ADMINISTRACJA OCHRONY

ŚRODOWISKA

Prowadzący: dr Wojciech Gliniecki

WYKŁAD 2

ZASADY OGÓLNE

I. ZASADY OGÓLNE – ZAGADNIENIA WSTĘPNE

Zasada ogólna – pewien typ instytucji prawnej

dotyczącej

wskazanej dziedziny prawa.

Istnieją dwa kierunki myśli prawniczej w tym

zakresie:

1) koncepcja J. Wróblewskiego wyróżniająca:

- postulaty systemu prawa,

- zasady prawa - normy, którym przypisuje się zasadniczą

rolę

w tworzeniu całego systemu prawa, jego pojedynczych

fragmentów, jak

również pojedynczych instytucji.

2) koncepcja S. Wronkowskiej, M. Zielińskiego

i Z. Ziembińskiego wyróżniająca dwie kategorie

zasad

prawa:

- zasada prawa w rozumieniu opisowym – typ

określonej instytucji

prawnej,

- zasada prawa w rozumieniu dyrektywalnym –

metody

postępowania mające moc wiążącą w stosunku do

podmiotów prawa.

ZASADY OGÓLNE W PRAWIE OCHRONY

ŚRODOWISKA – POGLĄDY DOKTRYNY

R. Paczuski – z treści ustawy z dnia 30 stycznia 1980 r. o

ochronie

i kształtowaniu środowiska wyprowadził 6 zasad prawa

dotyczących

ochrony środowiska (planowości, gospodarności,

legalności,

kompleksowości, zachowania równowagi przyrodniczej,

interpretacji

funkcjonalnej).

J. Boć sformułował 4 warunki konceptualizacji porządku

prawnego

dotyczącego zasad ogólnych ochrony środowiska:

- w ochronie środowiska nie należy formułować zasad

ogólnych, które

nie mają związku z przedmiotem ochrony prawnej, lecz są

właściwe dla

całości prawa administracyjnego lub całego systemu

prawa polskiego,

- zasady prawne muszą mieć bezwzględnie prawny

charakter,

- zasady prawne muszą mieć charakter uniwersalny, który

będzie

dotyczył całego przedmiotu ochrony, a nie tylko jego

fragmentu,

- zasada powinna być wyodrębniona zgodnie z tą samą

metodą

postępowania, która jest stosowana także przy katalogu

zasad.

M. Górski – postuluje normatywne określenie zasad w

zakresie prawa

ochrony środowiska, co sprzyjałoby wyodrębnieniu się

przepisów

ochronnych w spójny system.

II. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

JAKO ŹRÓDŁO ZASAD PRAWA OCHRONY

ŚRODOWISKA

1) Zasada zrównoważonego rozwoju:

Art. 5

„Rzeczpospolita Polska (...) zapewnia ochronę środowiska,

kierując się

zasadą zrównoważonego rozwoju.”

2) Zasada bezpieczeństwa ekologicznego:

Art. 74 ust. 1

„1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą

bezpieczeństwo

ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

Bezpieczeństwo ekologiczne – stan, w którym podczas

normalnej

eksploatacji zasobów środowiska nie mogą być

przekroczone ustalone

w przepisach prawnych poziomy zanieczyszczeń.

Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie

optymalnych

warunków zdrowia ludzi przez:

- ocenę ich narażenia na szkodliwe działanie zanieczyszczeń,

- opracowanie zasad zapobiegania skutkom zanieczyszczeń
biologicznych, chemicznych oraz fizycznych w środowisku.

3) Zasada obowiązku ochrony środowiska:

Art. 74 ust. 2.

„Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz

publicznych.”

Art. 86

„Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i

ponosi

odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego

pogorszenie.”

