Central European Forum

For Migration Research

Środkowoeuropejskie Forum

Badań Migracyjnych

International Organization

For Migration

Foundation for Population,

Migration and Environment

Institute of Geography and Spatial Organisation,

Polish Academy of Sciences

UNIA EUROPEJSKA WOBEC ZAGADNIENIA
INTEGRACJI IMIGRANTÓW

Anna Kicinger

CEFMR Working Paper
2/2005

ul. T

w

ard

a

51/55, 00-818 W

arsa

w

,

Po

la

nd

tel. +48

22

697

88

34, fax

+48

22 6

97 8

8

43

e-mail: cefmr@cefm

r.

p

an.pl

Internet: www

.cefmr

.pan.pl

Central European Forum for Migration Research (CEFMR) is a research partnership of the Foundation for Population, Migration and Environment,

Institute of Geography and Spatial Organization of the Polish Academy of Sciences and the International Organization for Migration

CEFMR Working Paper
2/2005

UNIA EUROPEJSKA WOBEC ZAGADNIENIA
INTEGRACJI IMIGRANTÓW

Anna Kicinger

*

*

Środkowoeuropejskie Forum Badań Migracyjnych w Warszawie

Central European Forum for Migration Research in Warsaw

Streszczenie: Polityka integracyjna wobec cudzoziemców stanowi obecnie pole gorących debat w

wielu państwach europejskich, a także coraz bardziej na szczeblu unijnym. Niniejsza praca
szczegółowo omawia kwestie podstaw prawnych zaangażowania Unii w dziedzinie integracji

cudzoziemców i kompetencje UE do podejmowania działań i regulacji w tym zakresie.

Przedstawione są najważniejsze akty prawa unijnego dotyczące w sposób bezpośredni bądź
pośredni kwestii integracji cudzoziemców, a także podejmowane przez Unię w tej dziedzinie

działania. Prześledzenie ewolucji zaangażowania Unii w omawiane kwestie połączone z analizą

rozwoju stanowiska Komisji w dziedzinie integracji stanowi podstawę do sformułowania pytań o
przyszły kształt i zakres współpracy państw UE w dziedzinie integracji na szczeblu wspólnotowym.

Słowa kluczowe: integracja cudzoziemców, polityka integracyjna, Unia Europejska

EUROPEAN UNION AND THE ISSUE OF INTEGRATION OF IMMIGRANTS

Abstract: Policy aimed at the integration of immigrants raises nowadays heated debates in many

European countries. Such debates are more and more widely reflected at the European level. This
paper examines the legal foundations of EU engagement in integration issues and EU competences

to regulate these matters. The EU acquis in the field of integration was presented with the focus on

the recent directives that will touch the situation of immigrants to the greatest extent. The analysis
of the development of the Commission’s approach to the issues under study combined with the

analysis of the newest documents and events on the integration in the EU, led to the formulation of

the fundamental questions about the future shape and extent of EU cooperation in the field of
integration of immigrants.

Keywords: integration of foreigners, integration policy, European Union

Podziękowania / Acknowledgements:

Artykuł powstał w ramach pracy nad projektem „Migrant Integration in Poland. Training for trainers

for Public Administration in the Mazovia Region” finansowanego przez IOM - Międzynarodową
Organizację ds. Migracji.

The paper was written within the framework of a project „Migrant Integration in Poland. Training

for trainers for Public Administration in the Mazovia Region”, financed by the IOM - International
Organization for Migration.

Redakcja / Editor
ul. Twarda 51/55, 00-818 Warszawa / Warsaw
tel. [phone], fax [phone]

e-mail: [e-mail]
Internet: www.cefmr.pan.pl

© Copyright by International Organization for Migration
This edition: Central European Forum for Migration Research
Warsaw, November 2005

ISSN 1732-0631
ISBN 83-921915-1-X

1

Spis treści

1.

P

OJĘCIE INTEGRACJI I POLITYKI INTEGRACYJNEJ

_________________________________ 3

2.

C

ZY

U

NIA

E

UROPEJSKA POSIADA KOMPETENCJE W DZIEDZINIE POLITYKI INTEGRACYJNEJ

? 4

3.

P

RAWODAWSTWO

U

NII

E

UROPEJSKIEJ DOTYCZĄCE INTEGRACJI IMIGRANTÓW I

PODEJMOWANE W TEJ DZIEDZINIE DZIAŁANIA

______________________________________ 6

3.1. Akty prawne Unii Europejskiej dotyczące w sposób bezpośredni kwestii integracji cudzoziemców ___ 7

3.2 Prawodawstwo UE w sposób pośredni wpływające na kwestie integracji cudzoziemców __________ 12

3.3. Pozostałe inicjatywy i działania UE wspierające integrację imigrantów _______________________ 14

4.

S

TANOWISKO

K

OMISJI

E

UROPEJSKIEJ WOBEC KWESTII INTEGRACJI CUDZOZIEMCÓW

____ 15

5.

N

AJNOWSZE TRENDY I PYTANIE O PRZYSZŁOŚĆ

–

CZY POWSTANIE WSPÓLNA POLITYKA

INTEGRACYJNA

UE? ________________________________________________________ 18

B

IBLIOGRAFIA

_____________________________________________________________ 21

2

3

1. Pojęcie integracji i polityki integracyjnej

Rozważając kwestie integracji imigrantów w świetle działań Unii Europejskiej w tej
dziedzinie, nieodzownym wydaje się rozpoczęcie od zdefiniowania samego zjawiska
będącego przedmiotem naszego zainteresowania, w więc od sprecyzowania na potrzeby tego
opracowania terminów integracji i polityki integracyjnej.

Integracja jest dwustronnym procesem wzajemnej adaptacji imigrantów i społeczeństwa w
wymiarze ekonomicznym, społecznym, kulturowym i politycznym (IOM 2003). Integracja
zakłada utrzymanie integralności kulturowej grupy włączającej się w społeczeństwo
przyjmujące przy jednoczesnym dążeniu by stać się integralną częścią nowej struktury
społecznej, a więc zakłada także pewne dostosowanie ze strony nowych grup (Berry 1992:
72). Jest ona przede wszystkim rezultatem indywidualnych wyborów, ale i procesem
zachodzącym do pewnego stopnia spontanicznie. Terminem integracja określamy jednakże
nie tylko proces zmian stosunków między imigrantem a społeczeństwem przyjmującym, ale
także jego wynik – stan stosunków społecznych osiągnięty na skutek procesu integracji.

W tym świetle, polityka integracyjna to zespół środków stosowanych przez władze (na
szczeblu państwowym lub lokalnym), które stwarzają warunki zachęcające do integracji i
ułatwiają decyzje jednostki w tym względzie (Heckmann, Schnapper 2003: 10-11).

Szukając miejsca polityki integracyjnej wśród innych polityk przyjętych przez państwo,
możemy ją sklasyfikować, stosując ogólnie przyjęty podział T. Hammara, jako część polityki
imigracyjnej (Meyers 2000). Ta ostatnia, bowiem składa się w dwóch komponentów –
polityki kontroli imigracji (zasad selekcji i wjazdu cudzoziemców) oraz polityki względem
imigrantów (warunków, jakie się im zapewnia po przybyciu). Część drugiego komponentu
polityki imigracyjnej stanowi właśnie polityka integracyjna.

Nieco prostsze definicje omawianego zjawiska występują w dokumentach unijnych. Tam,
integracja jest rozumiana jako „dwustronny proces pociągający za sobą dostosowanie się ze
strony zarówno imigranta jak i społeczeństwa przyjmującego” (European Communities
2000d, punkt 3.5) lub szczegółowiej jako „dwustronny proces oparty na wzajemnych prawach
i odpowiadających im obowiązkach legalnie przebywających cudzoziemców i społeczeństwa
przyjmującego, który to proces prowadzi do pełnego współuczestnictwa imigrantów”
(European Communities 2003d, punkt 3.1).
Dokumenty unijne umieszczają politykę integracyjną względem cudzoziemców jako część
polityki imigracyjnej, choć dopiero najnowsze dokumenty przyniosły bardzo wyraźne ujęcie
tej kwestii poprzez stwierdzenie, że ”wzmocnienie integracji obywateli krajów trzecich
legalnie przebywających na terytorium państw członkowskich jest zasadniczym celem
polityki imigracyjnej UE” (European Communities 2004e, punkt 3.2.1).

