Urząd Komitetu Integracji Europejskiej

al. J.Ch. Szucha 23, 00-580 Warszawa

www.ukie.gov.pl info

@mail.ukie.gov.pl

IDEA INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

Idea integracji europejskiej

A

utor:

Leszek Jesień

Okładka:
Rysunek autorstwa Alicji Pismenko, uczennicy Liceum Plastycznego w Bydgoszczy.
Praca wyróżniona w ogólnopolskim konkursie ogłoszonym przez UKIE
pod hasłem „Polska - pierwszy rok w Unii Europejskiej”

Projekt graficzny serii:
Techna Studio
www.techna.pl

Skład i przygotowanie poligraficzne:
Techna Studio
www.techna.pl

Zdjęcia: http://www.diplomatie.gouv.fr

Publikacja dystrybuowana nieodpłatnie
Ministerstwo Spraw Zagranicznych
al. J.Ch. Szucha 21
00-580 Warszawa
www.msz.gov.pl
www.polskawue.gov.pl
Warszawa 2010
ISBN 83-89972-72-7

Idea integracji europejskiej

2

Wymyślić integrację

5

Wymyślić Wspólnotę Europejską

8

Wymyślić Unię Europejską

11

Idea integracji europejskiej

Idea integracji europejskiej

2

Idea integracji europejskiej

Gdy bliżej przyjrzymy się krajobrazowi politycz-
nemu współczesnej Europy, zauważymy ciekawą
prawidłowość: nie ma tu państw, które nie byłyby
w jakiś sposób związane z innymi. Mówimy, że
państwa się integrują. Niemal zawsze zachowująca
neutralność Szwajcaria ratyfikowała w 2005 roku
kolejne układy bilateralne (dwustronne) z Unią
Europejską, a wcześniej, w 2002 roku, przystąpiła
do Organizacji Narodów Zjednoczonych. Kroki
te kończą powoli długą tradycję neutralności
Szwajcarii, która pomimo tego stanu od dawna
miała na swym terytorium ważne agendy ONZ

1

. Jeśli

skoncentrujemy się tylko na kontynencie europej-
skim, zauważymy tu: Unię Europejską i Organizację
Paktu Północnoatlantyckiego (NATO), Organizację
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE),
Radę Europy, Europejskie Stowarzyszenie
Wolnego Handlu (EFTA), Europejski Obszar
Gospodarczy (EOG) oraz wiele organizacji subre-
gionalnych, jak Rada Państw Morza Bałtyckiego,
Grupa Wyszehradzka, Beneluks czy Inicjatywa
Środkowoeuropejska. Wszystkie te przedsięwzięcia,
pomysły, organizacje są efektem prób integrowania
się państw pod różnymi względami: bezpieczeń-
stwa, gospodarki, polityki. Najczęściej spotykamy
cztery rodzaje integracji: polityczną, gospodarczą,
militarną oraz mieszaną. Tradycyjnie próbowano
przede wszystkim integracji militarnej w poszukiwa-
niu bezpieczeństwa. Państwa, dążąc do uzyskania
większej siły na arenie międzynarodowej, wchodziły
w sojusze militarne mające charakter agresywny lub
obronny. Znakomitym tego przykładem jest Pakt
Północnoatlantycki (NATO), zawiązany po II wojnie

światowej przez państwa demokracji zachodniej
wokół Stanów Zjednoczonych, przeciwko zagro-
żeniu komunistycznemu i późniejszemu Układowi
Warszawskiemu zorganizowanemu przez Związek
Radziecki. Jest charakterystyczne, że integracja
w dziedzinie bezpieczeństwa zwykle nie dotyczy
sfery gospodarki, choć – oczywiście – może sprzy-
jać wzajemnemu handlowi i inwestycjom pomiędzy
państwami-stronami takiego układu. Jeśli tak się
dzieje, to raczej w wyniku spontanicznej reakcji
ludzi na zwiększenie bezpieczeństwa prowadzenia
interesów niż na skutek stanowienia wspólnego
prawa.
Drugi rodzaj integracji to próby wyłącznie gospo-
darcze, pozbawione wymiaru politycznego. Tu
najbardziej znane jest Europejskie Stowarzyszenie
Wolnego Handlu (EFTA), które powstało w roku
1960. Początkowo do EFTA należały: Austria,
Dania, Norwegia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja
i Wielka Brytania. Ta „zewnętrzna siódemka”
chciała stworzyć przeciwwagę dla „wewnętrznej
szóstki”, czyli szybko rosnącej w siłę Europejskiej
Wspólnoty Gospodarczej (Francja, Niemcy, Włochy,
Holandia, Belgia i Luksemburg), która powstała
w 1957 roku i – jako przykład integracji mieszanej
– zawiera w sobie składnik polityczny. Podobny do
EFTA charakter mają przedsięwzięcia regionalne
bądź wyspecjalizowane, np. Rada Państw Morza
Bałtyckiego.
Trzeci rodzaj integracji to przedsięwzięcia poli-
tyczne, mające na celu powołanie nowego, zin-
tegrowanego państwa lub struktur, które pełnią
takie funkcje. W przeszłości Polska brała udział
przez ponad 400 lat w takim projekcie. Była to
Unia Lubelska, która połączyła Polskę i Litwę

1

W Genewie mieszczą się między innymi: Komisja Gospodarcza Narodów Zjednoczonych ds. Europy (UNECE), największe – poza

nowojorską kwaterą główną NZ – biuro Narodów Zjednoczonych, Międzynarodowa Organizacja Pracy (ILO), Wysoki Komisarz

NZ ds. Uchodźców (UNHCR), Międzynarodowa Unia Telekomunikacyjna (ITU), Konfederacja Narodów Zjednoczonych ds. Handlu

i Rozwoju (UNCTAD) i wiele innych.

