prawo gospodarcze publiczne

PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE

CZĘŚĆ OGÓLNA

GOSPODARKA

Dlaczego musimy zdefiniować pojęcie gospodarki?
Gospodarka ( działalność gospodarcza- tu używamy tych pojęć jako synonimów ) jest w

warunkach współczesnego państwa poddana w mniejszym lub większym stopniu poddana
regulacji prawnej, określającej:

a. podstawy ( zasady ) jej organizacji i funkcjonowania

b. formy organizacyjne

c warunki, jakie muszą być spełnione

możliwość ( obowiązek oddziaływania państwa na gospodarkę.

1) po pierwsze - jest to więc przedmiot regulacji prawa- prawa gospodarczego publicznego. Pojęcie
gospodarki wyznacza więc pojęcie i zakres regulacji prawa gospodarczego publicznego.
2) po drugie- jest to cel WE ( bo przecież - Europejska Wspólnota Gospodarcza )- należy

wyodrębnić gospodarkę od sfer, które pozostają poza zakresem jej zainteresowania::
a.

działalności państwa,

działalności kulturowej, społecznej.

Definicja gospodarki
Gospodarka należy do tych obszarów życia społecznego, które ze względu na różnorodność

przejawów, różne podstawy ideologiczne, jak również stosowane metody, trudno jest w sposób
jednoznaczny określić. Przeszkodą jest brak konstytucyjno- prawnego określenia gospodarki,
ustalającego jej miejsce w życiu społecznym, a także celów, którym powinna służyć. Musimy więc

sformułować pewne kryteria, z których żadne nie jest samo w sobie wystarczające do
zdefiniowania gospodarki- mają one charakter komplementarny.
1) KRYTERIUM PRZEDMIOTOWE - ( ze względu na dający się określić przedmiot regulacji )

jest to jedna z dziedzin życia społecznego, wyodrębniona ze względu na określone cechy
wyróżniające.

To nie wystarczy - gospodarka nie jednak banalnym, oczywistym przedmiotem regulacji- jest
trudna do określenia. W piśmiennictwie podnosi się problem wyodrębnienia gospodarki jako
przedmiotu regulacji. Trudno wskazać kryteria, wedle których można by odróżnić gospodarkę od

innych przejawów aktywności ludzkiej. Prof. Lech Morawski ( "Główne problemy współczesnej
filozofii prawa" )- "gospodarka to efekt funkcjonalnej i kulturowej dyferencjacji systemów
społecznych. Społeczeństwa składają się z podsystemów- takich jak gospodarka, nauka, oświata,

kultura. Każdy z tych podsystemów- w zależności od tego, na co skierowane są jego operacje ( np.
nauka- pogłębiane ludzkiej wiedzy, oświata- przekazywanie tej wiedzy ), wytwarza właściwe dla
siebie systemy organizacyjne i funkcjonalne wedle specyficznej dla siebie logiki działania.

Gospodarka ( w ujęciu L. Morawskiego ) to jeden z podsystemów społecznych, który
charakteryzuje odrębna:

a. struktura organizacyjna

sposoby

komunikowania

c. sposoby funkcjonowania

d. logika działania

Tu zaczynają się schody- co to jest "odrębna struktura organizacyjna, sposoby komunikowania
itd..?". Gospodarka nie jest bowiem jednorodnym, zintegrowanym zakresem spraw.

Np. prawo cywilne możemy wyodrębnić w oparciu o przedmiot regulacji- stosunku majątkowe, prawo
rodzinne- stosunki rodzinne. Prawo gospodarcze- nie, bo co z tego, że wiemy, iż przedmiotem jest
gospodarka, skoro nie możemy jej wyodrębnić od kultury, oświaty, działalności socjalnej. Obszar kultury to
także działalność gospodarcza- artysta to także przedsiębiorca- chce zarabiać, więc istnieje tu element
gospodarki.

2) KRYTERIUM FUNKCJONALNE - jest to działalność o wyraźnie określonych celach (

funkcjach )- wytwarzanie i podział dóbr oraz świadczenie usług w celu zaspokojenia potrzeb
społecznych.
a) podstawowym celem jest zaspokojenie potrzeb społecznych

O konieczności gospodarowania przesądza ograniczoność dóbr i usług- należy podejmować
działania ten deficyt ograniczające i zaspokoić potrzeby społeczne zgodnie z ich rangą i stopniem
ważności.

Np. WE za cel swej działalności przyjęło zaspokojenie podstawowych potrzeb społecznych- przy pomocy
podstawowych usług publicznych ( w ogólnym interesie gospodarczym )- poprawa infrastruktury publicznej,
drogi, autostrady, komunikacja publiczna, instytucje kultury. Natomiast nie stawia sobie celów zaspokajania
potrzeb prywatnych

b) cel ten jest realizowany w procesie wymiany dóbr i usług dokonywanej za pomocą
pieniądza.

c) działalność ta jest poddana ocenie w świetle wykorzystanych środków i uzyskanych
efektów
d) Zasada: ZASADA RACJONALNOŚCI GOSPODARCZEJ + ZASADA REZULTATU jest

nakierowana na osiągnięcie oznaczonego rezultatu- osiągnięcie przyszłej, określonej
korzyści materialnej

Działalność wytwórczą charakteryzuje perspektywa uzyskania korzyści materialnych. Również konsumenci
dokonują wyboru na zasadzie "jak najmniejsze nakłady, jak największe efekty".

W efekcie społecznego podziału pracy i wyodrębnienia się producentów, gospodarowanie stało się

działalnością o charakterze zarobkowym - jest to jeden z wielu zawodów ( ← Art. 2 usdg ) o
szczególnym charakterze, któremu towarzyszy również ryzyko, bo uzyskany dochód warunkuje
dalsze prowadzenie działalności- musi być zdolność ponoszenia strat.

Wyjątek: ZASADA RACJONALNOŚCI SPOŁECZNEJ ( DZIAŁALNOŚĆ W SFERZE
UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ )- jest to działalność, która nakierowana jest na zaspokajanie
potrzeb społecznych. Działalność ta nie jest motywowana osiągnięciem korzyści ekonomicznych.

Aczkolwiek wymagane jest ,aby chociaż starać się działać zgodnie z zasadą racjonalności
gospodarczej.

Np. kolej, PKS- jest jeden pasażer, ale pociąg czy autobus jedzie, choć to nierentowne, ale liczy się
zaspokojenie podstawowej potrzeby społecznej ( komunikacji ).

3) KRYTERIUM PODMIOTOWE - ogół podmiotów uczestniczących w procesie

gospodarowania ( na rynku ).
Użyteczność tego kryterium przejawia się zwłaszcza w tych regulacjach prawnych, które odnoszą
się bezpośrednio do podmiotów gospodarujących. Z prawnego punktu widzenia gospodarka jest

zawsze zarachowywana podmiotowa- zawsze jest wykonywana przez określony podmiot. Te
podmioty mogą podjąć działalność gospodarczą- tworzą jej podmiotowy substrat.

Problem: przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Przynależność ich do sfery gospodarki jest
bezdyskusyjna, choć niekiedy uważa się ja za element administracyjny. Ale jeśli by tak było, to nie mogłyby
być przedmiotem zainteresowania prawa WE ( ← zob. wyż. )

Zasadniczo zakres podmiotowy gospodarki wyznacza pojęcie przedsiębiorcy

a) w prawie polskim- podejście aprioryczne- z góry prawo determinuje, czy dany podmiot jest czy
nie jest przedsiębiorcą,
b) w prawie WE- podejście pragmatyczne- przedsiębiorcą jest się wtedy, jeśli w danym wypadku

prowadzi się działalność gospodarczą. A nie w innych sytuacjach, ogólnie. Jeśli w danym
wypadku nie prowadzi działalności gospodarczej, to przestaje interesować prawo WE.

Może się więc zdarzyć, że nominalny przedsiębiorca w świetle prawa UE nie prowadzi działalności
gospodarczej ( np. przedsiębiorstwo użyteczności publicznej ).

4) KRYTERIUM MATERIALNE - jest to całokształt zgromadzonego kapitału produkcyjnego i

usługowego i dostępnych zasobów naturalnych.
a.

kapitał produkcyjny - zgromadzony potencjał produkcyjny społeczeństwa

- materialne zasoby produkcyjne- nagromadzone środki produkcji ( maszyny, budynki,

narzędzia, zgromadzone zasoby naturalne ),
-

siła robocza,

- wiedza i umiejętności człowieka.

dostępne ( a nie zgromadzone już ) zasoby naturalne.

Za tym kryterium przemawiają

← materialne pojęcie przedsiębiorstwa w kc ( Art. 55

). Należy zapewnić integralność majątku.

Możliwość pozbawienia tych składników eliminuje zdolność przedsiębiorstwa do prowadzenia
działalności gospodarczej.

← przedsiębiorstwo państwowe- choć jest państwowe, ma odrębne prawo własności do mienia,
które nabyło w trakcie działalności. Jest to własność odrębna od własności państwowej, jednakże
dysponowanie tym majątkiem przez przedsiębiorstwo też podlega ograniczeniom.

Ratio

legis

- inaczej organ założycielski miałby pełną swobodę w dysponowaniu tym

mieniem,

mógłby je zawłaszczać, przedsiębiorstwa utraciłoby zdolność do gospodarowania.

SYSTEM GOSPODARCZY - zbiór powiązanych ze sobą elementów oddziałujących na siebie i

wzajemnie uzależnionych.
Kryterium: zamknięcie gospodarki określoną koncepcją jej koordynacji
1. SYSTEM GOSPODARKI RYNKOWEJ - koordynowana za pomocą rynku

Rynek - przestrzeń działalności gospodarczej, w której dokonuje się, regulowany przez mechanizm
cenowy, w warunkach wolnej konkurencji, proces wymiany między uczestnikami obrotu w sposób
decydujący o wielkości i strukturze produkcji, sposobie wytwarzania oraz przeznaczeniu

powstałych dóbr.
2. SYSTEM GOSPODARKI CENTRALNIE STEROWANEJ- koordynowana bezpośrednio przez
państwo poprzez nakazy:

a. co i jak produkować oraz

b. komu przekazywać określone dobra.

Jeśli więc nasze zachowania są koordynowane przez państwo ( państwo subsydiuje rynek ) - określa
poziomy- kto i co ma produkować, wyznacza pułap potrzeb, które możemy zaspokoić, to wówczas brak jest
samoczynnych mechanizmów regulacji - zastępują je arbitralnie podejmowane decyzje państwowe. To
państwo jest planistą- decyduje w jakich butach mamy chodzić, czym i czy w ogóle mamy jeździć ( np. w
Albanii do 1991 był zakaz posiadania prywatnych samochodów )- podejmuje decyzje za społeczeństwo. Wedle
swej projekcji decyduje o tym, że mamy jeździć samochodem Syrenka. Jeśli nie możemy wybierać spośród
kilku ofert, to państwo nie interesowało się tym, by poprawić jakość Syrenki- skoro jest tylko jedna marka,
to i tak musi się sprzedać.

Są to oczywiście tylko dwa przeciwne bieguny ( jedyne państwa gdzie jest system gospodarki w
pełni centralnie sterowanej to Kuba i Korea Północna ).

Zasada: SYSTEM GOSPODARKI RYNKOWEJ -
Wyjątek: dopuszczenie ingerencji państwa w określonych ramach, o ile jest to motywowane
INTERESEM SPOŁECZNYM.

Jest to jednak ingerencja w gospodarkę już ukształtowaną, o cechach wyróżnionych,
konstytucyjnie chronionych. Zadeklarowany konstytucyjnie system gospodarczy podlega bowiem
ochronie. Jednak należy zwrócić uwagę, iż pojęcie "społecznej gospodarki rynkowej" składa się z

dwóch komponentów:
a.

społecznego ( ← solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych, zasada

sprawiedliwości społecznej- równości szans )
Stanowi

obciążenie państwa - bo państwo musi realizować trudne do osiągnięcia cele

społeczne.

b. rynkowego- ( ← wolność gospodarcza, ochrona własności prywatnej ).

To wyklucza nacjonalizację- bo podstawą ustroju gospodarczego jest własność prywatna, a nie

publiczna.

Na straży społecznej gospodarki rynkowej stoi TK- bardzo często kwestionując zgodność z

Konstytucją aktów prawnych powołuje się właśnie na zasadę społecznej gospodarki

rynkowej.
Z punktu widzenia regulacji systemu gospodarczego możemy podzielić konstytucje na takie, które:
1. bezpośrednio determinują systemy gospodarcze ( np. konstytucja polska - zob. wyż. )

2. bezpośrednio nie determinują systemu gospodarczego ( neutralne, otwarte ) ( np.
konstytucja RFN z 1949 )- w jej ramach mogą być realizowane różne systemy gospodarcze, o ile
nie wykraczają poza pozostałe zasady konstytucyjne.

Może się to wydawać zaskakujące, że konstytucja RFN- modelowego przykładu społecznej gospodarki
rynkowej nie określa systemu gospodarczego. Spowodowane było to tym, iż gdy w 1949 tworzono
konstytucję, to nie wykreowała się jeszcze koncepcja gospodarki. Bano się jej socjalizacji. Socjaldemokraci
nie wiedzieli, jaką koncepcję wybrać, stąd zdecydowali się pozostawić sobie otwartą furtkę. Należy jednak
pamiętać, iż konstytucja RFN zawiera obszerny katalog zasad ( ochrona praw podmiotowych,
demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności, swobody działalności gospodarczej ) i system
gospodarczy musi być z nimi zgodny, więc nie jest to pełna otwartość. Dopuszcza się natomiast możliwość
uspołecznienia prywatnych środków produkcji, o ile wymagają tego cele publiczne.

FUNKCJE PRAWA W GOSPODARCE

Wyodrębnienie funkcji to indywidualna kwestia prawnika- jest to bowiem wynik uogólnień powstałych w
rezultacie prawno- dogmatycznej analizy obowiązujących przepisów prawnych.

FUNKCJA - przeznaczenie, cel, zadania, pełnione przez obowiązujące prawo.

Prawo spełnia określoną funkcję, gdy
a. jego realizacja prowadzi do wyznaczonego tą funkcją celu, a
b. działanie, które prowadzi do spełnienia funkcji, jest działaniem aprobowanym w przyjętym

systemie wartości.

Najczęściej są to pewne oczekiwania w stosunku do prawa, którego realizacja powinna prowadzić do
określonych celów. To, że prawo spełnia określoną funkcję w gospodarce równoznaczne jest z tym, iż
powinna ją spełniać, gdyż jest to rola pożądana. Jest to informacja co do akceptowanych społecznie wartości.

1) STERUJĄCA - gospodarka jako syntezą równoważnych elementów funkcjonalnych,
podmiotowych, materialnych jest sterowana przez prawo - celem jest jej organizacja i kontrola.

Prawo stanowi najbardziej przydatny instrument sterowania gospodarką ( wykorzystuje to WE )- jest to
wspólnota prawa, wynik pewnej konwencji, a nie jakiś obiektywnie istniejący byt.

Organizacja i kontrola - stworzenie pewnych
a. ram działalności gospodarczej, a także
b. ram obejmujących regulację prawną oddziaływania między gospodarką i podmiotami

sterującymi za pomocą instrumentów prawnych, jako konsekwencje państwowego kierowania
gospodarką.
Zakres organizacji i kontroli prawnej gospodarki jest uzależniony od formy regulacji prawnej:

Zasada: OGRANICZENIE FUNKCJI STERUJĄCEJ PRZEZ MECHANIZMY RYNKU ( REGULACJA
POPRZEZ RYNEK ) - funkcję sterującą prawo realizuje bez skutku w postaci motywacji do
działalności gospodarczej niezgodnej z taką, jaka wynika z obiektywnych praw ekonomii .

Zadania regulacji prawnej są tu ograniczone przez mechanizmy gospodarcze, zwłaszcza konkurencję, także
ramy działalności gospodarczej, a zwłaszcza przesłanki dostępu do działalności gospodarczej są uregulowane
w sposób niezakłócający regulacji rynkowej. Prawo tworzy tylko ramy dla działalności gospodarczej, nie
ingeruje w istotę procesu gospodarowania jakim jest podejmowanie decyzji gospodarczych.

Wyjątek: PRZEJĘCIE PRZEEZ PAŃSTWO FUNKCJI RYNKU, JEŚLI JEST TO UZASADIONE

POTRZEBAMI SPOŁECZNYMI- państwo stwarza alternatywną dla ekonomicznej motywację,
zastępuje mechanizmy rynku, konkurencji, steruje procesem podejmowania decyzji.

Np. specjalne strefy ekonomiczne- sterowane, alternatywa dla mechanizmów rynkowych, bo z samego
mechanizmu rynkowego nie wynika motywacja do podjęcia działalności gospodarczej w przypadku. Tu prawo
jednak paralelnie ( równolegle ) wpływa na gospodarkę i nie ogranicza się już tylko do wyznaczania ram
organizacyjnych i kontroli.

2) ORGANIZUJĄCA - tworzenie porządku prawnego, gwarantującego prawa i wolności

gospodarcze oraz funkcjonowanie samoregulujących mechanizmów rynkowych.
Porządek prawny gospodarki rynkowej opiera się na tradycyjnych wolnościach i prawach
podstawowych, które są strukturyzowane przez określone kategorie i instytucje prawne jak :

swoboda umów, gwarancja własności, swoboda podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej,
które umożliwiają im wybór celów gospodarczych i środków ich realizacji pod warunkiem
przestrzegania ramowych warunków ( wymogów ) działalności gospodarczej.

Ratio legis - Funkcjonowanie gospodarki w rozwiniętym społeczeństwie wymaga w określonym zakresie
uniformizacji rozwiązań w odniesieniu do

- form organizacji działalności gospodarczej,

- organizacji obrotu gospodarczego,

- zakresu i form szeroko rozumianego uczestnictwa w gospodarce.

3) OCHRONNA - przewiduje instytucjonalne możliwości wyważenia interesów

reprezentowanych przez różne podmioty w gospodarce.
Rario legis - Należy chronić określone wartości cenne z punktu widzenia przyjętej aksjologii
gospodarki- do wyważenia różnych interesów, które się ujawnią w toku działalności gospodarczej.

Zasada: OCHRONA INTERESU PRYWATNEGO- autonomia decyzyjna przedsiębiorców w zakresie
dotyczącym realizacji własnych celów niepodporządkowanych celom państwa/innych podmiotów
publicznoprawnych.

Wyjątek: OCHRONA INTERESU PUBLICZNEGO - wyznaczenie dopuszczalnych granic
ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej.
Przejawia się przez:

a. korygowanie sterujących sił rynkowych
b. przeciwstawianie się szkodliwym działaniom przedsiębiorców, nadużywających swobody
decyzyjnej ( np. umownej ) w sposób naruszający określone wartości podlegający ochronie

prawnej ( wolność gospodarcza, wolna i uczciwa konkurencja, gwarancja własności, zasada
równości )

Przykłady:
-

środki odwoławcze od decyzji Prezesa UOKiK rozpatrywane przez niezależny sąd- chroni prawa

podmiotów

dotkniętych decyzją Prezesa UOKiK. Sąd musi zbadać, czy chroniony interes publiczny jest

w proporcji do interesu indywidualnego- musi tu zachodzić pewna równowaga. Kwestia ta:

może być orzeczona w świetle obowiązujących przepisów prawnych,

może być oceniona przez Prezesa UOKiK wedle własnego uznania

- sprzeciw- przysługuje przedsiębiorstwom państwowym od decyzji organu nadzorującego,

rozpatruje

sąd gospodarczy.

4) STABILIZUJĄCA - utrzymanie i utrwalenie istniejącego stanu stosunków społecznych.-

prawo petryfikuje określone stany faktyczne- upewnia niepewną przyszłość.

Ratio legis:
Największym przeciwnikiem gospodarki jest niepewność. Przedsiębiorca czuje się pewny, jeśli ma np. długi
kontrakt na dostawy, ale stan niepewności generowany przez przepisy prawne do zaprzeczenie stanu
oczekiwanego. Dlatego np. vacatio legis przepisów podatkowych jest tak długie- aby przedsiębiorca mógł
przestawić się na inny system, by mógł się przedstawić na inny rodzaj działalności.
Np. Atlas przeniósł działalność do Rumunii i Bułgarii ze względu na niestabilność warunków
gospodarowania. To tak jakby zaproponować studia bez planu zajęć.
Efektem niepewności prawa jest działanie na zasadzie "duży zysk w jak najkrótszym czasie", bo na pewno
zmienią się zaraz przepisy. Tymczasem z punktu widzenia ekonomii, podstawa prawidłowego działania
przedsiębiorstwa to zasada "mały zysk w dłuższym czasie".

PRAWO GOSPODARCZE

PRAWO GOSPODARCZE - zasad i norm prawnych o istotnym znaczeniu dla procesu
gospodarowania ( działalności gospodarczej ), w szczególności regulujących oddziaływanie

państwa na gospodarkę.

I. GENEZA PRAWA GOSPODARCZEGO
Jakie warunki wpłynęły na powstanie prawa gospodarczego publicznego?
Pierwsze normy- lata XX- te XX w.- regulacja prawna gospodarki prowadzonej w warunkach

wojennych. Na bazie tej regulacji pojawiły się pierwsze podręczniki ( np. Heymanna ). Potwierdza
to kryzysowy charakter prawa gospodarczego publicznego, będącego następstwem intensywnego
interwencjonizmu. Do tej pory stosunki gospodarcze były regulowane wyłącznie przez prawo

cywilne i administracyjne ( policyjne ).
1. KONCEPCJA LIBERALNA ( LESEFERYZM ) - państwo było odizolowane od gospodarki.
państwo nie organizowało współpracy podmiotów gospodarczych, było biernym obserwatorem

życia gospodarczego, stanowiło jedynie normy prawa cywilnego i policyjnego. Jedno i drugie nie
miało wpływu na przebieg procesu gospodarowania.

a. prawo cywilne dostarcza jedynie instrumentarium pozwalającego zorganizować proces

wymiany- np. umowy

b. prawo gospodarcze wykracza poza dotychczasowe funkcje prawa cywilnego- organizuje

współpracę podmiotów gospodarujących ( np. konkurencja ).
2. KONCEPCJA INTERWENCJONISTYCZNA - połączenie prywatnej własności i wolności
gospodarczej z odpowiedzialnością państwa za gospodarkę i sprawiedliwość społeczną- państwo

już nie tylko troszczyło się o życie i zdrowie obywateli, ale także zaczęło kształtować i organizować
życie gospodarcze obywateli w kategoriach dobra wspólnego i sprawiedliwości społecznej.

Ratio legis - prawo cywilne jest bezradne w sytuacji kryzysu gospodarczego ( bezrobocie, utrata wartości
pieniądza, zakłócenie procesu wymiany ). Nie jest w stanie ustabilizować gospodarki. Natomiast właśnie
poprzez prawo gospodarcze państwo ingeruje, reguluje koniunkturę i wyprowadza gospodarkę ze stanu
kryzysu i podejmuje działania interwencjonistyczne, bo jest odpowiedzialne za dobro wspólne,
sprawiedliwość społeczną. Rozwój gospodarczy charakteryzują natomiast cykliczność koniunktury i
dekoniunktury- stąd powstało prawo gospodarcze publiczne.

Dalszy rozwój prawa gospodarczego przebiegał wg ordoliberalnej formuły zasada- wyjątek,
oznaczającej, iż:

a. zasadą jest wolność podmiotów gospodarujących i gwarancja własności prywatnej
b. wyjątkiem - uzasadnionym interesem publicznym- państwowe kierownictwo procesami
gospodarczymi.

II. ODRĘBNOŚĆ GAŁĘZIOWA PRAWA GOSPODARCZEGO
Jakie jest miejsce prawa gospodarczego pomiędzy prawem publicznym a prywatnym? Uznaje się je

za trzecią jakość- przesądza o tym właśnie przedmiot regulacji- gospodarka- jest regulowana za
pomocą instrumentów charakterystycznych zarówno dla prawa publicznego jak i prywatnego. Nie
da się wyodrębnić prawa gospodarczego ze względu na metodę regulacji ( prawo cywilne-

równorzędne, prawo administracyjne- nierównorzędne ), bo wykorzystuje obydwie metody
regulacji stosunków.

Ta odrębność gałęziowa ma swoją słabą stronę. Trudno jest wskazać, że odrębność ta wynika z
instrumentarium ( prawo cywilne- umowy, prawo administracyjne- akty administracyjne ). W
prawie gospodarczym nie ma aktu gospodarczego. Trzeba by wprowadzić jakieś kryterium

prawidłowości dokonanych czynności prawno- gospodarczych. Postawiono ten problem w

literaturze, ale jest nierozstrzygnięty- brak instrumentarium potwierdzającego odrębność prawa

gospodarczego. Na razie charakterystyczną cechą pozostaje właśnie przedmiot regulacji-
gospodarka. Należy więc przyjąć kryterium funkcjonalne- wyodrębniamy prawo gospodarcze nie
ze względu na przedmiot regulacji, ale pełnione funkcje.

Przykład: w ramach instrumentarium prawnego organów administracji gospodarczej wykorzystywane są
typowe instytucje administracyjne- kpa, decyzje administracyjne. Tu funkcje prawa gospodarczego pełni
prawo administracyjne- jego instytucje ( instrumentarium ) wykorzystuje się, by regulować ingerencję
państwa w gospodarkę. To samo Prezes UOKiK- wydaje decyzje i postanowienia w trybie kpa.
Czasem jednak organ podejmuje decyzję inną niż administracyjna, w oparciu o swoistą podstawę prawną.
Jest to być może początek swoistego instrumentarium prawa gospodarczego. Jesteśmy w okresie jego
kształtowania się. Jeszcze 20 lat temu w ogóle nie odróżniano administracji publicznej od gospodarczej. Dziś-
inaczej- państwo tworzy odrębną administrację dla gospodarki- zadaniem jej nie jest administracja
powszechna, tylko gospodarcza ( ← wpływ prawa UE )- pojawia się więc coś nowego, wykraczającego poza
dotychczasowe podziały i klasyfikacje.

III. PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE- PRAWO GOSPODARCZE PRYWATNE

prawo publiczne

prawo prywatne

charakteryzuje się
podporządkowaniem i

nadrzędnością podmiotów (
państwo- obywatele )- jeden
podmiot może bez zgody

drugiego podmiotu ( w
drodze jednostronnego
oświadczenia woli,

zobowiązać go do
określonego zachowania )
Ale: umowy publiczno-

prawne, porozumienie
administracyjne

teoria nadrzędności ( XIX
w.- ← rozdział państwa od

społeczeństwa ).

charakteryzuje się
równorzędnością podmiotów

( obywatel- obywatel ).
Ale: stosunki rodzice- dzieci,
pracodawca- pracownik

chroni interes publiczny

teoria interesu ( ← Ulpian )

chroni interes prywatny

obejmuje normy skierowane

wyłącznie do państwa, jest to
samo prawo państwa jako
podmiotu władzy

zwierzchniej

teoria przyporządkowania (

← po 1945 )

obejmuje normy skierowane

do każdego, jest to prawo
każdej jednostki ( także
państwa jeśli nie jest

podmiotem władzy
zwierzchniej ).

1. PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE - całokształt norm i zasad prawnych regulujących

proces oddziaływania państwa na gospodarkę za pośrednictwem organów specjalnie w tym
celu utworzonych, mających pewne kompetencje, za pomocą których ustalają one sytuację

adresata.

Np. prawo pomocy publicznej- jest prawem publicznym, bo zakłada pośrednictwo- wdrożenia wymaga
pośrednictwa organu administracji publicznej- Prezesa UOKiK.
Np. Europejskie prawo gospodarcze jest prawem publicznym- jest wdrażane za pośrednictwem specjalnie w
tym celu wyodrębnionego organu- Komisji Europejskiej, podejmującej decyzji regulujące Wspólny Rynek, z
istoty administracyjne.
Np. prawo zamówień publicznych- decyzja o zamówieniu jest jednostronna, umowa to jedynie sposób
realizacji tej decyzji. Poddana jest kontroli Urzędu Zamówień Publicznych.

2. PRAWO GOSPODARCE PRYWATNE- całokształt norm i zasad prawnych, za

pośrednictwem których państwo organizuje i kontroluje działalność gospodarczą, regulując
stosunki gospodarcze między podmiotami prawa prywatnego na zasadzie równorzędności,
nie przewidując pośrednictwa organów władzy publicznej w realizacji i nadzorze a

powierzając je uczestnikom życia gospodarczego.

Realizację zasad i norm prawa gospodarczego prywatnego państwa powierza tym podmiotom-
przedsiębiorcom i konsumentom, nie ma tu zasadniczo pośrednictwa specjalnie wyodrębnionych w tym celu
organów. Ochrona oparta jest na prawach podmiotowych.

SYSTEMATYKA PRAWA GOSPODARCZEGO PUBLICZNEGO
I. KONSTYTUCYJNE PRAWO GOSPODARCZE - całokształt norm ( zasad ) konstytucyjnych o

istotnym znaczeniu dla gospodarki.
Zawiera:

a. podstawowe zasady konstytucyjne, stanowiące zasady prawa gospodarczego

b. postanowienia konstytucyjne ( często rozwijane ) wyznaczające

- zasady ustroju gospodarczego,

- gospodarcze wolności i prawa podstawowe,

- zadania i obowiązki państwa wobec gospodarki wyrażone w konstytucyjnej regulacji

celów

państwa, zawarte w konstytucyjnych normach programowych,

- organizacji podmiotów realizujących zadania prawa gospodarczego publicznego:

- ustawodawczych,

- wykonawczych ( administracji rządowej, samorządowej, samorządu

gospodarczego i zawodowego )

II. ADMINISTRACYJNE PRAWO GOSPODARCZE - całokształt norm prawnych regulujących
proces państwowego oddziaływania na gospodarkę za pomocą określonych prawem środków

i form działania, z udziałem organów administracji publicznej.
Należy więc odróżnić:

a. prawo gospodarcze publiczne w ogólności- całokształt norm, za których państwo

oddziałuje na gospodarkę

b. administracyjne prawo gospodarcze- całokształt norm regulujących organizację i zasady

funkcjonowania organów administracji publicznej w zakresie owego oddziaływania.

Geneza
Jest to wynik coraz szerszej ingerencji państwa w życie gospodarcze, realizowanej przy udziale

organów administracji gospodarczej, za której pośrednictwem państwo kieruje, wspiera, nadzoruje
i kontroluje, reglamentuje i reguluje procesy gospodarcze.
1. USTROJOWE - całokształt norm prawnych regulujących organizację i funkcjonowanie

administracji gospodarczej.
Determinuje podmiotowy substrat oddziaływania na gospodarkę, znajdującego podstawy
prawne w normach materialnego prawa administracyjnego, w płaszczyźnie stanowienia i

stosowania prawa w obszarze spraw związanych z podjęciem i wykonywaniem działalności
gospodarczej.
Przedmiot regulacji:

- zadania i kompetencje podmiotów administracji gospodarczej

- charakter prawny ( pozycja prawna i rodzaj ) podmiotów administracji gospodarczej,

- tryb powołania,

- usytuowanie organizacyjne w aparacie administracyjnym państwa

Występują to normy dwojakiego rodzaju:

a. normy zadaniowe- zobowiązują organy administracji gospodarczej do podjęcia

określonych działań, bez określenia wyraźnych uprawnień formalnoprawnych,

b. normy kompetencyjne - upoważniają organy administracji gospodarczej do podjęcia

działań w wyraźnie określonych formach podejmowanych w celu realizacji zadań w ramach

wyznaczonych w normach zadaniowych.

- w relacji organów administracji gospodarczej z przedsiębiorcami pełnią funkcję

podstaw prawnych dla działań administracji gospodarczej.

Geneza

← europeizacja struktur administracji gospodarczej. Wraz z rozszerzaniem powiązań
gospodarczych i społecznych skutki działań administracji przekraczają granice jednego państwo
członkowskiego i wymagają uwzględnienia przez administrację innego państwa członkowskiego.

Kluczowe znaczenia ma tu:
-

współpraca wertykalna- pomiędzy organami Wspólnoty a administracją państw

członkowskich,

współpraca horyzontalna- między organami administracji państw członkowskich.

Łączy się z tym konieczność tworzenia nowych struktur administracji tę współpracę

organizujących.

2. MATERIALNE - całokształt norm regulujących prawa i obowiązki podmiotów

gospodarujących -

Są to normy mniejszym lub większym zakresie apriorycznego zaprogramowania treści działań ( decyzji )
podjętych w określonym stanie faktycznym. Wynikiem aktualizacji tych norm jest szczegółowe określenie
praw i obowiązków jednostek ( osób fizycznych ) i osób prawnych w sytuacji podejmowania i wykonywania
działalności gospodarczej.

