Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

Polityka bez romantyzmu: Zarys pozytywnej teorii wyboru

publicznego i jej normatywne implikacje

James M. Buchanan

W tym eseju spróbuję przedstawić rozwój i

główne problemy "teorii wyboru publicznego" lub, używając

alternatywnej nazwy, ekonomicznej teorii polityki, bądź

"nowej ekonomii politycznej".

1

Ta dziedzina badań zyskała

znaczenie dopiero w pierwszych dekadach po II Wojnie

Światowej. Podejście to rozwijane było w Ameryce od lat

50 - tych i 60 - tych, natomiast w Europie i Japonii

przyciągnęło uwagę badaczy dopiero w latach 70 - tych. W

prezentacji tej nie można pominąć faktu, iż teoria wyboru

publicznego ma historyczne antecedensy w myśli

europejskiej osiemnastego i dziewiętnastego stulecia.

Ecclesiastes uczy nas, że nie ma nic nowego pod

słońcem, a to stwierdzenie, w pierwotnym brzmieniu, z

pewnością jest prawdziwe szczególnie w tak zwanych

naukach społecznych. (Przypominam sobie o tym co

tydzień, kiedy widzę jak moi młodsi mocno

zmatematyzowani koledzy-ekonomiści wynajdują na nowo

koła, które dawno były znane starym ekonomistom).

Jednakże w sensie wpływu na świat dominujących idei

"wybór publiczny" jest nowy, a ta subdyscyplina sytuująca

się gdzieś w połowie drogi między ekonomią a naukami

politycznymi odmieniła sposób myślenia wielu ludzi. Jeśli

wolno mi użyć nadużywanego pojęcia Thomasa Kuhna, to

możemy, jak sądzę, mówić o tym, że nowy paradygmat

zastąpił stary. Lub sięgając do metafory Nietzschego

powiemy, że patrzymy teraz na niektóre aspekty naszego

świata, a w szczególności świata polityki, poprzez inne

okno.

Pierwszy

człon tytułu tego eseju: "Polityka bez

romantyzmu" wybrany został dla jego deskryptywnej

akuratności. Teoria wyboru publicznego jest tym

podejściem, dzięki któremu romantyczny i złudny zbiór

wyobrażeń na temat funkcjonowania rządów i zachowania

rządzących został zastąpiony przez zbiór pojęć, które

zawierają więcej sceptycyzmu w stosunku do tego, co

rządy mogą zrobić i w stosunku do tego, co rządzący będą

robić, pojęć, które są bardziej spójne z polityczną

1

Wcze niejsz i inaczej zorganizowan dyskusj podobnych

problemów znale mo na w Buchanan, (1978). Wi cej technicznych
szczegó ów dostarcza Mueller, (1976).

rzeczywistością, którą możemy obserwować wokół nas.

Zwykłem powtarzać, że teoria wyboru publicznego zawiera

"teorię niepowodzeń rządu", która jest całkowicie

porównywalna z "teorią niepowodzeń rynku" rozwiniętą

przez teorię ekonomii dobrobytu w latach 1930 - tych i

1940 - tych. W podejściu tym pokazano, że system

prywatnych rynków "zawodzi" pod pewnym względem,

kiedy jego działanie porównujemy z idealnymi kryteriami

efektywności alokacji zasobów i dystrybucji dochodu.

Rozwinięta później teoria wyboru publicznego pokazuje, że

rządy lub polityczne organizacje "zawodzą" pod pewnym

względem, kiedy badamy sposoby w jaki realizują idealne

kryteria efektywności i sprawiedliwości (equity). Zmianą

jaka zaszła od czasu tych teoretycznych osiągnięć jest to,

że [obecnie - przypis Tłumacza] tylko niewielu naukowców

konfrontuje rzeczywiste rynki z idealnymi modelami działań

państwa. Dyskusja dotycząca zasięgu sektora prywatnego

i publicznego jest obecnie prowadzona w bardziej

sensownych ramach: rozwiązania organizacyjne są

analizowane poprzez porównanie realistycznie

modelowanych alternatyw.

Zalecenie porównywania społecznych instytucji

tak, jak one rzeczywiście funkcjonują, a nie tak jak

marzylibyśmy, żeby funkcjonowały, wydaje się prawdą

prostą i oczywistą. Ale ta prosta i oczywista prawda

zagubiona została przez wykształconego człowieka

Zachodu na dłużej niż jedno stulecie. W żaden sposób nie

można powiedzieć, że ta prawda jest i dzisiaj powszechnie

akceptowana. Musimy przyznać, że, choć w wielu

przebraniach, to wciąż pozostaje wśród nas mistyczne

przekonanie socjalistów, że państwo i polityka jakoś tam

zmierzają w kierunku transcendentnie pojmowanego

"dobra publicznego". I nawet wśród tych, którzy odrzucili tę

mistykę są tacy, którzy nieprzerwanie szukają ideału, który

rozwiązałby dylemat polityki.