Idea integracji europejskiej

Idea integracji europejskiej

3

w Rzeczpospolitą Obojga Narodów. Współcześnie,
po II wojnie światowej, projekt takiej integracji
politycznej przedstawiono w 1948 roku podczas
kongresu haskiego, zwołanego z inicjatywy fede-
ralistów europejskich, z aktywnym udziałem bry-
tyjskiego premiera Winstona Churchilla. Polityk
ten już w 1946 roku, przemawiając w Zurichu,
wzywał narody europejskie do zjednoczenia, upa-
trując w tym jedyny sposób, dzięki któremu można
byłoby zapobiec ponownym wojnom w Europie.
Był to problem niezwykle aktualny, jako że w wielu
miastach europejskich stąpano jeszcze po wojen-
nych gruzach. W ten sposób powstała Rada Europy.
Organizacja ta, z siedzibą w Strasburgu, istnieje
do dziś (od 1949 roku). Stowarzysza 47 państw
członkowskich i odgrywa szczególnie ważną rolę
w nadzorowaniu przestrzegania praw człowieka,
rządów prawa i demokracji w Europie. Przy niej

z biegiem czasu powołano Europejski Trybunał
Praw Człowieka (1956), którego głównym zada-
niem jest dbanie o przestrzeganie postanowień
Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Wolności Podstawowych (1950), pierwszego waż-
nego dokumentu Rady Europy.
Warto wspomnieć, że Churchill oraz inni powojenni
politycy brytyjscy uważali, iż Wielka Brytania jest
zbyt potężnym i wielkim krajem, by wiązać sobie
ręce ściślejszą integracją o charakterze politycz-
nym z pokonanymi i słabymi państwami na Starym
Kontynencie. Dlatego też Londyn nie uczestniczył
w konkretnych próbach integracyjnych o charak-
terze politycznym, jeżeli nie miał zagwarantowa-
nej pełnej swobody działania. Oczywiście, takie
gwarancje mogły być dane Wielkiej Brytanii tylko
wtedy, gdy obowiązywały wszystkich, a zatem
postawa Londynu w praktyce prowadziła do bloko-

Idea integracji europejskiej

4

wania rozwiązań, które mogłyby dawać wszystkim
państwom większą skuteczność działania. Dlatego
w przypadku Rady Europy podstawowym sposobem
jej działania pozostała konwencja, a więc instru-
ment prawa międzynarodowego, który wymaga
osobnego ratyfikowania przez wszystkie państwa
członkowskie. Kiedyś we Wspólnotach, a dziś
w Unii Europejskiej coraz szerzej stosuje się więk-
szościowe podejmowanie decyzji, które znacznie
usprawnia wspólne działania.
Wreszcie czwarty rodzaj integracji to jej mieszana,
polityczno-gospodarcza forma, która ma również
odniesienia do obszaru bezpieczeństwa. Jej ucie-
leśnieniem jest Europejska Wspólnota Gospodarcza
(1957), wcześniej wypróbowana w Europejskiej
Wspólnocie Węgla i Stali (1951), dziś realizowana
jako Unia Europejska (1992). Z punktu widzenia
rodzaju związków łączących integrujące się państwa
jest to formuła najszersza, która nie ogranicza się
do jednego aspektu spraw międzynarodowych, czy
byłyby to relacje polityczne, stosunki gospodarcze
czy wreszcie sfera bezpieczeństwa wojskowego.
Przy omawianiu formuły integracji mieszanej trzeba
zwrócić uwagę na jej stopniowość i pragmatyczny
charakter. Niektóre przedsięwzięcia nie powiodły
się: tak było z projektem powstania Europejskiej
Wspólnoty Obronnej oraz Europejskiej Wspólnoty

Politycznej w latach 1952-1954. Również próby inte-
gracji transportu w ramach Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej przez wiele lat nie były przykładem
sukcesu. W takich sytuacjach, gdy pojawiały się
nieoczekiwane przeszkody, próbowano realizować
inne przedsięwzięcia integracyjne. Próbowano sił
w tych obszarach, w których efekty były największe,
a więc najłatwiej dawało się przekonać elity władzy
i opinię publiczną do poparcia takich projektów.
Dlatego, niezależnie od wspomnianych tu niepowo-
dzeń, w tym samym okresie realizowano z wielkim
powodzeniem inne projekty: w latach 60. ubiegłego
stulecia zbudowano na przykład unię celną oraz
wspólną politykę rolną.

Z punktu widzenia techniki czy metody realizacji
integracji mieszanej, wspiera się ona na „metodzie
wspólnotowej”. Określenie to odnosi się przede
wszystkim do sposobu podejmowania decyzji
w ramach UE. Chodzi tu o poszukiwanie takich roz-
wiązań, dzięki którym respektowane będą interesy
wszystkich państw biorących udział w integracji,
a jednocześnie rozwijać się będzie pojęcie interesu
wspólnotowego, czyli tego, co łączy wszystkich.
Aby uchwycić ideę mieszanej integracji europej-
skiej, trzeba jednocześnie przyjrzeć się jej założe-
niom strategicznym oraz wspólnotowej metodzie
realizacji.

Idea integracji europejskiej

Wymyślić integrację

5

Wymyślić integrację

Po II wojnie światowej najbardziej skuteczny okazał
się pomysł integracyjny Jeana Monneta. Polegał on
na następującej kombinacji postulatów:

Po pierwsze, trzeba skupić produkcję przemysłów

węgla i stali w jednych rękach. Na tym polega
pomysł Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali

2

.

Po drugie, nadzór nad tak zorganizowaną wspólną

produkcją węgla i stali będzie ponadnarodowy.
Sens nadzoru ponadnarodowego będzie polegał
na poszukiwaniu sposobów, dzięki którym moż-
liwe stanie się dbanie o wspólny interes wszyst-
kich państw, a nie tylko o interesy każdej strony
z osobna czy nawet interesy wszystkich razem.