3. PROCEDURALNE - całokształt norm tworzących reguły stosowania materialnego
administracyjnego prawa gospodarczego w celu ustanowienia normy indywidualnej (
określającej prawa i obowiązki indywidualnie oznaczonego adresata ) jako wyniku

konkretyzacji normy abstrakcyjno- generalnej- dla konkretnej- indywidualnej sytuacji (
sprawy ).
Geneza

a. racjonalizacja podejmowanych przez organy administracji gospodarczej decyzji,

zwiększenie efektywności prawa i administracji

b. ochrona interesów zaangażowanych w sprawę.

c. coraz szersze wykorzystanie nowych form sterowania gospodarką ( umowy

administracyjne w miejsce jednostkowych decyzji- wymaga to strukturyzacji w prawie

procesowym

ZASADY PRAWA GOSPODARCZEGO PUBLICZNEGO

Powstanie i kierunki rozwoju prawa gospodarczego publicznego orientują określone zasady.

ZASADY PRAWA - idee przewodnie rozwiązań prawnych przyjętych w danej gałęzi prawa (
ewentualnie w całym jego systemie ), o doniosłości prawnej, wywierający wpływ na
całokształt systemu prawnego i daną gałąź prawa.

1. wiążące normy prawne, zasadnicze, nadrzędne w stosunku do pozostałych norm tego
systemu prawa.
2. postulaty pod adresem prawodawcy i organów stanowiących prawo.

Towarzyszy temu zawsze swoista aksjologia - wyrażają one pewne wartości, ze względu na które
uznajemy jej zasadniczy charakter.

Zanim sformułujemy jakąś zasadę prawa gospodarczego publicznego, należy zastanowić się, które z
istotnych cech gospodarki podnosimy do rangi wartości, które chcemy chronić za pośrednictwem
obowiązującego prawa. Np. decydujemy, iż chcemy chronić konkurencję ( prawo do swobodnego
konkurowania ). Na tej podstawie formułujemy zasadę prawa gospodarczego publicznego- zasadę
konkurencji.

Zasady takie mogą

1. być wyrażone bezpośrednio w przepisie prawa
2. być wyrażone pośrednio - są one logiczną konsekwencją innej zasady lub zasad, mogą być
wyprowadzane z całego porządku prawnego ( np. zasada konkurencji wyprowadzona z zasady

wolności działalności gospodarczej ).
3. być postulatami - nie są wyrażone w przepisie prawa ani z niego wyprowadzane- są to
postulaty wysuwane pod adresem organów władzy publicznej w procesie ich oddziaływania na

gospodarkę.

Ratio wyodrębnienia zasad prawa gospodarczego publicznego- służy dwóm podstawowym

celom
1. podkreślenie odrębności gałęziowej ( uzasadnienie ) wyróźnienia określonej grupy
przepisów prawnych, wyznaczonej wg przyjętego kryterium, w samodzielną gałąź prawa -

zasady prawa są syntetycznym wyrazem rozwiązań przyjętych w danej gałęzi prawa,
odzwierciedlającym zakres i charakter oddziaływania danej gałęzi prawa na systemu

regulowanych przez prawo stosunków społeczno- gospodarczych/

Jeśli z danego zbioru można wyprowadzić swoiste zasady, to definiujemy w tym momencie podzbiór, czego
zwieńczeniem jest wyodrębnienie ( emancypacja ) określonych zasad swoistych dla tego podzbioru. Jeśli
możemy wyodrębnić zasady prawa gospodarczego publicznego, to znaczy, że można prawo gospodarcze
publiczne nazwać odrębną gałęzią prawa. To jest konsekwencja wobec powszechnego także przyjęcia danych
rozwiązań w gałęzi prawa i odzwierciedlenie jej charakteru.

2. zorientowanie przez zasady procesu stosowania prawa gospodarczego publicznego,
zwłaszcza w sytuacjach wyraźnie nieuregulowanych w przepisach prawnych,

rozstrzyganych za pomocą zasada prawa, stanowiących wytyczne kierunkowe rozwiązań

instytucjonalnych.

Jeśli więc napotkamy w procesie stosowania prawa gospodarczego publicznego na lukę, odwołujemy się do
zasad tego prawa i przy ich pomocy rozstrzygamy powstałe wątpliwości. W ten sposób owe zasady wykazują
użyteczność w procesie stosowania i wykładni prawa gospodarczego publicznego.

Źródła zasad prawa gospodarczego publicznego
1, Konstytucja ( ← hierarchiczność systemu prawa gospodarczego publicznego )- normy

konstytucyjne, jako nadrzędne w stosunku do całego porządku prawnego gospodarki,

a. wiążą ustawodawcę co do treści stanowionego prawa,

stanowią podstawy oceny aktów ustawowych i aktów prawnych organów administracji

pod

względem zgodności z konstytucją i

stanowią dyrektywę interpretacyjną norm prawa gospodarczego publicznego.

Konstytucja RP nie zawiera jednak normatywnej koncepcji zasad prawa gospodarczego
publicznego, tzn:

a. nie zawiera odrębnego rozdziału poświęconego gospodarce

b. nie wskazuje w sposób wyraźny zasad prawa gospodarczego publicznego.

2. poglądy orzecznictwa i doktryny - zatem ciężar wyprowadzenia owych zasad przenosi się na
dokonujących analizy- konieczne jest odwołanie się do praktyki konstytucyjnej i doktryny, co

pozwala określić rzeczywistą rolę i treść poszczególnych postanowień konstytucji.
W związku z tym katalog zasad:

a. jest otwarty

b. nie jest jednolity - mamy bowiem od czynienia z subiektywną interpretacją przepisów

Konstytucji na podstawie przyjętych założeń postulatywnych odnośnie poszukiwanych w

Konstytucji zasad prawa gospodarczego publicznego.

Podział zasad prawa gospodarczego publicznego

I. ZASADY O CHARAKTERZE USTROJOWYM- każda taka zasada, które nie jest co prawda
zasadą prawa gospodarczego publicznego sensu stricto, ale wywiera wpływ na proces

oddziaływania państwa na gospodarkę:

a. pozytywny ( motywujący )- motywuje państwo do prowadzenia aktywnej polityki

gospodarczej poprzez różne metody, akty regulacji

b. negatywny ( ograniczający ) - służy temu by państwo nadmiernie nie wykorzystywało

swych kompetencji w tym zakresie.

Zasady te tworzą pewne ramy, przekroczenie których może skutkować zarzutem

niekonstytucyjności ingerencji organów państwowych w sferę gospodarki w danym
przypadku.
Poniższy katalog zasad wyodrębniamy na podstawie:

a. analizy orzecznictwa TK- często odwołuje się do poniższych zasad, kwestionując

ingerencję organów władzy publicznej

b. zaliczenie do zasad prawa gospodarczego publicznego na gruncie innych porządków

prawnych ( np. w RFN, gdzie prawo gospodarcze publiczne jest najbardziej rozwinięte na

świecie.

A. ZASADA DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA PRAWNEGO ( Art. 2 K. )
Zasada ta wyznacza granice oddziaływania państwa na gospodarkę- głównego przedmiotu

regulacji prawa gospodarczego publicznego. Wszelka ingerencja państwa musi mieścić się w
ramach demokratycznego państwa prawnego.
Gdzie jest wyrażona?

Art. 2 K.
Treść

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.
Interpretacja
Możliwe jest przyjęcie dwóch rozwiązań:

1) pojęcie syntetyczne- przyjęte powszechnie, jednoznacznie.

Z tego zrezygnowano- zależy to od założeń ideowych, potrzeb praktycznych.

2) pojęcie złożone z określonych części składowych, zasad państwa prawnego jako katalogu
cech ustrojowych współczesnego państwa o charakterze otwartym - oznacza to, że zasada ta

stworzona jest z wielu zasad i reguł ( także szczegółowych ) które są skierowane do prawodawcy.

wynikają one lub są konsekwencją zasady demokratycznego państwa prawnego.

są autonomiczne każda z nich stanowi samodzielną podstawę badania konstytucyjności

aktów prawnych, gdyż stają się one pewnymi swoistymi kryteriami oceny państwa i

stosowanego

prawa.

Miejsce ogólnej formuły zajmują szczegółowe zasady, które wchodzą w skład tego zbiorczego
katalogu zasad zdefiniowanych zasada demokratycznego państwa prawnego:
1. W UJĘCIU FORMALNYM

a. ZASADA PAŃSTWA PRAWNEGO w znaczeniu związania państwa prawem w relacjach z
gospodarką ( ZASADA PRAWORZĄDNOŚCI- Art. 7 K.- organy władzy publicznego działają na
podstawie i w granicach prawa ). Podejmując działania, które skutkują ograniczeniem

określonych prawa jednostki w sferze życia gospodarczego, są związane upoważnieniem w
obowiązującym prawie. Każde działanie organu władzy publicznego musi posiadać formalną

legitymację. Brak formalnego upoważnienia jest równoznaczny z zakazem formalnego działania.
b. ZASADA OCHRONY WOLNOŚCI GOSPODARCZEJ ( Art. 22 K. ) - zasada wyprowadzana z
zasady demokratycznego państwa prawnego w związku ze sferą gospodarki. Art. 22 wprowadza

wymóg ustawowej drogi ograniczenia wolności gospodarczej. Wyraża on nie tylko zasadę
związania prawem i działania w jego ramach, ale także kwalifikowany wymóg drogi ustawowej, co
należy łączyć z zasadą wyłączności ustawowej albo zastrzeżenia ustawowego.

c. ZASADA ZASTRZEŻENIA USTAWOWEGO - wszelkiego rodzaju działania organów władzy
publicznej, które skutkują ograniczeniem praw podmiotowych istotnych dla gospodarki
wymagają upoważnienia o charakterze ustawowym- zarówno:

generalne,

indywidualne.

Sankcja- wykroczenie organu władzy publicznej poza ramy legitymacji ustawowej oznacza

bezskuteczność podjętych działań.

← wymóg wyłączności ustawowej jest zdezaktualizowany w tym zakresie, w jakim dopuszcza się możliwość
ingerencji wyłączającej legitymowanej aktami prawa wspólnotowego ( ← zob. wyż. ). Np. w prawie ochrony
konkurencji - zasada równoległego stosowania prawa wspólnotowego i krajowy. Wydaje się, iż przyjmując
nadrzędność prawa wspólnotowego, pierwszeństwo jego stosowania ze skutkiem bezpośrednim-
przyjmujemy, że źródła te obowiązują i wypierają regulacje ustawowe, zajmuję jego miejsce, co nie znajduje
bezpośredniego potwierdzenia w obowiązującej Konstytucji ( postulat de lege ferenda ).

d. ZASADA SĄDOWEJ KONTROLI WŁADZY WYKONAWCZEJ
Można wskazać bardzo wiele rozwiązań prawnych przewidujących możliwość ochrony praw
podmiotowych podmiotów gospodarujących w drodze odpowiednich środków prawnych- przed

sądami gospodarczymi.
e. ZASADA ODPOWIEDZIALNOŚCI ODSZKODOWAWCZEJ
2. W UJĘCIU MATERIALNYM- OBOWIĄZEK SPRAWOWANIA WŁADZY PUBLICZNEJ Z

UWZGLĘDNIENIEM
a. GWARANCJI W SFERZE PRAW I WOLNOŚCI JEDNOSTEK - zawiera w sobie cały szereg

gwarancji chroniących prawa podmiotowe istotne dla procesu gospodarowania. Zasada ta
gwarantuje realizację wolności i praw podmiotowych o charakterze gospodarczym. Gdyby nie ta
zasada, te wolności i prawa mogłyby być zagrożone wskutek działalności władzy publicznej.

b. REALIZACJI CELÓW SPRAWIEDLIWOŚCI SPOŁECZNEJ - działania organów władzy
publicznej muszą być zorientowane społecznie, stanowi to konstytucyjną legitymację działalności
organów władzy publicznej.

Podsumowanie
Zasada demokratycznego państwa prawnego funkcjonuje w polu napięć wytworzonych:
1. z jednej strony- przez wolności i prawa podmiotowe

2. z drugiej strony- przez obowiązek podejmowania przez państwo działań na rzecz dobra
wspólnego ( interesu publicznego ), który stanowi konstytucyjnie legitymowany cel organów

władzy publicznej.

B. ZASADA PAŃSTWA SPRAWIEDLIWOŚCI SPOŁECZNEJ ( SPOŁECZNEGO PAŃSTWA

PRAWNEGO )( Art. 2 K. )
Rys historyczny
Powstała w I poł XIX w. Uznano, że państwo prawne nie może ograniczać swej roli jedynie do

utrzymania istniejącego porządku gospodarczego, lecz powinno podejmować systematyczną
interwencję w sferę społeczno- gospodarczą.
Gdzie jest wyrażona?

Art. 2 K.

Treść

Rzeczpospolita Polska jest państwem urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej.
Interpretacja

Zadania współczesnego państwa wobec społeczeństwa są szersze niż wynikającego z klauzuli
państwa prawnego. Przyjęliśmy również materialne ujęcie zasady demokratycznego państwa
prawnego- władza publiczna jest:

a. ograniczona wymogiem formalnym- wymogiem praworządności ( Art. 7 K. )
b. ograniczona wymogiem materialnym- wymogiem realizacji celu sprawiedliwości
społecznej ( Art. 2 K. )

Tak więc działania władzy publicznej jest legitymowane tylko wtedy, gdy:
A. MA LEGITYMACJĘ FORMALNĄ - ( na podstawie i w granicach prawa )

B. MA LEGITYMACJĘ MATERIALNĄ - prowadzi do realizacji określonego celu- państwa
sprawiedliwości społecznej.
Charakter zasady

1. koncepcja pierwsza- jest to norma programowa, niewiążąca.

Swego czasu jednej z niemieckich profesorów prawa konstytucyjnego zaobserwował pewien fakt. Otwartość
aksjologiczna przenosiła elementy z płaszczyzny prawno- dogmatycznej na płaszczyznę filozofii politycznej.
Jest to kategoria o charakterze pozasystemowym.

2. koncepcja druga- ( NORMATYWNA KONCEPCJA ZASADY SPRAWIEDLIWOŚCI
SPOŁECZNEJ )- w Konstytucji RP- zobowiązanie państwa do tworzenia prawa, które
urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, ukierunkowanego na wyrównywania

różnic społecznych.

Jest to norma wiążąca, wynikają z niej praw i obowiązki.. Państwo jest zobowiązane interweniować w sferę
prawa i wolności- w celu prowadzenia prosprawiedliwościowej polityki gospodarczej ( TK ). Tak rozważana
zasada stanowi prawną legitymację interwencji państwa w życie gospodarcze, zwłaszcza przy stosowaniu
środków polityki strukturalnej, konkurencyjnej.

Stosunek zasady demokratycznego państwa prawnego do zasady państwa sprawiedliwości
społecznej:

1. odrzucamy antynomię ( przeciwstawienie ) treściową pojęć. Nie należy na gruncie
Konstytucji przeciwstawiać tych zasad jako odrębnych wartości konstytucyjnych, Sprawiedliwość
społeczna jest celem, które ma urzeczywistniać zasada demokratycznego państwa prawnego w

ujęciu formalnym. Zasady te przenikają się nawzajem, stanowią jedność.
2. realizacja sprawiedliwości społecznej musi mieć pewne granice i właśnie te granice są
wyznaczone przez zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Np. nie można zastąpić zasadniczo swobodnej działalności gospodarczej ingerencją państwa, własności
prywatnej- publiczną, solidarność społeczna nie może ograniczać wolności i praw podmiotowych jednostek w
sferze gospodarowania, co ma miejsce w sytuacji nadmiernego rozbudowania świadczeń socjalnych.
Np. wynikające z Art. 65 K. zapewnienie wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca (
zasada wolności pracy ) nie jest równoznaczne z realnym prawem do pracy. Zasada państwa sprawiedliwości
społecznej może jedynie urealnić to prawo przez nakaz konstytucyjny prowadzenia polityki zmierzającej do
produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia.

Należy jednak zauważyć istotną różnicę:

1. zasada demokratycznego państwa prawnego - ( w ujęciu formalnym )- powściąga,
ogranicza państwo, bo tworzy określone wymogi formalne- wymóg praworządności
2. zasada państwa sprawiedliwości społecznej- legitymuje, motywuje państwa do ingerencji

w życie gospodarcze, państwo jest zobowiązane podejmować działania mające na celu
osiągnięcie stanu sprawiedliwości społecznej.
Stanowi ona najszerszą podstawę ingerencji państwa w życie gospodarczej, polegającej zarówno

na:
a.

bezpośredniej ingerencji - np. obowiązek podejmowania przez państwo działań w stanie

zagrożenia gospodarki- gdy mechanizmy rynkowe nie są w stanie zaspokoić podstawowych

potrzeb obywateli. Wówczas państwo podejmuje działania, a legitymacją będzie właśnie

zasada

państwa sprawiedliwości

społecznej. Podjęta w takich okolicznościach ingerencja

jest zgodna z Konstytucją i nie może być podważona.

wykonywania przez podmioty publiczno- prawne działalności gospodarczej na

warunkach

konkurencji

- jeśli ta działalność ma realizować w pełni publicznoprawne cele

gospodarcze,

gdyż w tym zakresie inicjatywa prywatna nie przejawia właściwego

zainteresowania.
Podsumowanie

Obie te zasady pełnią następujące funkcje:

1. orientują proces oddziaływania państwa na gospodarkę

2. wyznaczają określone ramy dla tej działalności - ramy te wyznaczają zasady o charakterze
ogólno- ustrojowym, mające znaczenie również dla sfery gospodarki
3. z zasad tych wyprowadza się kolejne zasady.

C. ZASADA POMOCNICZOŚCI ( SUBSYDIARNOŚCI ) ( Art. 5 TWE, Preambuła K. )
Rys historyczny

1. katolicka nauka społeczna- XIX i XX w.

a. filozofia personalistyczna- człowiek to jedyny byt samodzielny, społeczeństwo to byt

istniejący tylko dla człowieka, a jedynym jej celem jest służenie osobie ludzkiej przez

zaspokojenie jej potrzeb. W tym ujęciu odnosi się to do miejsca jednostki w społeczeństwie.

Stanowi ona podstawę:

- dualizmu państwa i społeczeństwa,

wolności jednostek- to one w pierwszym rzędzie posiadają kompetencję, a każda

organizacja powinna służyć tym, którzy ją powołali do życia.

encyklika

Quadrogessimo anno - klasyczna definicja pomocniczości-

- co jednostka z własnej inicjatywy i własnymi siłami zdziałać może, tego nie wolna

jej

zabierać na rzecz społeczeństwa,

- nie można zabierać małym społecznościom ich zadań na rzecz dużych społeczności.

każda ingerencja musi mieć charakter pomocniczy. Również ingerencja państwa-

bo stanowi ono instrument realizacji celów jednostek. Niezależnie od tego, w jakim

ustroju

społeczeństwo jest zorganizowane. Jednostki bowiem zdecydowały się

przekazać pewne kompetencje organom wyższym, gdyż potencjał ich samych jest
niewystarczający

c. encyklika Jana Pawła II Centesimus annus - w dziedzinie gospodarczej główna

odpowiedzialność spoczywa nie na państwie, ale na poszczególnych ludziach oraz na

grupach i zrzeszeniach, z których składa się społeczeństwo.

2. orzecznictwo Związkowego Trybunału Konstytucyjnego
Gdzie jest wyrażona?
1. prawo wspólnotowe - Art. 5 TWE

2. konstytucje państw federacyjnych
3. Preambuła Konstytucji RP ( ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako
prawa podstawowe dla państwa oparte na (...) zasadzie pomocniczości wzmacniającej

uprawnienia obywateli i ich wspólnot.
Przyjmuje normatywną koncepcję Preambuły, bo Konstytucja to akt prawnie obowiązujący w

pełnym zakresie.
Treść
KOMPETENCJE PRZYZNAJE SIĘ W PIERWSZEJ KOLEJSNOŚCI NAJPROSTSZYM,

NAJPROŚCIEJ ZORGANIZOWANYM GRUPOM. DOPIERO, GDY NIE SĄ ONE W STANIE NIM
SPROSTAĆ, TO PRZEKAZUJE SIĘ TĘ KOMPETENCJĘ GRUPOM WYŻSZYM.
1. prawo wspólnotowe ( Art. 5 TWE )- podział kompetencji między Wspólnotę a Państwa

Członkowskie:
a.

kompetencje

wyłączne Wspólnoty

b. kompetencje konkurencyjne - nie zastrzeżone do kompetencji wyłącznej Wspólnoty

Zasada:

należą do kompetencji Państw Członkowskich

Wyjątek: należą do kompetencji Wspólnoty, jeśli spełnione są dwa kryteria:
-

KRYTERIUM

CELOWOŚCI - cele proponowanych działań nie mogą być

osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie i

- KRYTERIUM SKUTECZNOŚCI - z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych

działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty.
Może więc dojść do

a. zatrzymania kompetencji przez państwa członkowskie albo

b. przekazania kompetencji organom wspólnotowym.

Zasada ta stoi na przeszkodzie przekształceniu Wspólnoty w jednolity organ państwowy. Nie

każda bowiem kompetencja państwa członkowskiego jest przekazana ( powierzona )

Wspólnocie, a tylko taka, która może realizować pełniejszą realizację celów traktatowych a

także większą skuteczność ich realizacji- przy pomocy mniejszych środków niż w przypadku
państw członkowskich.

2. państwa federacyjne - domniemanie kompetencji stanów ( landów, kantonów itd. )

3. państwa unitarne:

a. zasada decentralizacji władzy ( Art. 16 K. )

Oznacza to deeatatyzację dobra wspólnego. Każda osoba staje się podmiotem interesu ogółu.

b. upodmiotowienie jst ( Art. 165 ust. 1 K. )

c. domniemanie kompetencji jst w zakresie zadań publicznych ( Art. 163 K. )

d. domniemanie kompetencji gminy ( Art. 164 ust. 1 K. ) - bo jest to najprostsza

jednostka.

Tak więc relacje jednostka - państwo - społeczność kształtują się następująco:
1. jednostka- społeczność
a.

tyle

wolności, ile można

b. tyle uspołecznienia, ile konieczne

2. społeczność- państwo

a. tyle społeczności, ile można

b. tyle państwa, ile konieczne.

Jest to określony paradygmat podziału kompetencji. W kształtowaniu ładu społeczno-

gospodarczego państwu nie przypada rola wiodąca, a jedynie pomocnicza- aby nie odbierać
jednostkom kompetencji i nie rozszerzać ingerencji w swobodę inicjatywy gospodarczej i
obywatelskiej. Rola państwa powinna być ograniczona- państwo powinno stymulować do

działania zaspokajającego określone potrzeby. Nie znaczy to, że wynikają z tego jakieś określone
ramy co do podziału kompetencji między państwo a społeczeństwo. Rola państwa się zmienia, bo
zmienia się zdolność państwa do działania.

Konsekwencje

a. społeczeństwo obywatelskie- wprowadzając zasadę pomocy państwa w sytuacjach

wyjątkowych- wtedy gdy jest to uzasadnione brakiem zdolności jednostki do zaspokojenia

potrzeb

społecznych.

zasadnicza kompetencja w dziedzinie gospodarki należy do jednostek ( ← zasada

wolności gospodarczej, własności prywatnej, ograniczonej ingerencji państwa w życie
gospodarcze

)

c. wymóg negatywny- ogranicza ingerencję instancji wyższych do sytuacji

motywowanych

niewydolnością instancji niższych

d. wymóg pozytywny- nakaz interwencji instancji wyższych, gdy instancje niższe nie

są w stanie same zrealizować swoich celów, głównie zaspokoić swoich potrzeb

materialnych i niematerialnych.

Powinna

wystąpić tu gradacja:

- najpierw interwencja w postaci wpływania na działalność podmiotów prywatnych,

- dopiero potem, gdy i to nie odnosi skutków- bezpośrednie uczestnictwo państwa w

życiu gospodarczym jako publicznego przedsiębiorcy.

Państwo- w zależności od sytuacji- zmuszone będzie do podjęcia działań ingerencyjnych w

wyniku nakazu wynikającego z zasady pomocniczości. Ingerencja może mieć miejsce tylko w

razie

niewydolności społeczności niższych. W pierwszej kolejności państwu powinno zależeć na wspieraniu

podmiotów prywatnych, dopiero w sytuacji niedostatecznego zainteresowania tych

inicjatyw

państwo może przejąć kompetencję gospodarowania i realizować potrzeby

niemożliwe do

zrealizowania przez przedsiębiorców prywatnych.

Zasada ta konstytuuje:
a. odrębność osoby ludzkiej

b. pierwszeństwo osoby ludzkiej w życiu gospodarczym
c. dopiero w drugim rzędzie kompetencję państwa do gospodarowania.

Państwo w świetle tej zasady powinno prowadzić działalność o charakterze regulacyjnym, dla
zapewnienia bezpieczeństwo gospodarce, urzeczywistnienia sprawiedliwości społeczność, powinno
wystrzegać się rywalizacji z prywatną inicjatywą gospodarczą- bo to w jej rękach leży

podejmowanie przedsięwzięć gospodarczych.
Dokonujemy więc swoistego podziału kompetencji w zakresie gospodarowania i w
zależności od celów i możliwości ich zrealizowania rezerwujemy kompetencję dla:

a. jednostek
b. społeczności wyżej zorganizowanych
c. państwa.

KOMPETENCJĘ UMIEJSCAWIAMY NA TAKIM POZIOMIE, JAKI GWARANTUJE NAJLEPSZE
ROZSTRZYGNIĘCIE SPRAWY.

Problemy rozwiązywane w oparciu o zasadę pomocniczości

1. jest to czytelne kryterium oceny wprowadzonego podziału kompetencji w zakresie

gospodarowania - możemy ocenić właściwość dokonanego podziału kompetencji. U jego podstaw
przyjmujemy domniemanie kompetencji na najniższym szczeblu decyzyjnym. Dopiero na
podstawie kryteriów stwierdzić możemy kompetencję społeczności wyższej ( ostatecznie państwa ).

. → zasada decentralizacji kompetencji organów wspólnotowych - jest to zasada, wg której

dokonano podziału kompetencji - np.

- w zakresie ochrony konkurencji.

Np. organem wspólnotowym jest Komisja, organami Państw Członkowskich- UOKiK.

- czy wprowadzić jednego regulatora europejskiego czy regulatorów krajowych.

Uznano

że państwa członkowskie są w stanie zrealizować ten cel same i są krajowe organy

regulacyjne, a nie jeden na poziomie Wspólnoty.

umożliwia przesuwanie kompetencji modyfikującej proces koncentracji ze szczebla

krajowego na szczebel Wspólnoty i vice versa. Jest to elastyczność regulacji- może to

rozstrzygać organ krajowy kontroli koncentracji, a może organ wspólnotowy.

D. ZASADA PROPORCJONALNOŚCI ( Art. 5 TWE, Art. 31 ust. 3 K. )
Rys historyczny

1. XIX w. - pruski najwyższy sąd administracyjny

- pierwotnie adresowana do organów administracji,

2. Związkowy Trybunał Konstytucyjny uznał, że wiążę również ustawodawcę
3. w Polsce - po raz pierwszy- TK w orzeczeniu z 26.06.1995- dotyczącego wolności gospodarczej-
przy badaniu dopuszczalności ograniczenia praw jednostki musimy udzielić odpowiedzi na trzy

pytania ( ← orzecznictwo ZTK ).

a. czy ograniczenie jest w stanie doprowadzić do osiągnięcia skutków?

b. czy jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego?

c. czy afekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów.

Gdzie jest wyrażona?
1. Art. 5 TWE - działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia

celów niniejszego Traktatu
2. Konstytucja RP Art. 31 ust. 3- ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych

wolności i praw mogą być ustanawiane:

a. tylko w drodze ustawy

b. tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla:

bezpieczeństwa publicznego,

porządku publicznego,

ochrony

środowiska,

- ochrony zdrowia publicznego,

ochrony

moralności publicznej,

- ochrony praw i wolności innych osób

c. ograniczenia te nie mogą naruszać istoty ograniczanych wolności i praw.

Jakikolwiek przepis wprowadzający dopuszczalność ograniczenia danego prawa lub

wolności należy czytać razem z Art. 31 ust. 3 K.

Np. jeśli Art. 21 dopuszcza ograniczenie własności, wskazując kryteria: wymóg ustawowy i ważny interes
publiczny, to nie są to kryteria jedyne- należy dodać jeszcze te wymienione w Art. 31 ust. 3 K.

3. orzecznictwo ETS - środki podejmowane z zamiarem osiągnięcia celu muszą być:
a.

właściwe

wystarczające

konieczne.

4. orzecznictwo ETPC

5. orzecznictwo TK
-

sformułował kryteria ( zob. wyż. )

bardzo

często odwołuje się do tej zasady orzekając niekonstytucyjność działania organów

władzy publicznej polegającą na użyciu środków nieadekwatnych do celu.

6. wyprowadzana z

- zasady demokratycznego państwa prawnego.

- istoty praw podmiotowych

Funkcja
1. Jest wyrazem dążenia do racjonalizacji działań organów władzy publicznej w sferę

konstytucyjnie chronionych praw i wolności.

2. wyraża racjonalność instrumentalną - wskazuje kryteria wyboru środków do realizacji

założonych celów
3. nie wskazuje natomiast samych kryterium wyboru celów ( bo te określają inne zasady- np.
zasada państwa sprawiedliwości społecznej ). Nie jest możliwe wyznaczanie celów przez powołania

się na zasadę proporcjonalności.
4. ograniczenie nieuzasadnionych koniecznością ochrony interesu publicznego ingerencji
organów władzy publicznej w sferę wolności i praw podmiotowych jednostek w określonej

sytuacji i co do zakresu.
Chroni organy władzy publicznej przed nadużyciem przysługujących im kompetencji
ingerencyjnych poprzez wprowadzenia określonych wymogów, które powinny spełnić

wykorzystane w tym zakresie środki prawne.
5. wynika z niej adresowany do organów prawodawczych oraz organów administracji

publicznej nakaz wyważania interesów

a. z jednej strony ograniczanych interesem jednostek

b. z drugiej strony - protegowania interesu publicznego- tak, aby jego ochrona nie

powodowała nadmiernych ograniczeń wolności i praw podmiotowych jednostek.
6. wskazuje nam kryteria przy pomocy których możemy dokonać każdorazowej oceny
konstytucyjności interwencji organów władzy publicznej, zwłaszcza wprowadzania regulacji

prawnej.
Wprowadza broń do arsenału środków badania konstytucyjności aktów ingerujących w życie
gospodarcze. Pozwala to zachować umiar tej ingerencji. Możemy ocenić, czy ta ingerencja wedle

przyjętych kryteriów jest właściwa.
Interpretacja
1. Chociaż konstytucyjne wolności i prawa podstawowe nie mają charakteru bezwzględnego

i podlegają ograniczeniom ze względu na ważny interes publiczny, to jednakże między
celem ingerencji ograniczającej a zastosowanymi środkami musi być zachowana zgodność i

wyważone proporcje.
2. Kryteria, przy których orzeka się konstytucyjność przepisów prawnych ograniczających
dane prawo podmiotowe:

WYMÓG

PRZYDATNOŚCI - ogranicza zakres środków ingerencji wyłącznie do takich,

które

posiadają zdolność do realizacji celu, który jest powodem ograniczenia praw i

wolności.

Respektowanie tego nakazu ma uchronić organy prawodawcze przed ograniczeniem praw

podmiotowych za pomocą środków nieprzydatnych do osiągnięcia zamierzonego celu.

Zanim

upoważniony organ władzy publicznej podejmie określony środek ingerencji, powinien rozważyć,

czy nie ma dla tego środka alternatywy

- zamiast regulacji o charakterze generalnym- regulacja o charakterze indywidualnym,

zamiast

środka prawa publicznego- środek prawa prywatnego

zamiast

środka władczego i jednostronnego- stworzyć możliwość powstania kooperacyjnej

relacji

pomiędzy organem stosującym środki a tym, którego wolności i prawa miały być

ograniczone.
Jeśli taka alternatywa się pojawia, to możemy rozważyć, czy w określonym momencie ją wykorzystać.
Być może dla zrealizowania celów będzie używanie środków pozbawionych jednostronności i

władczości.

b. WYMÓG KONIECZNOŚCI - ogranicza zakres środków ograniczających do sytuacji

koniecznych i w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu. Nakazuje w

takim

zakresie

zastosować tylko środki niezbędne- w najmniejszym zakresie

ograniczające wolności i prawa podmiotowe.

Zasada ta określa kryterium wyboru spośród środków o równej skuteczności. Stanowi

naruszenie

zasady

niewykorzystanie

środków równie skutecznych, jeśli są mniej

restrykcyjne.

Przykład: Art. 46 ust. 3 usdg.

c. WYMÓG PROPORCJONALNOŚCI SENSU STRICTO - obowiązek wyważenia relacji

między interesem jednostkowym a interesem publicznym, która powinna być
równoważona.

Oznacza to, iż ograniczenie interesu indywidualnego ( jednostkowego ) musi być

uzasadnione

ważnym interesem ( celem publicznym ). Nie zawsze realizacja celu publicznego

usprawiedliwia bowiem ograniczenia interesu jednostki.