Na

początku tego eseju nie chciałbym jednak

zbyt wiele miejsca poświęcać normatywnym implikacjom

teorii wyboru publicznego. Implikacje te bowiem wyłonią

się (lub nie) z pozytywnej analizy. Teoria wyboru

publicznego jako taka jest lub może być teorią całkowicie

pozytywną, całkowicie naukową i wertfrei w standardowym

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

znaczeniu tych terminów. Implikacje dla porównawczej

oceny instytucji, wzmiankowane wyżej, dotyczą metod

dokonywania takich porównań, a nie konkretnych wyników.

Nie chcę popełnić naturalistycznego błędu i nie twierdzę,

że teoria wyboru publicznego, bardziej niż teoria

ekonomiczna, może powiedzieć jakiejś zbiorowości osób

co "powinna" wybrać.

Definicja

Pozwólcie mi być bardziej konkretnym i

spróbować zdefiniować "teorię wyboru publicznego" w

sposób bardziej bezpośredni. Taka definicja może stać się

jaśniejsza poprzez odniesienie do teorii ekonomicznej,

choćby dlatego, że ta ostatnia jest bardziej znana. Czym

jest teoria ekonomiczna? Jest zbiorem analiz, które

proponują rozumienie i wyjaśnienie tego złożonego

procesu wymiany, który nazywamy "gospodarką". Jest to

zbiór analiz, który pozwala nam powiązać zachowanie

indywidualnych uczestników działalności rynkowej, jako

nabywców, sprzedawców, inwestorów, producentów,

przedsiębiorców, z wynikami, które osiąga cała

zbiorowość, wynikami, które nie znajdują się w obrębie

celów i świadomości poszczególnych uczestników /.../.

2

Teoria wyboru publicznego korzysta z narzędzi i

metod, które rozwinięte zostały do wysokiego poziomu

analitycznego w teorii ekonomicznej i stosuje je do

zagadnień życia politycznego, instytucji rządowych i

gospodarki publicznej. Podobnie jak to ma miejsce w teorii

ekonomicznej analiza próbuje powiązać zachowanie

poszczególnych aktorów w sektorze rządowym, to znaczy,

zachowanie osób jako wyborców, kandydatów do

stanowisk urzędowych, wybranych przedstawicieli, liderów

lub członków partii politycznych i urzędników (wszystko to

są to role z "wyboru publicznego") ze złożonymi wynikami

tego zachowania, które to wyniki obserwujemy lub

możemy zaobserwować. Teoria wyboru publicznego stara

się dostarczyć analiz, wyjaśnienia złożonych

instytucjonalnych interakcji, które mają miejsce w życiu

publicznym. Podkreślam tutaj słowo złożonych, gdy

właściwym jest przeciwstawienie analiz w obrębie teorii

wyboru publicznego z podejściami, które modelują rządy

jako swoisty monolit, posiadający swój autonomiczny byt,

oddzielony i odrębny od jednostek, które uczestniczą w

procesie rządzenia.

2

W t umaczeniu pomini ty zosta nieistotny z punktu widzenia toku

wywodu fragment b d cy pochwa dokona austriackiej my li
ekonomiczne - wyra ny uk on pod adresem instytucji organizuj cej
odczyt [A.S].

Metodologiczny indywidualizm

Jak sugeruje to moja definicja teorii wyboru

publicznego opiera się ona na metodologicznym

indywidualizmie w takim samym znaczeniu jak teoria

ekonomiczna. Podstawowymi jednostkami analizy są

raczej dokonujące wyborów, działające, zachowujące się

osoby, niż organiczne całości takie jak partie, regiony czy

państwa. W istocie można zaproponować jeszcze jedno

określenie dla badanej tu materii: "Indywidualistyczna

teoria polityki".

Nie

istnieje

żadne formalne powiązanie

pomiędzy metodologicznym indywidualizmem, który

cechuje formalną teorię wyboru publicznego, a

motywacjami, które przypisujemy osobom, gdy pełnią one

różne wskazane wyżej funkcje lub role wyboru

publicznego. Możliwym jest zbudowanie całkowicie spójnej

i metodologicznie indywidualistycznej teorii polityki

wychodząc z romantycznego założenia, że wszystkie

osoby w ich politycznych rolach próbują realizować własną

koncepcję "dobra wspólnego" całkowicie przy tym

pomijając wzgląd na wąsko rozumiany własny interes.

Teoria taka nie uniknie problemów związanych z

koniecznością pogodzenia różnych koncepcji tego czym

jest "dobro wspólne" wyznawanych przez różne osoby.

Taka teoria mogłaby dostarczyć testowalnych twierdzeń, a

badania empiryczne mogłyby rozpocząć ich weryfikację.