Decyzja, by rozpocząć integrację właśnie od węgla
i stali, nie była przypadkowa. W latach powojennych
to właśnie w tych dwóch sektorach upatrywano
recepty na sukces w każdej następnej ewentualnej
wojnie. Dziś trzeba wrócić pamięcią do sposobu
prowadzenia działań wojennych w II wojnie świa-
towej – o sukcesach lub porażkach decydowały
wielotysięczne zagony pancerne i takież fale nalo-
tów bombowych. Do produkcji czołgów i samolotów
niezbędna była przede wszystkim stal, a tę wytwarza
się m.in. dzięki zasobom węgla kamiennego. Dlatego
w propozycji Monneta zwykle widzi się plan zapo-
bieżenia ponownej wojnie w Europie: jeśli zabie-
rzemy państwom narzędzia wojny, wojna „stanie
się nie tylko nie do pomyślenia, ale także fizycznie
niemożliwa”. Powyższe słowa padły w deklaracji
Roberta Schumana, ówczesnego ministra spraw
zagranicznych Francji, skierowanej 9 maja 1950 roku
do Francji i Niemiec. Stanowiły również zaproszenie
do wszystkich krajów europejskich

3

.

Oprócz trafnej diagnozy, by rozpocząć integrację
od najważniejszego sektora węglowo-stalowego,
Monnet wprowadził też do procesu integracyjnego
kilka zasad, które od tamtej pory do dziś znakomicie
się sprawdzają i są aktualne.
Zasada pierwsza to stopniowe, pragmatyczne
postępowanie, które powoduje, że realizacja inte-
gracji nie przebiega według jakiegokolwiek z góry
wymyślonego planu. Integracja nie dąży do zreali-
zowania żadnego wielkiego projektu (jeśli pomi-
niemy, skądinąd wart wysiłku, cel zapobieżenia
kolejnej wojnie). Dlatego też mówi się, że projekt
monnetowski nie zawiera docelowego czy końco-
wego projektu politycznego, do którego proces inte-
gracji europejskiej mógłby doprowadzić państwa
europejskie. Wprawdzie deklaracja Schumana mówi

2

Traktat ustanawiający EWWiS wygasł 23 VII 2002 roku. Jego zadania zostały przejęte przez traktat rzymski.

3

Deklaracja Roberta Schumana, 9 maja 1950 roku. Tekst za: Pascal Fontaine, Nowa idea dla Europy. Deklaracja Schumana 1950-2000,

http://europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_pl.htm

Jean Monnet (ur. 1888, zm. 1979) – jeden z „ojców założy-
cieli” zjednoczonej Europy, współautor koncepcji powołania
Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.

Idea integracji europejskiej

6

o powstaniu w przyszłości Federacji Europejskiej,
ale nie określa w żadnym stopniu tego, jak taka
federacja miałaby funkcjonować. Wyjątek stanowi
stwierdzenie, że jej podstawą działania będzie zin-
tegrowana gospodarka, a punktem wyjścia do tego
jest właśnie projekt wspólnoty węgla i stali.
Zasada druga to powierzenie działania na rzecz
wspólnych interesów instytucjom wspólnotowym,
które są niezależne od państw członkowskich. Dzięki
temu instytucje te będą mogły z biegiem lat budo-
wać swój autorytet w stosunku do państw. Autorytet
ten zaś z czasem powinien pozwolić instytucjom
na odgrywanie roli sędziego pomiędzy państwami,
na łagodzenie sporów między nimi, a wreszcie
na rozwijanie projektu integracyjnego zgodnie ze
wspólnym interesem wszystkich państw w nim
uczestniczących. Takim pierwowzorem instytucji
wspólnotowej była Wysoka Władza, czyli prekur-
sor obecnej Komisji Europejskiej, która sprawowała
swe funkcje w pierwszej zintegrowanej organizacji
– Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali (1951).
To właśnie Monnet wymyślił dzisiejszą Komisję
i wypracował jej najważniejsze cechy, które z bie-
giem lat pozwoliły jej umocnić się wobec państw
członkowskich. Komisarze, a więc członkowie
Komisji, choć delegują ich państwa członkowskie,
są zatwierdzani przez Parlament Europejski, który
też może ich odwołać. Są oni zobowiązani, by nie
słuchać poleceń władz państw, z których pocho-
dzą. Ponadto, podejmując decyzje, Komisja jest za
nie odpowiedzialna jako całość – świadczy to o jej
kolegialności. Zatem komisarz z kraju X nie może
w danej kwestii powiedzieć na przykład: „Ja głoso-
wałem przeciwko tej decyzji, a więc decyzja podjęta
przez większość – wbrew mojemu zdaniu – mnie
nie obowiązuje”.

Wykonując zadania powierzone jej przez państwa
członkowskie, Komisja nadzoruje wykonywanie
przez nie zobowiązań, jakie państwa same pod-
jęły. Zobowiązania te zawarte są w traktatach,
a także w decyzjach podjętych przez ministrów
tych państw w Radzie Unii Europejskiej. Pomaga
jej w tym Trybunał Sprawiedliwości UE z siedzibą
w Luksemburgu

4

. Komisja może ewentualnie

pozwać przed Trybunał

państwa, które nie realizują

dobrowolnie przez siebie podjętych zobowiązań.
Rozstrzygnięcia Trybunału są ostateczne i mogą
mieć postać grzywny, którą skazane państwo musi
zapłacić z budżetu. W ten sposób system instytucjo-
nalny integracji europejskiej radzi sobie z najwięk-
szym utrapieniem stosunków międzynarodowych,
które polega na tym, że państwa niechętnie realizują
dobrowolnie przyjęte na siebie zobowiązania. Tak
właśnie Komisja realizuje swą funkcję „strażnika
traktatów”.
Można zapytać, dlaczego tak się dzieje, że potrzeba
do tego aż ponadnarodowych instytucji. Przecież
państwa obowiązuje stara zasada prawa międzyna-
rodowego: Pacta servanda sunt (należy dotrzymywać
umów), i to powinno wystarczyć. W imieniu państw
zobowiązania podejmują ich przedstawiciele, czyli
politycy mający kompetencje do reprezentowania
głowy państwa w stosunkach międzynarodowych.
Zobowiązania takie mają najczęściej na celu zała-
twienie jakichś spraw politycznych, gospodarczych
czy militarnych. Tymczasem w swoim kraju politycy
ci muszą stawić czoło miejscowym grupom, których
interesy mogą być naruszane przez porozumienia
międzynarodowe. Te grupy interesu to przecież
wyborcy. Jest zatem znacznie łatwiej odciągać reali-
zację zobowiązania w czasie, tak aby nie ponosić
kosztu wyborczego (na to każdy polityk jest uczu-