Różnica pomiędzy wymogiem proporcjonalności a poprzednimi wymogami:

- w przypadku wymogu przydatności i konieczności oceniamy relację środek- cel ( czy

środek jest do celu przydatny i czy jest dla celu konieczny )

- w przypadku wymogu proporcjonalności - relacja interesów jednostkowego i

publicznego,

wymagających wyważenia, gdyż są to wartości kolidujące, przy

uwzględnieniu określonego systemu aksjologicznego wyrażonego w Konstytucji.

W tym wypadku wymóg ten nakazuje rozważyć, czy podlegający ochronie interes publiczny jest

społecznie doniosły, ważne. Nie usprawiedliwia ograniczenia interesów jednostkowych cel, który jest co

prawda w interesie publicznym, ale jest błahy, ma niską przydatność społeczną.

II. ZASADY O CHARAKTERZE STRICTE GOSPODARCZYM

A. "megazasada" - ZASADA SPOŁECZNEJ GOSPODARKI RYNKOWEJ-

Rys historyczny

Powstała w latach 40. XX w. Jest wytworem niemieckiej myśli ekonomicznej. Twórcą jest prof.
Alfred Muller- Armack. Duże zasługi w konceptualizacji społecznej gospodarki rynkowej należy
przypisać także ekonomiście Walterowi Euckenowi oraz Alexandrowi Rustowowi, Wilhelmowi

Ropke i na etapie wdrożenia Ludwikowie Erhardowi- wicekanclerzowi RFN, uważanego twórcę
cudu gospodarczego RFN ( lata 60. )- stała się wówczas czołową gospodarką europejską.
Podstawowe założenia ( Armack )- jest to określony model gospodarczy

1. koncepcja otwarta - program działania może być kontrolowany i ulepszany pod wpływem
nowych doświadczeń, idei i pomysłów. Jest to koncepcja nastawiona na rozwój i elastyczność, w
ramach określonych zasad, zarówno w kwestiach:

rynkowych,

społecznych.

2. jest to koncepcja polityczno- gospodarcza ukierunkowana na syntezę:
a.

prawa

wolności gospodarczej- zagwarantowanego przez państwo

bezpieczeństwa społecznego i

sprawiedliwości społecznej.

3. istotą jest powiązanie wolności gospodarczej z wyrównywaniem różnic społecznych
Określenie "społeczna" oznacza w szczególności, iż wolność rynku może zostać ograniczona ze

względów społecznych, gdyby powodowała:

- rezultaty społecznie niepożądane albo

- rezultaty społecznie niewystarczające.

Cechy wyróżniające
1. "podwójna zasada" społecznej gospodarki rynkowej.

a., że w ramach porządku gospodarczego ( społecznego ) realizowane są dwa podstawowe cele:
-

wolność gospodarcza ( CEL EKONOMICZNY )

sprawiedliwość społeczna ( CEL SPOŁECZNY )

b. cele te realizowane są równolegle, w sposób nierozdzielny, jako dwa aspekty ( wymiary )
jednego procesu gospodarowania:

- swobodna inicjatywa i

społeczne zorganizowanie

zależności od systemu cele te mogą być realizowane:

a. PARALELNIE ( RÓWNOLEGLE )- tak jak w społecznego gospodarce rynkowej

b. ALTERNATYWNIE

Społeczna gospodarka rynkowa tworzy zasadę- cel państwa jako paralelnego

ukonstytuowania
a.

wolności rynkowych oraz

równoważnych, korelatywnych celów społecznych.

2. jest to ład społeczny.
Wywodzi się z określonej idei przewodniej kształtowania stosunków międzyludzkich w
społeczeństwie.

a. gospodarka rynkowa i jej społeczny komponent nie są dwiema różnymi kategoriami.
Gospodarka rynkowa jest ekonomicznym fundamentem i ma wymiar społeczny, który jest jej
immanentną cechą.

Gospodarka stanowi więc pewien wycinek, fragment życia społecznego, ma odniesienia społeczne
ukształtowane przez zaakceptowany i przyjęty system wartości, normy moralne, etyczne.

3. komplementarność elementów społecznej gospodarki rynkowej.

W przyjętej koncepcji gospodarka rynkowa i jej komponent społeczny są względem siebie komplementarne,
warunkując się nawzajem. Społeczne cele gospodarki wyznaczone przez jej komponent społeczny są

uwarunkowane wydolnością gospodarki rynkowej, uzależnione od jej efektów ekonomicznych, gdyż tylko w
tych warunkach możliwa jest paralelna realizacja jej celów społecznych.

a. pierwszy etap - najpierw oczekuje się na wyniki gospodarcze, realizowane w

warunkach

wolności gospodarczej - mają one zagwarantować realizację celów społecznych

b. drugi etap - dopiero te wyniki są poprawiane przez zastosowane instrumenty

polityki

społecznej - system pomocy społecznej, jako komponent społecznej gospodarki

rynkowej, nie jest

bowiem elementem procesu produkcyjnego, zagwarantowanego

mechanizmem

rynkowym.

- drugi etap to jedynie korekta mechanizmów rynkowych, nie może zakłócić ich

funkcjonowania, jedynie ukierunkować działalność podmiotów gospodarujących.

4. rola państwa

Gospodarka jest tworem kulturowym kształtowanym przez uporządkowaną i porządkującą wolę człowieka,
szczególnie zaś przez państwo. Siła samej gospodarki nie da się jednak osiągnąć jej społecznych celów:
stałego i odpowiedniego wzrostu gospodarczego, wysokiego poziomu zatrudnienia, stabilizacji cen,
równomiernego rozwoju gospodarczego. Konieczne jest wprowadzenie państwa do ukształtowania procesów
gospodarczych.
Poglądy
a. Eucken ( węższa rola państwa )- rola państwa powinna ograniczyć się do tworzenia ogólnych ram
działania, porządku prawnego adekwatnego do gospodarki rynkowej, do troski o otwarty charakter rynku i o
konkurencję
b. Mulle- Armack ( szersza rola państwa ) - państwo musi dbać o pełne zatrudnienie, zwalczać bezrobocie za
pomocą programów związanych z koniunkturą.

Rola państwa w tym zakresie

a. nie może być ograniczona tylko do tworzenia ogólnych ram porządku prawnego,

b. ale powinna być rozszerzona na działania orientujące procesy gospodarcze na

społeczne cele

- stosunkowo liczne miejsca pracy,

- solidny system ubezpieczeń społecznych i przysposobienia zawodowego,

godność pracy,

- a także cele, których nie można zrealizować za pośrednictwem mechanizmów

rynkowych ( zwłaszcza zaspokojenie zbiorowych potrzeb o charakterze użyteczności

publicznej

)

działania redukujące negatywne skutki gospodarki rynkowej ( np. stan bezrobocia ).

5. zadania polityki socjalnej - uspołecznienie gospodarki następuje na etapie procesu

wytwarzania określonych dóbr, a nie na etapie podziału osiągniętych wyników.
Należy odróżnić

a. społeczną gospodarkę rynkową - cele społeczne wkomponowuje się w mechanizmy

gospodarcze. Komponent społeczny ujawnia się w korekcie mechanizmów gospodarczych,

którymi

nie

są wyłącznie siły rynkowe, ale stosowane przez państwo instrumenty na etapie

wytwarzania

określonych dóbr ( "NIECH RYNEK WYGENERUJE W TAKI SPOSÓB, ABY

ZASPOKOIŁ SPOŁECZNE POTRZEBY, A PAŃSTWO NIE MUSIAŁO TEGO DZIELIĆ ).

b. gospodarkę rynkową + państwo socjalne - cele społeczne są realizowane przez

redystrybutywną działalność państwa, ciężar uspołecznienia przenoszony jest tu na
państwo, stosowane na etapie podziału osiągniętych wyników ( "NIECH RYNEK

WYGENERUJE CO CHCE, A PAŃSTWO I TAK TO PODZIELI WEDLE WŁASNEGO

UZNANIA"

)

Przykład: jeśli jest bezrobocie - zjawisko społecznie niekorzystne , to

- w społecznej gospodarce rynkowej chodzi o to, by państwo stworzyło mechanizmy motywujące do

tworzenia nowych miejsc pracy. Samo gospodarowanie tego nie wygeneruje, bo jest motywowane

wynikiem

ekonomicznym.

Państwo musi więc stworzyć taki mechanizm, modyfikujący procesy

rynkowe.

- w gospodarce rynkowej z państwem socjalnym, państwo nie będzie tworzyć mechanizmów, tylko

będzie rozdawać zasiłki. Jest to niekorzystne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej ( a

więc i zasady równości prawa do pracy ). Praca to podstawowy czynnik "uczłowieczający". Brak pracy
ma

degradujący wpływ na człowieka, powoduje niezadowolenie i frustrację. Względu sprawiedliwości

społecznej nakazują więc walkę z bezrobociem poprzez tworzenie nowych miejsc pracy, a nie
poprzez

zasiłki.

Krytyka społecznej gospodarki rynkowej

1. liberałowie - krytyka apriorycznej kombinacji gospodarki rynkowej i komponentu społecznego,
niemożliwej do zrealizowania, przy czym słowem wytrychem jest tu, co oczywiste, słowo
"społeczna". Kwestionuje się połączenie systemu gospodarczego i polityki społecznej jako

niekompatybilnych, co jest źródłem konfliktu między decyzjami władzy politycznej o charakterze

interwencjonizmu redystrybucyjnego a oddziaływaniem praw ekonomicznych
2. prof. Strzyczkowski - wydaje się, iż założenia społecznej gospodarki rynkowej można
zrealizować. Ciężar ten spoczywa na:

a. organach władzy publicznej- przede wszystkim
2. siłach społecznych- organizacjach pozarządowych, społecznych, samorządach zawodowych-
mogę one zorientować działalność gospodarczą na cele społeczne.

Przykład: Korporacje prawniczy lansują fiskalny charakter zawodów pomocy prawnej. Usługi prawne nie są
powszechnie dostępne, bo są za drogie. Należałoby te usługi uspołecznić wprowadzając takie ceny za usługi,
jakie są dostępne dla społeczeństwa lub stworzyć możliwość świadczenia takich usług prawnych przez osoby,
które do korporacji zawodowych nie należą- nie są adwokatami, radcami itd. ( np. osoby świeżo po studiach
). Tymczasem korporacje są za modelem rynkowym- niech zadecyduje rynek, działają jednak aspołecznie-
pilnują jedynie swoich zarobków. Koncepcja uspołecznienia usług prawniczych jest niechętnie widziana przez
korporacje prawnicze, bo prowadziłaby do osłabienia ich pozycji kosztem społeczeństwa- gdyż póki co
obywatel przed sądem, jeśli nie ma pomocy prawnej, jest na straconej pozycji.

Społeczna gospodarka rynkowa w Konstytucji RP ( Art. 20 K. )
Art. 20 K. - społeczna gospodarka rynkowa, oparta na wolności gospodarczej, własności

prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, stanowi podstawę
ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Skutki prawne
1. oznacza to włączenie społecznej gospodarki rynkowej do kręgu wartości konstytucyjnych
objętych umową społeczną jako ustrojowego celu RP- państwa konstytucyjnego

2. Konstytucja RP stoi na straży porządku gospodarczego - są nią związane organy władzy
publicznej, parlament, rząd i inni uczestnicy życia gospodarczego. Oddziaływanie państwa na
gospodarkę jest ograniczone postanowieniami Konstytucji determinującymi ( wyznaczającymi )

kierunek i instrumenty polityki gospodarczej realizowanej przez parlament i rząd.

a. w sensie ograniczającym

b. w sensie motywującym - zobowiązanie organów władzy publicznej do tworzenia prawa

przekształcającego system gospodarczy RP w ustrój społecznej gospodarki rynkowej.
3. społeczna gospodarka rynkowa uzyskała swoją treść- jej obowiązywanie wynika z uzasadnienia

o charakterze powinnościowym, uwzględniającym założenia ideowe co do celów państwa,
kierujących gospodarkę nie tylko na racjonalność gospodarczą, ale także na wartości
ogólnoludzkie ( solidaryzm, godność człowieka, sprawiedliwość społeczna, zrównoważony rozwój )

4. jest to norma o charakterze programowym -

a. nie ma charakteru deklaratywnego - nie jest konstytucyjnym potwierdzeniem ustroju

społeczno- gospodarczego,

ma charakter konstytutywny - antycypuje kierunek rozwoju ustroju gospodarczego.

Istotą treści normatywnej jest nakaz dążenia do społecznego gospodarki rynkowej w takim
stopniu, w jakim jest to faktycznie i prawnie możliwe.

5. czy Art. 20 to jednoznaczna, złożona ze spójnych elementów norma konstytucyjna,
wyznaczająca ramy ustroju gospodarczego RP?

a. ELEMENT RYNKOWY

WOLNOŚĆ GOSPODARCZA,

WŁASNOŚĆ PRYWATNA

b. ELEMENT SPOŁECZNY

SOLIDARNOŚĆ,

- DIALOG I WSPÓŁPRACA PARTNERÓW SPOŁECZNYCH -

Konstytucja wprowadza obowiązek prowadzenia polityki społecznej przez państwo w oparciu

o dialog i współpracę partnerów społecznych. Oznacza to, że sfera ustroju gospodarczego

objęta jest dialogiem społecznym.

Dialog społeczny - mniej lub bardziej sformalizowane sposoby wymiany informacji i

prezentacji stanowisk między obywatelami i władzą publiczną.

→ Trójstronna Komisja ds. Społeczno- Gospodarczych - forum dialogu społecznego,

prowadzonego w celu godzenia interesów

- pracowników ( strona pracownicza )

- pracodawców ( strona pracodawcza )

- dobra publicznego ( strona rządowa )

Jest to przejaw

- proceduralizacji prawa, polegającej na tworzeniu odpowiednich mechanizmów

komunikacji

między podsystemami mimo odmienności ujawnianych preferencji,

koniecznych w sytuacji, kiedy prawo nie ma szans zespolenia wszystkich rozbieżnych

interesów

wartości w jeden spójny system.

- zasady sprawiedliwości proceduralnej ( J. Rawls )- takim zaprojektowaniu społecznego

systemu, by rezultat był sprawiedliwy bez względu na to, jaki się okaże, przynajmniej, gdy

mieści się w pewnych granicach.

Samo zatem zaangażowanie w proces stanowienia prawa strony społecznej opiera się na założeniu, że

będzie prowadzić do zamierzonego rezultatu, przy czym nie jest istotne, czy rezultat ten będzie

osiągnięty. Taki sposób tworzenia prawa gospodarki zakłada, że w tworzonym akcie prawnym zawarta

jest wola nie jednego, lecz co najmniej trzech równoprawnych podmiotów. Każda z uczestniczących

stron ma równe prawo wnoszenia sprawy pod obrady Komisji i zajmowania stanowiska, a podjęte przez

nią uchwały wymagają zgody wszystkich stron komisji. Zakłada się więc a priori , że efekt prac TKSG

będzie zawsze sprawiedliwy z punktu widzenia społecznego.

6. w polskim systemie prawnym nie wykształciła się jeszcze jednolita koncepcja

orzecznicza zasady społecznej gospodarki rynkowej.

W szczególności TK czasem myli społeczną gospodarkę rynkową z gospodarką rynkową + państwo socjalne.

B. zasady spełniające rolę instrumentalną w stosunku do zasady społecznego gospodarki
rynkowej:

Charakterystyka
1. zasady te tworzą pewne ramy ograniczające zakres oddziaływania państwa na gospodarkę

- w każdym przypadku ingerencji ograniczającej jak i wspierającej będziemy starali się ocenić jej
prawidłowość w oparciu o kryterium konstytucyjności i sformułować ocenę co do słuszności i
prawidłowości działań w zakresie stanowienia i stosowania prawa gospodarczego publicznego. W

zależności od tego, jakie prawo jest stanowione, możemy podnieść zarzut niekonstytucyjności i
domagać się usunięcia tego przepisu z regulacji prawnej.
2. zasady ( i wartości będące ich treścią ). te mogą być rozumiane dwojako

a. jako zasady prawa ( w znaczeniu przedmiotowym )
b. jako publiczne prawo podmiotowe ( w znaczeniu podmiotowym )-

są to prawa o charakterze negatywnym- chronią przed nieuzasadnioną interesem

publicznym

ingerencją o charakterze ograniczającym.

Ratio legis - takie prawa jak prawo do równego traktowania, do konkurowania, prawo do
własności prywatnej są chronione przez przepisy prawa prywatnego ( są prywatnymi prawami

podmiotowymi ). Jednak poziom konstytucyjny ochrony jest konieczny przed ingerencją władzy
państwowej- przed tym może ochronić tylko i wyłącznie konstytucja, która jest zasadniczo

nienaruszalna i daje znacznie pełniejszy zakres ochrony.

I. ZASADA WOLNOŚCI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ ( PRAWO DO SWOBODNEJ

DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ ) ( Art. 20, 22, 65 K. )

Zasada ta jest jedną z najbardziej rozpowszechnionych zasad porządku prawnego, o uniwersalnym
charakterze. Charakterystyczna dla większości cywilizowanych porządków prawnych.

Geneza

a. pojawiła się pod koniec XVII w.- w twórczości angielskich prekursorów liberalizmu i ekonomii klasycznej (
W. Petty, J. Locke, D. North )- opowiadali się za wolnością gospodarczą jednostek, prywatna własnością,
przeciwstawiali się reglamentacji działalności gospodarczej ze strony państwa,
b. fizjokraci francuscy- F. Quensay, G.F.Le Trosner, M. de la Riviere, A.R.J. Turgot - ich program zawierał
trzy hasła:
-

wolność- wolność konkurencji i wolność od interwencji i przywilejów państwa,

własność

bezpieczeństwo- ochrona pełna możliwości korzystania z prawa własności,

c. liberalizm klasyczny

- A. Smith- samoregulacja gospodarki poprzez mechanizmy rynku, państwo powinno ograniczyć swe

funkcje do niezbędnego zakresu, a więc do tworzenia ogólnych ram życia społecznego, gdyż to wolna

konkurencja

jest

wystarczającym regulatorem procesów społecznych i gospodarczych. Państwo miało

być "nocnym stróżem", bo aktywność państwa dotycząca jednostek stanowi zagrożenie dla ich
wolności.

- J. S. Mill- państwo ma chronić i gwarantować wolność jednostek, natomiast społeczeństwo ma być

wolne od ingerencji państwa

leseferyzm

d. neoliberalizm- zasada wolnego rynku, wolności indywidualnej, ograniczenie interwencji państwa w
gospodarkę do niezbędnego minimum

- F. A. von Hayek - wolność jest wartością najwyższą, ma charakter absolutny, niezależnie od swych

faktycznych konsekwencji w konkretnych przypadkach. Państwo ma jedynie zapewnić prawne ramy

funkcjonowania mechanizmów rynkowych w ramach wolnej konkurencji- ustalić reguły mające

zastosowanie do ogólnych typów sytuacji, a resztę - to, co zależy od okoliczności, czasu i miejsca -

pozostawić jednostkom.

Rys historyczny

I. na świecie
1. 13.09.1774 A. Turgot, generalny kontroler finansów Francji, wydał edykt proklamujący wolność handlu i
rzemiosła oraz likwidujący regulacje cechowe
2. dekret Allarde'a 2-17.03.1791- pierwszy akt prawny, który expressis verbis wyrażał zasadę wolności
gospodarczej ( Art. 7 ).
3. Konstytucja francuska 1793- pierwszy akt o randzie konstytucji, który potwierdzał wolność gospodarczą.
II. w Polsce
1. Konstytucja marcowa 1921- Art. 101- wolność wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, wolność wyboru
zajęcia i zarobkowania oraz przenoszenia własności.
Wolność gospodarcza wynikała z powyższych praw, gdyż Konstytucja expressis verbis nie przewidywała
wolności gospodarczej.
2, rozporządzenie Prezydenta RP z 07.07.1927- wolność gospodarcza w rozumieniu wolności przemysłowej
3. Konstytucja kwietniowa 1935- nie gwarantowała bezpośrednio wolności gospodarczej, jedynie pośrednio
takie gwarancje można było wyczytać z

- Art. 4 ust. 2 ( państwo zapewnia społeczeństwu swobodny rozwój (,

- Art. 5 ust. 2 ( państwo zapewnia obywatelom możność rozwoju ich wartości osobistych oraz wolność

sumienia, słowa i zrzeszeń, a granicą tych wolności jest dobro powszechne ),
4. ustawa z 23.12.1998 o działalności gospodarczej ( Art. 1 )- podejmowania i prowadzenie działalności
gospodarczej było wolne i dozwolone na równych prawach z zachowaniem warunków określonych w
przepisach prawa,
5. ustawa z 19.11.1999- prawo działalności gospodarczej- ( Art. 5 )- podejmowanie i wykonywanie
działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków
określonych przepisami prawa.

Gdzie zasada jest wyrażona?
1. jest to prawo naturalne jednostki wywiedzione z:
a.

prawa

własności i

wolności osobistej

2. prawo pozytywne nie kreuje zatem wolności gospodarczej, lecz jedynie:

a. uznaje ( potwierdza ) ją

b. ustanawia jej gwarancje prawne

określa jej granice włącznie z wyłączeniem wolności gospodarczej w określonych

dziedzinach

określonych podmiotów.

Prawo pozytywne nie jest źródłem wolności gospodarczej- gwarantuje natomiast jej poszanowanie
przez organy władzy publicznej i inne podmioty prawa.

a. Konstytucja RP
- Art. 20 K.- społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności gospodarczej ( ... ) stanowi
podstawę ustroju gospodarczego RP

- Art. 22 K. -( względny charakter wolności gospodarczej )
- Art. 65 ust. 1 K.- wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy -
przejaw prawa do swobodnej działalności gospodarczej, które jest węższe niż prawo do wyboru

zawodu i miejsca pracy. Działalność gospodarcza to też zawód ( usdg ).
b. ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 02.02.2004- Art. 6 ust. 1 -

podejmowanie, wykonanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego
na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.
Treść- rozumiana dwojako

1. JAKO ZASADA PRAWNA -( W ZNACZENIU PRZEDMIOTOWYM - ZASADA WOLNOŚCI
GOSPODARCZEJ ) obiektywna zasada ustroju gospodarczego RP, norma ( zasada ) prawa w
znaczeniu przedmiotowym, -przesądzająca o ustroju gospodarczym państwa, zasada porządku

prawnego, wyrażona w Konstytucji, skonkretyzowana w ustawie zwykłej ( usdg ). Swoboda

działalności gospodarczej uzyskała prawną kwalifikację, a wszelkie odstępstwa od tej reguły

powinny być traktowane jako wyjątki uzasadnione ważnym interesem publicznym.
Skutki prawne - dla organów władzy publicznej:
a.

obowiązek pozytywny - tworzenie przepisów prawnych, stwarzających sprzyjające

warunki do realizowania wolności gospodarczej przez zainteresowane podmioty. Dostęp do

działalności gospodarczej musi być ułatwiony

b. obowiązek negatywny - powstrzymywania się od wydania aktów sprzecznych z zasadą

wolności gospodarczej

c. w procesie stosowania prawa

obowiązują domniemania prawne swobody działalności gospodarczej-

interpretacja

IN DUBIO PRO LIBERTATE - na rzecz swobody działalności

gospodarczej,

- zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od zasady swobody działalności

gospodarczej

(

EXCEPTIONES NON SUNT EXTENDAE )

Wolna działalność gospodarcza - tzn. taka, która nie jest zakazana ani nakazana, zależy

wyłącznie od woli uprawnionego podmiotu. Jest aktualizowana przez zainteresowany podmiot,
który w sposób nieskrępowanym niczyim stanowiskiem może podejmować i wykonywać
działalność gospodarczą, o ile nie jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, zasadami

uczciwej konkurencji, dobrych obyczajów, słusznych interesów konsumentów.
2. JAKO PUBLICZNE PRAWO PODMIOTOWE ( W ZNACZENIU PODMIOTOWYM - PRAWO DO
SWOBODNEJ DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ ) stanowiące element wolności wyboru i

wykonywania zawodu

a. w odróżnieniu od uprawnień i obowiązków nie wynika ona z prawa w znaczeniu

przedmiotowym.

b. jest to prawo podmiotowe o charakterze negatywnym ( defensywnym )- oznacza

istnienie wolnej przestrzeni inicjatyw gospodarczych ( zarobkowych ), w tym także pracy

najemnej wolnej od ograniczającej ingerencji państwa, która jest dopuszczalna w

wyjątkowych sytuacjach- tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny.

c. służy w stosunku do organów władzy publicznej- istota polega na tym, że z prawem

swobodnej

działalności gospodarczej skorelowany jest zakaz jego naruszania

skierowany do organów władzy publicznej. Działania takie mogą mieć charakter:

- prawny - stanowienie aktu prawnego ograniczającego wykorzystanie swobody

działalności gospodarczej
-

faktyczny

- np. utworzenie lub utrzymanie monopolu określonego podmiotu na

pewien

typ

działalności gospodarczej.

Utworzenie monopolu nie jest aktem adresowanym do podmiotu gospodarującego, lecz

działaniem faktycznym w stosunku do niego, ograniczającym sferę jego potencjalnej
działalności- pomniejszającym tę sferę ( przestrzeń ) o rodzaj działalności objętej monopolem.

ZAKRES PODMIOTOWY WOLNOŚCI GOSPODARCZEJ - "każdy"
1. osoby fizyczne
2. osoby prawa prywatnego

3. spór- czy także państwo i jednostki samorządu terytorialnego?
a. jedni- tak

- prof. Kosikowski- nie ma szczególnych powodów, dla których przymiot wolności

gospodarczej

utożsamiać jedynie z człowiekiem i jego celami. W pełni uzasadnione jest

odniesienie

wolności gospodarczej również do państwa, które działa przez państwowe

jednostki organizacyjne, z zastrzeżeniem, aby taka działalność gospodarcza państwa nie

prowadziła do:
-

monopolu,

- eliminacji konkurencji,

- dyskryminacji innych podmiotów gospodarczych.

Wypowiedź ta była sformułowana w 1997- nie obowiązywała jeszcze Konstytucja, a to

właśnie w oparciu o nią wyprowadzamy wniosek, iż wolność gospodarcza to przymiot osób

fizycznych i osób prawa prywatnego ( ← funkcje ochrony własności prywatnej a nie

publicznej

jako podstawy do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej ),

- prof. Waligórski- podziela pogląd Kosikowskiego,

prof.

Żuławska- ( AE w Krakowie ) -dotyczy również przedsiębiorstw państwowych.

b. drudzy- nie ( prof. Strzyczkowski )

Argumenty:

i. ochronny charakter prawa podmiotowego do swobodnej działalności gospodarczej.

Ma ono charakter negatywny- służy ochronie prawa jednostki do swobodnej działalności

gospodarczej, tam gdzie państwo mocą swej władzy zagraża sferze wolności gospodarczej.

Państwo i inne podmioty prawa publicznego nie mogą być podmiotami prawa, które chroni

właśnie przed ich ingerencją.

- szerokie rozumienie ingerencji:

- ingerencja prawna,

- ingerencja faktyczna,

- ingerencja bezpośrednia,

- ingerencja pośrednia.

ii. asymetryczna pozycja władzy publicznej i obywatela

obywatel-

działa w sferze wolności ( "co nie jest zakazane, jest dozwolone )

władza publiczna działa w sferze kompetencji ( "co nie jest dozwolone, jest zakazane

)- nigdy nie może działać w oparciu o domniemanie kompetencji- ta kompetencja musi

wprost

wynikać z przepisu prawa ( Art. 7 K.- zasada praworządności- organy władzy

publicznej

działają na podstawie i w granicach prawa ).

Odnieśmy to do sfery działalności gospodarczej ( to też jest "działanie", o którym mowa w

Art. 7 K.

- osoby fizyczne i podmioty prawa prywatnego

działają w przestrzenie wolności gospodarczej,

- domniemywa się istnienie wolności gospodarczej,

działają zawsze jako podmioty uprawnione

- podmioty prawa publicznego

działają w przestrzeni wyznaczonej wyraźnym przepisem ustawowym

legitymującym podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej.

- nigdy nie mogą powołać się na domniemanie prawa do swobodnej działalności

gospodarczej

- kompetencja oznacza zazwyczaj obowiązek - państwo podejmując działalność

gospodarczą działa jako podmiot zobowiązany a nie uprawniony - działalność

gospodarcza ma służyć realizacji celów publicznych.

Nie znaczy to, że państwo i inne podmioty prawa publicznego w ogóle nie mogą prowadzić

Działalności gospodarczej- niedopuszczalność ta nie ma charakteru bezwzględnego. Mogą

one

podjąć i wykonywać działalność gospodarczą, ale legitymowaną nie przez prawo do

swobodnej

działalności gospodarczej, ale inne zasady konstytucyjne ( ← zasada społecznej

gospodarki rynkowej ) oraz przepisy o randze ustawowej. Tylko i wyłącznie w przypadku

obowiązywania wyraźnego przepisu prawnego upoważniającego je do prowadzenia
działalności gospodarczej w uzasadnionym celu- realizacji zadań publicznych, które im

powierzono.

iii. podmioty publiczno- prawne wyposażone są w określone władztwo - instrumenty,

dzięki którym mogą jednostronnie i autorytatywnie kształtować pozycję innych podmiotów

uczestniczących w życiu gospodarczym.
W

związku z tym istnieje obawa, aby nie było to wykorzystane do zwiększania pozycji

państwa, stąd sprzeciw przeciwko udziałowi podmiotów publiczno- prawnych w gospodarce.

Przykład: ustawa o gospodarce komunalnej określa dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej
przez gminy. Rozróżnia ona:

a. DZIAŁALNOŚĆ W SFERZE UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ - mająca na celu zaspokojenie potrzeb

publicznych,

realizująca zadania, dla których gmina została powołana- jest co do zasady

dopuszczalna. Może być prowadzona:

- we własnym zakresie,

- jako działalność zlecona podmiotom prywatnym,

b. DZIAŁALNOŚĆ ZAROBKOWA ( KOMERCYJNA ) - mająca inna cele, wykraczająca poza sferę

użyteczności publicznej - jest co do zasady niedopuszczalna, ograniczona tylko do przypadków w

ustawie wyliczonych i pod warunkiem spełnienia wymienionych przesłanek.

Ratio legis - jeśli gmina podjęłaby działalność zarobkową, to konkurowałaby z własnymi mieszkańcami.

Byłoby to sprzeczne z ← zasadą pomocniczości- gmina wkraczałaby w sferę zastrzeżoną dla obywateli-
sama

podejmując działalność gospodarczą zarobkową naruszyłaby prawo do swobodnej działalności

gospodarczej

przysługujące własnym mieszkańcom.

c. stanowisko prawa wspólnotowego
Zasada:

ZASADA NEUTRALNOŚCI TRAKTATOWEJ ( Art. 295 TWE )- Niniejszy Traktat

nie

przesądza w niczym zasad prawa własności w Państwach Członkowskich - nie

zabrania

działalności gospodarczej władzy publicznej.

Wyjątki:

Art. 86 ust. 1 TWE - Państwa członkowskie nie wprowadzają ani nie

utrzymują

żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu ( w szczególności

- Art. 12 ( zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową )

- Art. 81- 89 ( wspólne reguły w dziedzinie konkurencji ).

W odniesieniu do ( zakres podmiotowy )

przedsiębiorstw publicznych,

przedsiębiorstw, którym przyznały uprawnienia specjalne,

przedsiębiorstw, którym przyznały uprawnienia wyłączne ( monopole ).

b. nakaz ograniczenia i likwidacji państwowych monopoli ( jest to sprzeczne z ZASADĄ

SWOBODNEGO

PRZEPŁYWU TOWARÓW I USŁUG ).

WYJĄTKI OD ZASADY WOLNOŚCI GOSPODARCZEJ ( WZGLĘDNY CHARAKTER WOLNOŚCI

GOSPODARCZEJ )
Art. 22 K.- ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne
1. wymóg formalny- tylko w drodze USTAWY

Jest to wymóg typowy dla demokratycznego państwa prawnego. Ograniczenie to musi być:
-

szczegółowe i

- kompletne- nie mogą być ograniczenia blankietowe, pozostawiające swobodę decyzyjną

organom wykonawczym i czy organom jst.

Problem - wymóg ograniczenia tylko w formie ustawy nie uwzględnia możliwości ograniczenia wolności
działalności gospodarczej przez akty prawa wspólnotowego, które przecież obowiązują bezpośrednio i na
zasadzie pierwszeństwa. Taki stan prawny spowodowany jest:
a.

zamkniętym katalogiem źródeł prawa-

b. brakiem możliwości ograniczenia wolności przez akty innego rodzaju- nie ma alternatywy.