Jednakże większość naukowców, którzy

przyczynili się do rozwoju teorii wyboru publicznego to

ekonomiści. Uczeni ci przejawiali więc naturalną tendencję

do przenoszenia tych modeli człowieka, które okazały się

przydatne w obrębie teorii ekonomicznej, modeli, które

stosowane były do rozwijania testowalnych i możliwych do

empirycznego potwierdzenia hipotez. Modele te zawierają

założenie, że ludzie starają się maksymalizować własne

użyteczności i, że ich własny wąsko rozumiany

ekonomiczny dobrobyt jest ważnym składnikiem tych

użyteczności. Nie chciałbym jednak wchodzić tutaj w

dyskusję atakującą lub broniącą użyteczności koncepcji

homo economicus w ekonomii lub w którejś z

politologicznych teorii. Chcę jedynie powiedzieć, tak jak już

to wielokrotnie czyniłem, że ciężar dowodu spoczywa na

tych, którzy sugerują, że w ekonomii i w polityce znajdują

zastosowanie całkowicie odmienne modele ludzkiego

zachowania. Zasada logicznej spójności podpowiada,

ażeby przynajmniej na początku badać implikacje

stosowania tych samych modeli w różnych warunkach.

Jak

już wcześniej wspomniałem wychodzimy od

założenia, że jednostki maksymalizują użyteczność. I, na

razie, nie musimy określać jakie elementy zawiera funkcja

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

użyteczności jakiejś osoby. Na tym etapie możemy

dopuścić ewentualność, że mamy do czynienia zarówno

ze świętymi jak i grzesznikami. W pewnym stopniu

możemy po prostu scharakteryzować jakąś osobę poprzez

jej zbiór preferencji, jej funkcję użyteczności. Funkcja ta

określa lub opisuje zbiór możliwych wymienności (trade

offs) pośród alternatyw potencjalnego wyboru niezależnie

od tego czy wybór ma miejsce pomiędzy jabłkami a

pomarańczami, czy też pomiędzy pokojem a wojną.

Kiedy rozpoczynamy analizę w kategoriach

preferencji lub funkcji użyteczności prowadzi nas to prawie

natychmiast do badania możliwych różnic pomiędzy

osobami. Ponieważ posiadanie takich samych preferencji

przez różne osoby nie wydaje się samo przez się

zrozumiałe, najlepiej jest zacząć od założenia, że

preferencje mogą się różnić. W obrębie teorii

ekonomicznej istnienie takich różnic nie stanowi problemu.

Przeciwnie. Jeśli jedna osoba przydaje znacznie wyższą

niż inna osoba wartość jabłkom w porównaniu do

pomarańcz, to pojawia się możliwość wymiany. Obie

osoby mogą zyskać na użyteczności poprzez wymianę. W

istocie taka wzajemnie korzystna wymiana jest tym czego

dotyczy teoria ekonomiczna, niezależnie od tego jak

bardzo ezoteryczną czynią ją współcześni ekonomiści.

Wymiana polityczna

W

porównaniu

z

polityką teoria ekonomiczna jest

prosta. Proces "wymiany politycznej" z konieczności jest

bardziej złożony niż proces wymiany ekonomicznej na

uporządkowanych rynkach i jest tak z powodu dwóch

odrębnych przyczyn. Po pierwsze, podstawowa "wymiana

polityczna", konceptualna umowa w oparciu, o którą jest

ustanowiony porządek konstytucyjny musi poprzedzać

każdą znaczącą interakcję ekonomiczną. Uporządkowany

handel prywatnymi dobrami i usługami może mieć miejsce

jedynie w obrębie określonej struktury prawnej, która

ustanawia prawa jednostek do własności i kontroli

zasobów, która nadzoruje (enforces) prywatne umowy i

która ustanawia granice dla działań organów rządowych.

Po drugie, nawet w obrębie dobrze określonego i dobrze

funkcjonującego porządku prawnego "wymiana polityczna"

nieuchronnie angażuje wszystkich członków danej

zbiorowości, a nie dwóch partnerów handlowych, jak to ma

miejsce w przypadku wymiany ekonomicznej.

3

3

Bardziej rozwini t analiz ró nicy pomi dzy wymian polityczn na

poziomie konstytucyjnym i na poziomie post-konstytucyjnym znale
mo na w Buchanan, (1975).

Te dwa poziomy "wymiany politycznej"

dostarczają naturalnej klasyfikacji dwóch odrębnych

obszarów badań - oba zresztą pozostają w obrębie

korpusu teorii wyboru publicznego. Pierwszy obszar badań

nazwany być może "ekonomiczną teorią konstytucji".

4

Teoria ta ma swoich historycznych poprzedników w teorii

umowy społecznej, a jej współczesną filozoficzną

generalizacją jest praca Rawlsa (1971). Drugi obszar

badań obejmuje "teorię instytucji politycznych" jako, że

funkcjonują one w obrębie prawno - konstytucyjnych

struktur. Ten obszar problemów zawiera teorię głosowania

i reguł głosowania, teorię współzawodnictwa wyborczego,

teorię konkurencji między partiami i teorię biurokracji.

5

Ekonomiczna teoria konstytucji

Tak jak wcześniej stwierdziłem ten aspekt

nowoczesnej teorii wyboru publicznego jest ściśle

związany z ważnym nurtem myślowym w tradycyjnej teorii

polityki lub politycznej filozofii, mianowicie teorią umowy

społecznej lub paktu społecznego. Cała dyskusja

bezpośrednio odnosi się do klasycznego zbioru kwestii

dotyczących legitymizacji porządku politycznego. Jakie jest

źródło legitymizacji rządów lub rządzących? Jakie prawa

posiadają niektórzy ludzie by rządzić innymi?