4

Wszelkie środki, którymi posługują się polityki integracyjne możemy podzielić na dwie grupy
- środki bezpośrednie, ukierunkowane wyłącznie na integrację cudzoziemców, oraz środki
pośrednie – ukierunkowane generalnie na zwalczanie zjawiska wykluczenia społecznego, dla
których grupą docelową są grupy szersze niż imigranci, ale imigrantów też obejmujące
(Heckmann, Schnapper 2003:11). Do tej grupy zaliczyć należy środki ukierunkowane na
walkę z rasizmem i ksenofobią, środki zwalczające dyskryminację na różnym tle
poszczególnych grup, oraz środki ułatwiające integrację na rynku pracy. Podobną
dwutorowość możemy zauważyć omawiając zagadnienie integracji imigrantów na poziomie
Unii Europejskiej. Najpierw przyjrzymy się środkom bezpośrednio ukierunkowanym na
integrację cudzoziemców, a następnie szerokiemu spektrum działań Unii w dziedzinie
zwalczania wykluczenia społecznego, obejmującym także imigrantów.

2. Czy Unia Europejska posiada kompetencje w dziedzinie polityki
integracyjnej?

Sięgając do podstaw działalności Unii w danej dziedzinie życia społecznego, trzeba
rozpocząć od umocowania traktatowego takich działań. Jedną z podstaw prawnych, na
których opiera się działalność Unii Europejskiej jest rozdział kompetencji pomiędzy państwa
narodowe będące członkami Unii a samą Unię. Rozdział ten bardzo wyraźnie potwierdza
przyjęty, choć jeszcze nie obowiązujący projekt unijnej Konstytucji, który już w art. 1
podkreśla fakt, iż Unia wykonuje te kompetencje, które zostały jej powierzone przez państwa
członkowskie

1

. Do spraw, które pozostały w sferze kompetencji państw członkowskich,

należy zaliczyć niewątpliwie kwestię integracji imigrantów, choć jak wykaże to niniejszy
artykuł, zagadnienie to było i jest trwale obecne w pracach i dokumentach instytucji unijnych.

W Traktacie z Maastricht, powołującym do życia Unię Europejską, państwa członkowskie
przyszłej Unii za przedmiot wspólnego zainteresowania uznały politykę imigracyjną i
politykę wobec obywateli państw trzecich, w tym warunki wjazdu i przemieszczania się oraz
pobytu obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich, włącznie z łączeniem
rodzin i dostępem do rynku pracy (art. K 1 Traktatu o Unii Europejskiej, w: Przyborowska-
Klimczak, Skrzydło-Tefelska 1996: 328). Takie sformułowanie, choć nie pada tu explicite
słowo integracja, wskazuje na fakt, że sprawy bezpośrednio z tym zjawiskiem związane stały
się od początku funkcjonowania Unii przedmiotem jej zainteresowania. Współpraca w
wymienionych wyżej dziedzinach rozwijana była na mocy Traktatu na szczeblu
międzyrządowym, w ramach nowoutworzonego tzw. trzeciego filaru.

1

„Zainspirowana wolą obywateli i państw Europy zbudowania wspólnej przyszłości, niniejsza Konstytucja

ustanawia Unię Europejską, której Państwa Członkowskie przyznają kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych
celów. Unia koordynuje polityki Państw Członkowskich, zmierzające do osiągnięcia tych celów, oraz wykonuje
w trybie wspólnotowym kompetencje przyznane jej przez Państwa Członkowskie.” – art. 1 Traktatu
ustanawiającego Konstytucję dla Europy (European Communities 2004c).

5

Na mocy Traktatu Amsterdamskiego (1997) Wspólnocie Europejskiej zostało powierzone
tworzenie wspólnej polityki imigracyjnej i azylowej. Traktat precyzyjnie określił dziedziny
kompetencji Wspólnoty, stwierdzając, że Rada UE ma podjąć środki dotyczące azylu
(określenie państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o azyl złożonego w jednym z
państw członkowskich, ustalenie wspólnych minimalnych standardów przyjęcia uchodźców i
procedur azylowych); środki dotyczące uchodźców i osób przesiedlonych (środki ustalające
warunki ochrony czasowej i rozdziału obciążeń pomiędzy państwa Unii wynikających z
udzielenia tej ochrony); środki dotyczące polityki imigracyjnej (warunków wjazdu i pobytu
oraz wydawania dokumentów obywatelom krajów trzecich oraz zwalczania nielegalnej
imigracji) oraz środki określające prawa i warunki, na których obywatele państw trzecich
przebywający legalnie w jednym państwie członkowskim mogą przebywać w innych
państwach członkowskich (art. 63 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w
Przyborowska-Klimczak, Skrzydło-Tefelska 1999: 143). Dodatkowo Traktat ustanowił 5-letni
okres na podjęcie przez Radę UE odpowiednich środków w tych dziedzinach. Co jednak
ciekawe, z tego 5-letniego terminu, wyłączone zostały pewne kwestie dotyczące właśnie
warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich, procedur wydawania im dokumentów
oraz praw i warunków pobytu obywateli państw trzecich na terytorium pozostałych państw
Unii

2

. Co więcej, w Traktacie znalazło się zastrzeżenie, że w dziedzinie polityki imigracyjnej

i warunków pobytu obywateli państw trzecich na terytorium państw Unii, państwa mogą
stosować rozwiązania własne, niezależnie od środków przyjętych przez Radę.

Analiza Traktatu wskazuje, więc, że pomimo przekazania Wspólnocie kompetencji do
prowadzenia wspólnej polityki migracyjnej i azylowej, państwa zachowały daleko idącą
ostrożność, jeśli chodzi m.in. o politykę integracyjną. Pole działań Wspólnoty zostało
wyraźnie określone, a w Traktacie nie pojawiło się określenie „polityka integracyjna”.
Chociaż pewne sprawy z zakresu wjazdu i przyjęcia cudzoziemców zostały przesunięte na
poziom wspólnotowy (tzn. Rada jest władna wydać w tych dziedzinach wiążące państwa akty
prawne) to dwa zastrzeżenia, o których mowa powyżej wskazują, że państwa nie były chętne
do uwspólnotowienia tej dziedziny.

Można zidentyfikować wiele przyczyn niechęci państw do uwspólnotowienia tych kwestii. Po
pierwsze, państwa Unii w dziedzinie integracji stosowały i stosują nadal bardzo różnorodne
rozwiązania, zwane czasem modelami integracji (ang. models of integration). Po wtóre,
modele te są ściśle powiązane z filozofią przyjętą w danym państwie na temat tego, kto
stanowi naród, koncepcjami obywatelstwa i uczestnictwa jednostki w życiu społecznym, a
kwestie te, głęboko zakorzenione w historii poszczególnych państw, bardzo silnie dotykają
domen strzeżonych przez państwa jako dziedziny ich wyłącznej suwerenności. Po trzecie,
problemy wynikające z braku integracji cudzoziemców były i są w różnym stopniu
doświadczane przez poszczególne państwa, zarówno, jeśli chodzi o natężenie jak i o charakter
zjawiska. W poszczególnych państwach różne grupy cudzoziemców (uznani uchodźcy,

2

Z 5-letniego terminu wyłączone zostały także środki dotyczące podziału obciążeń między państwami w

przyjęciu uchodźców i tzw. displaced persons, czyli osób wysiedlonych.

6

osoby, które złożyły wniosek o status uchodźcy, imigranci ekonomiczni legalni i nielegalni,
osoby przybyłe w ramach procesu łączenia rodzin) stanowią główną grupę docelową
wysiłków polityki integracyjnej, co więcej różne są też ich liczby oraz bliskość kulturowa
poszczególnych grup cudzoziemców z nowym krajem pobytu.

Konkludując, możemy stwierdzić, że pomimo przekazania na poziom wspólnotowy polityki
azylowej i imigracyjnej, pewne obszary tych dziedzin, takie jak na przykład warunki i rozmiar
imigracji ekonomicznej lub interesująca nas integracja cudzoziemców przebywających na
terytorium państwa zostały pozostawione w jurysdykcji państw. Jednak, ze względu na
bardzo szerokie i skomplikowane powiązania kwestii integracji imigrantów z różnymi sferami
życia społecznego, problem ten tak naprawdę był ciągle obecny w działaniach Wspólnoty.

3. Prawodawstwo Unii Europejskiej dotyczące integracji imigrantów
i podejmowane w tej dziedzinie działania

Do kwestii integracji imigrantów nawiązano w UE w październiku 1999 r. podczas spotkania
Rady Europejskiej w Tampere, poświęconego sprawom wewnętrznym i wymiarowi
sprawiedliwości. W konkluzjach przyjętych przez Radę, stanowiących swego rodzaju
wytyczne na przyszłość, określono cztery filary, na których miał się oprzeć rozwój wspólnej
polityki migracyjnej i azylowej, a wśród nich znalazła się kwestia niedyskryminacyjnego
traktowania obywateli krajów trzecich (ang. fair treatment of third country nationals).
Uznano, że należy bardziej zdecydowanie rozwijać polityki integracyjne, zbliżając
maksymalnie prawa i obowiązki obywateli krajów trzecich legalnie przebywających na
terytorium państw członkowskich Unii do praw i obowiązków, którymi cieszą się obywatele
tych państw. Specjalne odniesienie uczyniono względem tzw. długoterminowych rezydentów,
czyli osób posiadających długoterminowe zezwolenie na pobyt, których integrację, a w końcu
także dostęp do procedur naturalizacji uznano za niezmiernie ważne. Szczególną uwagę
zwrócono na natężenie działań zwalczających dyskryminację i rasizm w życiu
ekonomicznym, społecznym i kulturalnym. Zachęcono państwa do tworzenia programów
narodowych w tej dziedzinie. Dodatkowo, Rada wskazała na potrzebę zbliżenia narodowych
ustawodawstw odnośnie warunków przyjęcia i pobytu obywateli krajów trzecich (European
Communities 1999).