Postulat de lege ferenda - uwzględnienie aktów prawa wspólnotowego. TWE w sensie materialno- prawnym to
konstytucja europejska. Należy zmodyfikować system źródeł prawa. Na uwagę zasługuje koncepcja
multicentrycznego systemu źródeł prawa- z dwoma podsystemami prawa- wspólnotowego i krajowego.

2. wymóg materialny- tylko ze względu na WAŻNY INTERES PUBLICZNY.

Organ władzy publicznej musi wykazać się zawsze upoważnieniem, które pozwoli mu ograniczyć
wolność gospodarczą.
Ważny interes publiczny - ← zasada proporcjonalności ( Art. 5. Art. 31 ust. 3 K. ) - stanowi ona

barierę zabezpieczającą konstytucyjne prawo podmiotowe przed nadmiernym ograniczaniem przez
prawodawcę- zarówno wspólnotowego jak i krajowego.
Zasadę proporcjonalności wyprowadził Związkowy Trybunał Konstytucyjny- formułuje się

następujące wymogi:

a. celu- ze względu na który ograniczenie ma nastąpić - musi być to dozwolony cel

publiczny

b. odpowiednie nakazy i zakazy ograniczające swobodę decyzyjną

c. wymóg przydatności środka użytego do zrealizowania celu, który stanowi podstawę

ingerencji

ograniczającej

d. wymóg niezbędności- zastosowany środek musi być niezbędny- nie ma alternatywy

e. wymóg proporcjonalności - między celem ingerencji ograniczającej a celem założonym

muszą zostać zachowane odpowiednie proporcje.

f. dodatkowe wymogi ( teoria 3 stopni ).

Te kryteria ostatecznie przesądzają o dopuszczalności ( konstytucyjności ) podjętych

działań ingerencyjnych ).

II. ZASADA RÓWNOŚCI ( PRAWO DO RÓWNEGO TRAKTOWANIA ) ( Art. 32 K. )
Jest to jedna z tych zasad konstytucyjnych, która tworzy system przesłanek ingerencji państwa w
wolność gospodarczą.

← zasada państwa sprawiedliwości społecznej - legitymującej działalność państwa.
← zasada wolności gospodarczej ( prawo do swobodnej działalności gospodarczej )- Realizacja
zasady wolności gospodarczej i prawa do swobodnej działalności gospodarczej możliwa jest tylko

w warunkach równego traktowania podmiotów gospodarczych. Równość podmiotów stanowi
pewne ograniczenie ingerencji państwa w gospodarkę, bo stanowi konieczną podstawę realizacji
wolności gospodarczej i prawa do swobodnej działalności gospodarczej. Wolność gospodarcza

może spełnić swe funkcje tylko w ramach wolności nieuprzywilejowanej. Swoboda podjęcia i
wykonywania działalności gospodarczej wymaga równego traktowania wszystkich podmiotów

gospodarczych w przeciwnym razie swoboda ta jest faktycznie ograniczona.

← zasada konkurencji ( prawo do wolnej konkurencji ). Wolna konkurencja może być tylko w

warunkach równego traktowania konkurujących ze sobą podmiotów. Podkreśla to prawo
wspólnotowe ( zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową- Art. 12 TWE ).
Gdzie zasada jest wyrażona?

1. Art. 12 TWE
2. Art. 32 K.
Treść zasady ( Art. 32 K. )

1. wszyscy są wobec prawa równi ( RÓWNOŚĆ WOBEC PRAWA )
2. wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzy publiczne ( RÓWNOŚĆ W
PRAWIE )

3. nikt nie może być dyskryminowany z jakiejkolwiek przyczyny w życiu ( ZAKAZ
DYSKRYMINACJI ):

społecznym

gospodarczym

politycznym

Niektórzy autorzy traktują zakaz dyskryminacji jako zasadę oddzielną albo jaką pozytywną stronę zasady
równości wobec prawa.

Interpretacja zasady

1. JAKO ZASADA PRAWNA
Wynika z niej nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się takimi

samymi cechami wyróżniającymi- bez żadnej dyskryminacji i faworyzacji.
Należy więc wskazać wspólną, istotną cechę, uzasadniającą takie traktowanie.
Zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów o podobnych cechach jest dopuszczalne i

uzasadnione tylko w przypadku, gdy jest usprawiedliwiony obiektywnymi przesłankami (
zasadą sprawiedliwości społecznej

która dopuszcza UPRZYWILEJOWANIE

WYRÓWNAWCZE( DYSKRYMINACJĘ POZYTYWNĄ ).

2. JAKO PRAWO PODMIOTOWE ( PRAWO DO RÓWNEGO TRAKTOWANIA ).
TK- jest to prawo podmiotowe szczególnego rodzaju. Przemawia za tym literalne brzmienie-
wszyscy są wobec prawa równi- każdy ma prawo podmiotowe do równego traktowania.

a. Zakres podmiotowy

- osoby fizyczne

- osoby prawa prywatnego.

b. jest to metaprawo ( prawo II stopnia ) ze wszystkimi konsekwencjami- w szczególności z
przyjęciem, że nie daje ono samoistnej podstawy do złożenia skargi. Przysługuje ono w

związku z innymi normami prawnymi, które mają odniesienie do określonym w Konstytucji
wolności i praw podmiotowych.

W każdym przypadku należy podnosić naruszenie tej zasady w odniesieniu do konkretnych regulacji
prawnych. Nie można tego naruszenia wyprowadzić bezpośrednio i wprost z wzorca konstytucyjnego- należy
odwołać się do kwestionowanej normy podkonstytucyjnej.

Wyjątki od zasady
Zasada ma charakter względny. Odstępstwa muszą spełniać następujące warunki

1. muszą być RELEWANTNE ( RACJONALNIE UZASADNIONE ) - pozostawać w bezpośrednim
związku z celem przepisów, w którym wyrażona jest dana różnicująca norma

2. muszą mieć CHARAKTER PROPOROCJONALNY - interesy chronione i interesy ograniczane
muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji.
3. muszą pozostawać w związku z innymi WARTOŚCIAMI, ZASADAMI I NORMAMI

KONSTYTUCYJNYMI- np. zasada sprawiedliwości społecznej. Różnicowanie niektórych
podmiotów1) motywowane względami sprawiedliwości społecznej jest dopuszczalne ( tzw.
dyskryminacja pozytywna ).

Pamiętać należy, że
1. funkcją zasady równości nie jest ochrona przed ingerencją władzy publicznej
2. funkcją i podstawowym celem zasady równości jest tak ukształtować środki ingerencji

władzy publicznej, aby nie dochodziło do równości podmiotów gospodarczych.
W odniesieniu do gospodarki zasada ta oznacza, że:

1. Art. 6 ust. 1 usdg- podejmowanie, wykonywanie, zakończenie działalności gospodarczej
jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych
przepisami prawa

2. Art. 7 usdg - państwo udziela przedsiębiorcom pomocy publicznej:

- na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach

- z poszanowaniem zasady równości

poszanowaniem

zasady konkurencji.

3. Art. 13 usdg ( ← Art. 12 TWE )- ZAKAZ DYSKRYMINACJI ZE WZGLĘDU NA
PRZYNALEŻNOŚĆ PAŃSTWOWĄ- wyróżnia się następujące kategorie podmiotów:

a. takie, które mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich

samych zasadach jak przedsiębiorcy polscy

- osoby zagraniczne z państw członkowskich UE ( ust. 1 )

- osoby zagraniczne z państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym

Handlu ( EFTA )- stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym ( ust. 1 )

- cudzoziemcy- obywatele innych państw ( ust. 2 ), którzy:

posiadają w RP

- zezwolenie na osiedlenie się

- zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich,

- zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony udzielone w związku z

okolicznościami, o których mowa w Art 53 ust. 1 pkt 7, 13 i 14 ustawy z
13.06.2003

cudzoziemcach,

zgodę na pobytu tolerowany,

- status uchodźcy,

ii.

korzystają w RP z ochrony czasowej.

b. takie, które mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą ( ust. 3 ) -

pozostałe osoby zagraniczne
Zasada:

wyłącznie

określonej formie:

- spółka komandytowa,

- spółka komandytowa- akcyjna,

- spółka z ograniczoną odpowiedzialnością,

- spółka akcyjna,

przystępowanie do takich spółek,

- obejmowanie bądź nabywanie ich udziałów lub akcji

Wyjątek: umowy międzynarodowe stanowią inaczej.

III. ZASADA KONKURENCJI ( PRAWA DO KONKURENCJI )
Zasada odnosząca się przede wszystkim do prawa gospodarczego publicznego

KONKURENCJA - podstawowy mechanizm gospodarki rynkowej,
a.

koordynujący zachowania uczestników gospodarki i

orientujący proces oddziaływania organów władzy publicznej na gospodarkę.

Gdzie zasada jest wyrażona?
Zasada nie została wyraźnie podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej- w przeciwieństwie do

poprzednich. Brak jest bezpośredniej podstawy konstytucyjnej:
a. jedni- podstawą konstytucyjną jest Art. 76 K.- władze publiczne chronią konsumentów,
użytkowników i najemców przed

działaniami zagrażającymi ich

zdrowiu,

prywatności i

bezpieczeństwu oraz przed

- nieuczciwymi praktykami rynkowymi.

b. drudzy ( przeważający pogląd, K. Strzyczkowski )- zasadę konkurencji należy uznać jako

jedną z zasad ustroju gospodarczego RP jako konsekwencję zasady społecznej gospodarki
rynkowej ( Art. 20 . ) - istnieje bowiem ścisły związek między konkurencją a

wolnością gospodarczą,

własnością prywatną,

zasadą równości i związanymi z nią instytucjami ( swobody umów ).

Te instytucje w efekcie tworzą system gospodarki konkurencyjnej.

← Zasadą prawną bowiem jest nie tylko sama norma wprost, ale i jej konsekwencje. W tym
wypadku są to konsekwencje innej zasady prawnej. Konkurencja będąca stanem faktycznym

staje się zasadą prawą- zasadą ustroju gospodarczego jako konsekwencja zasady ustrojowej
wyrażonej wprost w Konstytucji- zasady społecznej gospodarki rynkowej.
Treść zasady

1. JAKO ZASADA PRAWNA ( ZASADA KONKURENCJI )

Zasada ta orientuje proces oddziaływania państwa na gospodarkę. Adresatem są organy władzy

publicznej, zwłaszcza prawodawca- zobowiązany jest do tworzenia takiego prawa, które:
a. tworzy konkurencję w dziedzinach gospodarczych, w których konkurencja jeszcze nie
występuje i

b. chroni konkurencję w dziedzinach gospodarczych, gdzie ta już istnieje.
W szczególności:

- stanowienie przepisów prawnych mających na celu eliminowanie stanów faktycznych

ograniczających lub hamujących rozwój konkurencji

- bariery dla monopolistycznej struktury rynku

ułatwienie przedsiębiorcom dostępu do rynku

tworzenie

rozwiązań prawnych wspierających małe i średnie przedsiębiorstwa

prywatyzacja,

demonopolizacja

przeciwdziałanie działaniom przedsiębiorców ograniczającym konkurencję.

2. JAKO PRAWO PODMIOTOWE ( PRAWO DO KONKUROWANIA ) - jest to prawo podmiotowe

uczestników gospodarki rynkowej- tym prawem jest stan związania konkurencją podmiotów
gospodarczych wstępujących do gospodarki rynkowej- gospodarki zorganizowanej wg reguł
konkurencji. W prawo to organy władzy publicznej nie mogą w sposób nieograniczony ingerować,

gdyż wchodzi ono w skład kompleksu praw konstytuujących wolność gospodarczą jako konieczny
ich warunek. Aktualizacja prawa podmiotowego do wolności gospodarczej jest możliwa tylko w
warunkach realizacji prawa do konkurowania. Inaczej takie prawo będzie ograniczone.

Prawo to wymaga ochrony przed
a. ZACHOWANIAMI INNYCH WSPÓŁKONKURENTÓW ( ← ustawa o ochronie konkurencji i
konsumentów, prawo pomocy publicznej ) -

- jest to ochrona pełna ( identyfikacja czynów, które mogą naruszyć konkurencję )

b. INGERECJĄ ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ, NIEUZASADNIONĄ OCHRONĄ WAŻNEGO

INTERESU PUBLICZNEGO.
-

Zasada: jest to ochrona niepełna ( nie ma możliwości identyfikacji wszystkich

czynów,

które

zakłócać mogą konkurencję )

- Wyjątek: ochrona pełna- w zakresie pomocy publicznej.

Przykład: wspieranie przez państwo działalności niektórych podmiotów gospodarczych. Może to
skutkować zakłóceniem konkurencji, bo ogranicza prawo do konkurowania pozostałym podmiotom
gospodarczym.

Stąd na gruncie prawa wspólnotowego ograniczenie pomocy publicznej ( Art. 86 ust. 1

Jeśli określony środek wsparcia pochodzący od państwa, przynoszący korzyść materialną, stosowany

selektywnie,

zakłóca konkurencję, to jest on niedopuszczalny, jest uznawany za niezgodny ze

wspólnym rynkiem i nie może być przez państwo stosowany.

Przedmiotem ochrony jest tu pozycja konkurencyjna danego przedsiębiorcy-

Zasada: wskutek działalności organów władzy publicznej nie powinna ona ulegać
zmianie.

Wyjątek: ingerencja państwa, gdy:
-

następuje zakłócenie konkurencji

- gdy uzyska uchylenie zasady niedopuszczalności pomocy publicznej.

IV. GWARANCJA WŁASNOŚCI ( Art. 21 K. )
Gdzie zasada jest wyrażona?

- Art. 20 K.
- Art. 21 K.

- Art. 64 K.
Treść
1. JAKO ZASADA PRAWA

a. JAKO ZASADA USTROJU PAŃSTWA - Art. 21 K.- RP chroni własność i prawo
dziedziczenia ( OGÓLNA GWARANCJA WŁASNOŚCI )-

- ochrona własności jest celem ( zadaniem ) i zarazem obowiązkiem państwa niezależnie

od ochrony własności

przez

zainteresowane podmioty ( jednostki ) za pośrednictwem

przyznanych im uprawnień

o charakterze indywidualnym. Ma publicznoprawny

charakter.

- ustanawia to wzorzec konstytucyjny do badania konstytucyjności obowiązujących

przepisów

prawnych, o ile Konstytucja nie zawiera norm bardziej szczegółowych.

Np. Ingerencja organów władzy publicznej nie tylko naruszą zasadę wolności gospodarczej, ale także

narusza prawo własności podmiotu dotkniętego skutkami ingerencji ograniczającej.

Przedsiębiorca dotknięty regulacją prawną utrzymującą monopol jest ograniczony:

a. w sferze wolności gospodarczej- nie może jej podjąć, bo jest ona wyłączna,

b. w sferze prawa własności- na środkach produkcji, które nie mogą być wykorzystywane (

nie ma prawa do dysponowania i rozporządzania nimi ).

- jednolite pojęcie własności- nie rozróżnia się własności:

PUBLICZNEJ,

PRYWATNEJ

Rola własności prywatnej jest dopiero podkreślona w Art. 20 ( zob. niż ), ale ochrona obu

"typów"

własności jest jednakowa. Przepisy Konstytucji nie dokonują stratyfikacji własności i

nie

przewidują szczególnej ochrony określonych jej typów

b. JAKO ZASADA USTROJU GOSPODARCEGO- Art. 20 K.- własność prywatna jest to
podstawa ustroju gospodarczego RP.

- zasada ta orientuje proces oddziaływania państwa na gospodarkę- państwo powinno

liczyć się z oceną tej działalności z punktu widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą
ochrony

prawa

własności.

- gospodarka ma być realizowana w ramach własności prywatnej- wynika z tego

dyrektywa skierowana do ustawodawcy wspierania sektora prywatnego i ograniczenia do

niezbędnych granic własności w ramach sektora publicznego.

Dopiero w ustroju gospodarczym własność prywatna uzyskała funkcję dominującą, ale nie

znaczy

to,

że ma być chroniona lepiej niż własność publiczna.

2. JAKO PRAWO PODMIOTOWE ( Art. 64 K. )
a.

każdy ma prawo do:

własności,

- innych praw majątkowych,

dziedziczenia

własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla

wszystkich

ochronie

prawnej.

Rys historyczny
a. kapitalizm przemysłowy- podstawowe prawo naturalne i niezbywalne, nie ma wolności bez własności:

- Quesnay ( francuski fizjokrata )- filarami porządku społecznego są:

wolność osobista,

własność prywatna,

wolność gospodarcza.

b. funkcjonalizm XIX i XX w.- własność pełni funkcję społeczną i ma być wykorzystywana w sposób
społecznie pozytywny.

- L. Duguit ( solidaryzm społeczny ) - własność nie jest prawem podmiotowym, jest funkcją społeczną,

właściciel to nie uprawniony, lecz funkcjonariusz społeczny, zarządzający własnością w interesie

społecznym,

- koncepcja podwójnej natury prawa własności:

- indywidualnej i

- socjalnej ( społecznej ).

Przyjęto, że zasadniczo własność ma charakter indywidualny, a zakres korzystania z nie wyznacza funkcja
społeczna.

Zakres podmiotowy
a. osoby fizyczne

b. osoby prawne prawa prywatnego
c. nie obejmuje własności:

- Skarbu Państwa ( własności państwowej ).

- jst ( własności komunalnej )

Wobec nich stosuje się gwarancje Art. 21 K.

Zakres przedmiotowy - jest to klasyczne prawo ochronne, gwarantujące wolną przestrzeń
działanie w obszarze praw majątkowych.
a. ochrona przed ingerencją o charakterze prawnym

Problem- czy kierowniczo- gospodarcza ingerencja organów państwowych w działalność przedsiębiorców,
która ogranicza lub uszczupla ich prawo własności, obniżając stopień rentowności, poziom osiąganych
wyników ekonomicznych ( chodzi konkretnie o nakładanie podatków i innych danin ) jest ograniczeniem
własności w rozumieniu Art. 64 K?
TK-
Zasada: nie, ponieważ przyjęcie stanowiska przeciwnego, iż każde nałożenie podatku ( innej daniny )

lub jego podwyższenie jest ograniczeniem własności oznaczałoby, iż

każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela przedsiębiorcy jest ograniczeniem jego

własności,

- zatarcie granicy pomiędzy tym, co jest ciężarem wynikającym z obowiązków, a ograniczeniem

własności

Wyjątek: gdy ograniczanie własności jest ukrytą formą konfiskaty mienia

b. ochrona przed ingerencją o charakterze faktycznym.

Np. faktycznym naruszeniem prawa własności do utworzonego i prowadzonego przedsiębiorstwa może być
np. utworzenie monopolu w sferze określonej działalności gospodarczej, gdyż znosi to prawo
samostanowienia przedsiębiorców- tj. podejmowania decyzji zgodnie z regułami gospodarki rynkowej (
konkurencji ) oparte na prywatnej autonomii także w przestrzeni wyznaczonej prawem własności.

Wyjątki ( Art. 64 ust. 3 K i Art. 31 ust. 3. - dopuszczalność ograniczenia własności
1. wymóg formalny- tylko w drodze USTAWY

2. wymóg materialny-
a. WYMÓG KONIECNZOŚCI- gdy ograniczenie jest konieczny w demokratycznym państwie
prawnym

b. WYMÓG PRZYDATNOŚCI
-

bezpieczeństwo publiczne

ochrona

środowiska,

- ochrona zdrowia publicznego

ochrona

moralności publicznej,

- ochrona prawi i wolności innych osób-

Problem: czy można ograniczyć własność prywatną która jest pozbawiona funkcji społecznych na rzecz dobra
wspólnego? Można.

c WYMÓG PROPORCJONALNOŚCI - ograniczenie nie może naruszać ISTOTY PRAWA
WŁASNOŚCI.

Istota prawa własności- funkcja danego prawa, wartości przezeń chronione, takie elementy, bez
których prawo to traci swój charakter
-

ius utendi- prawo do korzystania z przedmiotu własności ( np. przedsiębiorstwa )

ius fruendi - prawo do pobierania pożytków

III. ZASADY PRAW WSPÓLNOTOWEGO ( EUROPEJSKA KONSTYTUCJA GOSPODARCZA )
ZASADY PRAWA WSPÓLNOTOWEGO- takie, które regulują proces oddziaływania państwa na

gospodarkę w zakresie relacji między prawem wspólnotowym a prawem wewnętrznym.
1. ZASADA RYNKU WEWNĘTRZNEGO
2. SWOBODNY PRZEPŁYW OSÓB/USŁUG/TOWARÓW/KAPITAŁU

Przykład: opodatkowanie samochodów sprowadzanych z zagranicy narusza:
a.

zasadę niedyskryminacji

zasadę swobodnego przepływu towarów.

Nie wolno obciążać kupującego samochód z Niemiec wprowadzając podatek w sytuacji kiedy kupno

samochodu

pochodzącego z Polski nie jest takim podatkiem obciążone- jest to dyskryminacja.

3. ZASADA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU

4. ZASADA KONKURENCJI I OTWARTEJ GOSPODARKI RYNKOWEJ.
Prawo wspólnotowe stanowi coraz częściej podstawę dla wolności i praw jednostek.

Coraz więcej jest jednocześnie praw, które powinny podlegać ochronie przed ingerencją
organów wspólnotowych.
a. adresatem ww. zasad- są Państwa Członkowskie

b. adresatem zasady ochrony prawa podstawowych ( Karta Praw Podstawowych )- jest
Wspólnota.

ZADANIA ( FUNKCJE ) ADMINISTRACJI GOSPODARCZEJ

Pozycję prawną uczestników gospodarki, poddanej regulacji prawa gospodarczego

publicznego kształtują:
1. z jednej strony- konstytucyjnie zagwarantowanie relewantne gospodarczo prawa
podmiotowe

2. z drugiej strony- ingerencja organów władzy publicznej podyktowana względami ważnego
interesu publicznego.

Pojęcie funkcji
1. normatywne określenie działań organów władzy publicznej koniecznych do
urzeczywistnienia określonego celu państwa za pomocą oznaczonych środków i form

działania.

2. wskazuje na treść- elementy treściowe pozwalają na wyodrębnienie rodzajów funkcji

3. prof. Jeżewski ( Uniwersytet Wrocławski ) - zadania i cele organów władzy publicznej.

Samo wyodrębnienie funkcji to rezultat uogólnień dokonanych na gruncie prawno- dogmatycznej analizy
przepisów prawa gospodarczego publicznego ( ← zróżnicowanie zadań, celów, środków, instrumentów
prawnych, podmiotów, przedmiot ). Propozycja ujęcia tego procesu w ramach określonej funkcji jest
przykładem zapożyczenia dokonanego przez doktrynę prawa gospodarczego publicznego do osiągnięć innych
nauk, zwłaszcza ← teorii organizacji i zarządzania, na której to gruncie pojęcia te powstały ( ← planowanie,
kierownictwo, nadzór, kontrola, koordynacja ).
Twórcą pojęcia jest prof. Fayoli, na gruncie literatury polskiej- prof. Adamiecki. Nauki prawne zmodyfikowały
nieco klasyfikację przystosowując ją do potrzeb prawa gospodarczego prawa gospodarczego publicznego.

Katalog funkcji

a. katalog nie ma charakteru zamkniętego.

b. aktualnie nie powstał konsens dotyczący katalogu funkcji.

Wynika to z:

1. dynamiki zadań administracji gospodarczej- proces oddziaływania państwa na gospodarkę
ma charakter dynamiczny
Postęp technologiczny i społeczny → szersze zadania skierowane na ochronę dóbr publicznych,

które mogą być zagrożone przez gospodarkę.

Przykład: funkcja regulacji ma swój rodowód sięgający lat 80- tych, a w Polsce 90- tych. Powstały

bowiem zadania, które musiała na siebie przejąć władza publiczna, by realizować pewne cele- przez

specjalnie

powołane organy administracji w tzw. sektorach infrastrukturalnych. Wyodrębnia się więc

nową funkcję, której nie realizuje żadna z dotychczas wyodrębnionych- nie mogły one osiągnąć celów,
które

realizują się w ramach funkcji regulacyjnej.

Z pewnością będą wyodrębniać się nowe funkcje organów władzy publicznej ze względu na nowe
cele i zadania konstytucyjne.

2. silnych związków i zależności pomiędzy funkcjami

Przykład:. nadzór i kontrola- kontrola to element nadzoru- więc odróżnienie przysparza dużo
trudności. Z kolei możemy mieć do czynienia z funkcją kontrolną, z którą nie wiążą się kompetencje
nadzorcze.
Przykład: policja i reglamentacja.

Najbardziej konsekwentna i poprawna metodologicznie typizacja:
1. FUNKCJE INTERWENCJONIZMU RESTRYKCYJNEGO

a. POLICJA GOSPODARCZA

b. REGLAMENTACJA GOSPODARCZA

2. FUKCJE INTERWENCJONIZMU POZYTYWNEGO
a.

REGULACJA

NADZÓR

GOSPODARCZY

KONTROLA

GOSPODARCZA

KIEROWNICTWO

GOSPODARCZE

e. PLANOWANIE GOSPODARCZE

f. WSPIERANIE GOSPODARKI

Klasyfikacja ta
-

uwzględnia chronologię pojawiania się tych funkcji,

Niektóre z funkcji wyrażają koncepcję interwencjonizmu państwowego i pojawiły się dopiero od lat XX

w. ( kierownictwo, planowanie, częściowo nadzór ).

- jest również kompatybilna wobec koncepcji funkcji, które zostały zaprezentowane w

piśmiennictwie obcym.

Ratio wyodrębnienia funkcji

Te silne związki i zależności mogą poddać w wątpliwość przyjęty podział, relatywizują go i mogą stanowić
podstawę jego podważenia. Pomimo tych zastrzeżeń podtrzymujemy stwierdzenie o przydatności, bo

1. IDENTYFIKACJA DZIAŁANIA ORGANU WYŁADZY PUBLICZNEJ- dzięki pojęciu funkcji i

kwalifikacji działań organów władzy publicznej w ramach którejś z nich możemy określić
proporcje interwencjonizmu restrykcyjnego i interwencjonizmu pozytywnego. Jeżeli
przewaga interwencjonizmu restrykcyjnego jest duża, to pojawia się wątpliwość, czy władza

publiczna nie wykorzystuje zbyt szeroko swoich kompetencji i czy nie ogranicza wolności i praw
podmiotowych. Oceniamy więc charakter i skutki tych działań wobec gospodarki.

Przykład. Art. 22 K.- ograniczenie wolności gospodarczej- zawiera wymóg formalny- w drodze ustawy.
A

jeśli skutkiem podjętej interwencji nie jest ograniczenie wolności gospodarczej to czy również musi

być upoważnienie ustawowe? Np. udzielanie dotacji, subsydium.

- czy burmistrz/prezydent miasta mogą dotować kluby sportowe- czy wystarczającą podstawą jest

uchwała budżetowa czy też należy domagać się określonego aktu prawa materialnego.

- organ podatkowy umarza należności podatkowe przedsiębiorcy, zwalania go od składek na

ubezpieczenia

społeczne. Czy musi mieć upoważnienie ustawowe czy też może to zrobić w ramach

przysługujących mu kompetencji.

2. OKREŚLONE WYMOGI I WARUNKI PRZESĄDZAJĄCE O DOPUSZCZALNOŚCI I
SKUTECZNOŚCI PRAWNEJ DZIAŁAŃ ORGANÓW WŁADZY PUBLICZNEJ - w każdym przypadku

ingerencji organu władzy publicznej możemy podjąć próbę identyfikacji z punktu widzenia funkcji.
Będziemy tworzyli określone przesłanki uzyskania przez takie działania pełnej skuteczności
prawnej. Można zatem ułożyć cały system wymogów i warunków, które muszą być spełnione, by

podjęte w ramach danej funkcji działania były skuteczne.

I. POLICJA GOSPODARCZA

Pojęcie

1. jest to funkcja interwencjonizmu restrykcyjnego
2. polega na ingerencji organów władzy publicznej ze względu na konieczność ochrony dóbr
publicznych zagrożonych podjęciem i wykonywaniem działalności gospodarczej.

Geneza
Chronologicznie jest to najstarsza funkcja.

Termin "policja" nie jest pojęciem prawnym.

- pochodzi od słowa "politeja" używanego w starożytnej Grecji w znaczeniu ustroju państwa,

- XV w.- wewnętrzny porządek państwa lub administrację państwową

- XVI/XVII w.- ( państwo policyjne ) - ogół spraw państwowych ( administracja publiczna stanowiła w

istocie

administrację państwową ).

- koniec XVIII w.- wydzielono z administracji zakres spraw określanych jako policja- zespół

różnorodnych działań mających na celu utrzymanie porządku publicznego. Początkowo były to zadania

władz lokalnych, następnie zadania państwa. Policja administracyjna miała zapobiegać,

powstrzymywać lub usuwać wszystko, co by naruszało prawa indywidualne i zbiorowe, w szczególności
wolność i własność indywidualną, bezpieczeństwo, spokój, zdrowie publiczne.
-

państwo liberalne ( nieingerencja państw w wolną sferę działalności indywidualnej )- policja

przemysłowa- ograniczenie wolności przemysłu i handlu, jeśli mógłby on spowodować naruszenie dóbr

publicznych, takich jak: bezpieczeństwo życia, zdrowia obywatela, spokoju publicznego, zdrowa

publicznego,

środowiska naturalnego. W konsekwencji wobec przemysłów, które stanowiły zagrożenie

dla spokoju i porządku publicznego wprowadzono obowiązek uzyskania pozwolenia policyjnego,

uprawniającego do prowadzenia działalności gospodarczej. Policja przemysłowa była jednak - używają

dzisiejszej terminologii - reglamentacją

- lata 20 - te XX w.- wzrost roli pozycji administracyjnej.

Cele

1. Ochrona dóbr publicznych zagrożonych podjęciem i wykonywaniem działalności
gospodarczej:

a. porządek publiczny

bezpieczeństwo publiczne

życie, zdrowie ludzkie

d. mienie ludzkie

moralność publiczna

środowisko naturalne.

Funkcja ma charakter dynamiczny- będzie się rozszerzać wraz z pojawianiem się nowych
zagrożonych dóbr publicznych. Jest to bowiem oczywista reakcja porządku prawnego na nowe
zagrożenia przedtem nieznane, które pojawiają się gdy wprowadza się nowe technologie.

Przykład: jeszcze kilkadziesiąt lat temu porządek prawny nie chronił środowiska naturalnego. Dziś
stoimy

przed

perspektywą degradacji środowiska w skali globalnej, co jest głównie efektem działalności

gospodarczej. Degradacja ta zagraża egzystencji człowieka.

Przykład: tragedia w kopalni Halemba- czy dochowano zadość wymogom, które wynikają z ingerencji o

charakterze policyjnym ( bezpieczeństwo, ochrona życia i zdrowia górników ). Stąd uzasadnione jest

pytanie zadawane przez dziennikarzy- czy dochowano wszystkich wymogów bezpiecznej pracy? Czy

osoby

pracujące miały odpowiednie uprawnienia? Będzie to przedmiotem śledztwa. Może być to

oczywiście tylko wynik działania nieujarzmionych sił przyrody ( siły wyższej ) ale może także być

wynikiem nieprzestrzegania reguł policyjnych, tak ważnych przy pracach niebezpiecznych jak np.

praca

górników.

2. zagwarantowanie nienaruszalności dotychczasowego stanu porządku prawnego, mienia i
niektórych poddanych ochronie publicznoprawnej dóbr osobistych człowieka.

3. jest w interesie publicznym, jest społecznie akceptowalna.

Oczywiste jest że wynikiem działalności gospodarczej nie może być ograniczenia praw
podmiotowych osób trzecich. Trzeba chronić interes publiczny kosztem interesu indywidualnego.

Przykład: udajemy się na zakupy- zawsze sprawdzamy przez zakupem produktu, jaka jest data
ważności. Wymóg nanoszenia daty ważności to właśnie przykład policji- przedsiębiorcy mają obowiązek
określić datę przydatności do spożycia.

Istota

Polega na ograniczeniu prawa samostanowienia przedsiębiorców w realizacji
przysługujących im praw podmiotowych. Przedsiębiorca musi spełnić określone w prawie
policyjnym wymogi ( w postaci nakazów lub zakazów ), których to spełnienie zapobiegnie

naruszeniu dóbr publicznych.

Przykład: Art. 18 usdg - przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki
wykonywania

działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące:

- ochrony przed zagrożeniem

- życia i zdrowia ludzkiego,

moralności publicznej

ochrony

środowiska.

Przykład: Art. 19 usdg- obowiązek zapewnienia, by czynności w ramach działalności gospodarczej
bezpośrednio przez osobę legitymującą się posiadaniem uprawnień zawodowych, jeśli przepisy
nakładają obowiązek

- posiadania odpowiednich uprawnień zawodowych

- przy wykonywaniu określonego rodzaju działalności gospodarczej.

Jest to konsekwencja Art. 18.