Na pewnym podstawowym poziomie

filozoficznym indywidualista musi odrzucić istnienie jakichś

"praw do rządzenia". W tym znaczeniu często określałem

się mianem filozoficznego anarchisty. Jednakże

zobowiązani jesteśmy trzeźwo patrzeć na alternatywny

porządek polityczny jakim byłaby anarchia i czynimy to bez

romantycznego zaślepienia, które kiedyś cechowało

anarchistów i cechuje ich dziś. Sięgamy do Thomasa

Hobbesa, którego siedemnastowieczna wizja staje się

bardzo pociągająca dla nas żyjących w końcu XX wieku.

Hobbes opisywał życie ludzi w społeczeństwie bez rządu,

bez praw, jako "samotne, biedne, odpychające, brutalne i

krótkie". W tej hobbesiańskiej perspektywie, każda osoba

żyjąca w takiej dżungli tak wysoko ceniłaby

bezpieczeństwo życia i własności, że każda umowa z

suwerennym rządem wydałaby się jej bardzo korzystna.

Taka osoba zgodziłaby się przestrzegać prawa

ustanowionego przez suwerena, nawet jeśli spostrzegłaby,

4

Rozwinięcie takiej teorii było celem książki, którą napisałem

wspólnie z Tullockiem (1962).

5

We współczesnej teorii wyboru publicznego teorii reguł

głosowania zaczyna się od pracy Blacka (1958). Teoria konkurencji
pomiędzy partiami ma swe korzenie w pracy Downsa (1957).
Teoria biurokracji w jej nowoczesnym kształcie zapoczątkowana
została przez Tullocka (1965).

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

że zasadniczo nie istnieją ograniczenia, przy pomocy

których można by się zabezpieczyć przed użyciem tych

praw przez suwerena w celu wyzysku.

Montesquieu, John Locke i amerykańscy

Ojcowie Założyciele byli bardziej optymistyczni niż Hobbes

w ich koncepcji umowy konstytucyjnej jako potencjalnego

ograniczenia dla aktywności rządu. I, jak sądzę,

odczytanie historii przynajmniej w pewnym stopniu,

potwierdziłoby ich koncepcję. Rządy były ograniczane

przez konstytucje, a część dziedzictwa Zachodu aż do dziś

dnia odzwierciedla osiemnastowieczną mądrość, która

nałożyła pewne ograniczenia na działania rządowe.

Jednakże błąd dziewiętnasto- i dwudziestowiecznej myśli

politycznej polegał na założeniu, że procedury wyborcze

wystarczają, aby powstrzymać lewiatańskie skłonności

rządów i tak długo, jak długo istnieją konstytucyjne

gwarancje wolnych i periodycznych wyborów, rozmiary i

zasięg działań rządu są kontrolowane. Dopiero w połowie

obecnego wieku zrozumieliśmy, że takie wyborcze

ograniczenia nie są w stanie utrzymać rządów w obrębie

domniemanej "umowy", poprzez którą zostały one

ustanowione, umowy, która jest jedyną podstawą

legitymizacji rządów w oczach obywateli.

Teoria konstytucji, która stanowi centralną część

teorii wyboru publicznego nawiązuje do

osiemnastowiecznej, w przeciwieństwie do dziewiętnasto- i

dwudziestowiecznej, perpsektywy. Teoria ta stawia pytania

o to, jak rządy mogą być ograniczane i o to, jak rządy

powinny być ograniczane. Co rządom wolno robić? Jaka

jest właściwa im sfera politycznego działania? Jaka część

produktu narodowego powinna być dostępna dla

politycznego dysponowania nią? Jaki rodzaj politycznych

struktur decyzyjnych winien zostać przyjęty na etapie

konstytucyjnym? Na jakich warunkach i w jakim stopniu

obywatele powinni być włączeni w procesy decyzyjne?

Odpowiedź na te pytania, i wiele innych im

podobnych, w oczywisty sposób zależy od jakiejś

pozytywnej, predyktywnej analizy tego, jak różne

polityczne instytucje będą funkcjonować, jeśli zostaną

konstytucyjnie przyjęte. Świadoma i znacząca teoria

konstytucji nie może zostać stworzona dopóty, dopóki nie

istnieje jakaś teoria funkcjonowania alternatywnych reguł

politycznych.

Postkonstytucyjna polityka

W postkonstytucyjnych ramach, przy określonym

porządku prawnym pojawiają się okazje dla wzajemnie

korzystnych "wymian politycznych". Oznacza to, iż po

ustanowieniu przez wyobrażeniową "umowę"

konstytucyjną "ochronnego", "minimalnego" lub typu

"nocnego stróża" państwa wciąż możliwe są zwiększające

efektywność złożone wymiany pomiędzy członkami danej

zbiorowości. Powstać może "państwo produkcyjne", które

dostarcza "dóbr publicznych", dóbr z konsumpcji, których

nikt nie może zostać wykluczony i które mogą być

produkowane taniej wspólnie niż przez odrębne jednostki.