Bazując na zmianach wprowadzonych przez Traktat Amsterdamski oraz dążąc do
wypełnienia konkluzji z Tampere, Komisja Europejska przygotowała w następnych latach
szereg propozycji aktów prawnych, które przedstawiła Radzie, a które dotyczyły różnych
aspektów integracji imigrantów, choć żadna z nich nie była jej wyłącznie poświęcona.

7

3.1. Akty prawne Unii Europejskiej dotyczące w sposób bezpośredni kwestii
integracji cudzoziemców

Do najważniejszych przyjętych już aktów prawnych dotyczących w pewien sposób integracji
imigrantów należą:

¾

Dyrektywa Rady 2003/109/EC z 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu

obywateli krajów trzecich będących długoterminowymi rezydentami

(European Communities 2003a);

¾

oraz Dyrektywa Rady 2003/86/EC z 22 września 2003 r. o prawie do łączenia

rodzin (European Communities 2003b).

Podstawą pierwszej z tych dyrektyw jest powszechne wśród państw Unii przekonanie, że
zasób praw, które przysługują cudzoziemcowi powinien być wprost proporcjonalny do
długości jego pobytu na terytorium danego państwa. Dyrektywa ta ustala warunki nabycia
statusu długoterminowego rezydenta, prawa przysługujące osobom, które taki status nabyły
oraz warunki utraty bądź wycofania takiego statusu. Określone zostały również szczegółowo
warunki, na jakich osobom takim i ich rodzinom przysługuje prawo pobytu w innych
państwach Unii. Zgodnie w zapisami dyrektywy, warunkiem przyznania statusu jest wymóg
posiadania przez cudzoziemca stabilnych i regularnych dochodów, wystarczających do
utrzymania siebie i pozostałych członków rodziny, a także posiadanie ubezpieczenia
zdrowotnego, właściwego dla danego państwa. Dodatkowym warunkiem może być wymóg
uczestnictwa aplikanta w programach integracyjnych organizowanych przez państwo, choć
brak jest tu sprecyzowania, o jakie programy mogłoby chodzić. Z punktu widzenia integracji,
ważne jest określenie w dyrektywie czasu pobytu cudzoziemca na terytorium państwa Unii,
po którym można się starać o nadanie statusu długoterminowego rezydenta, na zaledwie 5 lat.
Długoterminowym rezydentom, dyrektywa gwarantuje prawa równe z obywatelami m.in. w
dziedzinach takich jak dostęp do zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej, dostęp
do edukacji i kształcenia zawodowego, uznanie kwalifikacji, dostęp do opieki społecznej i
systemów zabezpieczenia społecznego. Długoterminowi rezydenci są także chronieni przed
wydaleniem, państwa mogą podjąć decyzję o wydaleniu osób o takim statusie tylko, gdy
przedstawiają one „rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenie dla porządku lub
bezpieczeństwa publicznego” (art.12). Decyzja taka w żadnym razie nie może wynikać z
przesłanek ekonomicznych. Długoterminowym rezydentom i ich rodzinom przysługuje prawo
do wystąpienia o zezwolenie na pobyt w pozostałych państwach członkowskich Unii, a
współpraca państw w tej dziedzinie i przepływ informacji między nimi ma być zapewniony
poprzez utworzenie punktów kontaktowych na szczeblu państw. Dyrektywa wyznacza
styczeń 2006 r. jako ostateczny termin jej implementacji w ustawodawstwie państw
członkowskich. Komisja Europejska zobowiązana została do okresowego przeglądu jej
stosowania. Pierwszy taki przegląd ma się odbyć nie później niż w styczniu 2011 r.

8

Warto wspomnieć, że dyrektywa ta poprzedzona była wcześniejszą rezolucją Rady w tej
dziedzinie już w 1996 r (European Communities 1996). Rezolucja ta jednak nie miała takiej
rangi w hierarchii aktów prawnych jak omówiona powyżej dyrektywa, stanowiła raczej
niewiążące wytyczne dla państw. Była też bardziej ostrożna, jeśli chodzi o prawa
przysługujące osobom ze statusem długotrwałego rezydenta, co więcej, jako maksymalny
okres wyznaczony przez państwo, po którym można wystąpić o status stałego rezydenta
podała 10 lat, a więc był to okres dwa razy dłuższy niż określony w dyrektywie z 2003 r.

Ciekawe, choć obecnie zapewne nie do zrealizowania, są propozycje Europejskiego Komitetu
Społeczno-Ekonomicznego, idące znacznie dalej, jeśli chodzi o zakres praw, który powinien
przysługiwać stałym rezydentom. Zdaniem Komitetu osobom cieszącym się takim statusem
należy przyznać obywatelstwo Unii, niezależnie od braku posiadania obywatelstwa
jakiegokolwiek kraju członkowskiego (European Communities 2002b:65). Wymagałoby to
zmiany Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który w art. 17 określa, że
obywatelami Unii są obywatele jej państw członkowskich.

Drugą z dyrektyw mających poważne znaczenie dla kwestii integracji cudzoziemców, jest
dyrektywa z 22 września 2003 r. o prawie do łączenia rodzin (European Communities 2003b).
W dyrektywie tej przyjmuje się stanowisko, że prawo do łączenia rodzin wynika z realizacji
fundamentalnego prawa człowieka do życia rodzinnego zagwarantowanego przez m.in. przez
Europejską Konwencję Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 8) oraz Kartę Praw
Podstawowych Unii Europejskiej. Jednocześnie, prawo do łączenia rodzin, umożliwiające
życie rodzinne, sprzyja integracji cudzoziemców, gdyż pomaga tworzyć stabilność społeczno-
kulturową.

Dyrektywa ta przyznaje prawo do łączenia rodzin obywatelom krajów trzecich posiadającym
zezwolenie na roczny lub dłuższy pobyt w państwie członkowskim Unii lub posiadającym
uzasadnione perspektywy uzyskania prawa stałego pobytu. Prawo to obejmuje możliwość
przyjazdu współmałżonka i małoletnich dzieci (własnych, adoptowanych lub współmałżonka,
jeśli została mu przyznana nad nimi opieka). Państwa mogą, ale nie muszą, poszerzyć tą listę
o partnerów nie pozostających w związkach małżeńskich lub pozostających w tzw.
zarejestrowanym partnerstwie, rodziców aplikanta, jeśli nie mają zapewnionej opieki w kraju
pochodzenia oraz dorosłe niezamężne dzieci, co, do których istnieje przekonanie, że są
obiektywnie niezdolne do zadbania o siebie ze względu na swój stan zdrowia.

Państwa członkowskie przy rozpatrywaniu wniosków o połączenie rodziny mogą postawić
wymóg, by aplikant posiadał warunki mieszkaniowe porównywalne z warunkami
przeciętnych rodzin w danym regionie, ubezpieczenie zdrowotne dla siebie i członków
rodziny oraz stałe i regularne dochody wystarczające na utrzymanie rodziny bez konieczności
odwołania się do opieki społecznej. Dodatkowo, państwa mają prawo narzucić
cudzoziemcowi obowiązek uczestniczenia w różnych programach ułatwiających integrację
jako warunek skorzystania z opisanego wyżej prawa do łączenia rodzin, choć znów brak jest

9

szczegółów odnośnie tego, o jakie instrumenty programy integracyjne mogłoby chodzić. Co
więcej, państwa mogą postawić wymóg by osoba pragnąca skorzystać z prawa do
sprowadzenia rodziny przebywała przez jakiś określony czas na jego terytorium, ale czas ten
nie może być dłuższy niż 2 lata.

Mniej restrykcyjne są przepisy dyrektywy dotyczą prawa do łączenia rodzin przysługującego
uchodźcom. Nie obowiązuje ich spełnienie kryteriów ekonomicznych (stabilne i trwałe
dochody, itp.), nie obowiązuje ich ewentualny czas oczekiwania na skorzystanie z prawa do
łączenia rodzin, luźniejsze są też kryteria określające, którzy członkowie rodziny mogą z tego
prawa skorzystać oraz akceptowany jest brak wymaganych w pozostałych przypadkach
dokumentów udowadniających istniejące pokrewieństwo.