Np.

ktoś prowadzi klinikę stomatologiczną. Sam przedsiębiorca nie musi mieć odpowiednich

kwalifikacji, ma jedynie obowiązek zapewnić by czynności w ramach tej działalności gospodarczej (

ekstrakcja

zęba, zabiegi chirurgiczne ) były dokonywane bezpośrednio przez osobę legitymującą się

posiadaniem odpowiednich kwalifikacji ( lekarza dentystę ). Problem "podziemia medycznego"

Np.

ktoś prowadzi przedsiębiorstwo budowlane- muszą być zatrudnione osoby z odpowiednimi

kwalifikacjami ( inżynierowie ).

Charakter ingerencji

Jest to ingerencja POŚREDNIA - nie ingeruje ściśle, bezpośrednio w przebieg samego
procesu gospodarowania. Nie ogranicza procesu decyzyjnego, nie warunkuje decyzji, sposobu
wykonywania działalności gospodarczej. Orientuje go pośrednio.

Np. konieczność wyposażenia przedsiębiorstwa w odpowiednie filtry ograniczające emisję spalin ( ochrona
środowiska ). Ma to pośredni wpływ na podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej- bo
poniesione przez przedsiębiorcę nakłady finansowe są tu bardzo wysokie i najprawdopodobniej
przedsiębiorcy wybiorą taki obszar działalności, gdzie normy są mniej restrykcyjne.

Podstawy prawne
1. Konstytucja

- Art. 22 K.

- Art. 31 ust. 3 K.

2. ustawy
-

usdg

Instrumenty prawne

Normy prawa powszechnie obowiązującego- określają wymogi i obowiązki, których
spełnienie ma w założeniu zapobiec naruszeniu chronionych dóbr.
Głównie nakazy i zakazy.

Ich przestrzeganie jest zabezpieczone środkami o charakterze prewencyjno- represyjnym -
stanowią gwarancję przestrzegania norm. Powołano w tym celu specjalne ORGANY POLICJI
GOSPODARCZEJ, których celem jest wyegzekwowanie przestrzegania poszczególnych przepisów

a. policja sanitarna

b. policja weterynaryjna

c. policja przeciwpożarowa

d. policja ochrony środowiska.

Mają one za zadanie nadzorować proces stosowania przepisów powszechnie obowiązujących,

będących przejawem funkcji policyjnej. Mogą stosować określone środki w wypadku:

a. naruszenia zakazów

b. zaniechania wykonania zakazów

Te środki to:

a. kary pieniężne

cofnięcie przyznanych uprawnień- najdotkliwsza sankcja.

Działalność gospodarcza uwarunkowana wymogami policyjnymi wymaga zezwolenia organu

władzy publicznej. Uporczywa naruszanie wymogów stojących u podstaw zezwolenia skutkuje

cofnięciem uprawnień- w rezultacie zablokowaniem wykonywania działalności gospodarczej. Niweczy
wszystkie

korzyści związane z podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej.

utrata

określonych korzyści.

Stanowisko prawa wspólnotowego
Kładzie silny nacisk na policję. Wszelkie przypadki wprowadzania do obrotu gospodarczego

produktów są poddane wnikliwej kontroli Komisji- sprawuje ją za pośrednictwem urzędów państw
członkowskich- produkty muszą odpowiadać standardom UE.

Członkostwo w UE wzmacnia naszą pozycję. Np. spór Polska- Rosja ( dotyczące właśnie standardów

policyjnych ). Czy polskie produkty spełniają unijne standardy i czy w związku z tym mogą być

eksportowane do Rosji. Spór Polska- Rosja sprowadza się do sporu UE- Rosja, o co dokładnie nam

chodziło- bo UE ma dużo większa siłę perswazji.

II. REGLAMENTACJA GOSPODARCZA

Pojęcie
1. jest to funkcja interwencjonizmu restrykcyjnego

2. motywowana jest osiągnięciem określonych celów ( innych niż ochrona dóbr publicznych
zagrożonych podejmowaniem i wykonywaniem działalności gospodarczej ) wyznaczonych
przez politykę gospodarczą danego państwa.

Cel
Zapewnienie funkcjonowania gospodarki zgodnie z celami wyznaczonymi przez politykę
gospodarczą danego państwa.

Jest to więc interwencja państwa w wolność gospodarczą w celu wywołania skutków uznanych z
jego punktu widzenia za pożądane. Ale są to cele inne niż ochrona dóbr publicznych. Cele są
stricte gospodarcze, wynikają z założeń polityki gospodarczej.

Jest to funkcja prowadzonej polityki gospodarczej, warunkowana jest przez aktualny stan
gospodarczy, który nie pozwala na osiągnięcie określonych celów publicznych. Należy podjąć
interwencję mającą na celu zaspokojenie interesu publicznego.

Ustawodawca czasem jednak ignoruje to rozróżnienie, łącząc reglamentację i policję.

Przykład: Art. 46 ust. 3 usdg- wprowadzenie koncesji ( reglamentacja ), jeśli:

a. dziedzina działalności gospodarczej ma szczególne znaczenie ze względu na:

bezpieczeństwo państwa,

bezpieczeństwo obywateli,

inny

ważny interes publiczny

Ochrona dóbr zagrożonych przez działalność gospodarczą- policja.

Istota

1. bezpośrednie ograniczenie swobody podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej (
REGLAMENTACJA DOSTĘPU DO RYNKU )- wydzielenie przez organy władzy publicznej dostępu

do rynku -

a. monopol prawny ( najbardziej skrajna )- ustanowienie wyłącznego prawa działalności

gospodarczej

dla

określonego podmiotu z wyłączeniem możliwości podjęcia tej

działalności przez inne podmioty gospodarujące.
b.

wprowadzenie uzasadnionego koniecznością ochrony interesu publicznego

obowiązku uzyskania zgody właściwych organów władzy publicznej na podjęcie

działalności:
-

koncesja,

zezwolenie,

zgoda,

licencja,

- wpis do działalności regulowanej - jest to przejaw ułatwienia dostępu do

gospodarki - najłagodniejsza forma reglamentacji- wystarczy oświadczenie woli

zainteresowanego

podmiotu,

że spełnia przewidziane prawem warunki, nie podlega

ono nawet weryfikacji.

Zasada: otwartość - można wprowadzać dodatkowe wymogi.

Wyjątek: koncesja - katalog zamknięty ( Art. 46 ust. 1 usdg )- wyliczenie taksatywne.

Oceniając ten typ ingerencji należy stwierdzić jej wyjątkowy charakter uzasadniony ważnym
interesem publicznym - jest to wyjątek od zasady wolności działalności gospodarczej ( Art. 6 usdg
2. limitowanie produkcji, świadczenia usług, obrotu towarowego ( REGLAMENTACJA

UCZESTNICTWA W RYNKU )- określenie sposób wykonywania tych rodzajów działalności
gospodarczej, które nie są obojętne z punktu widzenia interesu publicznego.

a. prawo ochrony konkurencji i konsumentów- ogranicza swobodę umów

- zakaz zawierania przez przedsiębiorców niektórych porozumień,

- zakaz nadużywania pozycji dominującej,

- zakaz koncentracji ze szkodą dla innych

b. sektory infrastrukturalne

niektórzy uczestnicy są obowiązani przez organy regulacyjne udostępnić urządzenia sieciowe

umożliwić świadczenie usług na warunkach konkurencji,

- organy regulacyjne ingerują w proces ustalenia taryf- cen gazu, energii elektrycznej- muszą

być one takie, by gwarantowały one powszechny dostęp do tych usług- by prawie każdego było
stać na gaz czy energię. Cena jest natomiast podstawowym elementem mechanizmu
konkurencyjnego.

c. kontyngenty produkcji - ograniczają produkcję do wysokości przyznanej kontyngentem.

Ograniczają swobodę decyzyjną.

W efekcie mogą prowadzić do tego, że działalność gospodarcza będzie ekonomicznie nieracjonalna i

doprowadzić do jej zaniechania, co może być celem pożądanym z punktu widzenia polityki
gospodarczej,

Charakter ingerencji

Jest to ingerencja BEZPOŚREDNIA

Podstawy prawne

1. Konstytucja ( jw. )
2. ustawy

usdg

- koncesje ( Art. 46- 63 )

działalność regulowana ( Art. 64- 74 )

- zezwolenie ( Art. 75- 76 )

- licencja ( Art. 75 ust. 3 )

- zgoda ( Art. 75 ust. 4 )

b. prawo ochrony konkurencji i konsumentów

c. ustawy "sektorowe",

Instrumenty prawne
1. Normy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze reglamentacyjnym.
Przewidują określone zakazy i nakazy ( np.

- nakaz uzyskania zgody w postaci koncesji ).

- uchylenie określonych nakazów i zakazów w stosunku do indywidualnych podmiotów (

uzyskanie zezwolenia )- jest to uchylenie zakazu ( nakazu ) prawodawcy w danej dziedzinie

w stosunku do indywidualnego podmiotu, który spełnia określone warunki,

- nakaz zatwierdzania taryf na określone usługi,

- nakaz zawarcia umowy, jeśli spełniona są określone warunki ( ogranicza to swobodę umów

w aspekcie negatywnym ).

Gwarancje - organy administracji publicznej realizują uprawnienia typu reglamentacyjnego-

podejmują działania mające na celu wyegzekwowanie zawartych w normach reglamentacyjnych
obowiązków obciążających podmioty gospodarcze:
a.

kontrola

b. korygowanie zachowań niezgodnych z obowiązkami reglamentacyjnymi

c. represje w przypadku niewykonania obowiązku.

2. Akty indywidualne reglamentacji gospodarczej - ustalają prawa i obowiązki adresata (
przedsiębiorcy )

3. Akty egzekwowania obowiązków wynikających bezpośrednio z norm prawa powszechnie

obowiązującego i z aktów indywidualnych stosowania prawa reglamentacji gospodarczej.

Stanowisko prawa wspólnotowego

UE kładzie silny nacisk na rozwój prawa konkurencji:
a.

demonopolizacja

prywatyzacja

c. jak najszersze stosowanie konkurencji.

Zasada: Art. 16 TWE - KONKURENCJA W DZIEDZINIE USŁUG ŚWIADCZONYCH W OGÓLNYM
INTERESIE GOSPODARCZYM.

Wspólnota i Państwa Członkowskie, każde w granicach:

- swych kompetencji i

- stosowania TWE

Zapewnić mają aby usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym
funkcjonowały

- na podstawie zasad i w warunkach, które pozwolą im wypełniać ich

zadania

(

tj. na zasadach konkurencji )

UE zmusiła Polskę do prywatyzacji w sektorach infrastrukturalnych. Np. PKP to dziś cztery spółki ( ←
dyrektywy UE- usługi transportowe muszą być realizowane w warunkach konkurencji ). PKP- Polskie Linie
Kolejowe będą jedynie dysponować siecią torów, które będą musiały udostępnić przewoźnikowi. Konsumenci
będą mieli możliwość wyboru, z usług którego z przewoźników chcą skorzystać.

III. REGULACJA

Funkcja ta dopiero od niedawna stanowi przedmiot szerszego zainteresowania polskiej i europejskiej nauki
prawa gospodarczego publicznego ( w szczególności prawa administracyjnego gospodarczego ).

Przejawem jest wprowadzenie do piśmiennictwa pojęcia administracyjnego prawa regulacyjnego
in statu nascendi.

Spór- czy regulacja jest samodzielną funkcją administracji publicznej?

Zadaniem doktryny jest przede wszystkim wskazanie miejsca funkcji regulacji, w szczególności regulacji
sektorowej w strukturze organizacyjnej państwa i gospodarki.

1. jedni - kwestionują
2. drudzy ( Strzyczkowski )- to samodzielna funkcja organów administracji publicznej.

Przesądza o tym:
a.

swoistość pozycji prawnej organów regulacyjnych, niezależnych od:

- organów administracji rządowej,

podmiotów

świadczących usługi

b. specyfika sektorowości rozwiązań ( specyficzne warunki techniczne i ekonomiczne ).

Są to kryteria faktyczne, a nie prawne.

Pojęcie

1. W ZNACZNIEU POTOCZNYM ( SENSU LARGO ) - łac. regulo - porządkuję ) -
uporządkowanie, unormowanie, ujęcie w przepisy, normy prawne- porządkowanie
gospodarki- organizacja współpracy ( współdziałania ) uczestników procesu gospodarowania.

Tak rozumianą regulację odnieść można do całego porządku prawnego, a każde oddziaływania państwa
uznać jako regulacyjną ingerencję w procesy społeczne. Regulacja jest tu tożsama z całością
gospodarowania, instrumentem, przy pomocy którego organy władzy publicznej sterują zachowaniami
podmiotów gospodarczych przez działalność ustawodawczą.

2. JAKO FUNKCJA ( SENSU STRICTO ) -

a. jest to szczególny rodzaj oddziaływania państwa na gospodarkę, w szczególności na

usługi użyteczności publicznej, w dziedzinach o charakterze sieciowym ( z

wykorzystaniem

urządzeń sieciowych ), które w przeszłości funkcjonowały w

warunkach

monopolu.

Nawiązuje do specyficznych podstaw instytucjonalnych występują niezależne organy regulacyjne,

którym przepisy prawa powierzają realizację zadań o charakterze regulacyjnym i działalności w

sektorach infrastrukturalnych ( telekomunikacja, poczta, transport kolejowy ).

Np.

Urząd Komunikacji Elektronicznej- aspekt instytucjonalny organ administracji publicznej.

ujęcie prawne - zbiór norm prawnych i zindywidualizowanych aktów stosowania i

egzekwowania prawa ograniczających wolność gospodarczą przedsiębiorców w

sektorach

użyteczności publicznej.

Nie tylko organy regulacyjne dysponują kompetencjami o charakterze regulacyjnym. Naczelne organy

administracji

rządowej też mają kompetencje w sektorze użyteczności publicznej. Nie każde działania

kwalifikujemy jako działania o charakterze regulacyjnym. Ograniczamy pojęcie regulacji do tych

działań państwa i jego organów podejmowanych w sektorach infrastrukturalnych, które zmierzają do
osiągnięcia określonych celów i polegają na stosowaniu specyficznych środków oraz wspólne są
wszystkim

państwom członkowskim i mają wspólną genezę historyczną.

Geneza
Związana jest z likwidacją świadczenia usług użyteczności publicznej. Dotychczas były
realizowane w warunkach monopolu, nagle natomiast zostały otworzone na konkurencję.

Nastąpiła prywatyzacja operatorów narodowych. Nastąpiła więc sytuacja, gdy usługi
świadczone w sektorach użyteczności publicznej były świadczone przez monopolistów.
Dopuszczono świadczenie ich przez podmioty prywatne. Stanowiło to źródło dwóch

problemów:
1. faktyczna dominacja byłych ( historycznych ) monopolistów

Np. TP S.A. - utrudnia dostęp do świadczenia usług przez operatorów prywatnych, przede wszystkim przez
odmowę udostępniania urządzeń sieciowych.

2. orientacja prywatnych przedsiębiorców na maksymalizację zysków.

Utrudniało to rozwój efektywnej konkurencji i stanowiło zagrożenie dla realizacji celów
publicznych przez możliwość zaniechania świadczenia usług, świadczenie ich w ograniczonym
zakresie bądź świadczenie w sposób ograniczający ich dostępność.

Pojawiła się więc potrzeba stworzenia gwarancji, że sprywatyzowane przedsiębiorstwa bądź
byli monopoliści nie będą wykorzystywać przewagi na rynku jak również nie będą

motywowani wyłącznie zyskiem- nie zahamują oni świadczenia usług ze względu na ich
niską rentowność. Spełnienie tych warunków okazało się niemożliwe bez ingerencji organów
państwowych określanych jako regulacja.

Państwo stanęło przed rozwiązaniami alternatywnymi
1. odpowiedzialność bezpośrednia za zaspokajanie usług użyteczności publicznej

Z tego zrezygnowano- państwo nie jest już w stanie wyrównywać strat związanych ze świadczeniem tych
usług przez przedsiębiorstwa publiczne, które nie mogą pokrywać kosztów tej działalności z innej
działalności.

2. odpowiedzialność pośrednia- regulacja- rezygnacja z atrybutów właścicielskich, za to

wykorzystano inne atrybuty władzy publicznej- stosowanie środków regulacji, gwarantujących
świadczenie usług użyteczności publicznej na warunkach zapewniających ich powszechną
dostępność.

Cele
1. wprowadzenie i rozwój konkurencji w sektorach infrastrukturalnych

Ratio- zapewnienie:
-

opłacalności gospodarczej ( rentowności )

- odpowiedniego poziomu usług,

Chodzi o wywołanie efektu rynku - ale nie w wyniku działania sił rynkowych- konieczny

jest

bowiem

udział czynnika zewnętrznego- działalności regulacyjnej. Gdyby nie ten fakt, nie

byłoby rynku usług. Tak więc wywoływany jest stan konkurencji, stan rynku w sektorach

wcześniej zmonopolizowanych.

a. zniesienie monopolu prawnego ( nastąpiło wcześnie )

b. zniesienie monopolu naturalnego ( neutralizacja pozycji właścicieli urządzeń

sieciowych

)

przez

Monopol naturalny - sytuacja, gdy jeden podmiot ma wyłączne uprawnienia właścicielski do

infrastruktury sieciowej, a ekonomicznej punktu widzenia multiplikacji urządzeń
sieciowych jest nieopłacalna.

- zagwarantowanie dostępu do sieci innych podmiotom świadczącym usługi

użyteczności publicznej

Zazwyczaj nie mogą oni bowiem uzyskać dostępu od innych oferentów, a zwielokrotnianie

sieci jest ekonomicznie nieopłacalne.

Przykład: linie energetyczne, kolejowe. Skoro remont linii Warszawa- Łódź jest już takim problemem, to

co dopiero budowa nowych torów. Lepiej jest udostępnić infrastrukturę sieciową innym podmiotom.

PKP jest monopolistą naturalnym- bo wprowadzenie nowego oferenta jest ekonomicznie absurdalne.

Przykład: lotniska. Można co prawda wybudować nowe. Stan konkurencji został wprowadzony bez

budowy nowych - przedsiębiorstwo lotnicze udostępnia innym przewoźnikom lotniczym lotniska.

Dzięki temu mamy tanie linie lotnicze- bo uzyskują dostęp do urządzenia kluczowego ( lotniska ).

Inaczej lotnisko udostępniono by tylko PLL- LOT, które byłoby monopolistą i dyktowałoby warunki.

Spotyka się to oczywiście z oporem monopolistów ( np. TP

S.A

utrudniają oni proces

liberalizacji

świadczenia usług. Stąd astronomiczne kwoty dla TPSA

nadużywanie pozycji

dominującej. Byli monopoliści nie chcą bowiem stracić dominującej pozycji na rynku.

- określenie warunków tego korzystania

przejrzystych,

ekonomicznych,

niedyskryminujacych

racjonalnych

Muszą być oparte na ekonomicznych prawidłach. Nie można wprowadzić zbyt wysokich taryf za

udostępnienia urządzeń sieciowych- nie mogą być dyskryminujące.

2. zapewnienie zainteresowanym podmiotom powszechnego dostępu do usług publicznych-

są to cele publiczne.
Nie każda regulacja ma charakter regulacji prokonkurencyjnej. Może też chodzić o zapewnienie

świadczenia usług w danym sektorze jak najszerszemu kręgowi społeczeństwa.

a. regulacja dostępu wejście na rynek może nastąpić tylko w określonych formach.

b. regulacja uczestnictwa -

Usługi takie nie mogą być np. wstrzymane z powodu nierentowności czy znikomej

rentowności.

Przykład: koncesja energetyczna. Organ regulacyjny może mimo wygaśnięcia koncesji zobowiązań

podmiot

świadczący usługi do kontynuowania działalności- by zrealizować cel takiej działalności. Jest

to przymus wykonywania działalności gospodarczej.

c. regulacja zachowań rynkowych przez regulację

cen

świadczonych usług,

- obowiązek przedstawienia wykazu cen,

- upoważnienie organów regulacyjnych do żądania ich przedłożenia włącznie z

ich

zatwierdzeniem.

jakości świadczonych usług.

- regulaminy w wagonach kolejowych

Cechy charakterystyczne regulacji
1. sektorowy charakter.

Regulacja jest ograniczona do określonego sektora lub jego części. Normy nakładane na
operatorów sektorowych odznaczają się wysokim stopniem szczegółowości, dużo jest norm o
charakterze technicznym ( → np. prawo energetyczne ). Jest to konieczne gdyż świadczenie usług

wiąże się z wykorzystaniem sieci.
DOKTRYNA DOSTĘPU DO URZĄDZEŃ - wypracowana przez amerykańską doktrynę i

orzecznictwo w dziedzinie ochroy konkurencji.

← orzeczenie SN USA ( 1912 )- odmowa właściciela istotnych części sieci udostępnienia

jej innym podmiotom może ograniczyć handel ( ← commerce - pamiętamy ogromne znaczenie

tego

pojęcie w Konstytucji USA ) międzystanowy. Nakazał udostępnić dwa mosty kolejowe i

pozostałe urządzenia na słusznych i rozsądnych zasadach.

← ETS,- przesłanki udostępnienia

a. urządzenie kluczowe musi być niezbędne do podjęcia działalności przez konkurenta

b. odmowa udostępnienia urządzenia kluczowego prowadzi do wyeliminowanie

wszelkiej konkurencji na sąsiadującym rynku

c. brak obiektywnych przyczyn uzasadniających odmowę.

← wspólnotowe organy ochrony konkurencji.

2. przyszłościowy, antycypujący charakter - celem jest powstanie w przyszłości i rozwój

konkurencji i ochrona przed praktykami antykonukrencyjnymi. Regulacja jest aktywna -
kształtuje stale pewne nawyki, zachowania przedsiębiorców, nieznane w warunkach
samoregulacji.

3. przejściowy charakter - ograniczony czasowo. Osiągnięcie stanu konkurencji i
wyeliminowanie praktyk monopolistycznych stanowi podstawę do wycofania regulacji- staje się

bezprzedmiotowa, nie ma już zagrożeń, o których mowa była wyżej. Rolę regulacji przejmują:

a. prawo ochrony konkurencji

b. organy ochrony konkurencji.

Podstawy prawne

- prawo energetyczne,

- prawo pocztowe
- prawo lotnicze
- prawo przewozowe

- prawo telekomunikacyjne

Instrumenty prawne

Problem- czy możemy mówić o wyodrębnionym instrumentarium:
1. jedni- tak ( AKTY REGULACJI )
2. drudzy- ( prof. Strzyczkowski )- w ramach funkcji regulacji wykorzystywane są

instrumenty charakterystyczne dla innych funkcji:

- reglamentacji ( koncesja, zezwolenie ),

- nadzoru ( zatwierdzenie )

- kontroli ( parametry jakościowe ),

- rozstrzyganie sporów między właścicielami urządzeń kluczowych a innymi

przedsiębiorcami świadczącymi usługi oraz między nimi a konsumentami,
-

kary.

IV. NADZÓR GOSPODARCZY
- odległa tradycja- jest to najstarsza funkcja organów administracji gospodarczej - od kilkuset lat,
- jedna z najczęściej wykonywanych funkcji organów administracji gospodarczej wobec podmiotów

gospodarujących w zakresie gospodarki rynkowej
- ma charakter powszechny- występuje niemal w każdej typizacji funkcji administracji
gospodarczej,

Pojęcie

Znaczenie i treść nie została uzgodniona- w związku z tym pojęcie nadzoru występuje w literaturze
jako pojęcie wieloznaczne. Jest to konsekwencja wielości układów w jakich funkcja ta jest
realizowana:

układ: organów administracji państwowej- inny organ administracji państwowej,

układ: organ administracji państwowej- podmiot prawa publicznego niepodporządkowany (

np. jest )

układ: organ administracji państwowej- prywatny podmiot gospodarczy.

każdym przypadku sposób wykonywania nadzoru wyznacza charakter układu, w jakim

ten nadzór jest realizowany.

1. NADZÓR PAŃSTWOWY
a.

sensu largo - wszelkie procesy nadzoru realizowane w obrębie państwa. Wyznacza

podmiotowe granice nadzoru, którymi są relacje wewnątrzpaństwowe.

sensu stricto - ( NADZÓR ADMINISTRACYJNY )- nadzór organów państwowych wobec

jst i innych instytucjonalnie wyodrębnionych jednostek wykonujących zadania

publiczne
2. NADZÓR GOSPODARCZY-

a. ingerencja organów państwowych o charakterze interwencjonizmu restrykcyjnego

b. podejmowana w interesie publicznych wobec działalności podmiotów gospodarczych

samodzielnych

działających na własne ryzyko i odpowiedzialność.

- prywatnych podmiotów gospodarczych,

państwowych podmiotów gospodarczych ( przedsiębiorstw publicznych ),

przedsiębiorstw mieszanych uczestniczących w obrocie gospodarczym na

zasadzie

konkurencji.

Tak więc przede wszystkim w stosunku do przedsiębiorców w realizowanej przez nich działalności

gospodarczej w przestrzeni wyznaczonej przez ich wolności i prawa podmiotowe.

W pewnych wypadkach wobec określonych podmiotów stosowany jest zarówno nadzór państwowy, jak i
gospodarczy, gdyż przedsiębiorstwa publiczne łączą w sobie cechy podmiotów administracji publicznej (
podlegających nadzorowi państwowemu ) i samodzielnego podmiotu gospodarczego- uczestnika gospodarki
rynkowej- poddanego nadzorowi gospodarczemu.

Cel

1. CHARAKTER NEGATYWNY - zagwarantowanie, by działalność nadzorowanego podmiotu
była zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym stworzonym dla ochrony określonych
dóbr publicznych

2. zagwarantowanie realizacji pozostałych funkcji organów administracji gospodarczej-
spełnia wobec nich rolę służebną ( zob. niż. pkt 6 )

Istota
1. KORYGUJĄCY CHARAKATER - wobec działań podjętych przez przedsiębiorców
a.

policja/reglamentacja/regulacja-

mają charakter pierwotny

b. nadzór- ma charakter WTÓRNY ( NASTĘPCZY/DEFENSYWNY/REAKTYWNY ) wobec

mającego nastąpić lub podjętego działania nadzorowanego przedsiębiorcy.

- organ nie wyznacza sposobu czy warunków postępowania przedsiębiorcy - nie określa

wzorów

postępowania w postaci określonych nakazów czy zakazów

2. OGRANICZONY CHARAKTER w zakresie dotyczącym:

Ratio legis - Organ nadzorcze realizuje nie własną, ale ustawodawczą koncepcję nadzoru.

a. ZAKRESU DOPUSZCZALNOŚCI NADZORU - do sytuacji zagrożenia lub naruszenia

obowiązujących przepisów prawa przez podmioty gospodarujące:

wymóg

wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawowym dotyczącym

ingerencji

nadzorczej

- organ nadzorczy nie działa w sferze uznania administracyjnego- jest

związany treścią przepisów prawnych, z których wynika wyraźne

upoważnienie do stosowania kompetencji nadzorczych,

- zakaz domniemywania kompetencji nadzorczych

Inaczej

wygląda kwestia dopuszczalności nadzoru w układzie organ administracji

państwowej - inny organ administracji państwowej. Tam kompetencje organu

nadzorującego to element stosunku nadrzędności. Organ nadrzędny może podejmować

w ramach ogólnej kompetencji nadzorczej działania, które uzna za najbardziej

stosowne.

- upoważnienie do ingerencji nadzorczej jest ograniczone do przypadków

wyraźnie w ustawie określonych.

Przepis ustawy taksatywnie wylicza sytuacje, gdy ingerencja jest dopuszczalna.

ŚRODKÓW PRAWNYCH NADZORCZYCH

- uchylenie decyzji,

zawieszenie

decyzji,

- zmiana decyzji,

żądanie udzielania informacji.

3. PODMIOTY NADZOROWANE WYPOSAŻONE SĄ W ŚRODKI ODWOŁAWCZE w wielu

wypadkach- mają prawo wykorzystania środków prawnych w stosunku do decyzji podjętych przez
organy nadzorcze.
Ratio legis - respektowanie i zagwarantowanie
-

samodzielności i autonomii podmiotów nadzorowanych, bo to on jest pierwotnie właściwy

podjęcia określone decyzji, Możliwość obrony swych praw ekonomicznych to gwarancja

samodzielności i autonomii przedsiębiorców, którzy mogą przeciwstawić swoje prawa

podmiotom

nadzorującym i powstały spór przenieść na płaszczyznę sądów powszechnym.

korygującego charakteru nadzoru ( zob. wyż. )

4. OGRANICZENIE ORGANÓW NADZORUJĄCYCH POPRZEZ MOŻLIWOŚĆ

WYKORZYSTYWANIA W TYM ZAKRESIE JEDYNIE KRYTERIUM LEGALNOŚCI
Nie

stosuje

się kryteriów:

celowości,

rzetelności,

gospodarności.

Ratio legis

- skoro celem nadzoru jest zapewnienie przestrzegania przez podmioty nadzorowane

przestrzeganie

porządku prawnego w zakresie realizowanej przez nie wolności gospodarczej,

to wszelkie pozostałe decyzje co do celowości, rzetelności czy gospodarności należy

pozostawić tymże podmiotom, ograniczając się tylko do zapewnienia przestrzegania ściśle
określonych prawem wymogów.

- nieodpowiedzialność podmiotów nadzorujących za działalność podmiotów

nadzorowanych. Nadzór ogranicza się tylko do sfery współodpowiedzialności ( a więc

sfery

legalności ).

5. NADZÓR NIE GODZI ZASADNICZO W WOLNOŚCI I PRAWA PODMIOTOWE- NAJLEPIEJ

KORESPONDUJE Z ZAŁOŻENIAMI GOSPODARKI RYNKOWEJ
6. ZASADNICZO JEST TO FUNKJA NIESAMODZIELNA - spełnia ROLĘ SŁUŻEBNĄ w stosunku
do innych funkcji organów administracji gospodarczej.

Ratio legis - nadzór jest funkcją o charakterze reaktywnym- jest reakcją na zachowanie się
podmiotów nadzorowanych zobowiązanych do przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa
lub zindywidualizowanych aktów prawnych będących przejawem realizacji funkcji organów

administracji gospodarczej. Obowiązujące przedsiębiorców wzorce postępowania będące
przedmiotem decyzji organów nadzorczych mają być realizowane i tą realizację ma zapewnić
organa nadzorczy.

Z tego punktu widzenia w zależności od tego, co jest podstawą obowiązków nałożonych na
przedsiębiorców wyróżniamy:

a. NADZÓR POLICYJNY

Przykład: Art. 78 ust. 1 -3 usdg- organy jst ( wójt, burmistrz, prezydent ) w razie

powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami

ustawy

lub,

- stwierdzenia zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych

w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonania tej działalności

jeśli jest możliwość zawiadomienia - powiadamiają niezwłocznie właściwy organy administracji

publicznej,
-

jeśli nie ma możliwości zawiadomienia- mogą nakazać, w drodze decyzji, wstrzymanie wykonywania

działalności gospodarczej, na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni.

NADZÓR

REGLAMENTACYJNY

c. NADZÓR KONKURENCYJNY

d. NADZÓR GWARANCYJNY ( GWARANTUJĄCY ) ( w tym REGULACYJNY )

Przepis prawa, który obowiązuje przedsiębiorców jest odbiciem którejś z wymienionej funkcji. W

każdym przypadku możemy zidentyfikować tę funkcję, w ramach której organy władzy publicznej
wprowadziły określone przepisy prawne i związane z nimi nakazy i zakazy.
7. SILNE ZWIĄZKI Z FUNKCJĄ KIEROWNICTWA GOSPODARCZEGO

Stanowisko prawa wspólnotowego
1. nadzór sprawowany przez Komisję Europejską ( Art. 211, 226 TWE )

a. nadzór Wspólnoty nad pomocą publiczną ( Art. 88 TWE )

2. zasadniczo organizacja i tryb pośredniego wykonywania nadzoru należy do kompetencji państw
członkowskich, o ile jest to zgodne z zasadą efektywności prawa wspólnotowego.

VI. KIEROWNICTWO GOSPODARCZE

Pojęcie
1. jest to funkcja interwencjonizmu restrykcyjnego

2a. sensu largo- wszelkie dopuszczalne formy ingerencji państwa wobec gospodarki
2b. sensu stricto - całokształt państwowych środków prawnych, za których pośrednictwem
państwo i organy administracji publicznej ingerują bezpośrednio lub pośrednio w procesy

gospodarcze dla osiągnięcia określonych celów polityczno- gospodarczych bez względu na
rodzaj i charakter stosowanych środków i form prawnych działania organów władzy
publicznej.

Cel

1. substytuowanie w pewnym zakresie mechanizmów rynkowych i
2. wpływanie na zamiary i decyzje uczestników życia gospodarczego
-

przedsiębiorców

konsumentów.