4

Trybunału Sprawiedliwości, dziś organu Unii Europejskiej, który

powstał wraz z Europejską Wspólnotą Węgla i Stali (1951), nie należy

mylić z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (1956) z siedzibą w Strasburgu, który jest organem Rady Europy.

Idea integracji europejskiej

Wymyślić integrację

7

lony), a jednocze

śnie odnieść ten spektakularny

sukces medialny, wiążący się z oświadczeniem, że
nastąpiło porozumienie między państwami i sprawa
zostanie rozwiązana. Mechanizm ten może działać,
ponieważ porozumieniom międzynarodowym na
ogół nie towarzyszy powołanie silnych instytucji,
które miałyby na celu nadzorowanie tego, czy przy-
jęte porozumienia są przestrzegane. To właśnie
dlatego czasami w mediach możemy usłyszeć lub
przeczytać, że jakieś państwo zostało pozwane przez
Komisję Europejską przed Trybunał Sprawiedliwości
UE.
Trzecia zasada integracji to sojusz polityczny Francji
i Niemiec. Dziś czasem wydaje się to banalne:
Francja i Niemcy zdają się naturalnymi przywódcami
integracji, bez względu na chwilowe nieporozumie-
nia między Berlinem i Paryżem lub na ważną rolę
innych państw w niektórych przedsięwzięciach. By
w pełni docenić to porozumienie, trzeba się cofnąć
do końca lat 40. ubiegłego stulecia, do czasów, gdy
tuż po II wojnie światowej, wywołanej przez faszy-
stowskie Niemcy, cała Europa leczyła rany. Wiele
miast jeszcze leżało w gruzach. Francja zaś była
kolejną wielką ofiarą Hitlera. Dziś czasem trudno
zrozumieć, jakiej wyobraźni politycznej i woli dzia-
łania na rzecz pokoju wymagało ze strony polityków
francuskich, by zaledwie pięć lat po zakończeniu
działań wojennych w Europie wyciągnąć do Niemiec
dłoń w pojednawczym geście, którego sens nie
polegał na zapomnieniu tego, co się niedawno stało,
lecz na próbie budowania relacji pomiędzy narodami
na nowych podstawach.
Właśnie wyciągnięcie przez Francję ręki do Niemiec
rozpoczęło proces integracji europejskiej. Nie był
to ze strony Francji gest całkowicie pomijający jej
własne interesy. Bardzo szybko po wojnie okazało
się, że ze względu na zagrożenie komunistyczne oraz

zaangażowanie Stanów Zjednoczonych w konflikt
na Dalekim Wschodzie USA nie są w stanie w pełni
zagwarantować bezpieczeństwa demokratycznej
części Europy. W tej sytuacji Waszyngton sugero-
wał europejskim sojusznikom, by zwiększyli wydatki
wojskowe. Pogorszenie klimatu międzynarodowego
i początki zimnej wojny w Europie nie mogły przyjść
w trudniejszym dla państw zachodnich momencie:
właśnie pracowano nad odbudową gospodarki po
zniszczeniach wojennych. Wtedy właśnie zapropono-
wany przez Monneta projekt powołania Europejskiej
Wspólnoty Węgla i Stali został przedstawiony przez
Roberta Schumana. Wzmacniając swe gospodarki,
wzmacniając gospodarkę Niemiec, państwa Europy
Zachodniej zwiększały swe bezpieczeństwo.

Robert Schuman (ur. 1886, zm. 1963) – minister spraw zagra-
nicznych Francji w latach 1948-1953, jedna z kluczowych postaci
w historii zjednoczonej Europy; współtwórca idei powołania
Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.

Idea integracji europejskiej

8

tuż po krwawej wojnie? Skąd pomysł połączenia
armii, co automatycznie oznaczało głęboki zwią-
zek żołnierzy alianckich z żołnierzami niemieckimi?
Źródeł tego pomysłu, podobnie jak źródeł EWWiS,
należy szukać w ówczesnej sytuacji międzynarodo-
wej i specyficznej konstelacji interesów głównych
państw uczestniczących w tym przedsięwzięciu,
a przede wszystkim Francji i Niemiec. Podobnie
jak się to działo przed powołaniem Europejskiej
Wspólnoty Węgla i Stali, klimat międzynarodowy
tamtych lat był zdominowany przez zimną wojnę
w najostrzejszej formie. Wielu ówczesnym obser-
watorom życia międzynarodowego wydawało się,
że trzecia – nuklearna, a być może nawet termo-
jądrowa – wojna światowa jest już blisko. Jej osią
wydawał się globalny konflikt pomiędzy najwięk-
szymi potęgami, a zarazem największymi anta-
gonistami, czyli osadzonymi w centrum wolnego
i demokratycznego świata Stanami Zjednoczonymi
a hegemonem państw systemu komunistycznego
– Związkiem Radzieckim.
Problem polegał na tym, że Stany Zjednoczone,
tym razem zaangażowane w odpieranie interwencji
Związku Radzieckiego w Korei, nie byłyby w sta-
nie w pełni gwarantować bezpieczeństwa Europy
Zachodniej, gdyby ZSRR zagroził jej od wschodu.
W tej sytuacji USA ponownie zasugerowały swym
sojusznikom zwiększenie zaangażowania na
rzecz własnej obrony. Jednak nadal była to opcja
trudna do zrealizowania w warunkach powojennej
odbudowy. Stąd powrót do propozycji, która legła
kilka lat wcześniej u podstaw EWWiS, tym razem
w odniesieniu do wojska: należy umożliwić remili-
taryzację Niemiec, co przyczyni się do umocnienia
bezpieczeństwa europejskiego, ale nową armię
niemiecką należy poddać kontroli ponadnarodo-
wej. Taką właśnie funkcję miała pełnić Europejska
Wspólnota Obronna.

