870127058

16 Dawid Sześciło

panującego bez oglądania się na prawa jednostki. Administracja stała się tylko (i aż) wykonywaniem ustaw, a nie swobodną, nieskrępowaną aktywnością organów państwa realizujących interes publiczny tak, jak go definiuje monarcha absolutny. Kluczową figurą w tym świecie stał się urzędnik-biurokrata: rzemieślnik stosujący prawo w każdym przypadku jednakowo, bez względu na to, kogo dotyczy sprawa.

Nic dziwnego, że to prawnicy zaczęli odgrywać wiodącą rolę w zarządzaniu administracją publiczną i jej badaniu. Na znaczeniu zaczęło tracić klasyczne rozróżnienie trzech głównych nauk administracyjnych: nauki o administracji publicznej, nauki

0    polityce administracyjnej i nauki prawa administracyjnego. Jak bowiem zauważył klasyk polskiej myśli administracyjnej F. Longchamps, nauka prawa „jakby przygłuszyła inne naukowe zainteresowania administracją publiczną”¹. Prawnicy zaczęli upowszechniać pogląd, że administracja jest bytem w zasadzie wyłącznie prawnym — nie jest administracją nic, co nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Jak to objaśniał W. Kawka (w ślad za poglądami T. Bigo), wszelkie działania administracji są wyczerpująco określone prawem: „Każde działanie państwa jest zawsze przebiegiem prawnym. (...). Każde działanie administracyjne jest zatem wyznaczone przez normę, bo tylko dzięki normie możemy je przypisać państwu, a nie tej osobie fizycznej, która działanie dokonała”².

Prymat prawa i prawników miał swoje dalsze konsekwencje. Edukację urzędników zdominowały wydziały prawa uczelni wyższych, a większość prac naukowych i podręczników z dziedziny administracji publicznej zaczęła wychodzić spod piór praw-ników-administratywistów. Prace te nie ograniczają się oczywiście do przedstawiania świata norm regulujących działalność administracyjną, ale zawierają wiele dygresji

1    odniesień do zjawisk pozaprawnych.

W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych poprzedniego stulecia zaczęto jednak zauważać, że administracja biurokratyczna nie nadąża za społecznymi potrzebami i oczekiwaniami, a w dodatku zaczyna być postrzegana jako kafkowski „Zamek” - represyjna i bezduszna machina skierowana przeciwko obywatelom. Biurokracja stała się i chyba już na zawsze pozostanie w publicznym obiegu synonimem gnuśnego i niewydolnego aparatu bardziej zainteresowanego sobą niż potrzebami obywateli go utrzymujących. Ta potoczna percepcja biurokracji ma niewiele wspólnego z jej pierwotnym sensem. Wszak historycznie pojawienie się biurokracji było przejawem pozytywnych zmian w administracji publicznej. Dziś dochodzi nawet do tego, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, możemy wnosić skargi na organy administracji publicznej, które prowadzą nasze sprawy w sposób „biurokratyczny” (art. 227 k.p.a.). Odwołując się do ideału biurokracji, można stwierdzić, że ustawodawca sugeruje nam skarżyć się na administrację, gdy działa ona fachowo, rzetelnie i zgodnie z prawem. Takie cechy przypisał bowiem biurokracji jej twórca Max Weber.

1

   F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1994 (pierwsze wydanie: Wrocławskie Towarzystwo Naukowe 1949), s. 9.

2

   W. Kawka, Prawo administracyjne. Część I: Instytucje ogólne, Wrocław 1948 (opracowane na podstawie wykładów T. Bigo), s. 3.