3. tym samym orientowanie gospodarki na realizację celów określonych w państwowej
polityce gospodarczej ( RÓWNOWAGI GOSPODARCZEJ )- tzw. MAGICZNY CZWOROBOK

CELÓW.

a. stabilny poziom cen

b. wysoki poziom zatrudnienia

zewnętrza równowagi gospodarcza,

stały i odpowiedni wzrost gospodarczy.

Istota

1. WPŁYWA NA STAN GOSPODARKI - powstaje zorganizowany porządek prawny stanowiący
alternatywę dla porządku gospodarczego koordynowanego przez mechanizmy konkurencji
2. NIE ZAKŁOCA JEDNAKŻE ZASADY KONKURENCJI I RÓWNOŚCI PODMIOTÓW - organy

władzy publicznej muszą jednakże przestrzegać zagwarantowanych konstytucyjnie prawa
podmiotowych i wolności, bo ich już nie mogą naruszać, jeśli:

- brak jest ważnego interesu publicznego lub

- narusza to zasadę proporcjonalności.

Przykład: specjalne strefy ekonomiczne- ingerencja zamknięta ramami kierownictwa gospodarczego, gdyż
państwo wprowadza w obszarze wyznaczonym zasięgiem terytorialnym odmienne reguły funkcjonowania
mechanizmów gospodarczych. W tym sensie państwo orientuje procesy gospodarcze, wpływając na decyzje
potencjalnych inwestorów- tworzy determinantę zachowań gospodarczych. Sprawia to, iż wybory gospodarcze
nie są wynikiem koordynacji mechanizmu rynkowego. Są wynikiem specyficznej regulacji prawnej
wprowadzonej w ramach działalności interwencyjnej- kierownictwa gospodarczego. Kierownictwo respektuje
wolności i prawa podmiotowe- nie ma żadnego obowiązku o charakterze prawnym uczestnictwa w życiu
gospodarczym specjalnej strefy ekonomicznej. Można co najwyżej mówić o przymusie ekonomicznym, który
jednak nie jest tożsamy z przymusem prawnym.

3. GLOBALNY ZAKRES ( MAKROEKONOMICZNY ) środki ogólnosystemowe, są wyrazem

polityki gospodarczej państwa
Funkcję tę realizuje państwo w ramach wielu polityk

a. polityka koniunkturalna -

b. polityka strukturalna - bezpośredni lub pośredni wpływ na strukturę gospodarki dla

realizacji

ogólnogospodarczych

bądź wycinkowych ( sektorowo, branżowo określonych )

celów

gospodarczych.

Np. stosowanie środków polityki gospodarczej wobec przemysłu stoczniowego, stalowego,

energetycznego.

c. polityka regionalna - podejmowanie przez organy władzy publicznej środków polityki

strukturalnej w wymiarze przestrzennym

→ ustawa o Narodowym Planie Rozwoju,

→ Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego,

→ Europejski Fundusz Socjalny,

→ Europejski Fundusz Ukierunkowania i Gwarancji Rolniczych- Sekcja Orientacji

Instrumentu Finansowego Wspierania Rolnictwa

polityka

finansowa.

- polityka fiskalna ( zwłaszcza podatkowa )- orientuje odpowiednio rozwój

gospodarczy,

może stworzyć motywację do inicjatyw założycielskich,

- instrumenty banku centralnego ( np. stopy procentowe ).

→ ustawa o NPB.

Podstawy prawne
1. Konstytucja RP- zasady

zasada

państwa sprawiedliwości społecznej ( Art. 2 K. - zob. wyż. )-

- zadania państwa wobec gospodarki wykraczają daleko poza jedynie reakcję na

zagrożenia

porządku prawnego

państwo jest zobowiązany wpływać na procesy gospodarcze dla realizacji celów

wyznaczonych przez tę zasadę

zasada

zrównoważonego rozwoju ( Art. 5 K. )

zasada

ochrony

środowiska ( Art. 5 K., Art. 74 K. )

d. zasada ochrony konkurencji i konsumentów ( Art. 76 K. )

zasada

dążenia do pełnego zatrudnienia ( Art. 65 ust. 5 K. )

f. zasada dodatniego bilansu w handlu zagranicznym

2. prawo wspólnotowe ( zob. niż.- stosunek prawa wspólnotowego ).

Instrumenty prawne

Wszelkie ( ← zob. wyż. )

a. ustawy

plany

programy

d. akty administracyjne

umowy

Stosunek prawa wspólnotowego
1. Art. 2 TWE- zadania Wspólnoty

a. ustanowienie WSPÓLNEGO RYNKU

b. ustanowienie UNII GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ

c. urzeczywistnienie WSPÓLNYCH POLITYK LUB DZIAŁAŃ ( Art. 3 i 4 TWE )

Środki:

- harmonijny, zrównoważony, stały rozwój działalności gospodarczej

- wysoki poziom zatrudnienia

- wysoki poziom ochrony socjalnej,

równość mężczyzna i kobiet

stały i nieinflacyjny wzrost,

- wysoki stopień konkurencyjności i konwergencji dokonań gospodarczych,

- wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,

podwyższanie poziomu i jakości życia,

spójność gospodarcza i społeczna,

solidarność między Państwami Członkowskimi

Polityka Państw Członkowskich jest determinowana przez cele wyrażone w Art. 2 TWE. Państwo

członkowskie dzieli z organami WE kompetencje do prowadzenia polityki gospodarczej- zwłaszcza
w zakresie polityki pieniężnej, wymiany walut, równowagi płatniczej.
2. WE zakłada koordynację ( zbliżenie ) polityk gospodarczych Państw Członkowskich - stąd

te polityki są przedmiotem podziału kompetencji między Państwo Członkowskie a Wspólnotę przy
wykorzystaniu wytycznych, wskazówek co do polityki gospodarczej w prawie wspólnotowym. W

aktualnym stanie prawnym Państwo Członkowskie ma obowiązek tak kierować gospodarką, aby
uzyskać zbliżenie polityki gospodarczej do polityk gospodarczych innych Państw Członkowskich-
by zagwarantować określony stan finansów publicznych ( ← unikanie nadmiernego deficytu

budżetowego- bo to duże zagrożenie dla wspólnej polityki gospodarczej )

VI. WSPIERANIE GOSPODARKI

Pojęcie
1. jest to funkcja interwencjonizmu pozytywnego

2. polegająca na oddziaływaniu państwa na gospodarkę poprzez poprawę prawnej i
faktycznej pozycji podmiotów gospodarczych

3. za pomocą środków pochodzących od państwa
4. środki te mają charakter indywidualny
a.

kierownictw-

środki o charakterze powszechnie obowiązującym, ogólnosystemowym (

skala globalna )

wspieranie-

środki o charakterze indywidualnym- np. niektóre rodzaje produkcji czy

niektóre

podmioty.

Cel
1. realizacja funkcji kierownictwa gospodarczego.

Gdy instrumenty oddziaływania państwa na gospodarkę o charakterze ogólnosystemowym (
kierownictwo gospodarcze ) nie spełniają swoich celów, wówczas następuje wspieranie gospodarki

przez środki nie mające charakter ogólnosystemowego, ale indywidualny.
a.

świadczenie pozytywne ( subsydia, dotacje )

świadczenia negatywne ( ulgi, zwolnienia podatkowe. umarzanie zobowiązań podatkowych

Istota
1. JEST ŚCIŚLE ZWIĄZANA Z FUNKCJĄ KIEROWNICTWA GOSPODARCZEGO

a. kierownictwo gospodarcze- polityka finansowa zakładająca obniżenie podatków przez

środki o charakterze ogólnosystemowych ( ustawy podatkowe )

b. wspieranie gospodarki - zastosowanie tej polityki wobec konkretnego podmiotu czy

sektora, przyznanie mu ulg, zwolnień, umorzenie zobowiązań.

2. WYWOŁUJE SKUTKI ZAKŁÓCAJĄCE ZASADĘ KONKURENCJI I RÓWNOŚCI PODMIOTÓW

a. kierownictwo gospodarcze - orientuje jedynie procesy gospodarcze, ale nie ma znaczenia

dla stanu gospodarki

b. wspieranie gospodarcze- zakłóca zasadę konkurencji i równości podmiotów.

Dlatego

też wspieranie gospodarki jest tą funkcją, która skierowane jest na odpowiednie

kształtowanie porządku społeczno- gospodarczego dla realizacji określonych celów
publicznych.

Jednakże tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza to Art. 87 TWE.

3. POŚREDNI WPŁYW NA POŻĄDANE I OCZEKIWANE PRZEZ PAŃSTWO ZACHOWANIE

PODMIOTÓ GOSPODARCZYCH, KTÓRE MAJĄ SWOBODĘ WYBORU SPOSOBU REALIZACJI
CELU OKREŚLONEGO PRZEZ ORGAN WSPIERAJĄCY.
-

wspieranie

oznacza

przeniesienie celów publicznych na indywidualne cele

poszczególnych, wspieranych przedsiębiorców. Organy władzy publicznej orientują

działania przedsiębiorców na cele publiczne

zachęcając ich udzielonym wsparciem.

Cele publiczne stają się celami indywidualnymi poszczególnych przedsiębiorców

W ramach funkcji wspierania wyróżniamy:

1. WSPIERANIE ROZWOJU PRZEDSIĘBIORCZOŚCI ( Art. 8 usdg ) - NIEOGRANICZONY
ZAKRES-- organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc
korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w

szczególności wspierają:
-

mikroprzedsiębiorców,

małych przedsiębiorców,

średnich przedsiębiorców

Formy wspierania- Art. 103 usdg: - wyliczenie przykładowe:

- inicjowanie zmian stanu prawnego, sprzyjających rozwojowi ww. przedsiębiorców, w tym

dotyczących dostępu do środków finansowych pochodzących z kredytów i pożyczek oraz
poręczeń kredytowych,

- wspieranie instytucji umożliwiających finansowanie działalności gospodarczej na

dogodnych warunkach w ramach realizowanych programów rządowych,

- wyrównywanie warunków wykonywania działalności gospodarczej ze względu na

obciążenia publiczno- prawne
-

ułatwianie dostępu do informacji, szkoleń oraz doradztwa,

- wspieranie instytucji i organizacji działających na rzecz przedsiębiorców,

- promowanie współpracy ww. przedsiębiorców z innymi przedsiębiorcami polskimi i

zagranicznymi.
2. POMOC PUBLICZNA ( Art. 7 usdg ) OGRANICZONY ZAKRES - na zasadach i formach

określonych w
a.

odrębnych przepisach

b. z poszanowaniem zasady równości

c. z poszanowaniem zasady konkurencji.

POMOC PUBLICZNA - przesłanki:

środek pomocy

- przyznawany jest przez Państwo Członkowskie lub

- przyznawany jest przy użyciu zasobów państwowych

Nie ma więc znaczenia, który organ udziela pomocy:

- organ administracji państwowej,

jst,

- podmiot prywatny dysponujący zasobami państwowymi

b. w jakiejkolwiek formie

c. wymóg korzyści - środek wsparcia powinien skutkować odniesieniem określonej

korzyści dla adresata - przedsiębiorcy lub grupy przedsiębiorców, która powstaje właśnie

na skutek nieekwiwalentności stosowanego środka pomocy publicznej. Świadczenie

pozytywne jak i negatywne nie jest tu ekwiwalentne, jest jednostronne, co stanowi o korzyści

odniesionej przez beneficjenta takiego środka pomocy.

d. selektywność środka pomocy- stosowany jest wobec niektórych tylko

przedsiębiorców i wywiera skutek uprzywilejowania tylko niektórych przedsiębiorców

w stosunku do innych przedsiębiorców.

Ratio legis - właśnie to decyduje o korzyści- dlatego, że jedni przedsiębiorcy zyskują, a inni

nie, co w efekcie stwarza tym przedsiębiorcom korzystniejszą sytuację wobec konkurentów.

Zasada: ZAKAZ POMOCY PUBLICZNEJ w takim zakresie w jakim:

ZAKŁOCA KONKURENCJĘ poprzez:

- sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub ( kryterium podmiotowe )

- sprzyjanie produkcji niektórych towarów ( kryterium przedmiotowe )

WPŁYWA NA WYMIANĘ HANDLOWĄ MIĘDZY PAŃSTWAMI CZŁONKOWSKIMI

Ratio legis
Konfuzja wartości

a. cele publiczne - przez aktywną postawę państwa

b. szczególnie cennych wartości w gospodarce rynkowej:

konkurencja,

- swobodna wymiana handlowa.

- zastosowany środek pomocy publicznej zmienia pozycję beneficjenta- wzmacnia ją wobec

konkurentów. wskutek tej pomocy trudniej jest wejść na rynek, na którym działa

beneficjent- bo może on obniżyć ceny i uzyskać przewagę nad potencjalnymi konkurentami z

innych,
-

jeśli eksporter otrzymuje pomoc publiczną, to zwiększa się jego zdolność eksportowania-

może zaoferować większą liczbę towarów po niższej cenie.

Procedura badania systemów pomocy publicznej w Państwach Członkowskich - Art. 88

TWE. Komisja może:

podjąć decyzję o niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem

jeśli pomoc została już udzielona- to podlega ona zwrotowi w oparciu o

przepisy

obowiązujące w Państwie Członkowskim.

Wyjątki
a.

obligatoryjne

( Art. 87 ust. 2 TWE )

fakultatywne

( Art. 87 ust. 3 TWE ).

Ratio legis - uzasadniony interes publiczny.

Stosunek prawa wspólnotowego

Zob. wyż.

ŚRODKI I FORMY PRAWNE WYKORZYSTYWANE W PROCESIE

ODDZIAŁYWANIA PAŃSTWA NA GOSPODARKĘ

Ratio legis - efektywność ww. funkcji organów administracji publicznej realizowanych w stosunku
do gospodarki zależy od wykorzystywanych do ich realizacji środków prawnych.

Pojęcia
1. ŚRODKI PRAWNE - sposób oddziaływania na adresata poddanego interwencji organu władzy

publicznej ( zarówno restrykcyjnej jak i pozytywnej ). Poszczególne środki prawne różnią się tym,
jak kształtują sytuację prawną adresata.

2. FORMY PRAWNE DZIAŁANIA ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - zewnętrzny
przejaw środka prawnego ( stosowania tego środka ) .
Zasada: w większości przypadków przewiduje się do wykorzystania środka prawnego

wykorzystanie określonej formy prawnej.
Ratio legis - od formy prawnej zależy skuteczność środka prawnego.
Wyjątek: środki prawne mogą być stosowane w różnych formach ( np. subwencje- decyzja,

umowa cywilnoprawna ).

Różnica jest więc widoczna- np. koncesja - to środek prawny, ale może być udzielany w różnych formach-
decyzji czy umowy prywatnoprawnej.

Charakterystyka

Nie stworzono jak dotąd jednolitej klasyfikacji ( zwłaszcza dotyczy to form prawnych ). Brak
powszechnie przyjętej teorii prawnych form działania administracji gospodarczej. Powinno się
dokonać reklasyfikacji prawnych form działania administracji powszechnej, zmodyfikować je i

dostosować do specyficznych cech charakterystycznych dla procesu gospodarowania-
uwzględniając dynamikę tego procesu i złożoność skutków pewnych działań wobec gospodarki.
Istnieją przesłanki nakazujące wyodrębnienie odrębnego instrumentarium prawnego

uwzględniającego specyfikę procesu gospodarowania, gdyż uczestnicy tego procesu
powiązani są wzajemnymi zależnościami.

1. decyzja gospodarcza rodzi skutki prawne wykraczające poza dwustronny układ organ

administracji publicznej- przedsiębiorca.

Przykład: podjęcie decyzji o udzieleniu subwencji wobec określonego przedsiębiorcy- rodzi:

- skutek wobec beneficjenta subwencji,

- skutki wobec innych przedsiębiorców, zwłaszcza konkurentów.

Czy zatem powinniśmy zastosować te same kryteria co do decyzji adresowanej do obywatela, który

składa np. wniosek o zmianę nazwiska? Raczej nie. Skuteczność takiej decyzji musi być poddana

surowszym kryteriom. Inaczej niż w przypadku klasycznej decyzji administracyjnej- komu miałoby

przypadać prawo skargi? Czy powinni je mieć przedsiębiorcy trzeci, którzy nie byli adresatem decyzji
przyznającej subwencję?

2. prawo wspólnotowe- koncepcja decyzji negocjacyjnych (

KOOPERATYWNY/NEGOCJACYJNY/KONSULTACYJNY TRYB PODEJMOWANIA DECYZJI
GOSPODARCZYCH ( ← PAŃSTWO KOOPERATYWNE )- decyzje podejmowane przez organy
wspólnotowe są oparte na negocjacjach, są uzgadnianie, a nie hierarchiczne. Działania

negocjacyjno- konsultacyjne tworzą instytucjonalne podstawy uzgadniania tych decyzji.

Przykład: polskie veto- są negocjacje, konsultacje, nie ma jednostronnie podejmowanej, arbitralnej

decyzji.

Prawne formy działania administracji gospodarczej są zatem in statu nascendi.

ŚRODKI PRAWNE- KLASYFIKACJA

← prof. Lech Morawski: "Główne problemy współczesnej filozofii prawa" - wyróżnił następujące

środki oddziaływania:
a.

behawioralne

pośrednie

c. poprzez bodźce.

Niniejsza klasyfikacja odpowiada temu podziałowi

I. Kryterium: charakter motywacji prawnej ich adresatów do podjęcia określonych działań

1. ŚRODKI NAKAZOWO- ZAKAZOWE ( BEHAWIORALNE )- interwencja restrykcyjna wobec

podmiotów gospodarczych, jest to przejaw bezpośredniego sterowania postępowaniem
przedsiębiorców. Z nimi wiążą się określone wzorce postępowania.

Ratio legis - wymuszenie określonego postępowania

- zakaz praktyk antykonkurencyjnych ( w celu ochrony konkurencji )

- zakaz udzielania pomocy publicznej,

- nakaz spełnienia warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej,

- zakazy i nakazy w ramach 4 swobód rynku

- zakaz stosowania taryfy celnej,

- zakaz stosowania środków równoważnych i innych opłat,

- nakaz ograniczenia działalności monopoli handlowych.

Cechy

a. mają one silne nasilenie imperatywności- zobowiązują adresatów do bezwzględnego

wykonania

obowiązku

b. zaopatrzone są w rozbudowany system sankcji

- sankcja nieważności

- sankcja represyjna,

- uporczywe niewykonywanie zakazów ( nakazów ) może doprowadzić do

zastosowania sankcji przez organy ochrony konkurencji i konsumentów,

- kary pieniężne,

- odebranie przyznanych uprawnień zainteresowanemu podmiotowi.

mogą być wyrażone:

- w przepisach prawa powszechnie obowiązującego - delegalizacja działań

podjętych niezgodnie z ich treścią w trybie i na podstawie zasad przyjętych w
obowiązujących przepisach prawnych.

Np. zakaz praktyk antykonkurencyjnych.

- w aktach o charakterze indywidualnym.

d. szeroki zakres stosowania- nie są stosowane na zasadzie wyjątku. Są to zasadnicze

środki prawne, przy pomocy których organy administracji publicznej realizują zadania o

charakterze restryktywnym ( policja gospodarcza, regulacja, reglamentacja gospodarcza ).

duża ilość nakazów i zakazów w przepisach prawa obowiązującego.

2. INSTRUMENTY I ŚRODKI EKONOMICZNE ( POŚREDNIE )- ( parametry ekonomiczne-
ceny, podatki, kredyty ) - pośredni sposób oddziaływania na zachowania podmiotów

gospodarujących - zespół narzędzi oddziaływania na wybór, inicjatywę i decyzję podmiotów
gospodarujących, wykorzystujących stosunki i kategorie ekonomiczne.
Wykorzystując środki i kategorie ekonomiczne organy administracji publicznej kształtują

zewnętrzne warunki działania określonych podmiotów gospodarujących, dając określony sygnał w
postaci dezaprobaty lub preferencji dla określonego działania przedsiębiorców.
Cechy

a. nie mają silnego nasilenia imperatywności- nie zawierają nakazu lub zakazu, nie

zobowiązują adresatów do określonego działania- adresaci działają w warunkach

wyboru ( SWOBODA POD WZGLĘDEM PRAWNYM )

zawierają jednak pewne formy przymusu ekonomicznego- wskazują pożądany

sposób

postępowania ( CZĘŚCIOWY PRZYMUS POD WZGLĘDEM EKONOMICZNYM )

Jeśli podmioty gospodarujące ocenią dany sposób postępowania jako korzystny, to podporządkują się

wskazówkom organu administracji publicznej- pośrednio dostosują się do sugestii wyrażonej w danym

układzie parametrów.

c. można dzięki nim osiągnąć taki efekt jak dzięki nakazowi ( zakazowi )

Przykład:

- zakaz importu ( środek nakazowo- zakazowy )- ogranicza swobodę decyzyjną

- ustalenie opłaty importowej- ( środek ekonomiczny )- może uczynić import nieefektywnym (

instrument ekonomiczny )- nie ograniczy jednak swobody decyzyjnej- być może import nawet

przy wysokich opłatach będzie opłacalny.

d. wyrażone są zawsze w normach prawa powszechnie obowiązującego

Ratio legis - indywidualizacji stosowanych parametrów ekonomicznych stanowią

zaprzeczenie

pośredniego systemu zarządzania gospodarką, gdyż w ten sposób narzędzia

ekonomiczne

przekształcają się w nakazy lub zakazy określonego postępowania.

e. brak sankcji prawnej - konsekwencja jest "wbudowana" w system parametrów

ekonomiczno- finansowych w postaci:

- określonych korzyści, gdy dokonany wybór postępowania przedsiębiorstw okazał

się trafny,

- określonych strat, gdy przedsiębiorca wybrał niewłaściwą drogę postępownia.

3. BODŹCE FINANSOWE ( POPRZEZ BODŹCE ) - państwo stymuluje określony sposób
postępowania ich adresatów:

subwencje

dotacje

subsydia

Cechy

a. stosowane najczęściej w ramach funkcji wspierania gospodarki - aby zorientować

działalność podmiotów gospodarujących na kierunki pożądane z punktu widzenia

polityki gospodarczej państwa.

b. można dzięki nim osiągnąć taki efekt jak nakazu ( zakazu ).

SUBWENCJA - materialna korzyść ( wsparcie ) ze środków państwowych, udzielana przez
właściwe organy administracji i instytucje prawa publicznego, za pomocą której stymuluje się

postępowanie prywatnych przedsiębiorców, zmierzające do realizacji określonego celu
publicznego.

Państwo wykorzystuje subwencje jako środek kierownictwa gospodarczego, swoiście "wykupując" działalność
podmiotów gospodarujących, skierowanych na realizację celów publicznych, eliminując tym samym potrzebę
kierownictwa gospodarczego za pośrednictwem nakazów i zakazów- po osiągnięty cel jest taki sam.

Ratio legis - urzeczywistnienie zamierzonych celów gospodarczych bez ograniczania zasad
gospodarki rynkowej koordynowanej przez mechanizm konkurencji.

PRAWO SUBWENCYJNE - określa zasady i tryb subwencjonowania podmiotów gospodarczych.
Ratio legis - wykorzystanie subwencji wymaga precyzyjnej regulacji prawnej z uwagi na
kompleksowy, wielostronny charakter stosunków faktycznych i prawnych przyznania subwencji,

generujących kolizję między:

- podmiotami subwencjonowanymi

- pozostałymi podmiotami gospodarczymi- subwencjonowanie powoduje różnicowanie

sytuacji

uczestników

życia gospodarczego poprzez stwarzanie uprzywilejowanej pozycji

subwencjonowanych

przedsiębiorców, co może naruszać:

wolność konkurencji

zasadę równości

stwarzają motywację do wykonywania zadań publicznych nieopłacalnych bez ich zastosowania.

"Wykupuje" się działalność podmiotów gospodarczych zorientowaną na zaspokojenie celów
publicznych. Stanowią nieekwiwalentną korzyść odniesioną przez przedsiębiorców uzyskaną od
państwa/instytucji przez państwo kontrolowanych

II. Podział środków prawnych realizujących funkcję reglamentacji

1. KONCESJA- stosowany przez ustawodawcę środek reglamentacji gospodarczej mający na
celu ograniczenie swobody działalności podmiotów gospodarczych.
2. ZEZWOLENIE- akt woli właściwego organu administracji publicznej wyrażonej w formie

prawnej decyzji administracyjnej, z którego wynika dopuszczalność podjęcia przez
zainteresowanego przedsiębiorcę działalności gospodarczej w określonym przedmiotowo
zakresie- jako konsekwencja stwierdzenia, że przedsiębiorca ten spełnia określone prawem

warunki do wykonywania działalności gospodarczej.
Udzielenie zezwolenia uchyla prawny zakaz podejmowania i wykonywania działalności
gospodarczej w danej dziedzinie, tym samym umożliwiając realizację prawa podmiotowego - prawa

do swobodnej działalności gospodarczej:
Uchylenie tego zakazu następuje:

a. w stosunku do konkretnego przedsiębiorcy

b. w konkretnej sprawie.

Różnice między koncesją a zezwoleniem

a. forma prawna

- zezwolenie- decyzja administracyjna

koncesja

decyzja

administracyjna

- umowa pomiędzy:

- koncesjodawcą a

- beneficjentem- uprawnionym do uzyskania koncesji i tym samym do

realizacji

prawa

podmiotowego

b. zakres uznania organu administracji publicznej

- zezwolenie- organ związany jest ustalonym stanem faktycznym- spełnieniem przez

zainteresowanego warunków, od których ustawa uzależnia wydanie zezwolenia. Gdy

organ stwierdzi taki stan faktyczny, to jest obowiązany wydać zezwolenie na podjęcie

wykonywanie

działalności gospodarczej- działa w sferze związania

administracyjnego

- koncesja- organ działa w sferze uznania administracyjnego , choć ostatnio jest to

coraz

silniej

ograniczane.

3. ZGODA na prowadzenie określonej działalności, dokonania jakiejś czynności albo

wykonywania określonego zawodu lub zajęcia
4. LICENCJA - nie obowiązuje pojęcie jednolite, jego miejsce zajmują pojęcia w ujęciu
poszczególnych aktów prawa materialnego, które nadały mu swoiste znaczenie odpowiednio

do funkcji.

FORMY PRAWNE- KLASYFIKACJA
- formy działania organów mają charakter służebny wobec zadań i celów w zakresie
oddziaływania na gospodarkę

- charakter prawnego instrumentarium administracji gospodarczej determinuje przyjęta metoda
realizacji zadań wobec gospodarki- konstytuuje określony typ form prawnych wykorzystywanych
dla określonych środków prawnych.

1. METODA PUBLICZNO - PRAWNA

→ formy prawne o charakterze publiczno- prawnym

- metoda zasadnicza. choć coraz silniejsza jest tendencja do posługiwania się metodą

prywatno-

prawną

- domniemanie form publiczno- prawnych

2. METODA PRYWATNO- PRAWNA - tendencja tworzenia podstaw prawnych PAŃSTWA
KOOPERATYWNEGO - takiego, w którym w szerokim zakresie wykorzystuje się wszelkiego
rodzaju współdziałanie z obywatelem z wyłączeniem środków władczych ( PAŃSTWO

SUBORDYNACYJNE - podporządkowuje sobie własnych obywateli - takie, które w arbitralny,
całkowicie dyskrecjonalny sposób podejmuje decyzji, nie mając na uwadze w ogóle zdania
obywateli dotkniętych przez te decyzje ).

→ formy prawne o charakterze prywatno- prawnym

Ratio legis:

- bogatszy rezerwuar norm,

- skuteczniejsze i szersze możliwości rozwiązywania sytuacji kolizyjnych

większa adekwatność form do specyfiki procesów gospodarczych,

większa elastyczność

Nietypowe grupy działań jako wynik wpływu prawa wspólnotowego

I. UZGODNIENIOWO- KONSULTACYJNE - administracja organizuje stosunki gospodarcze w
formie PRAWA UZGADNIANEGO, w wyniku którego władza egzekucyjna prawa jest
uzupełniania albo wręcz zastępowana przez różnego rodzaju działania o charakterze

przekonywania, nakłaniania, informowania czy konsultowania.
← prawo wspólnotowe
a.

wydłużenie stadiów przeddecyzyjnych - zanim dojdzie do podjęcia decyzji następuje

współpraca organów, która ma na celu jak najlepsze załatwienie sprawy, o czym przesądza

- kompletność informacji jakimi dysponują organy i

- kontrola przeprowadzana przez organy.

- współdziałania pionowe - wieloszczeblowy system podejmowania decyzji - w procesie

decyzyjnym

biorą udział przedstawiciele zarówno Państw Członkowskich jak i WE.

Współdziałanie polega np. na udzieleniu informacji Komisji o wydaniu aktu i jego treści lub też

organów innych państw członkowskich. Jest to rodzaj procedury rozpowszechnionej w prawie

wspólnotowym, której podstawową cechą jest rozpatrywanie projektów aktów administracyjnych (

indywidualnych ) i aktów generalnych ( normatywnych ) przez specjalnie powołane komitety ( stąd

nazwa procedury : procedura komitologii ) w skłąd którego wchodzą głównie przedstawiciele państw

członkowskich. W zależności od rodzaju komitetu ( administracyjny, konsultacyjny, doradczy ), stosuje
się odpowiednią procedurę podejmowania aktu prawnego Komisji.

Np. prawo ochrony konkurencji i konsumentów- wiele instytucji, które wykazują tendencję kooperacji

między organami UE a Państwami Członkowskimi. Prezes UOKiK nie jest organem, który działa w

izolacji w stosunki do innych organów ochrony konkurencji i konsumentów w Państwach

Członkowskich i organów WE.

- agencje - jednostki organizacyjne wchodzące do struktury organizacyjnej WE, których

zadaniem jest przygotowanie decyzji podejmowanych przez Komisji.

- współdziałanie poziome - pomiędzy poszczególnymi Państwami Członkowskimi.

Np. wymiana informacji między organami poszczególnych Państw Członkowskich, udzielanie pomocy

przez organy różnych państw w formie przeprowadzenia postępowania administracyjnego lub jego

części- np. przeprowadzenie kontroli i przekazanie informacji o jej wynikach.

- aprobata - aktu prawnego Państwa Członkowskiego przez organ innego Państwa

Członkowskiego. Brak aprobaty dla wydanego aktu prawnego może stanowić źródło sporu
między Państwami Członkowskimi, rozstrzygane decyzją w postępowaniu rozjemczym przed

KE.
2. NIEFORMALNE DZIAŁANIA ( INSTRUMENTY ) PRAWNE - działania administracji wobec
gospodarki i jej podmiotów, o niewiążącym charakterze, mniej zrestrukturyzowane

prawnie, nastawione na wywoływanie skutków faktycznych.

Nie znaczy to, że działania te są działaniami pozaprawnymi- przeciwnie- wykorzystanie tych działań przez
odpowiednie organy i instytucje przewidują przepisy prawa obowiązującego. Są one dopuszczalne przez
przepisy prawa pozytywnego.

a. w prawie wspólnotowym- SOFT LAW - środki wykorzystywane przez instytucje

europejskie, w szczególności KE:

komunikaty,

informacje,

deklaracje,

wytyczne,

okólniki

obwieszczenia

b. w prawie krajowym-

ostrzeżenia

zalecenia

- testy towarów

Cechy:
a. działania te z założenia nie są skierowane na wywoływanie określonych skutków
prawnych, ale skutków faktycznych - wskutek ich podjęcia nie dochodzi do zmiany stosunków

prawnych między podmiotami, które w nich uczestniczą.

Np.

ostrzeżenia wydawane w celu powstrzymania się konsumenta od zakupu produktu.

b. ich podejmowanie nie jest przejawem imperium, charakterystycznego dla władczych
działań administracji

c. z drugiej strony - mają jednak istotny wpływ na proces ostatecznego stosowania prawa
wspólnotowego- nie mają charakteru obojętnego wobec praw podmiotowych adresatów.
Działanie te należy odnotować, zanalizować a w następstwie ego poddać je zabiegom

klasyfikacyjnym. Na razie możemy powiedzieć, że traktujemy je jako istotny instrument
postępowania i być może zajmą one trwałe miejsce w klasyfikacji:

być może pozostaną działaniami nieformalnymi,

być może będą miały swoistą formę prawną.

I. JEDNOSTRONNE - AKTY ADMINISTRACYJNO- GOSPODARCZE
AKT ADMINISTRACYJNO- GOSPODARCZY - jednostronny, władzy, autorytatywny objaw woli
organu administracji gospodarczej podjętej na podstawie prawa i w granicach przyznanych

kompetencji skierowany do indywidualnie określonego podmiotu ( przedsiębiorcy ), w
konkretnej sprawie, związanej z działalnością gospodarczą
Akty administracji gospodarczej zaznaczają się pewną swoistością w stosunku do aktów

administracji powszechnej
Różnice:

1. kryterium: charakter wywoływanych skutków prawnych - akty administracji przyjmujące
formę prawną decyzji nie są tożsame co do charakteru wywoływanych skutków prawnych w
stosunku de decyzji administracji powszechnej.

a. decyzja organu administracji powszechnej- układ dwustronny,

b. decyzja gospodarcza - układ wielostronny Ta

odrębność wynika z

odrębności

sfery ingerencyjnej w gospodarce.