Bardzo ważnym zapisem dyrektywy, nie mającym do tej pory odbicia w ustawodawstwie
wszystkich państw Unii, jest przyznanie sprowadzonym członkom rodziny cudzoziemca
równorzędnego z nim statusu, jeśli chodzi o prawo do pracy i samozatrudnienia, edukacji lub
kształcenia zawodowego

3

. Ułatwia to, bowiem integrację nowoprzybyłych członków rodziny

cudzoziemca, zapobiegając też uzależnieniu od niego. Nie później niż po 5 latach pobytu,
osoby przybyłe w ramach łączenia rodzin (małżonek, partner lub pełnoletnie dziecko) są
uprawnione do otrzymania prawa pobytu niezależnego od osoby, na której zaproszenie
przybyły w ramach łączenia rodzin.

Czas na wprowadzenie w życie zapisów tej dyrektywy upłynie w październiku 2005 r.
Komisja została zobowiązana by okresowo, pierwszy raz nie później niż w październiku 2007
r. składać raport Parlamentowi Europejskiemu i Radzie ze zastosowania omawianej
dyrektywy w państwach członkowskich.

Podsumowując analizę obydwu powyżej omawianych dokumentów, warto zwrócić uwagę na
kilka aspektów prawnych ich stosowania. Po pierwsze, oba te akty prawne zostały wydane w
formie dyrektyw, a więc mają moc obowiązującą w stosunku do państw w odniesieniu do
rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednocześnie państwom swobodę wyboru
formy i środków, za pomocą których wprowadzą te przepisy w życie (art. 249 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Po wtóre, w przypadku obu dyrektyw, znajdujemy
w uzasadnieniu ich wydania odwołania zarówno do postulatów Rady Europejskiej z Tampere
omawianych powyżej, jak i jednego z celów Wspólnoty, jakim jest promowanie spójności
gospodarczej i społecznej (ang. social and economic cohesion; art. 2 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Przyborowska-Klimczak, Skrzydło-Tefelska
1999:103). Pokazuje to na sygnalizowaną już powyżej dychotomię w spojrzeniu na integrację

3

Od tej zasady dyrektywa przewiduje wyjątki. Prawo do pracy członków rodzin może być ograniczone na czas

zbadania sytuacji na rynku pracy, który to czas nie może jednak przekroczyć 12 miesięcy. Państwa mogą też
ograniczyć dostęp do rynku pracy rodziców aplikanta i jego dorosłych dzieci, sprowadzonych z powodu
niezdolności do zadbania o siebie z powodu złego stanu zdrowia (art. 14.3)

10

imigrantów, widzianą z jednej strony jako część polityki migracyjnej, a z drugiej strony jako
część działań ukierunkowanych na wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w Unii.

Zapisy obu dyrektyw tworzą pewne minimum, które powinno być stosowane przez państwa
Unii, gdyż nie stoi w sprzeczności ze stosowaniem przez kraje uregulowań bardziej
korzystnych, wynikających z ich ustawodawstwa lub umów międzynarodowych przez nie
podpisanych. Takie podejście wynika z zastosowania zasad proporcjonalności i
subsydiarności, na które to zasady oba omawiane akty prawne się powołują. Zasady te,
zawarte są w art. 5 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który głosi, że „w
dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania,
zgodnie z zasadą pomocniczości, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele
proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa
Członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe
jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty”. Jako, że kwestia integracji
cudzoziemców nie należy do kompetencji zastrzeżonych dla Wspólnoty Europejskiej, we
wszelkich próbach jej regulacji przez Wspólnotę te zasady mają i będą miały zastosowanie.
Warto także nadmienić, że z działania obu wyżej opisanych dyrektyw, podobnie jak z innych
instrumentów współpracy w dziedzinie polityki migracyjnej i azylowej, wyłączone zostały
Dania, Irlandia i Wielka Brytania, dla których możliwość taką przewidziano w odpowiednich
protokołach dołączonych do Traktatu Amsterdamskiego.

Do omówionych powyżej przyjętych już aktów prawnych dodać można także propozycje
Komisji, które zostały skierowane na drogę legislacyjną bądź są już w jej trakcie, które w
jakiś sposób dotyczą integracji imigrantów. Najważniejszą z nich jest:

¾

Propozycja Dyrektywy o warunkach wjazdu i pobytu obywateli krajów

trzecich przybywających w celu podjęcia zatrudnienia lub działalności
gospodarczej (European Communities 2001b).

Komisja proponuje w niej utworzenie zharmonizowanych zasad przyznawania zgody na pracę
i pobyt, w formie jednego dokumentu, nie określa jednak w żaden sposób ewentualnych
rozmiarów imigracji ekonomicznej pozostawiając w tym zakresie decydującą rolę państwom,
które powinny wziąć pod uwagę sytuację na swoim rynku pracy. W propozycji dominuje
pojawiające się już wcześniej przekonanie, że prawa przysługujące cudzoziemcowi są zależne
od długości jego pobytu w danym kraju. Stąd obywatelom krajów trzecich po trzech latach
pracy w danym kraju unijnym przysługiwać by miały ułatwienia w odnowieniu pozwolenia
na pobyt i pracę, a prawa ich miałyby zostać zbliżone do praw przysługujących
długoterminowym rezydentom. Niewątpliwie takie podejście, ma pozytywne skutki dla
procesu integracji, gdyż wraz ze wzrostem stopnia trwałości związania cudzoziemca z nowym
państwem poprzez długość pobytu, polepsza się też jego pozycja prawna.

11

W wielu państwach Unii podstawową grupą cudzoziemców, do której kierowane są
instrumenty integracyjne są, osoby, które złożyły wniosek o status uchodźcy i oczekują na
jego rozpatrzenie (tzw. asylum seekers). Ze względu na możliwość odwołania od decyzji i
znaczne przeciążenie instytucji rozpatrujących podania o azyl, okres pobytu takich osób w
danym państwie może się znacznie przedłużać, a wtedy aktualna staje się kwestia ich
integracji. Podobne problemy występują w przypadku osób, które napływają masowo
uciekając przed zagrożeniami i znajdują schronienie na terytorium państw Unii. Chociaż z
założenia przybywają one na ściśle określony okres (1 roku, lub maksymalnie 2 lat), praktyka
wskazuje, że często pozostają one znacznie dłużej w państwach, w których znalazły
schronienie, na różne sposoby przedłużając legalnie lub nielegalnie swój pobyt. Dlatego
warto zwrócić uwagę na pewne odniesienia do takich elementów ułatwiających integrację jak
dostęp do edukacji czy prawo do pracy, zawarte w następujących dyrektywach, dotyczących
wyżej omówionych grup cudzoziemców:

¾

Dyrektywa Rady 2003/9/EC z 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne

standardy przyjęcia osób ubiegających się o azyl (European Communities
2003c).

Zgodnie z zapisami dyrektywy małoletnim dzieciom osób ubiegających się o status uchodźcy
oraz osobom niepełnoletnim ubiegającym się o ten status przysługuje prawo do nauki. Trwa
ono nawet w przypadku podjęcia decyzji o wydaleniu aż do czasu faktycznego wykonania
takiej decyzji. Odnośnie prawa do pracy, państwa mogą określić czas, w którym osobom
takim to prawo nie będzie przysługiwać, licząc od momentu złożenia wniosku o status
uchodźcy. Niemniej jednak, jeśli procedura rozpatrywania wniosku w I instancji przedłuża się
ponad okres 1 roku nie z winy aplikanta, przyznane mu zostaje prawo do pracy, które nie jest
wycofane w razie decyzji negatywnej i apelacji. Aplikantom przysługuje opieka zdrowotna w
stopniu co najmniej podstawowym.

¾

Dyrektywa Rady 2001/55/EC z 20 lipca 2001 ustalająca minimalne standardy

przy udzielaniu ochrony czasowej w razie masowego napływu osób
wysiedlonych (ang. displaced persons) oraz środki promujące zrównoważenie
wysiłków Państw Członkowskich związanych z przyjęciem takich osób i jego
skutkami (European Communities 2001a).

Dyrektywa ta przewiduje, że osobom, którym państwa Unii udzielą czasowej ochrony,
przysługuje na czas trwania tej ochrony prawo do pracy i samozatrudnienia, jak również
kształcenia zawodowego i nabywania praktyki zawodowej, a osoby niepełnoletnie
upoważnione są do pobierania edukacji. Zgodnie z zapisami dyrektywy, osobom cieszącym
się czasową ochroną przysługuje także prawo do połączenia z rodziną korzystającą z ochrony
czasowej w innym państwie UE lub ciągle znajdującą się w zagrożeniu w kraju pochodzenia.
Brak jest w dyrektywie jakichkolwiek odniesień do bezpośrednich instrumentów
integracyjnych, takich jak nauka języka lub kursy integracyjne, co wypływa zapewne z

12

założonego z góry czasowego charakteru pobytu takich osób, który powinien trwać 1 rok,
choć może być przedłużony na okres kolejnego roku decyzją Rady.