Wymyślić Wspólnotę Europejską

Według Monneta, Europa mogłaby być zintegro-
wana, gdyby podążyła za wzorcem sektorowym.
W pewnym uproszczeniu, jego zdaniem, po obszarze
węgla i stali państwa powinny integrować kolejne
dziedziny życia gospodarczego i politycznego.
Zgodnie z tymi założeniami po rozpoczęciu inte-
gracji w sektorach węglowym i stalowym, a zatem
po utworzeniu EWWiS, w 1952 roku przedstawiono
plan utworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej
(EWO), a więc integracji w sektorze militarnym.
Ostatecznie EWO wynegocjowano, uzupełniając ją
o składnik polityczny, czyli Europejską Wspólnotę
Polityczną (EWP), ale parlament francuski nie
ratyfikował traktatu i EWO wraz z EWP nigdy nie
weszły w życie.

Z dzisiejszej perspektywy jest bardzo interesujące,
w jakim kontekście politycznym możliwe się stało
przyjęcie tak daleko idącego projektu (powołanie
wspólnej armii oraz wspólnej, europejskiej struk-
tury politycznej, odpowiedzialnej za jej ewentualne
użycie), a następnie wynegocjowanie traktatu.
Można bowiem założyć, że to nie jakaś głęboka
niechęć Francuzów do tego projektu czy do pogłę-
bionej integracji w ogóle stanęła na przeszkodzie
realizacji przedsięwzięcia, lecz przypadek, jakich
wiele w polityce. Zaniechanie ratyfikacji traktatu
przez Francję wynikało raczej z wewnątrzfrancu-
skich sporów o kształt państwa francuskiego niż
ze sporów o pożądany kształt przyszłej wspólnoty,
która powinna łączyć Europejczyków. Nie po raz
ostatni projekt integracyjny, w tym przypadku EWO
i EWP, stał się ofiarą wewnętrznych sporów poli-
tycznych w jakimś państwie członkowskim.

Skąd jednak pojawiła się tak daleko idąca wola poli-
tyczna w Europie połowy lat 50. ubiegłego stulecia,

Idea integracji europejskiej

Wymyślić Wspólnotę Europejską

9

Jak widać z powyższych dwóch opowieści
o powstawaniu pierwszych Wspólnot, zaczy-
nem tych działań była napięta sytuacja, a więc
groźne początki zimnej wojny. Do paradoksalnie
korzystnego dla integracji klimatu doszła pozy-
tywna kombinacja interesów największych graczy
europejskich, przede wszystkim Francji i Niemiec,
których zbliżeniu nie sprzeciwiała się Wielka
Brytania, a Stany Zjednoczone proces ten aktyw-
nie wspierały. Jednym z warunków postawionych
partnerom europejskim przez USA przy formuło-
waniu planu Marshalla, który ostatecznie spełnił
ważną funkcję w odbudowie powojennej Europy, był
wymóg, by państwa korzystające z amerykańskiej
pomocy współpracowały przy jej wykorzystywa-
niu, a w szczególności, by za pieniądze podatnika
amerykańskiego nie wchodziły na drogę rywalizacji
gospodarczej.
Wydawać by się mogło, że po pierwszych suk-
cesach integracji w postaci Wspólnoty Węgla
i Stali, po nieudanej próbie ze wspólnotami
obronną i polityczną, proces integrowania państw
europejskich powrócił po prostu do nurtu gospo-
darczego. Tak jednak nie było. Upadek pomysłu
Wspólnoty Obronnej był czymś więcej niż nieuda-
nym eksperymentem. Był porażką pierwotnej idei
Jeana Monneta, czyli etapowej integracji gospo-
darczej, zwanej czasem integracją sektorową.
Traktaty rzymskie, które w 1957 roku powołały
do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą
(EWG) i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej
(Euratom), rozpoczęły zupełnie nową przygodę
integracji, tym razem według pomysłu holender-
skiego ministra spraw zagranicznych w owym cza-
sie Johana Beyena. Ten bankier, przemysłowiec
i muzyk wymyślił, by monnetowską integrację

metodą „sektor po sektorze” zastąpić jednym wiel-
kim projektem wspólnego rynku

5

. To on właśnie

wpadł na pomysł stworzenia EWG jako wielkiego
organizmu obejmującego całość gospodarki, ze
wspólnymi regułami konkurencji. Reguły te unie-
możliwiłyby naruszanie zasad wolnego rynku, zaś
uzupełniające je działania osłonowe pozwoliłyby
słabszym uczestnikom tego procesu na lepsze
dostosowanie się do nowych, zintegrowanych
warunków działania.

Była to zmiana o charakterze strategicznym, ale
przecież nie zmieniono podstawowych założeń ufor-
mowanych przez Monneta. Projektując EWG, Beyen
bowiem zachował sektorowe podejście do integra-
cji, ale niejako zaadoptował je do dużego organizmu
gospodarczego, jakim była EWG. W ramach tej sze-
rokiej wspólnoty gospodarczej nie wszystko zostało
zintegrowane od razu i według jednego schematu.
W traktatach rzymskich zaplanowano np. powo-
łanie wspólnego rynku, który jest szlifowany do
dzisiaj – nadal trwają dyskusje o sposobach pełnej
integracji usług. Wtedy też przewidziano powołanie
polityki rolnej, ale jej szczegółowy kształt zosta-
wiono do późniejszych decyzji – te realizowano
dopiero w latach 60. Zaplanowano także powołanie
polityki transportowej, która budowana jest do dziś.
Przewidziano również stworzenie swobodnego prze-
pływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi.
Ważne etapy realizacji ostatniego z tych postulatów
stanowiły orzeczenia Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości. Zasada, że towar, który dopusz-
czono do obrotu w jednym z krajów EWG, musi
być dopuszczony we wszystkich innych państwach
(formułę tę nazywa się Cassis de Dijon, od nazwy
sprawy, którą rozpatrywał Trybunał), stała się funda-
mentem budowy wspólnego rynku od końca lat 70.

