relacji wytworzonych w społeczeństwie. Potrzeba podobnego podejścia, po­szerzonego o możliwe porównania z koncepcjami i rozwiązaniami państw i kultur obcych, wynika z tego powodu, że możliwości empiryczne w sposób historycznie potwierdzony wykraczają poza ludzkie umiejętności ich uprzed­niej systematyzacji.

W takich okolicznościach rysuje się w badaniach nad zagadnieniami samorządu terytorialnego w Polsce ciągła potrzeba odnoszenia się do układów w tych państwach, w których treść instytucjonalnego rozwoju organizacji państwa odbiegała wprawdzie od naszych doświadczeń w sposób uzasadniony rodzajem ustroju politycznego, ale przywołanie której dziś może dać podstawy głębszej refleksji nad polskimi rozwiązaniami zarówno co do tego, jak realizuje powierzone mu zadania oraz co do tego, czy w ogóle samorządem terytorial­nym jest. Ale oczywiście, najistotniejszą podstawą badań jest empiryczny kształt i faktyczne problemy aktualne funkcjonującego w państwie samorządu.

Rozwój samorządu terytorialnego w każdym kraju jest bardzo ściśle zwią­zany z jego historią. Inaczej było w Anglii, gdzie stare hrabstwa dawały wzór samorządowi, inaczej we Francji, gdzie gminy zostały umocnione przez rewo­lucję, ale początkowo mało skutecznie, inaczej jeszcze w Niemczech i też w Belgii. Ponieważ jednak władza centralna w Europie Zachodniej w wieku XVIII i jeszcze w wieku XIX dotknięta była pewnym rodzajem pasywności, prawie całość obciążeń społecznych w tym zakresie spoczęła na gminach, które miały w swoich rękach większość kompetencji publicznych, poczynając od walki z drożyzną, a kończąc na ustalaniu minimalnych zarobków, czy zezwo­leń na żebranie.

To właśnie w gminie tradycyjne wolności obywatelskie, choć nie w peł­nym dzisiejszym rozumieniu, znajdowały pewną ochronę.

b) Podstawy

58

Administracja samorządu terytorialnego została w Polsce skasowana ustawą w roku 1950 w okresie płynących ze Związku Radzieckiego skrajnych wypaczeń zwanych kultem jednostki i przywrócona w czasie zmiany ustroju w roku 1990 na stopniu gminy oraz w roku 1998 na stopniach powiatu i woje­wództwa. W czasie tego niebytu samorządu wszystkie funkcje administracji publicznej w terenie pełniły organy gminnych, powiatowych (a w okresie zniesienia powiatów organy administracji rejonowej) i wojewódzkich rad na­rodowych mających charakter organów państwowych.

Dziś administracja samorządu terytorialnego funkcjonuje obok admini­stracji państwowej i rządowej. Ma wy dzieloną ustawami dużą część kompeten­cji całej administracji publicznej. Część ta nadto może być jeszcze poszerzana kosztem administracji rządowej (choć sytuacja odwrotna nie jest możliwa). Całość kompetencji samorządowych podzielona została między organy samo­rządu terytorialnego na stopniu gminnym, organy samorządu terytorialnego na stopniu powiatowym i organy samorządu terytorialnego na stopniu woje­wódzkim.

Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizuj ą tak rozdzielo­ne kompetencje na własnym obszarze właściwości miejscowej.

Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W obrębie zaś samorządu terytorialnego funkcjonuje drugie z kolei domniemanie kompeten­cji, w myśl którego, jeśli zadania samorządu terytorialnego nie zostały zastrze­żone w prawie dla innych jednostek samorządu, organem kompetencyjnym jest organ gminy, to znaczy albo rada gminy, albo wójt (burmistrz, prezydent).

Administracja samorządu terytorialnego różni się od administracji pań­stwowej, w tym administracji rządowej, wyłącznie tym, że jest sprawowana przez chronione przez sąd samodzielne i niezależne (zdecentralizowane) orga­ny jednostek samorządu terytorialnego, i że zadania poruczone jej ustawą są zadaniami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkują­cych obszar danej jednostki samorządu zwanych w Konstytucji i ustawach wspólnotą samorządową; choć jednocześnie administracja samorządowa może być obciążona innymi zadaniami publicznymi jako zadaniami zleconymi.

Z podziału zadań publiczny na własne i zlecone nie wynika przeciwstawienie gminy i państwa, bowiem z prawnego punktu widzenia gmina również we własnym zakresie sprawuje administrację publiczną. W obydwu zakresach gmina realizuje zadania określone ustawami.

Bogdan Dolnicki, 2001

59

---