Jak zorganizowane winny być złożone wymiany

polityczne, aby zapewnić wszystkim ich uczestnikom

korzyści netto? Dobrowolna wymiana przypominająca

kontakty pomiędzy sprzedającymi a kupującymi na rynku

dóbr prywatnych może nie być możliwa. Pojawia się

miejsce dla działań rządowych, jednakże jak i przez kogo

podejmowane winny być decyzje rządowe? Przy pomocy

jakich reguł? I jakich skutków działania tych reguł można

oczekiwać?

Przedstawiana przeze mnie teoria

analizuje dwa różne typy pytań. Pierwszy typ dotyczy tego

jak różniące się indywidualne preferencje co do łącznych

wyników są uzgadniane lub mogą być uzgodnione. Czyli

jak grupy osób osiągają zbiorowe decyzje przy pomocy

różnych proceduralnych reguł? Ten typ teorii nie zajmował

się rządem jako takim. W istocie powstała teoria popytu na

dobra i usługi rządowe bez towarzyszącej jej teorii podaży.

Drugi i późniejszy nurt poszukiwań dotyczył zachowań

ludzi zajmujących stanowiska rządowe, odpowiedzialnych

za dostarczanie dóbr i usług, które mogą być pożądane

przez obywateli. Będzie pożytecznym oddzielne

omówieniu tych obu nurtów analizy polityki post-

konstytucjonalnej.

Teoria reguł głosowania

Zacznijmy od pracy Blacka, który postawił proste

pytanie: Jak komitety dochodzą do podjęcia decyzji stosując

prostą zasadę

głosowania większościowego?

Wykorzystując elementy prekursorskich prac Condorceta,

Lewis Caroll i kilku innych badaczy, Black rozpoczął analizę

cech głosowania większościowego i odkrył problem cyklów

większościowych, problem, który zajmował być może

niezasłużenie dużo uwagi teoretyków wyboru publicznego.

Istnieć mogą sytuacje, w których żadna z możliwych

alternatyw wyboru nie jest preferowana przez większość w

porównaniu z wszystkimi innymi alternatywami, pomimo

tego, iż zbiory preferencji wszystkich członków grupy

cechuje spójność. W warunkach takich cyklicznych

większości nie istnieje żadna stabilna decyzja, która

mogłaby zostać podjęta przy pomocy reguły większości;

grupa więc nie może podjąć decyzji; nie może zdecydować.

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

Równocześnie z Blackiem, ale dla innych celów,

Arrow badał pożądane cechy "funkcji dobrobytu

społecznego" i próbował określić czy taka funkcja w ogóle

może być zbudowana ze zbioru indywidualnych preferencji.

Doszedł on do wniosku, że nie można znaleźć żadnej takiej

funkcji, która spełniałaby minimalne kryteria

akceptowalności, a jego wnioski były tymi samymi, jakie

Black wyprowadził w związku z analizą większościowych

reguł głosowania. Pracy Arrowa nie można umieścić w

obrębie wąsko pojmowanej "tradycji wyboru publicznego"

ponieważ był i jest on zainteresowany nie tym, jak działają

instytucje, ale tym jaka jest logiczna struktura kolektywnego

lub społecznego wyboru. Tym niemniej to Arrow wywarł

największy wpływ na rozumowanie teoretyków nauk

społecznych; przyjęło się uważać, że jego praca wykazała,

że rząd nie może działać, jeśli działanie określamy w

kategoriach ekonomicznych kryteriów spójności wyboru.

Zbiorowości, w których indywidualne preferencje różnią się

nie mogą, i pokazał to Black, podjąć zbiorowych decyzji. I

takim grupom, jak pokazał to Arrow, nie można przypisać

żadnego wektora preferencji, który porządkowałby wszystkie

możliwe wyniki w sposób spójny i odzwierciedlający

kolejność preferencji wśród jednostek. Od lat 50 - tych, od

prac Arrowa i Blacka, teoretycy wyboru społecznego badali

w matematycznie i logicznie wyczerpujący sposób wszystkie

możliwe sposoby uwolnienia się od Arrowa teorematu

niemożności, ale ich prace nie przyniosły większego

sukcesu. Sama "teoria wyboru społecznego" stała się

rozwijającym przemysłem, który wciąż daleki jest od punktu

równowagi.