5

Dobry przegląd postaci zaangażowanych w budowanie podstaw integracji w: Jerzy Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów

o budowniczych jedności europejskiej

, Noir sur Blanc, Warszawa 2002.

Idea integracji europejskiej

10

Możemy zatem powiedzieć, że dzięki pomysłowi
Beyena łatwiej przyszło integrować gospodarki
państw w całości. Gdybyśmy bowiem wyobrazili
sobie, że każdy sektor wymaga odrębnego trak-
tatu, powołującego do życia odrębną wspólnotę,
byłby to świat nie tylko skomplikowany, ale przede
wszystkim trudny do realizacji, ponieważ każdą taką
umowę międzynarodową trzeba by było ratyfiko-

wać oddzielnie. Przykład Europejskiej Wspólnoty
Obronnej pokazał, że potrzebne jest inne podej-
ście, właśnie szersze, obejmujące całość gospo-
darczej integracji. Sukces Europejskiej Wspólnoty
Gospodarczej w drugiej połowie XX wieku zawdzię-
czamy kombinacji pomysłów Jeana Monneta
i Johana Beyena.

Jean Monnet i Robert Schuman

Idea integracji europejskiej

Wymyślić Unię Europejską

11

Wymyślić Unię Europejską

Następny etap integracji europejskiej jest związa-
ny z przełomem geopolitycznym roku 1989, czy-
li upadkiem komunizmu. W tym okresie państwa
członkowskie ówczesnej EWG podjęły negocjacje
nad powołaniem unii politycznej. Temu właśnie
służył nowy traktat o powołaniu Unii Europejskiej,
zwany Traktatem z Maastricht, od nazwy miasteczka
holenderskiego, które gościło delegacje negocjują-
ce ostateczny tekst porozumienia. W traktacie tym
podjęto też zadanie budowy unii monetarnej, której
skutkiem było wprowadzenie w 2002 roku nowej
jednolitej waluty europejskiej – euro.
Znakomity historyk i publicysta brytyjski Timothy
Garton Ash uważa, że podejmując próbę zbudowa-
nia unii politycznej, kraje integracji europejskiej
uchyliły się od obowiązku politycznego zagospo-
darowania upadku komunizmu, gdy kraje Europy
Środkowej i Wschodniej potrzebowały natychmia-
stowego wsparcia. Bez względu na to, czy zgadza-
my się z opinią Asha, czy też nie, istotne jest, że
w momencie przełomu geopolitycznego na wscho-
dzie Europy państwa Europy Zachodniej postanowi-
ły gwałtownie pogłębić związki je łączące.

Unia Europejska według modelu z Traktatu
z Maastricht składała się z trzech filarów.

Filar pierwszy to gospodarka, wywodząca się

z najtrwalszego rdzenia integracji, czyli ze wspól-
not gospodarczych, z których najważniejszą była
EWG. Ten gospodarczy filar nazywano Wspólno-
tą Europejską.

Drugim filarem była polityka zagraniczna, w żar-

gonie unijnym zwana Wspólną Polityką Zagra-
niczną i Bezpieczeństwa (WPZiB), którą wspiera-
ła Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony
(EPBiO), mająca wymiar militarny. To w ramach

tego filaru państwa członkowskie UE grupowały
swe oddziały wojskowe i wysyłały je na wspól-
ne misje pokojowe, np. na Bałkanach, w Bośni
i Hercegowinie w ramach operacji Althea, w któ-
rej wojska państw UE zastąpiły wojska NATO.

Wreszcie trzeci filar to polityka bezpieczeństwa

wewnętrznego, zwana współpracą w dziedzinie
spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości.
Za pomocą tej skomplikowanej nazwy

starano

się

oddać fakt, że w sprawach, którymi w pań-

stwach członkowskich zajmują się ministerstwa
sprawiedliwości i ministerstwa spraw wewnętrz-
nych, Unia Europejska

organizowała

wymianę

doświadczeń i inne wspólne działania.

Najbardziej ogólnie rzecz ujmując, tak zorganizo-
wana Unia Europejska była wewnętrznie pęknięta:
inny sposób działania dominował w filarze gospo-
darczym, a inny w pozostałych filarach. W I filarze
mieliśmy do czynienia z ową zmodyfikowaną formu-
łą wspólnotową, którą wymyślił dawno temu Jean
Monnet. Natomiast w filarach II i III dominowały
państwa członkowskie, a rola Komisji, Parlamentu
i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pozo-
stała bardzo ograniczona. Dlatego o tych filarach
mówiliśmy, że są międzyrządowe – tu rządy państw
członkowskich samodzielnie podejmowały decyzje,
dbały o ich wykonanie oraz ponosiły odpowiedzial-
ność za wspólną na tych polach skuteczność lub jej
brak. Pomimo tego pęknięcia decyzyjnego nadal
słusznie mówiliśmy o jednej Unii Europejskiej.

Wejście w życie Traktatu z Lizbony zmieniło tę starą
strukturę filarową. Unia Europejska stała się jedno-
litą organizacją opartą na wspólnotowej metodzie
podejmowania decyzji. Decyzje podejmowane są
w trójkącie pomiędzy ponadnarodowymi: Komi-
sją Europejską i Parlamentem Europejskim a mię-
dzyrządową Radą UE, w której zasiadają ministro-
wie rządów państw członkowskich. Uzgodnienia

Idea integracji europejskiej

12

nadzoruje zaś również ponadnarodowy Trybu-
nał Sprawiedliwości UE. To właśnie połączenie
ponadnarodowości z międzyrządowością pozwala
na poszanowanie interesu wspólnotowego wszyst-
kich z interesami poszczególnych państw człon-
kowskich, daje szansę na skuteczne działanie całej
UE i jej trwanie.