3.2 Prawodawstwo UE w sposób pośredni wpływające na kwestie integracji
cudzoziemców

Omówione powyżej akty prawne dotyczyły wyłącznie cudzoziemców. Jak to było już wyżej
sygnalizowane, drugą grupę środków, odnoszących się do integracji cudzoziemców stanowią
tzw. instrumenty pośrednie, a więc działania i akty prawne obejmujące swoim zasięgiem
szersze grupy ludności, w tym cudzoziemców. Zaliczają się do nich instrumenty
ukierunkowane na zwalczanie wszelkiej dyskryminacji, ksenofobii i rasizmu oraz na
zwalczanie zjawiska wykluczenia społecznego. Ze względu na szeroką skalę tej problematyki
i znaczny dorobek Unii w tych dziedzinach, zostaną tu tylko zasygnalizowane najważniejsze
kwestie i akty prawne, które w największym stopniu mogą mieć znaczenie dla kwestii
integracji cudzoziemców.

W tym kontekście, warto przede wszystkim spojrzeć na wysiłki podejmowane przez Unię
Europejską i jej instytucje na rzecz zwalczania rasizmu i ksenofobii

4

. Zjawiska te mogą

zdecydowanie utrudnić lub nawet uniemożliwić proces integracji poprzez umacnianie
negatywnego stosunku społeczeństw państw przyjmujących do imigrantów. Dlatego wszelkie
inicjatywy ukierunkowane na walkę z rasizmem lub ksenofobią, niewątpliwie jednocześnie,
(choć w pewien sposób pośrednio) sprzyjają integracji cudzoziemców. Obok funkcjonującego
od 1997 r. Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii (European Communities 1997),
uwieńczeniem długotrwałych działań Unii w tej dziedzinie, są tzw. dyrektywy
antydyskryminacyjne z 2000 r.:

¾

Dyrektywa Rady 2000/43/EC z 29 czerwca 2000 wprowadzająca w życie

zasadę równego traktowania osób niezależnie od ich rasy lub pochodzenia
etnicznego (European Communities 2000e).

¾

Dyrektywa Rady 2000/78/EC z 27 listopada 2000 ustanawiająca ogólny

schemat w sprawie traktowania w dziedzinie zatrudnienia i zawodu

(European

Communities 2000f).

Pierwsza z wymienionych dyrektyw ma zastosowanie do wszystkich osób podległych
jurysdykcji państw Unii, w tym obywateli krajów trzecich. Wyraźnie zaznaczone jest
wyłączenie spod jej działania przepisów zawierających zróżnicowanie prawne ze względu na
obywatelstwo, oraz dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium państwa

4

Umocowaniem traktatowym dla działań Unii w tej dziedzinie jest art. 13 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę

Europejską, stanowiący, że „Rada (…) może podjąć stosowne działanie, by zwalczać wszelką dyskryminację ze
względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub wyznanie, niepełnosprawność, wiek lub orientacją
seksualną„ (Przyborowska-Klimaczak, Skrzydło-Tefelska 1999:111).

13

(art.2). Niemniej jednak, dyrektywa zapewnia cudzoziemcom, na równi z mniejszościami
narodowymi niedyskryminację na tle rasy lub pochodzenia etnicznego w szeregu ważnych
kwestii życia społecznego takich jak dostęp do edukacji, opieki zdrowotnej, opieki socjalnej,
w dziedzinie prawa do pracy i do równych warunków pracy (art. 3). Państwa członkowskie
UE zostały zobowiązane do przyjęcia właściwych środków i uregulowań, implementujących
zapisy dyrektywy w terminie do lipca 2003. Obecnie Komisja bada te środki, które państwa
zgłosiły, pod względem ich zgodności z dyrektywą, oraz wszczęła odpowiednie procedury w
stosunku do tych państw, które nie zgłosiły w wymaganym terminie zmian, które
wprowadziły w celu implementacji zapisów dyrektywy. W 2005 r. i potem, co kolejne 5 lat,
Komisja będzie przygotowywać raport dla Parlamentu Europejskiego i Rady UE z wcielania
w życie przepisów dyrektywy. Raport ten będzie oparty na informacjach uzyskanych od
państw, Europejskiego Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii oraz właściwych
partnerów społecznych i organizacji pozarządowych.

Dyrektywa Rady z 27 listopada 2000 ustanawiająca ogólny schemat w sprawie traktowania w
dziedzinie zatrudnienia i zawodu

(European Communities 2000f) zakazuje dyskryminacji ze

względu na wyznanie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w dziedzinie
zatrudnienia (dostępu do zatrudnienia, warunków pracy, prawa do zrzeszania się w związkach
zawodowych itp.) oraz w dziedzinie dostępu do zawodu i kształcenia zawodowego. Podobnie
jak poprzednia, dyrektywa ta obejmuje swym zasięgiem także cudzoziemców, z takim samym
zastrzeżeniem, że nie są z nią sprzeczne ani różnice w traktowaniu ze względu na
obywatelstwo, ani przepisy dotyczące wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium państwa.

Obok zwalczania dyskryminacji, ksenofobii i rasizmu, drugą grupę środków, które w sposób
pośredni wpływają na kwestie integracji imigrantów, są działania Unii mające na celu
zwalczanie wykluczenia społecznego w ramach polityki zatrudnienia i polityki społecznej
Unii

5

. W przypadku obu tych polityk stosowana jest tzw. otwarta metoda koordynacji,

polegająca na wspólnym wytyczaniu celów na poziomie unijnym, które potem zostają
przetransformowane na krajowe plany działania. Dodatkowo państwa mobilizują się
wzajemnie i wymieniają doświadczenia poprzez okresowe przeglądy i oceny swoich działań
(Ciechański 2003:7). Wezwania do zwalczenia wszelkich form wykluczenia społecznego,
dotykającego różnych grup społecznych, w tym imigrantów możemy znaleźć zarówno w
Strategii Lizbońskiej, Europejskiej Strategii Zatrudnienia i Europejskiej Agendzie Społecznej.
W ramach tej ostatniej od 2002 r. działa Wspólnotowy Program Działań na Rzecz Walki z
Wykluczeniem Społecznym. Został on przyjęty decyzją Rady na lata 2002-2006 z budżetem
sięgającym 75 mln EUR. Celem programu jest wzmocnienie skuteczności państw w walce z
ubóstwem i wykluczeniem społecznym poprzez poprawianie ich współpracy, umożliwienie
wymiany doświadczeń i upowszechnienie najlepszych praktyk w tej dziedzinie (Ciechański
2003:48-49).

5

Odpowiednio: art. 125-130 i 136-145 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

14

Podsumowując dotychczasowe rozważania, możemy stwierdzić, że choć bez wyraźnego
umocowania traktatowego, problem integracji imigrantów pojawia się w szeregu aktów
prawnych przyjętych na poziomie wspólnotowym. Co więcej, możemy wskazać również na
przykłady konkretnych działań na poziomie unijnym w interesującej nas dziedzinie.

3.3. Pozostałe inicjatywy i działania UE wspierające integrację imigrantów

Spośród programów unijnych wspierających integrację cudzoziemców, na pierwszym miejscu
wymienić należy działalność Europejskiego Funduszu Uchodźczego, utworzonego na mocy
decyzji Rady UE w 2000 r. na 5 lat (European Communities 2000g). Budżet przyznany
Funduszowi wyniósł 216 milionów EUR, a jednym z wymiarów, w których miał wspierać
państwa członkowskie były ich działania na rzecz integracji uchodźców, zwłaszcza w takich
dziedzinach jak zabezpieczenie mieszkania, środków utrzymania i opieki zdrowotnej. W
latach 2000-2002, 28.3% wszystkich dostępnych środków wydanych przez Fundusz (19
milionów EUR) zostało przeznaczonych właśnie na takie cele.

Drugą wartą wspomnienia inicjatywą jest program INTI Unii Europejskiej (Integration of
Third Country Nationals). Celem programu jest promowanie nowych oraz innowacyjnych
sposobów integracji obywateli państw trzecich w państwach Unii. INTI wspiera współpracę
między państwami w tej dziedzinie, sprzyja wymianie doświadczeń oraz upowszechnianiu
tzw. „najlepszych praktyk” (ang. best practices), czyli sprawdzonych, skutecznych sposobów
działania w danej dziedzinie. Budżet INTI na 2003 r. wyniósł 4 miliony EUR, a na 2004 r. 5,5
miliona EUR (http://www.ukie.gov.pl).

