przesiąknięty pierwiastkiem politycznym, chcąc dogodzić w zakresie prestiżu miejscowościom pozbawianym siedzib organów wojewódzkich (przechodząc z 49 na 16 województw) porozkładał w dwóch przypadkach siedziby organów wojewódzkich na dwie miejscowości;

- dotychczasowe i organizowane ciągi połączeń gospodarczych uwzględ­niające czynnik demograficzny, wykształcenie, strukturę zawodową ludności;

- resentymenty historyczne, łącznie z ciążeniami kulturowymi do okreś­lonych ośrodków, rozwojem urbanizacji i znaczeniem położenia nadgraniczne­go w jednoczącej się Europie.

Z dniem l stycznia 1999 r. ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa wszedł w życie nowy podział terytorialny państwa. Jednostkami zasadniczego trójstopniowe­go podziału terytorialnego państwa są gminy, powiaty i województwa.

Rozważając konsekwencje przemian w strukturze i funkcjonowaniu pod­miotów administracyjnych, trzeba zauważyć przede wszystkim, iż część tej problematyki pokrywa się z problematyką skutków modyfikacji podziału tery­torialnego. Właśnie jednym ze skutków przemian w podziale terytorialnym jest | zmiana właściwości miejscowej organów administracji. Jeśli z takimi przemia­nami wiążą się przesunięcia kompetencji tak w pionie, jak i w poziomie, tj. między administracjami rządową i samorządową, mamy do czynienia rów­nież ze zmianą właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa bowiem okres- l łona jest nie tylko przepisami prawa materialnego, ale także prawa regulują­cego ustrój organów administracji publicznej.

Dynamizm przesunięć kompetencji wzrasta wraz ze zmianami w liczbie stopni organizacyjnych struktury administracji i zasięgu oraz treści ich uniezależnienia i samodzielności, a także wraz z zakładanymi zmianami w położeniu | prawnym jednostek organizacyjnych (organów) na danym poziomie organizacji. Kierunek przesunięć natomiast jest funkcją tendencji centralizacyjnych | bądź decentralizacyjnych, zaś zasięg wyznaczonego prawem obciążenia kom­petencjami określonych kategorii organów stanowi wyraz nasilenia procesów koncentrowania i dekoncentrowania.

Trzeba stwierdzić, że wpływ tych procesów na sytuację obywateli nie jest łatwy do uchwycenia. W ingerencji bezpośredniej w sytuacje prawne obywa­tela wpływ ten przedstawiany jest zazwyczaj za pomocą oceny ze sfery war­tości politycznych, gospodarczych, sprawności działania. Mówi się np. o zbli­żeniu czy oddaleniu fizycznym obywatela od organu administracyjnego (co nie jest ważne, ponieważ istotna jest wyłącznie odległość od organu kompetentne­go i oczywiście sprawnego), o większej samodzielności jednostek gminnych przez nasycenie zakresu ich działania szerokimi kompetencjami zdecentrali­zowanymi, o polepszeniu sprawności w sferze prowadzenia usług publicznych, poprawie funkcjonowania przez uniknięcie nadmiernego dzielenia zadań, czy

254

przez np. koncentrację informacji i decyzji. Podobne ujęcia skutków wspo­mnianych przemian nie mieszczą się więc w zbiorze takich znaczeń, które odzwierciedlałyby treść prawa materialnego i procesowego, na podstawie których ustalona jest wprost sytuacja prawna obywatela. Głębszy jest jednak wgląd w te kwestie, które pokazują, iż część podobnych znaczeń, formuło­wanych zwłaszcza przez zmiany w kompetencjach połączone ze zmianami w stosunkach ustrojowoprawnych między podmiotami struktur administracyj­nych, ma bezpośrednie znaczenie dla realizacji prawa materialnego (też proce­sowego) wobec obywatela.

Realizacja wobec obywatela uznaniowych norm prawa materialnego przez organ administracyjny w granicach kompetencji niezdecentralizowanych daje możliwość czy też pewność uwzględnienia określonej polityki administra­cyjnej formułowanej przez organy zwierzchnie: np. dobra koncepcja organiza­cji urzędu i pracy w urzędzie przesądza w znacznym stopniu o załatwieniu indywidualnej sprawy obywatela w terminach określonych w kpa. Dosyć obszerna możliwość wyszukiwania podobnych zależności musi być nadto uzupełniona takimi znaczeniami przemian organizacyjnych w zakresie budo­wy struktur, ruchu kompetencji i stanu zależności ustrój owoprawnej, które wyrażają polepszenie pozycji obywatela jako podmiotu współadministrującego czy podmiotu uczestniczącego w procesie kontroli tej administracji. Ostatnio w państwie polskim zapomina się o tej funkcji obywatela.

W obrębie zainteresowań badawczych znalazłaby się także możliwość sprawdzenia wzajemnych uzależnień między przemianami a treścią prawa materialnego i procesowego.

W końcu zadać można pytanie ogólne, najistotniejsze z punktu widzenia obywatela: czy przemiany organizacyjne administracji zwiększają liczbę in­strumentów prawnych ochrony obywatela lub czy ochronę tę czynią skutecz­niejszą. Jak wiadomo przemiany nie mają na celu bezpośredniego kształ­towania sytuacji prawnych obywateli, a jedynie stworzenie takich prawnych i organizacyjnych przesłanek działania administracji, w których zbiorowe i indywidualne potrzeby obywateli będą mogły być zaspokojone lepiej i szyb­ciej niż dotychczas. I ten właśnie rys przemian organizacyjnych daje podstawę poszerzeniu pojęcia ochrony prawnej obywatela przez objęcie nim również ochrony uprzedniej, polegającej na przygotowaniu takich materialnych, tech­nicznych, społecznych warunków działania, które dawałyby rękojmię poprawy w zakresie realizacji zadań publicznych; poprawy odczuwalnej przez oby­wateli.

Wprowadzenie w 1990 r. w Polsce administracji samorządu gminnego ¹ rozbudowanie tej administracji w 1998 roku o administrację powiatową ¹ wojewódzką przy jednoczesnym istnieniu i funkcjonowaniu administracji Lądowej na stopniu powiatowym i wojewódzkim dokonane zostało aktami

255

---