Pozostaje w niej jednak pewien wyłom: WPZiB oraz
EPBiO nadal działają w ramach metody między-
rządowej.

Istnieją dwa sposoby patrzenia na tak zorganizowa-
ną Unię Europejską: sceptyczny i optymistyczny.
Pogląd sceptyczny – modelowo rzecz ujmując
– wietrzy w ponadnarodowości działania UE jakiś
potencjalny spisek elit przeciwko szaremu obywa-
telowi. Przecież – twierdzą zwolennicy tego poglą-
du, czasami nazywani eurosceptykami – współ-
czesna demokracja nie może działać bez debaty
politycznej, która nie jest możliwa w środowisku
wielojęzycznym. Brak jednego języka skazuje nas
na nieporozumienia lub porozumienie na tyle ułom-
ne, że wykluczające sprawne działanie polityczne.
Obywatele – kontynuują eurosceptycy – nie mogą
się identyfikować z odległą geograficznie i politycz-
nie „Brukselą”, a zatem polityczne podstawy trwania
Unii Europejskiej są kruche i trudno na nich opierać
przyszłość państw europejskich. W konsekwencji
sens działania politycznego w Europie nie zmienił
się zasadniczo w stosunku do przeszłości i nadal
dominują państwa, a instytucje ponadnarodowe
– jeśli w ogóle warto brać je pod uwagę – pełnią
najwyżej funkcje pomocnicze i drugorzędne.
Pogląd optymistyczny zaś dowodzi, że w integra-
cję wpisana jest nieuchronność, mająca wynikać
z dwóch powodów. Po pierwsze – jak to przewi-
dywał Monnet – integracja w jednym obszarze
domaga się integrowania innych obszarów, wspie-

ra to integrowanie, wręcz popycha do niego. Po
drugie, w warunkach globalizacji – gdy na rynku
światowym dominują korporacje międzynarodowe
i nawet duże państwa nie są w stanie prowadzić
samodzielnej i skutecznej polityki monetarnej, han-
dlowej, celnej czy fiskalnej – niezbędną odpowie-
dzią jest regionalne grupowanie się państw. Unia
Europejska stanowi tego najlepszy przykład. Żadne
z państw europejskich, nawet te największe: Wiel-
ka Brytania, Niemcy, Włochy czy Francja, nie jest
w stanie samo przeciwstawić się rynkom finanso-
wym czy masowym migracjom kapitału. Dopiero
połączona siła 27 państw z rynkiem liczącym pół
miliarda ludzi daje solidne podstawy do negocjacji
z innymi potęgami tego świata: USA, Japonią czy
– współcześnie – z Chinami. Dopiero taka siła może
powstrzymać samowolę największych koncernów.
Według tego poglądu na integrację, ponadnarodo-
we instytucje UE stają się z biegiem czasu coraz
ważniejsze, ponieważ to one nadzorują przestrze-
ganie zobowiązań, jakie państwa członkowskie
zaciągnęły wzajemnie wobec siebie, a także tylko
one potrafią sprawnie reprezentować jeden wspólny
interes wszystkich państw członkowskich UE wobec
dowolnej potęgi dzisiejszego świata. W sposób
naturalny w roli takiej widzi się przede wszystkim
Komisję Europejską.
W pogląd optymistyczny wpisane jest przekonanie
wielu uczestników integracji europejskiej, iż ist-
nieje wybór pomiędzy „Europą-potęgą” a „Euro-
pą-przestrzenią”. W tej drugiej wizji zintegrowana
Europa miałaby się rozciągać na szerokim obszarze,
ale byłaby pozbawiona zdolności do sprawnego
zarządzania samą sobą, a zatem jej wpływ byłby
niewielki i porównywalny np. do Rady Europy czy
Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Euro-
pie (OBWE). W tym przekonaniu jest oczywiście
zawarty argument na rzecz zacieśniania czy też, jak

Idea integracji europejskiej

Wymyślić Unię Europejską

13

towego interesu w różnych stolicach państw euro-
pejskich powodują, że Unii Europejskiej trudno
skutecznie oddziaływać na swe otoczenie w sytu-
acji konfliktu. Z perspektywy Gdańska wydarzenia
w Afryce Północnej nie mają takiego znaczenia,
jakie mogą mieć z perspektywy Madrytu. I odwrot-
nie, z perspektywy Paryża sprawy Białorusi mogą
mieć mniejsze znaczenie niż z perspektywy War-
szawy. Trudne skutki głębokiej rozbieżności zdań
pomiędzy państwami UE mogliśmy obserwować na
przykładzie braku zgody co do wspólnego stanowi-
ska wobec interwencji w Iraku. Jednak sytuacja nie
jest beznadziejna, a dowodem na to jest stosunko-
wo szybkie porozumienie wszystkich 27 państw
UE dotyczące stanowiska wobec „pomarańczowej
rewolucji” na Ukrainie. W tym przypadku mogliśmy
obserwować, jak skuteczna może być UE, gdy jej
stanowisko jest mocne, wspólne i sformułowane na
czas. Wielce prawdopodobne, że jej oddziaływanie
na sytuację w Kijowie zapobiegło zaostrzeniu sytu-
acji wewnętrznej na Ukrainie.

W przypadku integracji politycznej, a szczególnie
w dziedzinie bezpieczeństwa, pojawia się pytanie,
w jaki sposób prowadzić proces integracji tam,
gdzie państwa członkowskie nie zamierzają łatwo
ustąpić pola instytucjom ponadnarodowym, a jed-
nocześnie nie potrafią skutecznie działać same.