Trzecim źródłem finansowania programów integracyjnych i wspierania współpracy między
państwami w tej dziedzinie jest program EQUAL, będący częścią Europejskiej Strategii
Zatrudnienia, a ukierunkowany na zwalczanie wszelkiej dyskryminacji i nierówności na
rynku pracy, doświadczanej zarówno przez pracowników jak i osoby poszukujące pracy
(European Communities 2003e). Jedną z głównych grup docelowych projektów
współfinansowanych przez EQUAL są osoby ubiegające się o azyl i uchodźcy. Projekty takie
mają na celu polepszenie stopnia integracji tej kategorii cudzoziemców w dziedzinie
zatrudnienia, przedsiębiorczości i kształcenia zawodowego. Środki przeznaczone na takie
projekty obejmują blisko 153 milionów EUR na lata 2001-2006 (European Communities
2003d, punkt 4.6). Każde państwo członkowskie odpowiedzialne jest za przygotowanie
narodowego programu priorytetów, na podstawie których rozdzielane są środki funduszu
EQUAL.

15

4. Stanowisko Komisji Europejskiej wobec kwestii integracji
cudzoziemców

Najważniejszym i przełomowym dokumentem, prezentującym stanowisko Komisji
Europejskiej w kwestii integracji imigrantów był przedstawiony na początku czerwca 2003 r.
komunikat o imigracji, integracji i zatrudnieniu (European Communities 2003d). Komisja
zawarła w nim przegląd dotychczasowych działań Unii w tej dziedzinie, uzupełniony o
syntezę raportu z przeglądu praktyk integracyjnych państw członkowskich. Jako, że nie
sposób rozpatrywać kwestii integracji migrantów w oderwaniu od ogólnego tła społeczno-
gospodarczego, w którym ten proces zachodzi, Komisja przedstawiła w swoim komunikacie
wyzwania ekonomiczne i demograficzne stojące przed Unią. Zgodnie z jej stanowiskiem,
pomimo pewnych ujemnych skutków imigracji odczuwanych przez poszczególne grupy
społeczne, generalnie jest ona procesem korzystnym ekonomicznie dla społeczeństw
przyjmujących, gdyż wzmaga wzrost gospodarczy i pomaga zachować konkurencyjność na
światowych rynkach. Szczególna uwaga w tym kontekście poświęcona została możliwościom
takiego kształtowania polityki migracyjnej państw, by zdolności i wykształcenie imigrantów
w jak największym stopniu sprzyjało uzupełnianiu istniejących braków na rynku pracy.
Dodatkowo, nawet jeśli imigracja nie jest już uważana za jedyne remedium na procesy
starzenia się społeczeństw i negatywne skutki z nimi związane (dla rynku pracy i systemów
zabezpieczenia społecznego), nadal uznaje się ją za czynnik mogący zdecydowanie złagodzić
tempo i przebieg niekorzystnych dla Europy zmian demograficznych. Biorąc pod uwagę
powyższe założenia, dwa postulaty wydają się być dominujące – potrzeba właściwego
kształtowania polityki imigracyjnej w dziedzinie kontroli przyjęcia imigrantów oraz
nieuchronna konieczność rozwinięcia lepszych polityk integracyjnych na różnych szczeblach
(także unijnym), które umożliwią maksymalizowanie korzyści płynących z imigracji.
Zdaniem Komisji, integracja nie jest bowiem tylko kwestią włączenia lub wykluczenia
społecznego, a co za tym idzie problemów społecznych mogących z takiego stanu rzeczy
wynikać. Jest to także kwestia zasadnicza dla efektywności ekonomicznej imigrantów oraz
zysków z procesu imigracji zarówno dla imigrantów jak i dla społeczeństwa przyjmującego.

Głównym wyzwaniem podjętym w komunikacie jest potrzeba całościowego (holistycznego)
podejścia do problemu integracji imigrantów. Takie całościowe podejście objęłoby nie tylko
ekonomiczne i społeczne aspekty integracji, ale także kwestie związane ze zróżnicowaniem
kulturowym i religijnym, jak również kwestie obywatelstwa, uczestnictwa w życiu
publicznym i praw politycznych. Kluczowe elementy holistycznego podejścia do polityki
integracyjnej są następujące:

• Integracja na rynku pracy – zwalczanie dyskryminacji w miejscu pracy,

uznanie kwalifikacji imigrantów, zredukowanie różnicy w poziomie
bezrobocia między obywatelami a imigrantami;

16

• Edukacja i znajomość języka – kursy językowe, zwłaszcza dla kobiet

migrantek, dostępność edukacji dla dzieci migrantów;

• Polityka mieszkaniowa i przestrzenna w miastach – zapewnienie dostępu do

mieszkania, zwalczanie i zapobieganie powstawaniu gett etnicznych w
miastach;

• Ochrona zdrowia i pomoc społeczna – dostęp do systemu opieki zdrowotnej

dla migrantów, zwrócenie szczególnej uwagi na problemy zdrowotne
charakterystyczne dla imigrantów;

• Odpowiednie środowisko kulturalne i społeczne – zachęty do uczestnictwa

imigrantów w życiu społecznym i publicznym, właściwe przedstawienie
społeczeństwu przyjmującemu pozytywnej roli imigrantów w wymiarze
społecznym i gospodarczym;

• Kwestie obywatelstwa i poszanowanie dla różnorodności – bardziej liberalna

polityka naturalizacji, postulat automatycznej lub niemal automatycznej
naturalizacji dla imigrantów w II i III pokoleniu, przyznanie imigrantom
pewnych praw politycznych niezależnie od nabycia obywatelstwa (np. prawo
głosu w wyborach lokalnych).

W komunikacie, Komisja zwróciła po raz kolejny uwagę na promowaną przez siebie
koncepcję tzw. civic citizenship, czyli stanu, w którym imigranci nabywają stopniowo pewne
prawa i odpowiadające im obowiązki, które z czasem sytuują ich na pozycji równej
obywatelom, bez konieczności naturalizacji. Posiadanie civic citizenship mogłoby być
pierwszym krokiem w drodze do nabycia pełnego obywatelstwa (ang. citizenship). Częścią
koncepcji civic citizenship jest postulat przyznania imigrantom po określonym czasie pobytu
praw wyborczych w wyborach lokalnych. Już obecnie praktyka ta jest stosowana w
niektórych państwach Unii (Dania, Finlandia, Holandia, Irlandia i Szwecja). Rozpatrując
kwestię civic citizenship Komisja odwołuje się też do Karty Praw Podstawowych Unii
Europejskiej. Zawiera ona katalog praw o charakterze uniwersalnym, a więc przysługujących
także imigrantom, a tylko niektóre wyraźnie wyszczególnione prawa zostały zastrzeżone dla
obywateli Unii

6

. Niemniej jednak, pomimo postulatów Komisji, Karta Praw Podstawowych

nie została włączona do traktatów założycielskich, nie ma więc formy obowiązującego prawa,
a koncepcja civic citizenship pozostaje na razie w sferze idei politycznych, lansowanych przez
Komisję, ale pomijanych przez państwa członkowskie.

Komisja Europejska zwraca też uwagę w swoim komunikacie na pewne grupy cudzoziemców
posiadające szczególne potrzeby, konieczne do uwzględnienia w trakcie opracowania polityk
integracyjnych. Należą do nich uchodźcy i osoby objęte innymi formami ochrony

6

Prawa, wyraźnie oznaczone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej jako przysługujące obywatelom

Unii to: prawo do pracy, poszukiwania zatrudnienia, do świadczenia usług, przemieszczania się i osiedlenia się
w dowolnym państwie Unii (art. 15 i 45); czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do Parlamentu
Europejskiego (art. 39) i w wyborach lokalnych w państwie zamieszkania (art. 40), prawo do opieki
dyplomatycznej i konsularnej ze strony placówek państw Unii w wypadku pobytu w kraju trzecim, w którym nie
ma dostępu do placówek własnego kraju (art. 46).

17

międzynarodowej, które przybywają niedobrowolnie, niosąc ze sobą bagaż trudnych
doświadczeń, często nie posiadają żadnych punktów oparcia w kraju, do którego przybyli.
Kluczową kwestią jest umożliwienie im dalszego samodzielnego życia. Kolejną grupą są
kobiety migrantki, narażone na podwójną dyskryminację z powodu i swego pochodzenia i
swojej płci. Wreszcie na szczególną uwagę zasługują dzieci i wnuki imigrantów – a więc
imigranci w II i III pokoleniu, doświadczający często poczucia braku tożsamości, a także
mający wciąż trudności z integracją na rynku pracy.

Komisja zaproponowała, aby współpraca państw, wymiana doświadczeń i informacji
odbywały się w ramach nowoutworzonej sieci Krajowych Punktów Kontaktowych ds.
Integracji. Jako forum ich spotkań i współpracy utworzono Grupę ds. Integracji w ramach
działającego przy Komisji Komitetu ds. Imigracji i Azylu.