(

← doktryna niemiecka- Hube, Steuber )

- WIELOSTRONNOŚĆ SKUTKÓW PRAWNYCH- stanowi źródło wielostronnych

relacji prawnych między

- adresatami decyzji,

organem

administracji

gospodarczej,

- osobami trzecimi, których praw zostały naruszone lub zagrożone.

- KOMPLEKSOWY CHARAKTER

- skutki mają charakter złożony

- decyzja gospodarcza kształtuje sytuację prawną wielu podmiotów

2. kryterium: odmienne założenia co do trwałości:

a. decyzja organu administracji powszechnej- trwała, korzysta z prawomocności

materialnej

(

← UKŁAD STATYCZNY )

b. decyzja gospodarcza- nietrwała, nie korzysta z prawomocności materialnej - ( ←

UKŁAD DYNAMICZNY ) obowiązywanie jej w czasie w sposób trwały i niezmienny nie

jest

możliwe. Trwałość decyzji wymaga niezmienności warunków powstałych przy

wydawaniu decyzji. Zmiana tych warunków powoduje dezaktualizację podjętej decyzji- pod

wpływem zmiany może okazać się nieaktualna. Nie sposób założyć niezmienności warunków

podejmowanych decyzji w tak dynamicznej sferze jaką jest gospodarka.

3. kryterium: tryb podejmowania

a. decyzja organu administracji powszechnej- postępowanie uregulowane w KPA +

ustawy

szczególne

b. decyzja gospodarcza- nie jest podejmowana na podstawie kpa, najczęściej na

podstawie przepisów prawnych nakazujących SZCZEGÓLNY TRYB POSTĘPOWANIA.

- decyzje Prezesa UOKiK- ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów + postępowanie

cywilne + postępowanie administracyjne- doprowadziło to do wyodrębniania się szczególnego

trybu

postępowania złożone z wielu elementów ( POSTEPOWANIE HYBRYDOWE )

Ratio legis - specyfika sprawy- wymaga zbudowania swoistego postępowania. W tym przypadku

swoistość wyraża się w złożonej determinacji proceduralnej

- decyzje komercjalizujące/ prywatyzujące przedsiębiorstwa państwowe- brak sądowej kontroli

legalności decyzji

W rezultacie
1. jeśli przepis prawa wyraźnie stanowi dla określonego środka prawnego formę "DECYZJI
ADMINISTRACYJNEJ" , to nie ma to wątpliwości- wola ustawodawcy przesądza o formie

prawnej- KLASYCZNEJ DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ

Np. udzielenie koncesji, zezwolenia, licencji.

2. jeśli przepis prawna ogranicza się jedynie do terminu "DECYZJA", to zależy to od organu:

a. KLASYCZNA DECYZJA ADMINISTRACYJNA

b. DECYZJA GOSPODARCZA.

II. DWUSTRONNE
1. UMOWY PUBLICZNO- PRAWNE
Wykorzystywane są w coraz szerszym zakresie dla stosowanych środków oddziaływania na

gospodarkę.
← doktryna- umowa publiczno- prawna to prawna forma działania organu administracji
publicznej

← wykładnia komparatystyczna- porządki prawne Francji, Szwajcarii, Niemiec, Austrii - jedna z
najczęściej wykorzystywanych prawnych form działania.

- niemiecka ustawa o postępowaniu administracyjnym- umowa publiczno- prawna stanowi

równoważną formę działania w stosunku do decyzji administracyjnej. W sposób wyraźny ta

prawna forma została wprowadzona jako alternatywa dla jednostronne, władczej decyzji

administracyjnej

- prawo francuskie- ojczyzna kontraktu administracyjnego, podlegał specyficznemu

reżimowi, odmiennemu od prawa prywatnego.

← prawo wspólnotowe ( ← prywatyzacja realizacji zadań publicznych )
← koncepcja państwa kooperatywnego.
Stosowana w tych sytuacjach, w których relacje między państwem a gospodarką cechuje swoisty

konflikt interesów.
2. UMOWY PRYWATNO- PRAWNE

Zatem
1. możliwość zastosowania przez organ administracji publicznej różnych form prawnych

działania za pośrednictwem których realizuje swoje działania nie jest ograniczona do form
prawnych prawa publicznego
2. jeśli konkretny przepis prawny na to pozwala, organ administracji publicznej może

wybrać formę prawną realizacji zadań publicznych
Zarówno stosowanie form dwustronnych i jednostronnych musi mieć zawsze podstawę prawną-
organ musi działać w zakresie swych kompetencji ( ← zasada praworządności ). Musi być

legitymacja zawarta w przepisie ustawowym. To, że organ administracji publicznej skorzysta
nawet z umowy prawa prywatnego nie przekształca go w podmiot prawa prywatnego- pozostaje w
sferze prawa publicznego- a jeśli tak, to musi mieć kompetencję to zawierania umów.

Tak więc "prywatyzacja" prawnych form działania organów to wynik obowiązujących
przepisów prawnych -

Zasada: nie ma co do zasady wyboru co do stosowanych form prawnych

Wyjątek: gdy jest to uzasadnione interesem publicznym- organ może zastosować
formę prawa prywatnego - prywatyzuje przedsiębiorstwa wykonujące zadania w sferze

użyteczności publicznej.

Przykład: ustawa o gospodarce komunalnej- zadania o charakterze użyteczności publicznej są
realizowane

przez:

- podmioty prawa prywatnego- w wyniku umowy zawartej pomiędzy organem jst a prywatnym

przedsiębiorcą. Zadania własne gminy mogą być to wykonywane za pośrednictwem podmiotu

prawa prywatnego na podstawie zawartej z tym podmiotem umowy

- podmioty prawa publicznego ( gminę )

- w formie organizacyjnej prawa publicznego- zakład budżetowy,

- w formie organizacyjnej prawa prywatnego- spółka prawa handlowego

3. pozwala to wybrać najbardziej optymalną formę działalności ingerencyjnej

Wnioski de lege ferenda

1. w prawie administracyjnym gospodarczym
Prawne instrumentarium wykorzystywane w procesie oddziaływania państwa na gospodarkę jest
swoiste- należy stworzyć aposterioryczną koncepcję prawnych form działania administracji

gospodarczej w oparciu o wyniki prawno- dogmatycznej analizy obowiązujących przepisów
prawnych.
Jest to o tyle ważne, iż ustawodawca nie ma świadomości odmienności tych form działania.

Doktryna od czasu do czasu stara się podejmować tę problematykę ( głównie z Uniwersytetu
Wrocławskiego )- sporo opracowań odwołujących się do specjalnej struktury działania
administracji gospodarczej.

Trzeba dziś przesądzić kwestię odrębności prawnych form uwzględniając:
-

tendencję rozwoju,

istniejące trudności

a. model teoretyczny
b. model empiryczny- działania administracji + praktyka orzecznicza.

2. w prawie administracyjnym powszechnym - ugruntowana klasyfikacja prawnych form
działania, choć modyfikowana przez różne czynniki.

CZĘŚĆ SZCZEGÓŁOWA

CZĘŚĆ SZCZEGÓŁOWA - założenia i instytucje prawne określonych podgałęzi prawa
gospodarczego publicznego, które mogą stanowić ilustrację dla uwag wyżej wymienionych.

Prawo gospodarcze publiczne nie jest prawem jednolitym- nie ma tu kodeksu, są poszczególne
ustawy określające poszczególne dziedziny życia gospodarczego. Część ogólna to wynik prawno-
dogmatycznej analizy tych dziedzin, którym doktryna nadaje charakter podgałęzi prawa

gospodarczego publicznego. Te podgałęzie wykazują tendencję do usamodzielnienia się.

PRAWO DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ ( osobno )

PUBLICZNA DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA

Państwo i inne podmioty publiczno- prawne uczestniczą w życiu gospodarczym w ramach ustroju

społecznej gospodarki rynkowej
1. poprzez oddziaływanie na prywatne podmioty gospodarcze w ramach określonych funkcji i
za pomocą wskazanych w przepisach prawnych środków oraz prawnych form działania ( ← zob.

wyż.
2. jako podmioty gospodarcze- prowadząc publiczną działalność gospodarczą - ( państwo,

gminy, powiaty, województwa, inne samodzielne jednostki prawa publicznego )- jest to najdalej
idący wpływ na procesy gospodarcze.
← jest przedmiotem sporów politycznych.

Ratio legis regulacji prawnej

Powstał na gruncie zagrożeń, jakie wypływają z faktu podjęcia działalności gospodarczej przez państwo, które
skupia w sobie atrybuty władzy i właścicielskie. Te atrybuty rzutują na pozycję państwa jako właściciela,
należy spodziewać się sprzeciwu wobec prowadzenia działalności gospodarczej przez państwo i inne podmioty
publiczne.

Publiczna działalność gospodarcza wywołuje obawy- państwo to ciało obce w gospodarce
gospodarce rynkowej ( prof. Emerlich )

a. są one nieuzasadnione w sytuacji, kiedy państwo jako podmiot gospodarujący

wykorzystuje tylko i wyłącznie środki prawa prywatnego i nie wykorzystuje atrybutów

publicznej

władzy państwowej do tworzenia szczególnych ( uprzywilejowanych ) warunków

dla

własnej działalności gospodarczej

b. są uzasadnione - gdy podejmowana i prowadzona jest na szczególnych warunkach-

państwo ucieka się do środków publiczno- prawnych. Jaka jest więc legitymacja i zakres
tej

działalności w warunkach gospodarki rynkowej opartej przecież na regułach

konkurencji?

Państwo ma możliwość stworzenia sobie uprzywilejowanej pozycji w stosunku do
przedsiębiorstw. Rodzi to zagrożenia dla gospodarki rynkowej, w którym zasadnicze procesy

gospodarcze

są kontrolowane przez mechanizm konkurencji. Problem te nie uszedł uwagi

prawodawcy

europejskiego.

Prawo wspólnotowe

Europejskie prawo gospodarcze- postanowienia TWE- determinanta pewnych rozwiązań prawa
wewnętrznego. Prawo wspólnotowe wyznacza wzór dla rozwoju prawa wewnętrznego. Najpierw należy omówić
podstawowe zagadnienia prawa wspólnotowego, a dopiero potem - krajowego.

I. z jednej strony- Zasada: ZASADA NEUTRALNOŚCI TRAKTATOWEJ - ( Art. 295 )- Niniejszy
Traktat nie przesądza w niczym zasad prawa własności w Państwach Członkowskich -

Państwa Członkowskie są zasadniczo suwerenne w wyborze określonego ustroju ( typu )
własności, w ramach którego ma być prowadzona działalność gospodarcza.

- może to być w równym stopniu działalność gospodarcza prowadzona w ramach sektora

publicznego jak i prywatnego.

Państwa Członkowskie mogą upaństwowić ( znacjonalizować ) bądź sprywatyzować całe

sektory gospodarcze bądź pojedyncze przedsiębiorstwa oraz określić ich formę organizacyjną

2. z drugiej strony - naturalnym rodzajem własności dla celu otwartej gospodarki i wolnej
konkurencji jest własność prywatna ( a tym samym działalność gospodarcza prowadzona w

oparciu o własność prywatną )

a. ZASADA ZRÓWNANIA PRZEDSIĘBIORSTW PUBLICZNYH I PAŃSTWOWYCH= Państwa

Członkowskie w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym

przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego

środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami

przewidzianymi w Art. 12 i Art. 81- 89

b. ZASADA NIEDYSKRYMINACJI ( Art. 12 )

REGUŁY KONKURENCJI ( Art. 81- 89 )

Sprzeczne z TWE są zatem środki wspierające przedsiębiorstwa państwowe mogą być

zakwalifikowane jako pomoc publiczna, która co do zasady jest zakazana ( Art. 87 TWE

Ratio legis - równe traktowanie przedsiębiorstw publicznych i państwowych ( Art. 86 ust. 1

TWE ). Gdy wobec przedsiębiorstw publicznych państwo wykorzystuje atrybuty władzy

publicznej, skutkuje to ich wspieraniem i zagwarantowaniem przewagi konkurencyjnej nad

podmiotami prywatnymi, które z oczywistych powodów nie są wspierane przez państwa

członkowskie
Wyjątek: Art. 86 ust. 2
Zakres

podmiotowy

przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w

ogólnym

interesie

gospodarczym

b. przedsiębiorstwa mające charakter monopolu skarbowego

Podlegają normom TWE, a zwłaszcza regułom konkurencji

a. w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej

przeszkody

wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych i

stosowanie

środków pomocy wobec tych przedsiębiorstw nie może naruszyć

rozwoju handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.

Oznacza to możliwość stosowania środków prawnych niezgodnych z przepisami TWE,

gdyby

miało stać na przeszkodzie prawnej lub faktycznej w realizacji ich podstawowej

misji. W ten sposób by Państwa Członkowskie mogły wykorzystywać atrybuty władzy

publicznej i uprzywilejowywać przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie

gospodarczym.

d. w aktach prawa WE ( zwłaszcza wtórnego ) wyraźna tendencja wspierająca prywatną

działalność gospodarczą - stworzenie warunków sprzyjających demonopolizacji i
prywatyzacji

działalności gospodarczej w sektorze użyteczności publicznej, która tradycji i do

niedawna

była prowadzone w ramach monopolu faktycznego i prawnego państwa.

Jak na razie nie ma skierowanych do Państw Członkowskich nakazów i zakazów

dotyczących ograniczenia publicznej działalności gospodarczej, jeśli nie liczymy tych

rozwiązań prawa WE orientujących procesy prywatyzacji i demonopolizacji oraz cztery
swobody.

Prawo wewnętrzne
Konstytucja RP- Art. 20- społeczna gospodarka rynkowa- oparta na własności prywatnej.
Własność prywatna jest objęta pewnym przywilejem, który funkcjonalnie stanowi podstawę

ograniczenia dopuszczalności działalności gospodarczej opartej o własność publiczną - powinna

ona być traktowana jako wyjątek od zasady, ale nie jest ona zakazana.
Jakie przepisy legitymują publiczną działalność gospodarczą?
1. SPOŁECZNA GOSPODARKA RYNKOWA ( → ZASADA PAŃSTWA SPRAWIEDLIWOŚCI

SPOŁECZNEJ- Art. 2 K. )- Legitymacją jest podstawowa zasada ustroju społecznego.

a. realizacja celów publicznych ( społecznych ) - takich, których realizacją

zainteresowana jest opinia publiczna, reprezentowana przez państwo i inne korporacje

terytorialne,

ponieważ działania podjęte dla ich realizacji są uważane za społecznie pożądane

lub

użyteczne )- stanowi legitymację, zwłaszcza, gdy publiczna działalność gospodarcza

zaspokaja

niezbędne potrzeby społeczny.

Szeroko

akceptuje

się publiczną działalność gospodarczą w SFERZE UŻYTECZNOŚCI

PUBLICZNEJ

- bo tu działalność podmiotów prywatnych jest nieekonomiczna.

b. realizacja celów zarobkowych ( ekonomicznych )

jeśli jest wyłącznym celem publicznej działalności gospodarczej- nie stanowi

wystarczającej legitymacji

Ratio: antynomia pomiędzy dążeniem do osiągnięcia zysków a celami publicznymi.

jeśli jest celem ubocznym - nie ma przeszkód.

2. ZASADA POMOCNICZOŚCI - dopuszcza publiczną działalność gospodarczą dopiero
wówczas, gdy podmioty prywatne nie są w stanie bądź nie są zainteresowane ekonomicznie
realizacją zaplanowanej działalności.

a. w pierwszej kolejności- podmioty publiczne powinny przede wszystkim wspierać prywatne

inicjatywy

gospodarcze

b. w drugiej kolejności- podejmować działalność w charakterze samodzielnego uczestnika

obrotu-

działalność skierowana na zaspokojenie potrzeb społecznych, które nie są

przedmiotem zainteresowania podmiotów prywatnych. Państwo w tym zakresie jest

zobowiązane do podjęcia działalności gospodarczej:

- transport kolejowy,

- transport miejski

Pełni więc ona dwie funkcje:

a. po pierwsze- legitymuje bezpośredni udział podmiotów publicznych w obrocie

gospodarczym

b. po drugie- zapobiega podejmowaniu przez wyższe wspólnoty społeczne zadań, które mogą

być zrealizowane przez wspólnoty mniejsze i niżej zorganizowane.

3. ZASADA PROPORCJONALNOŚCI - redukcja tego typu ingerencji państwa w sferę gospodarki
do przypadków koniecznych i niezbędnych. W przeciwnym wypadku powinny podjąć ją
podmioty prywatne.

4. WYMÓG WYRAŹNEGO UPOWAŻNIENIA USTAWOWEGO - w każdym przypadku podjęcia
próby publicznej działalności gospodarczej kompetencja musi wynikać z wyraźnego przepisu o
randze ustawowej.

5. ZWIĄZANIE PRAWAMI PODMIOTOWYMI O CHARAKTERZE GOSPODARCZYM -
Wolności i prawa podmiotowe chronią zarówno przed:

ingerencyjną działalnością państwo w prywatną działalność gospodarczą przez środki

nakazowe, zakazowe, koncesje, zezwolenia, itd.

b. ale także przed ingerencyjnym udziałem podmiotów publicznoprawnych w obrocie

gospodarczym,

zasadniczo zagwarantowanym prywatnym podmiotom gospodarczym,

jeżeli zostały ograniczone ich interesy chronione przez te prawa i wolności. Taka
publiczna

działalność musi wynikać ze

- stwierdzonego nienaruszenia albo

- stwierdzonego interesu publicznym uzasadnionego naruszenia prawa

podmiotowych.

Chroni przed nieuzasadnionym interesem publicznym ograniczeniem prawa podmiotowych

podmiotów

prawa

prywatnego.

Tak więc uwzględniając kontekst ustrojowy:
1. w przypadku podmiotów prywatnych- działalność gospodarcza może być podjęta w
każdym wypadku- wykonują oni swoje prawa podmiotowe

2. w przypadku podmiotów publicznych- działalność gospodarcza może być podjęta pod
warunkiem respektowania tych zasad, które w gruncie rzeczy chronią podstawowe prawa i
wolności konstytuujące system społecznej gospodarki rynkowej. Musi być legitymowana,

ponieważ podmioty publiczne nie korzystają z naturalnego prawa - działają w sferze

kompetencji

a. ograniczony zakres przedmiotowy

b. ograniczony zakres podmiotowy.

Należy dokonać oceny stanu prawnego z punktu widzenia ustalonych zasad konstytucyjnych.
Jeśli brak jest zgodności- to taka działalność ma charakter niekonstytucyjny.

Prawne formy publicznej działalności gospodarczej

I. PRZEDSIĘBIORSTWO PAŃSTWOWE

Do niedawna dominująca problematyka w prawie gospodarczym publicznym. Obecnie- stanowi ona jedynie
nieznaczący wycinek. Choć zdarza się, że w wielu podręcznikach problematyka prawa gospodarczego
publicznego została sprowadzona w znacznej mierze do przedsiębiorstw państwowych. Przechodzi do historii,
choć wciąż stanowi istotny element życia gospodarczego. Przedstawienie jest jednak

a. konieczne dla zrozumienia procesów prywatyzacyjnych- była to podstawowa forma

działalności gospodarczej państwa, której celem było zaspokojenie potrzeb zbiorowych. Całą
sferę, która dziś objęta jest działalnością podmiotów prywatnych, wypełniały

przedsiębiorstwa państwowe.
b.

doświadczenia o wymiarze historycznym.

Podstawy prawne

1. ustawa o przedsiębiorstwach państwowych z 25.09.1981- była to wówczas podstawowa
forma organizacyjna działalności gospodarczej państwa
2. ustawa z 25.09.1981 o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego

d. od 01.01.2007 staną się 1- osobowymi spółkami Skarbu Państwa- będą prowadzone w
formie prawa prywatnego.
Rys historyczny

Na początku lat 80- tych pojawiła się konieczność reformy gospodarki. Zaproszono nawet ekspertów prawa (
wówczas prawo zarządzania gospodarką narodową ). Niedopuszczalna była zmiana ustroju gospodarki,
chciano jedynie ulepszyć gospodarkę centralnie sterowaną. Jedynym sposobem było zreformowanie
centralnego ogniwa- przedsiębiorstw państwowych- przez dostosowanie jego zasad organizacyjnych,
funkcjonowania do realiów gospodarki centralnie sterowanej, ale z jednoczesnym zmotywowaniem ich do
efektywnej działalności- tak jak w przypadku podmiotów prywatnych.

25.09.1981 uchwalono ustawę o przedsiębiorstwach państwowych.

PRZEDSIĘBIORSTWO PAŃSTWOWE ( Art. 1 )- jest to samorządne, samodzielne,
samofinansujące się przedsiębiorstwo posiadające osobowość prawną.
W ciągu 25 lat ustawę zmieniano kilkakrotnie. W pierwotnym brzmieniu- Art. 1 -

przedsiębiorstwo państwowe jest podstawową jednostką organizacyjną gospodarki
narodowej, którego działalność gospodarcza jest skierowana na zaspokojenie potrzeb

społecznych i wynikających z narodowego planu gospodarczego. Ponadto wyposażono je w
atrybuty podmiotu gospodarczego, który jest samodzielny, samorządny, samofinansujący. 25 lat
temu taki zapis był rewolucyjny - nastąpiło upodmiotowienie przedsiębiorstw państwowych, co

było sprzeczne samo w sobie. Była to próba zreformowania przedsiębiorstw państwowych,
stworzenia z niego pewnego surogatu dzisiejszego przedsiębiorcy, którego działalność gospodarcza
orientowana jest przez reguły gospodarki rynkowej, które wymuszają racjonalność.

1. SAMODZIELNOŚĆ ( prof. Chełmoński )- prawnie określona kompetencja organów
przedsiębiorstwa państwowego do podejmowania decyzji z wyłączeniem ingerencji ze strony
organów państwowych.

Ratio legis - jedyna droga by zracjonalizować przedsiębiorstwo. Przedtem było podmiotem podlegającym
permanentnej dotacji z budżetu, gdyż było nierentowne, nieefektywne, produkowały rzeczy zbędne, na które
nie było nabywców. Problemem była produkcji bubli- produkowano coś, czego nie można było zbyć nawet w
tak zgłodniałym konsumpcyjnie społeczeństwie. Gospodarka nie była w stanie zaspokoić podstawowych
potrzeb ludności. Postanowiono więc, by przedsiębiorstwa państwowe nie produkowały pod dyktando
państwa. Usamodzielniając przedsiębiorstwa państwowe trzeba był jednak zreformować cały system- wyciąć
wszelkie środki instrumentacji nakazowo rozdzielczej, a to już przerastało ramy gospodarki socjalistycznej.

Zapis ten jest sprzeczny sam w sobie- przedsiębiorstwo państwowe nie może być

samodzielne wobec podmiotu, które je prowadzi. Zawsze bowiem realizuje zadania państwa
w sferze gospodarowania. Nie może być zatem nazbyt samodzielne, nie może realizować
swoich własnych celów.

2. SAMORZĄDNOŚĆ - uczestnictwo załogi przedsiębiorstwa w zarządzaniu
przedsiębiorstwem państwowym w zakresie i obszarze spraw określonych w przepisach
ustawowych.

Należy odróżnić

samodzielność- odnosi się do zewnętrznych powiązań przedsiębiorstwa z organami

administracji

państwowej

b. samorządność- odnosi się do relacji wewnętrznych- zarządzania przedsiębiorstwem.

Zapis też wydaje się dziwny. Bo samorząd i państwo to inne typy organizacji społeczeństwa. Ten zabieg
dotyczy usprawnienia przedsiębiorstwa państwowego poprzez poddanie go kontroli społecznej.

→ stworzenie samorządu załogi przedsiębiorstwa państwowego - które przejęła pewne

zadania w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem państwowym, kontroli, nadzoru.

Samorząd miał być "koniem trojańskim" w gospodarce państwowej. Zakładało to racjonalność- bo załoga
zaczęłaby traktować przedsiębiorstwo państwowe jako swoje. Owo niebezpieczeństwo związane z
samorządnością przedsiębiorstwa państwowego dostrzegały władze. Zaczęły więc masowo przekształcać
przedsiębiorstwa państwowe w takie przedsiębiorstwa, gdzie samorządu załogi nie było:
-

przedsiębiorstwa użyteczności publicznej,

przedsiębiorstwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki narodowej.

3. SAMOFINANSOWANIE - przedsiębiorstwo państwowe ma się samo finansować- powinno
osiągać takie wyniki ekonomiczne, które mogą stanowić podstawę do jego działań i rozwoju,
pokrywa z uzyskanych przychodów koszty działalności i zobowiązania wobec budżetu,

banku i dostawców oraz wydatni na rozwój i inne potrzeby.

Wówczas nie było zakazów dotowania przedsiębiorstwo. Dziś przepisy o pomocy publicznej wyłączają zasadę
swobody dotacji, wówczas nagminne było wspieranie przedsiębiorstw państwowych z budżetu, bo te
notorycznie nie wykonywały swoich zadań. Plany zmieniano do faktycznie wykonanych. Choć
przedsiębiorstwo nic nie sprzedało, to kierownictwo i załoga i tak miały zapewnione wynagrodzenie. To był
prawdziwy absurd- nie wygenerować żadnego zysku, nic nie sprzedać a jeszcze dostać wynagrodzenie i
dotacje. Skutkiem był zanik rozwoju gospodarczego. W sklepach PKO i Pewex ukazywały się towary, które
robiły niezwykłe wrażenie- w porównaniu z tym co oferowały nasze przedsiębiorstwa państwowe. Np.
student, który pojawił się w dżinsach, wywoływał sensację. Gospodarka nie była w stanie wytworzyć
produktu, który byłby w stanie konkurować z nawet największą zachodnią tandetą, bo technologia była zbyt
słaba.

W takich oto warunkach powstała ustawa o pp- Ratio iuris - usprawnienie działalności

przedsiębiorstw państwowych.
Ustawa nie zrealizowała celu- nie wystarczyły same przepisy ustawy by zmienić rzeczywistość

gospodarczą. Trzeba byłoby zreformować cały system.
4. OBECNIE- PRZEDSIĘBIORCA POSIADAJĄCY OSOBOWOŚĆ PRAWNĄ ( przedsiębiorca w
rozumieniu usdg )

Natomiast ustawy jest intersująca z prawno- dogmatycznego punktu widzenia.

Elementy kształtujące pozycję prawną przedsiębiorstwa państwowego

I. przepisy, które kształtują relacje między przedsiębiorstwem państwowym a organem
założycielskim:

a. z jednej strony- przepisy przewidujące możliwość samodzielnego podejmowania

decyzji-

określone kompetencje przedsiębiorstwa w zakresie dotyczącym zarządzania

przedsiębiorstwem

b. z drugiej strony- przepisy dopuszczające działalność ingerencyjną, ograniczającą.

1. Art. 2 ust. 1 upp - DOMNIEMANIE KOMPETENCJI ORGANÓW PRZEDSIĘBIORSTWA-

organy przedsiębiorstwa samodzielnie podejmują decyzję oraz organizują działalność we
wszystkich sprawach przedsiębiorstwa:

a. zgodnie z przepisami prawa i

b. w celu wykonania zadań przedsiębiorstwa

Ratio legis - decentralizacja ze szczebla państwowego na szczebel przedsiębiorstwa. Uchylono
obowiązujące do czasu wydania ustawy domniemanie kompetencji jednostek nadrzędnych. Z

mocy tego artykułu organy przedsiębiorstwa zostały wyposażone w kompetencję do samodzielnego
podejmowania decyzji. Było to rewolucyjne rozwiązanie.
2. Art. 2 ust. 2 upp- WYMÓG UPOWAŻNIENIA USTAWOWEGO- organy państwowe mogą

podejmować decyzje w zakresie działalności przedsiębiorstwa tylko w wypadkach
przewidzianych przepisami ustawowymi.
Jest to GWARANCJA SAMORZĄDNOŚCI

Kompetencje organów państwowych odnośnie podejmowania decyzji w zakresie działalności
przedsiębiorstwa zostały więc enumeratywnie wyliczone. Zawsze musiała być legitymacja

ustawowo. Oznaczało to oczywiste wyodrębnienie przedsiębiorstwa państwowego z aparatu
administracyjnego państwa. Relacje między organami państwowymi a przedsiębiorstwem

uzyskały charakter zewnętrzny - podobne do tych, jakie obecnie zachodzą między państwem a

obywatelem- co do wszelkich działań konieczne jest upoważnienie ustawowe.

Dziś wydaje się to oczywiste, ale w 1981 nie było żadnych takich zasad. a mimo to taka gwarancja wyraźnej
legitymacji ustawowej. Mimo systemu gospodarki centralnie sterowanej wprowadzono dla
przedsiębiorstw państwowych takie same mechanizmy ochronne co dziś.

3. KONCEPCJA OGRANICZONEGO NADZORU NAD DZIAŁALNOŚCIĄ PRZEDSIĘBIORSTWA (
Art. 58 ust. 2 upp )- organ założycielski ma prawo wkraczania w sprawy przedsiębiorstwa
tylko w wypadkach przewidzianych przepisami ustawowymi.

Jest to GWARANCJA SAMODZIELNOŚCI. Korelatem samodzielności przedsiębiorstwa
państwowego jest ograniczenie uprawnień nadzorczych organu założycielskiego.

a. koncepcja nadzoru ograniczonego ( ustawodawczego/prawnego )- nadzór

sprawowany jest wyłącznie ze względu na kryterium legalności - wylicza kompetencje

nadzorcze organu założycielskiego- ten staje się związany koncepcją ustawodawcy - nie

mógł wprowadzać działań nadzorczych kierując się wyłącznie własną wolą. Ustawodawca
przyjął własną koncepcję nadzoru, sformułował w sposób aprioryczny nie pozostawiając
organowi

założycielskiemu możliwości wyboru, niezależnie od tego jak kształtuje się

rzeczywistość gospodarcza przedsiębiorstwa.
Jeśli więc ustawodawca nie przewidzi sytuacji stwarzającej możliwość reakcji

nadzorczej, to zachowania przedsiębiorstw państwowych pozostają poza sferą

nadzoru.

- ograniczenie co do przesłanek,

- ograniczenie co do środków

Przykład: gdy decyzja dyrektora przedsiębiorstwa jest sprzeczna z prawem, organ założycielski

uchyla

tą decyzję- jest to nadzór z punktu widzenia legalności.

Nie jest to więc typowy nadzór gospodarczy ( zob. niż. ).

b. koncepcja nadzoru nieograniczonego -

- sprawowany jest ze względu na różne inne kryteria:

- rzetelność,

celowość,

- gospodarność,

- organ nadzorczy nie jest ograniczony

- co do przesłanek i

- co do środków

Z tego punktu widzenia założenia ustawy są spójne, gdyby nie jeden szczegół"
Art. 58 ust. 1 upp- NIEOGRANICZONA KONTROLA NAD DZIAŁALNOŚCIĄ

PRZEDSIĘBIORSTWA- organ założycielski dokonuje kontroli i oceny działalności
przedsiębiorstwa oraz pracy dyrektora.
Burzy to całą koncepcję nadzoru ograniczonego- przepis ten pozbawia przedsiębiorstwo

samodzielności.

W czasie stanu wojennego, gdy organy państwa chciały "dołożyć" przedsiębiorstwom niepokornym, to
stosowały ten przepis- gdy chciały usunąć niepokornego dyrektora czy samorząd, to wysyłały kontrolera- nie
było to obwarowane żadnymi przesłankami.

4. Art. 63 upp- PRAWO SPRZECIWU- dyrektorowi oraz radzie pracowniczej przysługuje
prawo wniesienia sprzeciwu w stosunku do decyzji podjętych wobec przedsiębiorstwa przez

organ sprawujący nad nim nadzór.
Ratio legis - jest to GWARANCJA SAMODZIELNOŚCI - możliwość przeciwstawienia własnych
interesów ekonomicznych i prawnych i interesów organu założycielskiego.

Charakter prawny sprzeciwu- nie jest to odwołanie z kpa- ale środek swoisty

a. sprzeciw wraz z uzasadnieniem wnosi się do organu, który wydał decyzję w terminie 7 dni

od daty jej przekazania ( Art. 63 ust. 2 upp )

b. jest to środek suspensywny - wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie decyzji ( Art.

63 ust. 2 upp )

c. w razie podtrzymanie decyzji przez organ, do którego został skierowany sprzeciw,

dyrektorowi

przedsiębiorstwa oraz radzie pracowniczej przysługuje prawo wniesienia w

ciągu 7 dni SPRAWY DO SĄDU, który w terminie 14 dni wyznacza rozprawę ( Art. 63

ust. 3 pp )

Tak

więc sprawy między przedsiębiorstwem państwowym a organem założycielskim

rozstrzygał niezależny, niezawisły sąd, w postępowaniu kontradyktoryjnym.

