na to, czy złożenie wniosku w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. musi powodować w konsekwencji obowiązek uiszczenia wpisu od tego wniosku, wymaga dokonania następujących rozważań:
Wprawdzie w przepisie art. 220 § 1 p.p.s.a. mowa jest o tym, iż sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata, zaś w razie braku w tym zakresie przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania, jednakże należy mieć na uwadze, że pomimo użycia określenia sugerującego, że sąd żadnej czynności w razie wniesienia pisma nie podejmie bez uiszczenia opłaty, zastrzega się również, że opłata ta musi być "należna". Co więc oznacza, że opłata, która od konkretnego pisma ma być "należna" oraz, czy w danym przypadku skutecznie należy uznać, jak to czyni Sąd w niniejszej sprawie, że wniosek złożony w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest obłożony "należną" opłatą. Otóż, jak to słusznie podnosi się w zażaleniu, przepis art. 220 § 1 p.p.s.a. ma ścisły związek z art. 230 § 1 p.p.s.a., przewidującym, iż wpis stosunkowy lub stały pobiera się "od pism wszczynających postępowanie w danej instancji". Definicję pism wszczynających postępowanie w danej instancji zawiera przepis art. 230 § 2, zgodnie z którym pismami tymi są: skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania. Przepis ma również zastosowanie do wniosków wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym, gdyż do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3).
Skarżący natomiast wniósł już skargę do sądu administracyjnego, pomimo że z woli ustawodawcy, uczynił to za pośrednictwem organu i od tej skargi jest obowiązany wnieść wymagany wpis. Wniosek złożony w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego, odrębnego od tego, które już zostało uruchomione skargą. Postępowanie z powyższego wniosku powinno więc być traktowane jako incydentalne (wpadkowe), ściśle wiążące się z już wniesioną skargą i wywołane zarzuconą przez stronę opieszałością organu administracji.
Regulacja art. 55 § 1 p.p.s.a. określa przy tym jedyny środek służący stronie w razie przewlekłości działania organu, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga. Po wniesieniu skargi za pośrednictwem organu nie ma już prawnej możliwości złożenia skargi na bezczynność organu administracji. Żądanie w tej sytuacji od strony wpisu od wniosku określonego w art. 55 § 1 może być traktowane jako utrudnienie w korzystaniu z dostępu do sądu. Przyjęcie w konsekwencji traktowania tego wniosku jako wszczynającego odrębne postępowanie przed sądem, iż od rozstrzygnięcia postanowieniem w tej sprawie przez sąd I instancji służy skarga kasacyjna, również utrudnia sytuację strony, którą obciąża wymóg sporządzenia tej skargi przez adwokata lub radcę prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez T. Wosia (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, s. 259, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny wszczyna incydentalne postępowanie w ramach toczącego się już postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, jaki środek odwoławczy przysługuje od postanowienia rozstrzygającego taki wniosek, ale także ustalenia, czy od takiego wniosku strona ma obowiązek uiścić wpis. Przyjęcie, iż wniosek z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie wszczyna odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego powoduje, że strona składająca wniosek nie ma obowiązku uiszczenia wpisu od tego wniosku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i art. 198 p.p.s.a.
Opracowanie orzeczenia:
Piotr Brzozowski