Podsumowując, możemy stwierdzić, że omawiany komunikat dogłębnie i wszechstronnie
przedstawia problemy i wyzwania dla polityki integracyjnej oraz przedstawia dotychczasowe
działania Unii w tej dziedzinie. Niemniej jednak, należy pamiętać, że ranga tego dokumentu
jest zaledwie opiniotwórcza. Komunikat przedstawia poglądy Komisji na interesujący nas
temat, które niekoniecznie są zgodne z trendami przeważającymi w poszczególnych
państwach Unii, stąd niekoniecznie muszą się potem przełożyć na akty prawne przyjęte przez
Radę. Jednak nie można takich dokumentów również lekceważyć, gdyż, jak pokazuje
dotychczasowa praktyka, najczęściej spełniają one ważną rolę awangardy i wyznacznika
przyszłych działań i przyszłego prawodawstwa Unii.

Chociaż komunikat ten był pierwszym tak dogłębnie poświęconym problemom integracji
cudzoziemców, kwestia ta pojawiała się też we wcześniejszych komunikatach Komisji
poświęconych polityce imigracyjnej Wspólnoty (European Communities 2000d), otwartej
metodzie koordynacji we wspólnotowej polityce imigracyjnej (European Communities
2001c), jak również w komunikatach poświęconych budowie wspólnego systemu azylowego
(European Communities 2000b), (European Communities 2000c). Spośród wymienionych
dokumentów warto zwrócić uwagę na komunikat 387 z 2001 r. (European Communities
2001c). Komisja proponuje w nim, by zastosować do polityki imigracyjnej tzw. metodę
otwartej koordynacji, która byłaby wsparciem i uzupełnieniem do wspólnotowych aktów
prawnych przyjmowanych w tej dziedzinie. Metoda otwartej koordynacji rozumiana jest jako
etap pośredni pomiędzy pozostawieniem danej kwestii w wyłącznej kompetencji państw, a
prowadzeniem wspólnej polityki na poziomie Wspólnoty Europejskiej. W ramach tej metody
państwa członkowskie pozostałyby odpowiedzialne za szereg kwestii do tej pory dla nich
zastrzeżonych (takich jak rozmiary imigracji ekonomicznej lub integracja obywateli państw
trzecich), ale jednocześnie, stworzono by w tych obszarach wspólne europejskie wytyczne,
które później miałyby posłużyć jako wzorce w tworzeniu planów krajowych ich realizacji.
Jako wytyczna nr 6 znalazła się w propozycji Komisji konieczność rozwinięcia polityk
integracyjnych względem obywateli krajów trzecich przebywających legalnie na terytorium
Unii.

18

Propozycja Komisji nie została jednak przyjęta, a europejskie wytyczne dla polityki
imigracyjnej nie zostały uchwalone przez Radę. Jest to, moim zdaniem, kolejny argument
wskazujący na fakt, że państwom członkowskim Unii jest trudno rozwinąć ściślejszą
współpracę w omawianych dziedzinach, traktowanych jako bardzo delikatne i wrażliwe
politycznie. Powoli i z niemałym trudem powstawały akty prawne, które przewidział Traktat
Amsterdamski. Znakomita większość z nich jeszcze tak naprawdę nie zaczęła funkcjonować,
gdyż nie minął ostateczny termin ich implementacji w prawie wewnętrznym państw Unii.
Ponieważ nie wiadomo, jak będą funkcjonować instrumenty już przyjęte, wydaje się logiczne,
że państwa bardzo ostrożnie podchodzą do wszelkich propozycji dalszej głębszej współpracy.
Generalnie można stwierdzić, że o ile propozycje Komisji wychodzą czasem daleko w
przyszłość, snując śmiałe wizje wzrostu kompetencji Wspólnoty w omawianej dziedzinie, o
tyle stanowisko państw cechuje daleko posunięta ostrożność w przyjmowaniu jakichkolwiek
wiążących uregulowań lub bardziej zaawansowanych form współpracy.

5. Najnowsze trendy i pytanie o przyszłość – czy powstanie
wspólna polityka integracyjna UE?

Na pewno za przełomowy, jeśli chodzi o zainteresowanie Unii integracją imigrantów, można
uznać rok 2003. W pierwszej połowie tego roku, podczas prezydencji greckiej szczególny
nacisk został położony na kwestie rozwoju wspólnej polityki migracyjnej i azylowej. Już w
priorytetach działań prezydencji greckiej znalazło się stwierdzenie, że „podejście do problemu
nielegalnej imigracji, wspólnego zarządzania granicą i udzielania azylu powinno stać się
bardziej globalne i obejmować również aspekty gospodarczej i społecznej integracji
imigrantów” (European Communities 2003g). Szczyt Rady Europejskiej w Salonikach (19-20
czerwca 2003), będący zakończeniem prezydencji greckiej poświęcił sprawie integracji
imigrantów najwięcej uwagi od czasu szczytu w Tampere. W konkluzjach ze szczytu znalazł
się osobny punkt zatytułowany „Rozwój polityki na poziomie Unii Europejskiej na rzecz
integracji obywateli państw trzecich legalnie mieszkających na terytorium Unii Europejskiej”.
Rada uznała „za konieczne opracowanie kompleksowej i wielowymiarowej polityki na rzecz
integracji legalnie mieszkających obywateli państw trzecich”. Skuteczna integracja
przyczynia się, bowiem, zdaniem Rady, do spójności społeczeństwa i dobrobytu
gospodarczego. Co więcej, powinna także przyczyniać się do sprostania nowym wyzwaniom
demograficznym stojącym przed Unią. Rada przytoczyła też definicję polityki integracyjnej,
którą rozumie jako „ciągły dwukierunkowy proces oparty na wzajemnych prawach i
odpowiednich zobowiązaniach legalnie przebywających obywateli państw trzecich i
społeczeństw przyjmujących”. Chociaż główna odpowiedzialność za opracowanie i
wdrożenie takich polityk spoczywa na państwach członkowskich, powinny one rozwijać
swoje polityki w ramach spójnej struktury Unii Europejskiej. W celu przyspieszenia rozwoju
takiej unijnej struktury, należy dążyć do ustanowienia wspólnych definicji podstawowych
zasad (European Communities 2003f).

19

W 2004 r. przewodnictwo w Unii przypadło Irlandii i Holandii. Kraje te, oprócz ustalenia
tradycyjnych, co półrocznych priorytetów prezydencji, stworzyły także wspólny program
działań obejmujący cały rok 2004 (European Communities 2004f). Integracja imigrantów
znalazła się w nim jako osobny punkt w ramach rozwoju obszaru wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości. Dzięki priorytetowemu potraktowaniu kwestii integracji, zwłaszcza przez
prezydencję holenderską, oraz na skutek dramatycznych wydarzeń, które miały miejsce w
Holandii po zabójstwie holenderskiego reżysera Theo van Gogha, sprawa ta nabrała w
ostatnim czasie szczególnej wagi politycznej przyciągając uwagę mediów i opinii publicznej.
Zorganizowana przez Holendrów konferencja prezydencji poświęcona wyłącznie zagadnieniu
integracji, odbyła się w dniach 9-11 listopada 2004 w Groningen. Ministrowie odpowiedzialni
za kwestie integracji w państwach europejskich dyskutowali o sposobach i rozmiarach
przyszłej współpracy, w sposób szczególny koncentrując się na kwestii kursów
integracyjnych i środków promujących integrację młodzieży. W czasie konferencji Komisja
Europejska zaprezentowała Podręcznik o integracji (European Communities 2004a),
przygotowany na podstawie doświadczeń państw członkowskich zebranych poprzez sieć.
Narodowych Punktów Kontaktowych ds. Integracji. Podręcznik ma na celu przede wszystkim
propagowanie dobrych doświadczeń i udanych praktyk integracyjnych pomiędzy państwami
Unii. Jest on na pewno dowodem zaangażowania Komisji w kwestie integracji i chęci
pośrednictwa w wymianie informacji i doświadczeń pomiędzy państwami członkowskimi.

Także w listopadzie 2004 r. Rada Europejska na szczycie w Brukseli (4-5 listopada 2004)
przyjęła tzw. program haski, czyli nowy program rozwoju i umacniania Unii jako obszaru
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, który ma być podstawą rozwoju współpracy na
najbliższe 5 lat. Umiejscowienie jako odrębnego punktu kwestii integracji imigrantów każe
przypuszczać, że w najbliższych latach kwestia ta będzie zarówno polem współpracy, jak i
nabierze jeszcze większej wagi politycznej. Podkreślając fakt, że udana integracja ma duże
znaczenie dla stabilności i spójności wewnętrznej społeczeństw, Rada uznała za zasadnicze
całościowe podejście do tej kwestii obejmujące władze na szczeblu lokalnym, regionalnym,
krajowym i unijnym. Wskazując na potrzebę koordynacji i dzielenia się informacją i
doświadczeniami, Rada przyjęła kilka podstawowych zasad dotyczących integracji, które
mogą stać się bazą do dalszej współpracy. Zgodnie z programem haskim, „integracja:

ƒ

Jest ciągłym, dwukierunkowym procesem obejmującym zarówno obywateli państw

trzecich zamieszkujących legalnie, jak i społeczeństwo, które ich przyjmuje;

ƒ

Obejmuje, ale wychodzi poza politykę przeciw dyskryminacji;

ƒ

Zakłada poszanowanie podstawowych wartości Unii Europejskiej i podstawowych

praw człowieka;

ƒ

Wymaga podstawowych umiejętności uczestnictwa w społeczeństwie;

ƒ

Uzależniona jest od częstych interakcji i dialogu międzykulturowego pomiędzy

członkami społeczeństwa na wspólnych forach i działań mających na celu poprawę
wzajemnego zrozumienia;

20

ƒ

Rozciąga się na różne obszary polityk, w tym zatrudnienie i edukację” (European

Communities 2004b).