Ratio legis - jest to najlepsza możliwość przedstawienia swych własnych interesów- najlepsza

możliwych podstaw dochodzenia roszczeń i ich ochrony.

Dziś to oczywiste- ale wtedy było nie do pomyślenia by spór pomiędzy organem nadzorczym a
nadzorowanym

rozstrzygał sąd powszechny.

5. GWARANCJE MATERIALNE SAMODZIELNOŚCI I INTEGRALNOŚCI MAJĄTKU ( Art. 64 upp
)- w razie doznania szkody z powodu wykonania decyzji organu sprawującego nadzór,

przedsiębiorstwo może żądać od tego organu odszkodowania
Przesłanki

a. szkoda w majątku przedsiębiorstwa

b. wykonanie decyzji organu sprawującego nadzór skierowanej do przedsiębiorstwa

c. adekwatny związek przyczynowy pomiędzy wykonaniem tej decyzji a szkodą

Legitymacja

czynna

dyrektor

przedsiębiorstwa

b. rada pracownicza przedsiębiorstwa

Legitymacja

bierna

Organ

sprawujący nadzór, który wydał decyzję.

Organ

właściwy

Sąd powszechny ( jest to sprawa gospodarcza ).

6. utrzymał się jednak jeden zapis ustawy niezbyt harmonizujący z pozostałymi
postanowieniami.

Art. 60 upp- ( DODATKOWE ZADANIA )- prawo organu założycielskiego do:
a.

nałożenia na przedsiębiorstwo obowiązku wprowadzenia zadania do planu lub

b. wyznaczenia przedsiębiorstwu zadania poza planem

Przesłanka
Niezbędność wykonania zadania ze względu na:

a. potrzeby obrony kraju

klęska żywiołowa

wykonanie

zobowiązań międzynarodowych

Skutku

prawne

a. obowiązek organu założycielskiego zapewnienia przedsiębiorstwu środków niezbędnych do

wykonania

nałożonego na przedsiębiorstwo zadania

b. wykonanie zadania następuje na podstawie umowy zawartej między

przedsiębiorstwem a

jednostką organizacyjną wskazaną przy nakładaniu zadania.

Zachowanie tego przepisu w takiej postaci jest niedopatrzeniem ustawodawcy. Uchylono wszystkie przepisy
dotyczące planowania i nie ma potrzeby wprowadzania czegokolwiek do planu przedsiębiorstwa, gdyż te nie
planują już swojej działalności. Nie ma uzasadnienia nałożenia obowiązku poza planem, bo plan nie ma
formy dokumentu uchwalonego przez załogę przedsiębiorstwa ( tak jak w poprzedniej wersji ).

Ratio legis - umożliwienie nałożenia szczególnych zadań w wyjątkowych sytuacjach.

a. co do klęski żywiołowej czy względów obronności kraju- takie zadania można nałożyć

również na podmioty prawa prywatnego- bo stany nadzwyczajne są stanami ograniczenia

praw i wolności.

Np. obowiązek nałożony na przedsiębiorców prywatnych dostarczania ciężkiego sprzętu, środków

transportu

itd.

b. co do zobowiązań międzynarodowych- pochodzi to z okresu gdy państwo zawierało

kontrakty

międzynarodowe i nakładało na określone przedsiębiorstwa państwowe obowiązek

ich

wykonania.

Kontrakty te były ekonomicznie absurdalne- np. dostawy na Kubę- ogromne koszty transportu i stąd

wykonanie takie kontraktu można było zapewnić jedynie w drodze nakazu.

Postulat de lege ferenda - powinna być ogólna klauzula dopuszczająca możliwość nałożenia na
przedsiębiorstwa państwowe szczególnych zadań w wyjątkowych sytuacjach.

II. przepisy dotyczące pozycji prawnej organów przedsiębiorstwa.
← wielość organów zarządzających przedsiębiorstwem
← niejednolity charakter

Organy przedsiębiorstwa ( Art. 30 upp )
1. fachowe

- DYREKTOR PRZEDSIĘBIORSTWA

2. społeczne - uczestniczą w zarządzaniu przedsiębiorstwem.

- OGÓLNE ZEBRANIE PRACOWNIKÓW ( DELEGATÓW )

- RADA PRACOWNICZA

Rozdział kompetencji

1. Zasada: domniemanie kompetencji dyrektora ( Art. 32 upp )

zarządzanie przedsiębiorstwem

reprezentowanie

przedsiębiorstwa na zewnątrz

c. podejmowania decyzji zgodnie z przepisami prawa:

- dyrektor podejmuje je samodzielnie,

- ponosi również za nie odpowiedzialność

Pozycja dyrektora wpływa na ogólną pozycję przedsiębiorstwa. Dwie teorie:

a. pierwsza- ( ← model centralistyczny zarządzania gospodarką ) dyrektor to organ

administracji

państwowej, działający w przedsiębiorstwie i reprezentujący w

przedsiębiorstwie interesy organów państwowych

b. druga ( ← model decentralistyczny zarządzania gospodarką ) - dyrektor reprezentuje

interesy

przedsiębiorstwa wobec organów państwowych.

Zasada: model decentralistyczny - dyrektor jest organem przedsiębiorstwa

reprezentującym jego interesy wobec organów państwowych:

- powołuje go Rada Pracownicza( Art. 33 ust. 1 upp )

Wyjątek: model centralistyczny - dyrektora powołuje organ założycielski:

a. w przedsiębiorstwach nowo organizowanych - pierwszego dyrektora ( Art. 33

ust. 2 )

b. gdy rada pracownicza w terminie 6 miesięcy nie powołała dyrektora ( Art. 33

ust. 2 )

c. w przedsiębiorstwach użyteczności publicznej ( Art. 34 ust. 1 )

Ratio legis - jest to gwarancja realizacja zadań użyteczności publicznej.

Czas, na który powołuje się dyrektora ( Art. 36 upp )

a. na 5 lat lub

b. na czas nieokreślony

Ratio legis- jest to GWARANCJA SAMODZIELNOŚCI.

niezależność uzyskuje się właśnie przez kadencyjność działania tych organów. Na

marginesie- kompletnie nie koresponduje z tym ostatnia zmiana w ustawie o ochronie

konkurencji i konsumentów, która rezygnuje z konkursu na Prezesa UOKiK i jego

kadencyjności. Sprawa to, że Prezes UOKiK straci niezależność
-

fachowość - bo dotychczas były to osoby przypadkowe.

c. ograniczenie możliwości odwołania dyrektora ( Art. 37 - 37a upp ).

2. Wyjątek: kompetencje organów społecznych- określa je ustawa o samorządzie załogi
przedsiębiorstwa państwowego ( Art. 31 upp )

III. Prawna regulacja mienia przedsiębiorstwa państwowego
1. przedsiębiorstwo jest podmiotem prawa własności do

a. mienia, w które zostało wyposażone przez organ założycielski- są to środki

niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o utworzeniu
przedsiębiorstwa ( Art. 46 ust. 1 upp )

b. mienia nabyte w trakcie działalności

2. mienie to podlega ochronie , w szczególności przed ewentualnym podjęciem decyzji organu
założycielskiego, które mogłyby skutkować ograniczeniem lub pozbawieniem prawa

przedsiębiorstwa do mienia, w które zostało wyposażone lub które nabyło ( Art. 46 ust. 2 upp )
3. mienie to ma charakter publiczno- prawny- podlega pewnym ograniczeniom

a. co do ius disponendi - ( Art. 46a ust. 1 upp )- przedsiębiorstwo zgłasza organowi

założycielskiemu, zamiar dokonania czynności prawnej, jeśli

- ma za przedmiot mienie przedsiębiorstwa zaliczone zgodnie z odrębnymi przepisami

do rzeczowego lub finansowego majątku trwałego

czynność ta polega na:

- wniesieniu do spółki lub fundacji,

dokonaniu

darowizny,

- nieodpłatnym oddaniu do używaniu innym podmiotom w drodze umów

prawa

cywilnego

organ założycielski może w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania zgłoszenia nie

wyrazić zgody na dokonanie czynności prawnej objętej zamiarem.

- w wypadku niewyrażenia zgody organom przedsiębiorstwa przysługuje sprzeciw ( Art.

46a ust. 2 )

b. obowiązek sprzedaży mienia zaliczonego, zgodnie z odrębnymi przepisami, do

rzeczowego

majątku trwałego, w drodze publicznego przetargu ( Art. 46 ust. 3 upp )

Ratio legis- zapobieganie uszczuplaniu majątku przedsiębiorstwa.

Są to przepisy ograniczające uprawnienia właścicielskie uzasadnione publiczno-

prawnym charakterem mienia.

4. organ założycielski nie może pozbawić przedsiębiorstwa składników wydzielonego mu lub
nabytego przez nie mienia ( Art. 48 upp )

Ratio legis - jest to GWARANCJA SAMODZIELNOŚCI.
5. zasada samodzielności ( Art. 47 pp )- przedsiębiorstwo państwowe w obrocie:
a.

działa we własnym imieniu

własny rachunek

ponosi

odpowiedzialność za zobowiązania.

Jest to więc

a. samodzielny podmiot gospodarujący i właściciel mienia, w które został wyposażony

które

nabył w trakcie swojej działalności.

b. samodzielny podmiot prawa i obowiązków

W efekcie mamy do czynienia ze swoistym podmiotem prawnym- choć w nazwie ma

państwowe, to został od państwa oddzielony jako odrębny podmiot praw i obowiązków.

6. jest to jednak cały czas podmiot państwa- w przypadku likwidacji czy upadłości
przedsiębiorstwa majątek przejmuje Skarb Państwa.

IV. przedsiębiorstwo państwowe nie jest związane z obowiązkiem realizacji swych zadań-
działają w sferze wolnej działalności gospodarczej.
Tymczasem przedsiębiorstwo państwowe nie może działać jak podmioty prywatne, bo to wówczas

działalność państwa w sferze prywatnej tyle że w formie typowe dla podmiotów prywatnych.

Ocena regulacji

Nie przystają one do warunków gospodarki rynkowej. Przedsiębiorstwo państwowe nie wymaga takiego
stopnia usamodzielnienie, ponieważ ma alternatywę w postaci przedsiębiorstw prywatnych. Państwo nie
musi komercjalizować przedsiębiorstw państwowych- może je sprywatyzować- wówczas staną się podmiotami
prawa prywatnego. Otwarta pozostaje kwestia formy organizacyjnej przedsiębiorstwa- nie może być
powieleniem struktury organizacyjnej i zasad działania przedsiębiorstwa państwowego. Musi uwzględniać
specyfikę państwowej działalności gospodarczej i odmienność zadań i celów uczestnictwa państwa w życiu
gospodarczym. Musi posiadać samodzielność dla celów organizacyjnych, ale samodzielność ta nie może
stanowić zagrożenia dla realizacja zadań państwa za pośrednictwem przedsiębiorstw państwowych.

Należy stworzyć nową koncepcją przedsiębiorstwa państwowego w gospodarce rynkowej.
Wiele ustawodawstw zachodnich już sobie z tym poradziło.

a. ukierunkowanie na realizację zadań państwa

Np. nie produkuje rzeczy powszechnego użytku, bo to są w stanie zrobić podmioty prywatne. Muszą

być to tylko takie zadania, których sektor prywatny nie jest w stanie zrealizować

b. odpowiednia organizacja - nie ma tu miejsca na samodzielność i samorząd załogi

c. może to być wyłącznie samodzielność finansowa - efekt ekonomiczny nie powinien

decydować, bo przedsiębiorstwa mają być skierowane na zaspokajanie określonych potrzeb

społecznych
Dobrą alternatywą wydaje się być PRZEDSIĘBIORSTWO UŻYTECZNOŚCI. Np. "Poczta Polska"-
musi działać w przestrzeni, która nie jest obiektem zainteresowania podmiotów prywatnych.

Do 01.01.2007 przedsiębiorstwa państwowe przekształcą się w 1- osobowe spółki Skarbu
Państwa. Zaniknie ta forma organizacyjna. Proces przekształcenia jest bezwarunkowy, ustawa nie
przewiduje żadnych wyjątków. Nie jest to rozwiązanie zasługujące na aprobatę. Jest to próba

wprowadzenia formy organizacyjnej działalności gospodarczej, która na pierwszy rzut oka
przystaje do realiów gospodarki rynkowej, ale w rzeczywistości tak nie jest, gdyż utrwala państwo

w gospodarce. Nie ma tymczasem podstaw, by w dalszym ciągu podtrzymywać państwo w
gospodarce. Powinno się ograniczyć prywatyzację form, gdyż wymaga tego interes publiczne. Jest
to złudzenie, że forma prawa prywatnego wymusi ekonomiczną wydajność ( dowodzą tego

badania ). Jedyna możliwość- stworzenie spójnej koncepcji uczestnictwa państwa w
gospodarce w określonych sytuacjach i w formach prawa publicznego a nie w formach
prawa prywatnego.

Zasada:

publiczna działalność gospodarcza prowadzona w formach prawa publicznego

Wyjątek: w formach prawa prywatnego- gdy przemawia za tym interes publiczny.

Rodzaj przedsiębiorstw państwowych

I. Kryterium ustawowe

1. przedsiębiorstwa działające na zasadach ogólnych ( Art. 5 pkt 1 )
2. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej ( Art. 5 pkt 2 )
3. przedsiębiorstwa państwowe o szczególnym statusie prawnym ( Art. 3 ust. 2 )

podległe Ministrowi Obrony Narodowej,

podległe ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych i NBP

wykonujące w całości lub w przeważającej części zadania dla potrzeb obronności i

bezpieczeństwa Państwa
4. przedsiębiorstwa mieszane ( międzynarodowe ) ( Art. 10 )- tworzone wspólnie z innymi
państwami przez organy administracji państwowej

- warunki tworzenia i likwidowania, zasady funkcjonowania określają porozumienia i umowy

między zainteresowanymi państwami

II. Kryterium podstaw prawnych
1. przedsiębiorstwa objęte całkowicie regulacją upp
2. przedsiębiorstwa objęte częściowo regulacją upp ( Art. 3 )

3. przedsiębiorstwa całkowicie wyjęte spod regulacji upp ( Art. 4 )

a. takie, do których stosuje się jedynie przepisy o KRS oraz prowizji od zysku

przedsiębiorstwa:

- pp "Porty Lotnicze"

- pp Polskie Linie Lotnicze "LOT"

- ppup "Poczta Polska"

b. takie, do których stosuje się jedynie przepisy o KRS

- ppup: "Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych".

PRZEDSIĘBIORSTWO UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ

Definicja

PRZEDSIĘBIORSTWO UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ - przedsiębiorstwo, którego celem jest
przede wszystkim bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności ( Art. 6 ust. 1 upp )
Zakres przedmiotowy działalności ( Art. 6 ust. 1 upp )- wyliczenie przykładowe

Produkcja lub świadczenie usług w zakresie:

- inżynierii sanitarnej,

- komunikacji miejskiej,

- zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną,

zarządu państwowymi zasobami lokalowymi,

zarządu państwowymi terenami zielonymi,

usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych,

usług kulturalnych

Pozycja prawna przedsiębiorstwa użyteczności publicznej- odrębności:
1. uzyskują status przedsiębiorstwa użyteczności publicznej z woli organu założycielskiego
wyrażonej w akcie erekcyjnym

2. znaczna zależność od organów administracji państwowej:

a. organ założycielski, w granicach obowiązujących przepisów, określa zakres i warunki, na

jakich

przedsiębiorstwa użyteczności publicznej obowiązane są świadczyć usługi na rzecz

ludności ( Art. 6 ust. 2 upp )

b. organ założycielski ma obowiązek dotowania przedsiębiorstwa użyteczności publicznej,

którego

działalność jest nierentowna, ale konieczna ze względu na potrzebę zaspokajania

potrzeb

ludności ( Art. 6 ust. 3 upp ).

c. organizacja wewnętrzna poddana jest regulacji organu założycielskiego, który w akcie

erekcyjnym

określa zasady i warunki powoływania zakładów, filii, oddziałów oraz innych

wewnętrznych jednostek organizacyjnych przedsiębiorstwa, sporządzających bilans.
d.

konieczność zatwierdzenia przez organ założycielski statutu przedsiębiorstwa

użyteczności publicznej- kontrola dokonywana jest z punktu widzenia ( Art. 13 ust. 1 pkt 1

legalności,

- celowości

e. dyrektora powołuje i odwołuje organ założycielski ( Art. 24 ) ( ← model centralistyczny )

3. Zasada: nie może być zlikwidowane ani postawione w stan upadłości
Wyjątek: organ założycielski może wszcząć postępowanie likwidacyjne, jeśli ma miejsce

ograniczenie lub zaniknie zapotrzebowania na świadczone przez przedsiębiorstwa użyteczności
publicznej usługi

4. ograniczenie samodzielności planistycznej

a. wymóg zatwierdzenia planu przez organ założycielski

- odmowa jest obligatoryjna jeśli organ stwierdzi, iż przedsiębiorstwo zamierza

ograniczyć działalność usługową lub zaniechać ją, do realizacji której zostało

utworzone
b.

możliwość nałożenia dodatkowych zadań ( zob. Art. 60 ).

II. DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Ratio legis

Jest to jeden ze sposób realizacji podstawowych zadań jst. Samorząd terytorialny zaspokaja w ramach
zdecentralizowanej organizacji państwa i administracji podstawowe potrzeby wspólnoty samorządowej.
Zaspokojenie potrzeb mieszkańców wymaga wykorzystania środków gospodarczych, nie tylko
wykorzystywania instrumentów administracyjnych.

Podstawy prawne

Ustawa z 20.12.1996 o gospodarce komunalnej - określa zasady i formy gospodarki
komunalnej jst.

Gospodarka komunalna
GOSPODARKA KOMUNALNA - wykonywanie przez jst zadań własnych w celu zaspokojenia

zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej ( Art 1 ust. 1 ugk )( ← Art. 7 ust. 1 ustawy o
samorządzie gminnym - wyliczenie przykładowe )
-

sprawy

ładu przestrzennego,

- gospodarka nieruchomościami,

- gospodarka wodna,

- drogi gminne,

ulice

wodociągi i zaopatrzenie w wodę,

kanalizacja,

- usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych,

- utrzymanie czystości i porządku,

utrzymanie

urządzeń sanitarnych,

- utrzymanie wysypisk

- unieszkodliwianie odpadów komunalnych.

Działalność ta w specyficzny sposób wyróżnia się od ogólnego pojęcia działalności gospodarczej, o czym
przesądza jej odniesienie do zaspokajania potrzeb mieszkańców. Tym samym odgrywa istotną rolę w
realizacji zadań społecznych państwa, urzeczywistnianych na najniższym poziomie
zdecentralizowanej struktury administracji.

1. DZIAŁALNOŚĆ W SFERZE UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ - ( Art. 1 ust. 2 )- celem jest

bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia
usług powszechnie dostępnych.
Działalność ta jest:

obowiązkiem jst

b. jej prowadzenie nie podlega ograniczeniom.

Cechy

działalności gospodarczej w sferze użyteczności publicznej

ciągłość - bez względu na osiągane rezultaty ekonomiczne

b. zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności - osób trzecich ( potrzeb cudzych ), a nie

potrzeb

własnych ( jst )

c. powszechna dostępność świadczonych usług - osoby trzecie ( ludność ) muszą mieć na

podstawie

wyraźnego lub dorozumianego przeznaczenia usług uprawnienie do korzystania z

nich, a ich zakres jest w każdym przypadku wyznaczony przez cel, jakim te usługi służą.

Nie wszystkie zadania własne gminy określone w Art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie

gminnym

mają charakter zadań użyteczności publicznej. Są to:

- zaopatrzenie w wodę,

kanalizacja,

- zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną,

- lokalny transport zbiorowy,

usuwanie

odpadów,

utrzymywanie

porządku i czystości.

2. DZIAŁALNOŚĆ POZA SFERĄ UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ ( KOMERCYJNA )- prowadzona

w celach zarobkowych ( dla zysku ).
Działalność ta:

a. nie jest obowiązkiem jst ( prowadzenie jest zawsze fakultatywne )

b. jej prowadzenia podlega ograniczeniom

Ograniczenia

działalności poza sferą użyteczności publicznej ( Art. 10 ugk )

i. gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeśli:

istnieją nie zaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym i

występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom

życia wspólnoty samorządowej i

- zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków

prawnych

nie

doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, w szczególności do:

znacznego

ożywienia rynku lokalnego lub

- trwałego ograniczenia bezrobocia

- lub jeśli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład

niepieniężny gminy do spółki albo rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla
gminy

poważną stratę majątkową.

Ratio legis: brak sensownej alternatywy dla wykorzystania mienia gminy.

Wyjątek: ograniczenia te nie mają zastosowania dla posiadania przez gminę akcji lub

udziałów spółek zajmujących się ( KONCEPCJA PRZEDSIĘBIORCZOŚCI

PUBLICZNEJ

czynnościami bankowymi,

czynnościami ubezpieczeniowymi,

- określoną działalnością na rzecz st

doradczą,

promocyjną,

- edukacyjną,

wydawniczą

innych

spółek ważnych dla rozwoju gminy.

Ratio legis- koncepcja przedsiębiorczości publicznej - zorientowana na realizację zadań

publicznych. Nie została jak na razie u nas zrealizowane. Np. banki gminne czy kasy

oszczędnościowe nie są nastawione na zysk, ale spełniają misję społeczną, oferując kredyty po

bardzo niskim oprocentowaniu. W Polsce działalność bankowa jest w obrębie wielkich

korporacji. Banki spółdzielcze i spółdzielcze kasy oszczędnościowo- kredytowe to co innego.

ii. powiat- w ogóle nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza sferę

użyteczności publicznej ( Art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym ).

iii. województwo- może tworzyć spółki prawa handlowego na zasadach i w formach

określonych w ustawie o samorządzie województwa.

Formy organizacyjne gospodarki komunalnej

I. działalność prowadzona bezpośrednio przez jst ( Art. 2 ugk )

1.KOMUNALNY ZAKŁAD BUDŻETOWY

a. forma prawa publicznego

b. w ramach własnej osobowości prawnej jst- sam zakład budżetowy nie ma osobowości

prawnej

- działa w cudzym imieniu ( jst )

- działa na cudzy rachunek ( jst jest odpowiedzialna za zobowiązania )

- posiada cząstkową zdolność sądową- w celu reprezentowania interesów jst i

podejmowania za nią czynności w stosunku do majątku będącego w zarządzie

zakładu,

- nie jest podmiotem własności wydzielonego mu mienia- jest to mienie jst.

c. dotyczy tylko działalności w sferze użyteczności publicznej ( Art. 7 ugk )

Ratio legis

a. użyteczna forma gospodarki komunalnej- gwarantuje

- wykonanie publicznoprawnego obowiązku gospodarki komunalnej i

kontrolę nad jej wykonaniem,

← zasada gospodarności

← zasada szybkiej realizacji ( egzekucji ) zadań gospodarki komunalnej.

praktyce

powstał problem: gminy w swoim czasie kierowane pewnym złudzeniem przekształcały

zakłady budżetowe w spółki prawa handlowego. Tworzył się odrębny podmiot podlegający

ustawodawstwu w zakresie m. in. zamówień publicznych. Jako zakład budżetowy prowadził

działalność gminy bez konieczności stosowania uzp. Nie trzeba było zawierać umowy pomiędzy
zakładem budżetowym a gminą, bo były to te same podmioty. Tak przekształcone zakłady budżetowe
stawały do przetargu- nie miały tzw. FRONTU ROBÓT, bo trzeba było zawierać umowy, a nie były w
stanie

konkurować z innymi podmiotami. W ten sposób nowo powstała spółka prawa handlowego

upadała, gdyż została poddana niezwykle brutalnym regułom gospodarki rynkowej. Jest to kolejny

dowód na to, że tu forma prawa publicznego jest lepsza. Forma prawa prywatnego nie daje tej

pewności, bo działa w sferze rynku i konkurencji. Nowo powstałe spółki prawa handlowego
przegrywały przetargi we własnej gminie.
Przykład: w Polsce prowadzono obowiązek segregacji odpadów. Spróbujmy zawrzeć umowę o wywóz

śmieci uwzględniającą segregację. Po 3 miesiącach nie można się doprosić, a z reguły nikt nic nie wie.

Ponieważ jednak jest to kontrolowane, liczy się tylko to, by mieć umowę, a nie czy rzeczywiście
następuje segregacja.

Regulacja

a, powoływanie, likwidacja, przekształcenie- przez organy stanowiące jst - stosuje się

przepisy ustawy z 05.01.1991- Prawo budżetowe ( Art. 6 ust. 1 ugk )

b. prowadzenie gospodarki finansowej- stosuje się przepisy prawa budżetowego ( Art. 6 ust.

2 ugk )

c. pracownicy ( Art. 8 ugk )

Zasada:

stosuje się przepisy ustawy z 22.03.1990 o pracownikach samorządowych

Wyjątek: przepisy szczególne stanowią inaczej

2. SPÓŁKA PRAWA HANDLOWEGO

a. forma prawa prywatnego - jst prowadzi przedsiębiorstwo

b. w ramach osobowości prawnej tej spółki- stąd

Zasada:

może to być tylko spółka posiadająca osobowość prawną ( Art. 9 )

- spółka z ograniczoną odpowiedzialnością,

spółka akcyjna

Wyjątek: w przypadku działalności gmin poza sferą użyteczności publicznej-

jakakolwiek

spółka prawa handlowego

Wydaje się jednak, że nawet tutaj wybór formy prawnej powinien być ograniczony do spółki

komandytowej, w której gmina jest komandytariuszem i spółki komandytowo - akcyjnej, w której

gmina jest akcjonariuszem, gdyż trudno sobie wyobrazić pełną odpowiedzialność gminy jako

wspólnika.

dotyczy

działalności zarówno w sferze użyteczności publicznej jak i komercyjnej (

zob. Art. 10 )

d. obejmuje ( Art. 9 )

- prawo tworzenia spółek

- prawo przystępowania do spółek.

Regulacja

a. do wnoszenia wkładów, obejmowania udziałów i akcji- stosuje się ( Art. 12 ust. 1 )

Zasada: przepisy ksh i kc

Wyjątek: z zastrzeżeniem ustawy samorządowych i o komercjalizacji i prywatyzacji

b. do zbycia akcji i udziałów w spółkach

Zasada:

przepisy działu IV ustawy z 30.08.1996 o komercjalizacji i prywatyzacji (

Art. 12 ust. 2 )

Wyjątek:

- kompetencje ministra właściwego ds. Skarbu Państwa wykonuje wobec

spółki ( Art. 12 ust. 3 )

przewodniczący zarządu jst,

- w przypadku gminy- wójt ( burmistrz/prezydent )

- w 1- osobowych spółkach jst funkcję zgromadzenia wspólników ( walnego

zgromadzenia ) pełnią organy wykonawcze tych jst ( Art. 12 ust. 4 ).

c. do rady nadzorczej ( Art. 10a )

Zasada: przepisy ksh

Wyjątek:

przepisy

ugk

- przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji:

- tryb egzaminu, które muszą zdać osoby, by być powoływani na

członków rady nadzorczej, reprezentujących w spółce jst ( Art. 10a ust.

4 )

- odpowiednio Art. 13 ww. ustawy- do członków rad nadzorczych,

reprezentujących w spółce jst ( Art. 10a ust. 5 ).

Ratio legis prywatnoprawne formy gospodarki komunalnej są poddane regulacji

przepisom prawa prywatnego odpowiednio zmodyfikowanym przez przepisy prawa

publicznego,

które

mają pierwszeństwo stosowania przed ksh i kc.

Przekształcenie komunalnego zakładu budżetowego w spółkę.

1. w trybie ugk
Organ stanowiący jst może w drodze uchwały zadecydować o likwidacji zakładu budżetowego w

celu zawiązania spółki kapitałowej prawa handlowego.
Przesłanki

a. ustawa nie zawiera żadnych

natomiast wynika z Art. 7 iż obligatoryjne jest przekształcenie, jeśli działalność

zakładu budżetowego wykracza poza sferę użyteczności publicznej.

Jedyną alternatywą jest bowiem wówczas zaprzestanie przez zakład działalności gospodarczej

wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej.

Skutki

prawne

a. sama uchwałą jst nie powoduje przekształcenia bezpośredniego zakładu budżetowego w

spółkę, jedynie przesądza o jego likwidacji
b.

następuje likwidacja zakładu budżetowego

c. dopiero gdy nastąpi likwidacja zakładu budżetowego, tworzy się spółka prawa handlowego

- jej majątkiem stają się składniki mienia zakładu budżetowego pozostałe po jego

likwidacji ( Art. 23 ust. 1 )- spółka jest następcą majątkowym zakładu, ale

jedynie

części majątku pozostałego po likwidacji,

- prawo zarządu gruntem zakładu budżetowego staje się z mocy prawa prawem

użytkowania wieczystego spółki ( Art. 23 ust. 2 )

Postulat de lege ferenda - powinna to być odrębna czynność prawna właściwego organu jst-

przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

spółka nie jest następcą pod tytułem ogólnym ( wbrew Art. 23 ust. 3 )- nie wstępuje we

wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego, dlatego że część

tych

obowiązków jest realizowana w procesie likwidacji ( zaspokojenie wierzycieli )

2. w trybie ustawy z 15.03.2002 o ustroju miasta stołecznego Warszawy ( Art. 21 umsW )

Na podstawie tej ustawy miejskie przedsiębiorstwa komunalne- Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania,
Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, Stołeczne Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej, zakłady
budżetowe: Miejskie Zakłady Autobusowe, Tramwaje Warszawskie i Metro Warszawskie uległy z mocy prawa
przekształceniu w 1- osobowe spółki prawa handlowego m. st. Warszawy z dniem 01.01.2003.

II. działalność powierzona ( Art. 3 ugk )
1. OSOBOM FIZYCZNYM

2. OSOBOM PRAWNYM
3. JEDNOSTKOM ORGANIZACYJNYM NIE POSIADAJĄCYM OSOBOWOŚCI PRAWNEJ.
W drodze umowy z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych.

Ratio legis - PRYWATYZACJA ZADAŃ PUBLICZNYCH. Kontrahenta umowy wybiera się w sposób
określony w uzp.
Strony

umowy

powierzający - jst

przyjmujący zadanie-

Zasada:

każdy podmiot prawa cywilnego mający zdolność kontraktową

Wyjątek: Art. 3 ust. 2 ugk - jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności

wymagane jest uzyskanie zezwolenia- tylko podmiot posiadający wymagane

zezwolenie.

- ustawa z 13.09.1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach- zezwolenie

wydawane przez wójta ( burmistrza/prezydenta ) na prowadzenie przedsiębiorstw

prowadzących działalność w zakresie

- zbierania i transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów

komunalnych,

- opróżniania zbiorników bezodpłwowych,

transportu

nieczystości ciekłych,

- ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,

- prowadzenia schronisk dla zwierząt,

- prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części,

Wyjątek: gdy działalność prowadzą gminne jednostki organizacyjne, spełniające

warunki

określone w ustawie.

- ustawa z 07.06.2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu

ścieków,

Wyjątek: jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej.

- ustawa z 29.08.1997 o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu

osób.

Forma

umowy

Pisemna

Wymogi formalne umowy

- okres obowiązywania,

- rodzaj powierzonych zadań,

- warunki finansowe

- ewentualne możliwości skorzystania z usług podwykonawców,

dopuszczalność rozwiązania

- prawa i obowiązki stron,

odpowiedzialność

III. formy szczególne ( Art. 5 )

1. ZWIĄZKI MIĘDZYGMINNE ( KOMUNALNE ) - instytucjonalna podstawa dla współpracy jst,
poddana regulacjom ustaw ustrojowych

a. posiada osobowość prawną- jest nowym podmiotem prawa

Ratio legis: wykorzystanie tej formy jest uzasadnione lepszą, bardziej oszczędną lub w ogóle możliwością
realizacji określonych zadań publicznych zaspokajających potrzeby mieszkańców, niemożliwych do realizacji
przez pojedynczą jst ze względu np. na ograniczone środki finansowe.

2. POROZUMIENIA KOMUNALNE - umowa publiczno- prawna, której treść stanowi

przekazanie jednej z jst przez pozostałe jst- strony porozumienia - realizacji zadań
publicznych pod warunkiem partycypacji w kosztach związanych z wykonaniem

przekazanych zadań.

a. nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej- w wyniku zawartego porozumienia nie

powstaje nowy podmiot praw i obowiązków wyposażony w osobowość prawną.

związku z tym zadania realizowane w ramach porozumienia realizuje jedna z jst z

wykorzystaniem

środków finansowych stron porozumienia.

Ratio legis - jest to w wielu wypadkach bardziej efektywna forma realizacji zadań, np. gminy niż powoływanie
własnego przedsiębiorstwa.