Powróćmy do pracy Blacka, który analizując

ewentualność cykliczności większościowych reguł

głosowania odkrył, że przy pewnych konfiguracjach

preferencji takie cykle nie powstają. Jeśli alternatywy dla

kolektywnego wyboru mogą zostać uporządkowane w taki

sposób, że indywidualne uporządkowania tych alternatyw

mają jeden punkt szczytowy (single-peaked) dla wszystkich

głosujących w grupie, to istnieje jedyny wynik

większościowy, taki, który w głosowaniu parami pokona

każdą inną alternatywę. Taki wynik lub opcja będzie tą, która

najpełniej zadowoli lub będzie najbardziej preferowana

przez wyborcę, który jest usytuowany w punkcie mediany ze

względu na preferencje wobec możliwych opcji. Warunki

wymagane dla spełnienia kryterium jednoszczytowego

rozkładu preferencji mogą być spełnione w sytuacjach, w

których alternatywy dla kolektywnego wyboru mogą zostać

zredukowane do ilościowych odmian wzdłuż pojedynczego

wymiaru, jak na przykład w przypadku głosowania nad

wielkością wydatków publicznych na dany rodzaj usług

publicznych. Rozważmy przypadek zarządu lub komitetu

szkolnego składającego się z trzech osób. Jedna spośród

nich woli duże wydatki na edukację, druga preferuje średni

poziom tych wydatków, a trzecia przedkłada niski poziom

tychże wydatków. Tak długo, jak długo pierwsza osoba

bardziej chce średniego niż niskiego poziomu wydatków i

tak długo, jak długo zwolennik niskich nakładów na edukację

przedkłada ich średni nad wysoki poziom, głosowanie

większościowe w tej trzyosobowej grupie przyniesie stabilne

rozstrzygnięcie - stabilny, średni poziom wydatków.

Ta tendencja głosowania większościowego do

przynoszenia w pewnych warunkach określonych

rezultatów, które odpowiadają preferencjom wyborcy

usytuowanego w pozycji mediany stała się przedmiotem

wielu studiów. Studia te zarówno w sposób analityczny, jak i

empiryczny odnosiły się głównie do zagadnień finansów

publicznych, a w szczególności do sposobów podejmowania

decyzji budżetowych przez lokalne samorządy. Modele

wyborcy usytuowanego w pozycji mediany załamują się

jednak, nawet w przypadku prostych problemów alokacji

budżetu, kiedy wprowadzamy więcej niż jeden wymiar. Jeśli

wyborcy lub członkowie komitetów równocześnie rozważają

kilka kwestii lub wymiarów takich, jak na przykład wydatki na

edukację i wydatki na policję, to powraca problem

cyklicznych większości. A wraz z tym powrotem wielość

wymiarów, w stosunku do których dokonuje się wyboru,

pozwala na wymianę i "przesuwanie" [logrolling] głosów.

Analiza tych problemów była ważna w teorii wyboru

publicznego od samego początku badań.

Jak

już zauważyłem zarysowana tutaj w skrócie

teoria głosowania i reguł wyborczych nie jest ani teorią

rządu, ani teorią polityki. Jest natomiast teorią lub zbiorem

teorii dotyczących tego jak zbiory osób podejmują decyzje

lub dokonują wyboru, co do tego, czego potrzebuje grupa od

zaopatrującej ją w dobra i usługi jednostki lub instytucji. W

takiej analizie zakłada się, że dobra lub usługi dostarczane

są pasywnie i że motywacja dostawców może zostać

pominięta. Sytuacja więc przedstawia się tak, jak gdyby

decyzja podejmowana była przez grupę na zamkniętym

zebraniu i dotyczyła miejsca dla termostatu, a grupa

zakładała, że gdy tylko termostat zostanie zainstalowany

system ogrzewania lub chłodzenia odpowiadać będzie

automatycznie i pasywnie na wszystkie żądania.

Reprezentacja i współzawodnictwo wyborcze

Kiedy wykroczymy poza ramy analiz komitetów

lub zebrań miejskich, musimy uwzględnić konieczność

badania innych niż pasywne reakcji ze strony dostawców

dóbr po to, aby zwiększyć realizm teoretycznych modeli

polityki. Nawet jeśli zrobimy tylko jeden krok odchodząc od

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

modelu demokracji zebrań miejskich, to musimy wprowadzić

możliwość rozbieżności pomiędzy interesami

reprezentujących lub inaczej agentów, którzy są wybierani

lub mianowani, aby działać w imieniu grupy, a interesami

samych członków grupy.

W tym miejscu właśnie konkurencja wyborcza,

jako instytucja, odgrywa w pewnym sensie rolę podobną do

roli odgrywanej w gospodarce przez konkurencyjne rynki. W

przypadku gospodarki zasada suwerenności konsumenta

przeważa wtedy, gdy sprzedający są wystarczająco

konkurencyjni. W granicznym punkcie teoretycznej

idealizacji żaden sprzedawca nie posiada żadnej władzy nad

kupującymi. Ale w jakim stopniu system wyborczego

współzawodnictwa wytwarza podobne rezultaty? W jakim

stopniu suwerenność wyborcy jest analogiczna do

suwerenności konsumenta? Pomimo podstawowych

podobieństw pomiędzy tymi sytuacjami istnieją znaczne

różnice, które muszą być uwzględnione. Osoby lub partie,

które starają się reprezentować interes wyborców

współzawodniczą o ich aprobatę lub względy w pewnym

sensie podobnie jak czynią to sprzedawcy na niedoskonale

konkurencyjnych rynkach prywatnych dóbr i usług. Ale

polityka różni się fundamentalnie od rynków, a różnica ta

wypływa z faktu, że w politycznym współzawodnictwie

istnieją wzajemnie wykluczające się zbiory przegranych i

zwycięzców. Tylko jeden kandydat lub jedna partia wygrywa;

wszyscy inni przegrywają. Rządzi tylko jedna partia. Jednym

ze sposobów wyrażania tej różnicy jest stwierdzenie, że, w

wymianie ekonomicznej, decyzje podejmowane są "na

marginesie", w kategoriach więcej lub mniej czegoś,

podczas gdy w polityce decyzje polegają na wyborze

pomiędzy wzajemnie wykluczającymi się alternatywami,

wybór w kategoriach wszystko lub nic. Wyborca może być

rozczarowany porażką projektów swojej partii lub swojego

kandydata znacznie silniej niż doświadczeniem wymiany

rynkowej.