Także w nowych państwach członkowskich, do tej pory siłą rzeczy wyłączonych z unijnej
współpracy w omawianej dziedzinie, zainteresowanie tematem prawdopodobnie wzrośnie.
Państwa te, w tym Polska, staną przed koniecznością nie tyle dostosowania swoich praktyk do
ogólnie przyjętego wzorca, na co jest jeszcze za wcześnie, ile wobec konieczności zbadania w
ogóle problemu integracji na swoim terytorium i określenia swojego stanowiska w tej
sprawie.

Nie bez znaczenia jest tu fakt, że pomimo rosnącego upodabniania się sytuacji migracyjnej
państw środkowoeuropejskich do ich zachodnich sąsiadów, ciągle skala zjawiska imigracji, a
co za tym idzie wyzwania dotyczące integracji nie są porównywalne. Stąd wynikają
podstawowe pytania na przyszłość, które możemy postawić. Czy rozszerzenie Unii o nowe
państwa, dla których problemy integracyjne nie są tak palące, spowolni, a może nawet
zatrzyma chwilowo w jakiś sposób działania Unii w tej dziedzinie? Jeśli nie, to czy nowi
członkowie będą czynnie uczestniczyć w rozwoju współpracy na forum unijnym, czy też będą
zaledwie biernymi obserwatorami? Na ile przystąpienie do UE wymusi na nowych członkach
zajęcie się problemem, czasem dla nich do tej pory nieistotnym?

Wszystkie te pytania zawierają się w jednym ogólnym pytaniu o to jak będzie wyglądała
współpraca państw Unii w dziedzinie integracji imigrantów w przyszłości. Czy przyjmie
formę niezobowiązujących prób koordynacji i wymiany doświadczeń, czy też będzie
ewoluowała w stronę wspólnej polityki integracyjnej Unii Europejskiej, traktowanej jako
część polityki imigracyjnej Unii? Czy przeważy poczucie wspólnie doświadczanego
problemu, skłaniające ku znaczącemu przeniesieniu kompetencji legislacyjnych na poziom
unijny, czy też dominujące pozostanie odczucie różnic w charakterze i natężeniu zjawiska, co
z kolei skłania ku zachowaniu przez państwa maksymalnej dowolności w stosowanych
środkach? Być będzie możliwa w przyszłości do zastosowania w omawianej dziedzinie
metoda otwartej koordynacji, stosowana już przez państwa Unii w innych kwestiach
społecznych. Zważywszy na fakt, że metoda ta, choć wytycza cele, pozostawia państwom
wybór środków i metod ich realizacji, wydaje się, że jej zastosowanie jest bardziej
prawdopodobne, niż próby wspólnotowej legislacji w tym zakresie, gdyż pozwoliłoby to na
zachowanie daleko idącej autonomii państw w regulacji tych jakże delikatnych kwestii.

21

Bibliografia

Berry J.W. (1992), Acculturation and Adaptation in a New Society, International Migration,

vol. 30.

Ciechański J. (2003), Otwarta metoda koordynacji w Unii Europejskiej: Wpływ na politykę

społeczną i zatrudnienia nowych państw członkowskich, "Żurawia Papers", zeszyt 1,
Warszawa.

European Communities (1992), Treaty on the European Union (Maastricht version), Dz.U. C

191 z 29.07.1992.

European Communities (1996), Council Resolution 96/C 80/02 of 4 March 1996 on the status

of third country nationals residing on a long-term basis on the territory of the Member
States.

European Communities (1997), Council Regulation (EC) 1997/1035/EC of 2 June 1997

establishing a European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, Dz.U. L 151 z
10.06.1997.

European Communities (1999), Presidency Conclusions of the Tampere European Council,

15-16 October 1999 (SN200/99).

European Communities (2000a), Charter of Fundamental Rights of the European Union,

Dz.U. C 364 z 18.12.2000.

European Communities (2000b), Communication from the Commission to the Council and the

European Parliament on the common asylum policy, introducing an open coordination
method, COM (2000) 710.

European Communities (2000c), Communication from the Commission to the Council and the

European Parliament: Towards a common asylum procedure and a uniform status valid
throughout the Union, for persons granted asylum, COM (2000) 755.

European Communities (2000d), Communication from the Commission to the Council and the

European Parliament: On a Community immigration policy, COM (2000) 757.

European Communities (2000e), Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000

implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or
ethnic origin, Dz.U. L 180 z 19.07.2000.

European Communities (2000f), Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000

establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation,
Dz.U. L 303 z 2.12.2000

European Communities (2000g), Council Decision 2000/596/EC of 28 September 2000

establishing a European Refugee Fund, Dz.U. L 252 z 6.10.2000

European Communities (2001a), Council Directive 2001/55/EC of July 2001 on minimum

standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced
persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in
receiving such persons and bearing the consequences thereof, Dz.U. L 212 z 7.09.2001.

22

European Communities (2001b), Proposal for a Directive on the conditions of entry and

residence of third-country nationals for the purpose of paid employment and self-
employed economic activities, COM (2001) 386 final.

European Communities (2001c), Communication from the Commission to the Council and the

European Parliament on an open method of coordination for the Community immigration
policy, COM (2001) 387.

European Communities (2002a), Treaty establishing European Community (consolidated

version), Dz.U. C 325 z 24.12.2002.

European Communities (2002b), Immigration, Asylum and Social Integration. European

Economic and Social Committee.

European Communities (2003a), Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003

concerning the status of third country nationals who are long-term residents, Dz.U. L 16
z 23.01.2004.

European Communities (2003b), Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the

right to family reunification, Dz.U. L 251 z 3.10.2003.

European Communities (2003c), Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying

down minimum standards for the reception of asylum seekers, Dz.U. L 31 z 6.02.2003.

European Communities (2003d), Communication from the Commission to the Council, the

European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee
of the Regions on immigration, integration and employment, COM (2003) 336 final.

European Communities (2003e), Communication from the Commission to the Council, the

European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee
of Regions establishing the guidelines for the second round of the Community Initiative
EQUAL concerning transnational co-operation to promote new means of combating all
forms of discrimination and inequalities in connection with the labour market - "Free
movement of good ideas", COM (2003) 840.

European Communities (2003f), Presidency Conclusions of the Thessaloniki European

Council, 19-20 June 2003 (11638/03).

European Communities (2003g), Nasza Europa. Program Prezydencji greckiej w Unii

Europejskiej, styczeń – czerwiec 2003,
(http://www2.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/0/4A5224C8C1C48B37C1256F1F002C1E10/$fil
e/ME6216.pdf).

European Communities (2004a), Handbook on integration for policy-makers and

practitioners, http://europa.eu.int/comm/justice_home/.

European Communities (2004b), Presidency Conclusions of Brussels European Council, 4-5

November 2004, (14292/04).

European Communities (2004c), Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Dz.U. C 310

z 16.12.2004.

European Communities (2004d), Communication from the Commission to the Council and the

European Parliament. Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere
programme and future orientations, COM (2004) 401 final.

23

European Communities (2004e), Communication from the Commission to the Council, the

European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee
of Regions: Study on the links between legal and illegal migration, COM (2004) 412.

European Communities (2004f), Note from the Irish and Dutch Delegations: Operational

Programme of the Council for 2004 submitted by the incoming Irish and Dutch
Presidencies – The Union in 2004: Seizing the Opportunities of the Enlarged
Union(16195/03).

Heckmann F., Schnapper D. (red.) (2003), The Integration of Immigrants in European

Societies. National Differences and Trends of Convergence, Stuttgart.

International Organization for Migration (2003), Integration of Migrants. The IOM approach.
Meyers E. (2000), Theories of International Immigration Policy – A Comparative Analysis,

International Migration Review, vol. 34/2000.

Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E. (oprac.) (1999), Dokumenty Europejskie.

Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską w wersji
Traktatu Amsterdamskiego. Tom III, Lublin: Morpol.

Przyborowska-Klimczak A., Skrzydło-Tefelska E. (oprac.) (1996), Dokumenty Wspólnot

Europejskich, Lublin: Morpol.

„

ISSN 1732-0631

ISBN 83-921915-1-X

Printed in Poland