Wymyślanie Unii Europejskiej, które rozpoczęło się
od Traktatu z Maastricht, dziś zyskuje nowy wymiar.
W latach 2004 i 2007 UE poszerzyła się na wschód
i objęła obszar środkowej Europy, a częściowo też
wschodniej. Przystąpiło aż 12 nowych państw. To
wielkie rozszerzenie spowodowało konieczność
odnowienia namysłu nad sposobami sprawowa-
nia władzy w UE. Od deklaracji Rad Europejskich
z Nicei (2000) i Laeken (2001) po dziś dzień toczy
się najnowszy etap reformy instytucjonalnej, której

to formułuje żargon integracyjny, pogłębiania inte-
gracji, bez którego skuteczna współpraca pomiędzy
państwami członkowskimi Unii Europejskiej ma być
niemożliwa.

Wszystkie te poglądy i argumenty stanowią elemen-
ty toczącej się obecnie dyskusji o integracji euro-
pejskiej, w której my, Polacy, od 1 maja 2004 roku
uczestniczymy na pełnych prawach. To, która meto-
da integracji i jaki sposób podejmowania decyzji
w UE są skuteczniejsze, podlega naszej ocenie, jako
obywateli europejskich odpowiedzialnych – między
innymi – za wybieranie naszych przedstawicieli do
Parlamentu Europejskiego oraz do naszego Sejmu
i Senatu. Politycy wybrani przez nas do polskiego
parlamentu decydują o powołaniu rządu, a przed-
stawiciele rządu RP zasiadają na pełnych prawach
w Radzie UE, w której decydują wraz z ministrami
innych krajów członkowskich o rozwoju Unii Euro-
pejskiej. Zatem nasz głos w wyborach to głos nie
tylko o przyszłości Polski, ale również o przyszłości
integrującej się Europy.

Dziś można uznać, że gospodarcza część integra-
cji w dużej mierze została już zakończona. Moż-
na ją doskonalić i szlifować, ale zasadnicze zręby
pozostają nienaruszone. Można więc uznać, że dziś
gospodarka nie jest przedmiotem sporu: integro-
wać czy też nie. Obszar integracji gospodarczej
Unii Europejskiej został z powodzeniem zbudowa-
ny i działa w miarę sprawnie.

Tego samego nie da się jednak powiedzieć o Wspól-
nej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE.
Działania Unii Europejskiej w tym obszarze są
bowiem przedmiotem pewnych kontrowersji. Gdy
przychodzi do stabilizowania sytuacji poza grani-
cami UE, brak porozumienia pomiędzy najważniej-
szymi krajami członkowskimi, proceduralny wymóg
jednomyślności i odmienne rozumienie wspólno-

Idea integracji europejskiej

14

głównym pytaniem jest, jak najlepiej wykonywać
władzę w UE? Ile uprawnień dla instytucji (Parla-
ment, Rada, Komisja)? Ile kompetencji dla państw,
a ile dla UE i jak je najlepiej rozłożyć w każdej
z polityk?

Te dylematy integracyjne nie zostały rozwiązane.
Spór wokół ratyfikacji traktatu konstytucyjnego,
który – choć nie pozbawiony wad – próbował zna-
leźć rozwiązania między innymi dla tych właśnie
problemów, okazał się dla współczesnej Europy
zbyt głęboki. Negatywne referenda we Francji
i Holandii w 2005 roku spowodowały zawieszenie
procesu ratyfikacji traktatu.

Po „okresie refleksji”, podczas prezydencji Nie-
miec w pierwszej połowie 2007 roku, UE udało się
wynegocjować porozumienie w sprawie odnowie-
nia procesu reform instytucjonalnych. Skutkiem
tego wynegocjowano nowy traktat, od miejsca jego
podpisania zwany lizbońskim. Nowe porozumienie
instytucjonalne od traktatu konstytucyjnego różni
się przede wszystkim brakiem odniesień parapań-
stwowych wobec UE: flaga, hymn, stolica, waluta.
Niemniej powiela w zasadniczym stopniu większość
uzgodnionych wcześniej rozwiązań. Traktat z Lizbo-
ny wprowadza dwie zasadnicze zmiany w funkcjo-

nowaniu UE. Po pierwsze, nową funkcję stałego
przewodniczącego Rady Europejskiej wraz z nowym
umocowaniem wysokiego przedstawiciela Unii do
spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.
Wspólnie mają za zadanie wspomagać państwa
członkowskie w wypracowywaniu spoistego sta-
nowiska UE w odniesieniu do świata zewnętrzne-
go, polityki międzynarodowej. Po drugie, przyjęcie
zwykłej procedury prawodawczej (dawnej procedury
współdecydowania) jako podstawowej reguły sta-
nowienia prawa powoduje, że Parlament Europejski
staje się w pełni równorzędnym partnerem Rady
Unii Europejskiej w procesie stanowienia prawa
UE. To zaś oznacza, że Parlament ulega znacznemu
wzmocnieniu. Z tej perspektywy sądzić można, że
przyszłe funkcjonowanie odnowionej UE powinno
być skuteczniejsze w relacjach zewnętrznych oraz
lepiej legitymizowane wewnętrznie.

Jak z tego wynika, Europa nie ucieknie od problemu
integracji politycznej. Traktat lizboński wydaje się
tylko drugim, po Traktacie z Maastricht, zasadni-
czym krokiem w tym kierunku. Kwestia ta będzie
więc ciągle wracała w najbliższych latach. I z pew-
nością nie będzie łatwa.

Idea integracji europejskiej

15

Notatki

16

Notatki

Urząd Komitetu Integracji Europejskiej

al. J.Ch. Szucha 23, 00-580 Warszawa

www.ukie.gov.pl info

@mail.ukie.gov.pl

Ministerstwo Spraw Zagranicznych

al. J.Ch. Szucha 21, 00-580 Warszawa

www.msz.gov.pl

www.polskawue.gov.pl