W najlepszym razie współzawodnictwo wyborcze

nakłada ograniczenia na możliwości sprawowania

dyskrecjonalnej władzy przez tworzącą rząd partię.

Perspektywa reelekcji pomaga utrzymać interes własny

polityków w obrębie zasięgu interesów wyborcy

usytuowanego na pozycji mediany, ale nie istnieje żaden

mechanizm, który sprawia, że wyniki działań polityków

uwzględniałyby potrzeby niemedianowych członków grupy.

Teoria biurokracji

Nawet

jeśli uwzględnimy możliwe rozbieżności

pomiędzy interesami parlamentarnych reprezentantów, jako

wybranych agentów wyborców, a interesami samych

wyborców, pozostajemy bez efektywnego modelu rządu,

gdyż nie uwzględniamy zachowań tych osób, które w

rzeczywistości dostarczają dóbr i usług, które zapewniane

są przez rządowe agendy. Wyborcy wybierają członków

legislatury lub parlamentu. Członkowie parlamentu poprzez

partie lub koalicje selekcjonują różne opcje lub alternatywy

dla szczegółowych polityk. Ale implementacja polityk,

rzeczywisty proces rządzenia znajduje się w rękach osób,

które piastują stanowiska w administracji. Jak zachowują się

te osoby? Jak godzą one konflikty pomiędzy ich własnym

interesem, a interesem wyborców?

Rozwój teorii wyboru publicznego pokazał

ograniczenia możliwości kontroli legislacyjnej nad

dyskrecjonalną władzą biurokracji. Współcześnie rządzenie

jest sprawą tak złożoną i wielostronną, że żadna legislatura

nie jest w stanie podjąć więcej niż małą część decyzji

politycznych. Dyskrecjonalna władza w szerokim zakresie

spraw musi być oddana w ręce biurokracji. Ponadto

biurokracja może manipulować agendą działań

legislacyjnych w celu zapewnienia korzystnych wyników z

punktu widzenia własnych interesów. Biurokracja może

rozgrywać jedną grupę obywateli przeciwko drugiej

prowadząc do wzrostu budżetowych wydatków poza granice

efektywności tych wydatków.

Teoretycy wyboru publicznego rozpoczęli

modelowanie działań rządu przy pomocy modeli monopolu,

a nie modeli konkurencji. Wyborcze współzawodnictwo jest

coraz częściej postrzegane jako współzawodnictwo

pomiędzy przyszłymi monopolistami, którzy starają się o

zdobycie praw wyłączności, zachowania zwycięskiego

oferenta ujmowane są jako działania w celu maksymalizacji

własnych korzyści. Rządy postrzegane są raczej jako

wyzyskiwacze obywateli, niż instrumenty, poprzez które

obywatele zapewniają sobie dobra i usługi, które najlepiej

produkowane są łącznie lub zbiorowo. Zarówno

nowoczesna analiza, jak i empirycznie obserwowalne fakty

sugerują, że istotnie rządy wydostały się spod kontroli.

Czy można ograniczyć Lewiatana?

Szybki wzrost osiągnięć teorii wyboru publicznego

- od wyszukanych analiz sposobów transformowania

indywidualnych preferencji w kolektywne wyniki, poprzez

wiele modeli pokazujących w logicznie przekonywujący

sposób jak polityczne reguły i instytucje zawodzą odbiegając

od wzorów działania, jakie różne idealizujące rządy poglądy

im przypisywały, do szeregu empirycznych badań, które

potwierdzają podstawy ekonomicznego modelu polityki -

wywarł wpływ na sposób, w jaki współczesny człowiek

postrzega rządy i politykę. Romantyzm zniknął, być może

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl

nigdy nie powróci. Socjalistyczny raj został utracony.

Politycy i biurokraci postrzegani są jako zwyczajni ludzie, z

tej samej, co my gliny, a "polityka" widziana jest jako zbiór

urządzeń, rzec można gra, w której wielu graczy o

odrębnych celach wchodzi ze sobą w interakcję w celu

wytworzenia zbioru wyników, który może nie być ani

wewnętrznie spójny, ani według żadnych kryteriów

efektywny.

Nie

przypisuję, ani nie chcę przypisywać teorii

wyboru publicznego zbyt wielu zasług dla zmiany postaw,

nie czynię jej odpowiedzialną za zmianę paradygmatu. Dla

nauk społecznych, dla uczonych i intelektualistów

dostępność alternatywnego modelu życia politycznego miała

z pewnością istotne znaczenie. Ale dla ogółu ludzi bardziej

znacząca niż jakiś zbiór idei była prosta obserwacja

niepowodzeń rządów w wywiązywaniu się z ich obietnic.

