zostało prawo decydowania według swobodnego uznania, gdyż jedynie admi­nistracja, a nie sąd, jest powołana do oceny tego interesu. Była to koncepcja R. Launa (1910). W praktyce przyniosła wyłączenie spod kontroli sądowej

wszelkich aktów władzy administracyjnej opartych na uznaniu administra­cyjnym¹⁵.

Druga z kolei, koncepcja jeszcze bardziej osłabiająca skutki rygoryzmu prawa w odniesieniu do działań administracji publicznej z możliwości interpre­tacyjnych, jakie posiada każdy organ administracji publicznej stosujący normę prawa. Koncepcja ta zakładała, że ilekroć ustawodawca posługuje się zwrotami nieostrymi, niejednoznacznymi, to tym samym pozostawia swobodę organowi administracyjnemu, aby ten dokonał takiej interpretacji. Pozostawiając tę swobodę w interpretowaniu, ustawodawca w istocie pozostawia organowi coś znacznie więcej niż jedynie interpretację; pozostawia organowi w konsekwencji możliwość wyboru pomiędzy kilkoma rozstrzygnięciami, przy czym w obliczu stosowanej, ściśle interpretowanej normy prawa, każde rozstrzygnięcie wybrane przez organ będzie prawnie legitymowane, ważne w znaczeniu wiążące, i na dodatek niewadliwe.

Nawiasem mówiąc, z czasem w nauce prawa administracyjnego przyjęto stanowisko, że organ administracji publicznej, prawidłowo stosując normę prawa w obliczu prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego, może znaleźć jedynie jedno prawidłowe, ważne i niewadliwe rozstrzygnięcie. Jest to przykład na siłę i zarazem urok koncepcji doktryny prawa administracyjnego,

Póki co, musiało wystarczać założenie, że swoboda działania administracji wyrasta nie tylko z mniej lub bardziej wyraźnych zwrotów ustawowych, ale że wyraża się przede wszystkim w interpretowaniu tych zwrotów oraz że tai interpretacja zwrotów niedookreślonych także nie podlega sądowej kontroli,

Dopiero po pewnym czasie przyjęto zasadę sądowej kontroli legalności aktów administracyjnych opartych na swobodnym uznaniu. Oznaczało to, że sąd administracyjny może badać, czy zostały spełnione formalne wymogi wydania aktu administracyjnego opartego na swobodnym uznaniu, samego jednak uznania merytorycznie kontrolować nie może.

Ten punkt widzenia na temat ograniczonej sądowej kontroli aktów administracyjnych opartych na uznaniu administracyjnym utrzymuje się do dnia dzisiejszego, zarówno w przeważających poglądach doktryny, jak i praktyki sądowej.

Zmienił się jedynie, a właściwie restytuowany został, zrygoryzowany pogląd dotyczący pojmowania swobody działania administracji zwanej trady­cyjnie swobodnym uznaniem.

¹⁵ R. Laun, Dasfreie Ermessen und seine Grenzen, Wien 1910, s. 60 i n.

236

W państwie prawa swoboda działania administracji kwalifikowana jako uznanie administracyjne może mieć swe źródło jedynie w wyraźnym upoważnieniu ustawowym organu administracyjnego do wyboru treści rozstrzygnięcia

danej sprawie. Takiego ustawowego upoważnienia nie wolno w drodze interpretacji ani zawężać, ani rozszerzać. Upoważnienie, o którym mowa, nie wolno domniemywać. Nie wolno go poszukiwać w źródłach pozaprawnach, na przykład w postulatach politycznych, w twierdzeniach nauki, opiniach eksper­tów, stanach faktycznych „wymuszających" na organie administracyjnym uru­chomienie władzy uznaniowej. Uznanie organu administracyjnego nie jest już współcześnie nazywane swobodnym uznaniem, lecz po prostu uznaniem admi­nistracyjnym. Idzie o to, aby określenie tradycyjne - swobodne uznanie, nie implikowało jakiejś dowolności czy samowoli organu administracyjnego.

Współczesny problem polega jednak na tym, że ustawowo określone upoważnienie do wydawania aktów administracyjnych opartych na uznaniu administracyjnym, giną dziś w mnogości innych, licznych, bardzo zróżnico­wanych upoważnień ustawowych, udzielanych w sposób bardziej lub mniej wyraźny dla organów administracji publicznej, do podejmowania działań róż­norodnych, co do treści i formy, w dużym zakresie swobodnie, a w każdym razie z zakresem swobody przekraczającym swobodę ujętą w konstrukcji klasycznego uznania administracyjnego.

Idzie tu przede wszystkim o upoważnienia ustawowe do podejmowania wielorakich działań poza postępowaniem administracyjnym, przewidzianym dla załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej strony. Są to upoważ­nienia przykładowo do samodzielnego konkretyzowania takich norm praw­nych o charakterze materialnym, które określają zadania dla administracji, a także konkretyzowania norm strukturalno-organizacyjnych, które udzielają swobody w zakresie kształtowania wewnętrznych struktur organizacyjnych, (zwłaszcza urzędów administracyjnych), określenia charakteru zależności organizacyjnych poszczególnych jednostek wewnątrz aparatu administracyj­nego, wewnętrznej organizacji pracy, sposobów porozumiewania się organów administracyjnych itp.

Obok zakresów swobody udzielonej przez ustawodawcę do podjęcia przez organ administracyjny określonych działań mamy zatem do czynienia z zakre­sami swobody udzielonej organowi administracyjnemu praktycznie przez każ­dą normę prawa, z tej przyczyny, że każda norma prawa wymaga konkretyzacji organu administracyjnego, ta zaś związana jest nieodłącznie z jakimś zakresem swobody organu, który konkretyzuje daną normę prawa.

To miał na myśli Hans Kelsen, który podnosząc do rangi założenia funda­mentalnego zasadę pełnego związania prawnego działań administracji publicznej akceptując wszystkie wcześniejsze koncepcje skrępowania swobody działania władz administracyjnych, dopuszczając wszystkie ustawowe sposoby

237

---