Wcześniej zauważyłem, że błąd dziewiętnasto- i

dwudziestowiecznej myśli politycznej polegał na

podtrzymywanej implicite wierze, że przymus wyborczy

wystarczy, aby powstrzymać podobne do Lewiatana

skłonności rządu. Doświadczenie państw Zachodu w

okresie po Drugiej Wojnie Światowej obnażyło ten błąd.

Teraz więc próbujemy nałożyć na rządy konstytucyjne

ograniczenia działające ponad i obok ograniczeń

narzucanych przez demokratyczne wybory. Działania takie

mają miejsce, przynajmniej w Stanach Zjednoczonych. Nie

jestem pewny czy podobny ruch ma miejsce w Europie.

Wątpię jednak, aby cel ten został osiągnięty.

Rozporządzając taką częścią dochodu lub produktu

narodowego, o jakiej nie marzyli dawni demokratyczni

socjaliści w najlepszych dla ich ruchu okresach,

współczesne biurokracje rządowe bez walki nie oddadzą

swej pozycji w społeczeństwie.

Tym niemniej wysiłek w celu ograniczenia rządów

jest i będzie podejmowany. W 1978 roku w Stanach

Zjednoczonych wysunięto Propozycję 13, kiedy to

mieszkańcy Kalifornii odrzucili stosunkiem głosów dwa do

jednego wzrost wydatków rządowych i opodatkowania.

Wydarzenie to było politycznym szokiem dla zachodniego

świata. W Stanach Zjednoczonych mamy teraz do czynienia

(rok 1979) z wieloma trafiającymi do rządów różnych

szczebli propozycjami w celu ograniczenia ekspansji

rządów. "Powstrzymać namiętności suwerena" - powrócił

osiemnastowieczny slogan i zyskał polityczną powagę.

Wskazywałem poprzednio, że rozwój teorii

wyboru publicznego mógł mieć pewien wkład w wywołanie

tej zmiany postaw w stosunku do biurokracji, polityków i

rządu. Pozostaje jednak otwartą kwestią to, co teoria wyboru

publicznego może wnieść w obliczu wzrostu braku zaufania

do tradycyjnych instytucji politycznych. W odniesieniu do

tego problemu na specjalnym znaczeniu zyskuje

analizowana wcześniej ekonomiczna teoria konstytucji.

Przed zachodnimi społeczeństwami staje zadanie

rekonstrukcji; podstawowe instytucje polityczne muszą być

ponownie zbadane i odbudowane tak, aby utrzymać rządy i

obywateli w obrębie właściwych dla nich pól. Zbliża się

okres, w którym nie wystarczą krytyczne diagnozy. Sam

krytycyzm może wywołać chaos czy to w formie

stopniowego załamania, czy też wybuchów gwałtowności.

Rekonstrukcyjna reforma naszych instytucji może być

przeprowadzona bez prawicowych lub lewicowych rewolucji.

Jednakże ta ścieżka zmian wymaga, aby obywatele

zrozumieli zarówno granice zmian jak i ich wartość.

Nadgorliwość w służbie antypolityki, antyrządzenia i zwrot

przeciwko instytucjom mogą prowadzić do dryfu w kierunku

anarchistycznego terroru, dżungli, przed którą przestrzegał

nas Hobbes. Musimy liczyć na "cud" społecznego porządku

szukając dróg i metod reformowania instytucji, które

wymknęły się spod naszej kontroli. Myślę, że teoria wyboru

publicznego dostarcza nam teoretycznych ram, które

umożliwiają dyskusję o prawdziwej rekonstrukcji naszej

konstytucji, takiej - która może zostać przeprowadzona bez

wielkich kosztów społecznych.

Bibliografia

Arrow,K.Social Choice and Individual Values. New York:

John Wiley, and Dons. 1951.

Black,D.Theory of Committees and Elections. Cambridge:

Cambridge University Press.1958.

Buchanan,J.M.The Limits of Liberty. Chicago: University of

Chicago Press.1975.

Buchanan,J.M."From Private Preferences to Public

Philosophy: The Development of Public Choice." w The

Economics of Politics, edited by Arthur Selden, ss.1-18.

London. 1978.

Buchanan,J.M. i Tullock,G.The Calculus of Consent.Ann

Arbor: University of Michingan Press.1962.

Downs,A.An Economic Theory of Democracy., New York:

Harper and Row.1957.

Mueller,D."Public Choice: A Survey". Journal of Economic

Literature 14, n.2 (1976): 395 - 433.

Rawls,J.A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard

University Press. 1971.

Tullock,G.The Politics of Bureaucracy.Washington. DC.:

Public Affairs Press. 1965.

[Po raz pierwszy publikowane w IHS-Journal 3(1979):B1-

11.© Physica-Verlag Ges. m.b.H.. Seilerstätte 18. A-1010

Vienna/Austria] Na język polski przełożył Aleksander Surdej.

Państwo i Rynek – numer 1 / 2003

www.pir.org.pl