III. ZASADY PRAWA ZAWARTE W USTAWIE PRAWO

OCHRONY ŚRODOWISKA I USTAWIE O UDOSTĘPNIANIU

INFORMACJI O ŚRODOWISKU I JEGO OCHRONIE, UDZIALE

SPOŁECZEŃSTWA W OCHRONIE ŚRODOWISKA ORAZ O

OCENACH ODDZIAŁYWANIA NA ŚRODOWISKO

1) Zasada zrównoważonego rozwoju:

Sformułowana i wprowadzona w życie za pośrednictwem

Organizacji

Narodów Zjednoczonych (konferencja w Sztokholmie w

1972 r.,

konferencja „Środowisko i rozwój” w Rio de Janeiro w

1992 r.).

Najważniejsze dokumenty rozwijające treść zasady:

- Deklaracja z Rio,

- Globalny Program Działań – Agenda 21,

- Deklaracja o ochronie lasów.

Zasada zrównoważonego rozwoju w polskim

ustawodawstwie:

- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym

(pojęcie ekorozwoju),

- nowelizacja ustawy o ochronie i kształtowaniu

środowiska z dnia

29 sierpnia 1997 r.,

- ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony

środowiska

zrównoważony rozwój - taki rozwój społeczno-

gospodarczy,

w którym następuje proces integrowania działań

politycznych,

gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi

przyrodniczej

oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w

celu

zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych

potrzeb

poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno

współczesnego

pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

(Art. 3 pkt 50) ustawy)

2) Zasada kompleksowości:

„Art. 5. Ochrona jednego lub kilku elementów

przyrodniczych powinna

być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych

elementów.”

„Kompleksowy” to synonim słów: całościowy, zespołowy.

Dwa ujęcia kompleksowości w prawie ochrony

środowiska:

a) element szerokiej idei zintegrowanego podejścia do kwestii

środowiskowych, z punktu widzenia całościowego ujęcia

wszystkich

elementów środowiska w ich wzajemnych oddziaływaniach,

b) kompleksowe traktowanie oddziaływań na środowisko (oceny

oddziaływania na środowisko, dostęp do informacji,

zintegrowane

pozwolenie środowiskowe).

Zgodnie z przedmiotową zasadą, środowisko może być

badane

w aspektach: statystycznym, strukturalnym i

funkcjonalnym.

3) Zasada prewencji:

„Art. 6. 1. Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie

oddziaływać

na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu

oddziaływaniu.”

Środki prewencyjne – działania zapobiegające

powstaniu czynnika

szkodzącego.

Prewencja jest podstawową funkcją prawa ochrony

środowiska

i stanowi normatywny wyraz celowej działalności

skierowanej na

zapobieganie:

- zanieczyszczeniom i

- szkodom

w środowisku wywołanym przez działalność człowieka.

4) Zasada przezorności:

„Art. 6. (...) 2. Kto podejmuje działalność, której

negatywne

oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni

rozpoznane, jest

obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie

możliwe środki

zapobiegawcze.”

Zasada przezorności dopuszcza ograniczenie bądź zakaz

prowadzenia

działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe

także

wówczas, gdy możliwość ta nie została jeszcze w pełni

dowiedziona

naukowo.

Zasada ta uzupełnia zasadę prewencji i w sposób

znaczący podnosi

wymagania prawne w stosunku do tej zasady.

5) Zasada odpowiedzialności sprawcy –

„zanieczyszczający płaci”:

„Art. 7. 1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska,

ponosi koszty

usunięcia skutków tego zanieczyszczenia.

2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska,

ponosi koszty

zapobiegania temu zanieczyszczeniu.

Art. 7a. Do bezpośredniego zagrożenia szkodą w

środowisku i do

szkody w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13

kwietnia 2007 r.

o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.

U. Nr 75,

poz. 493) stosuje się przepisy tej ustawy.”

Dwa ujęcia zasady „zanieczyszczający płaci”:

- szersze: odpowiedzialność finansowa w pełnym zakresie za

szkody

wywołane własną działalnością niezależnie od jej zgodności z

prawem,

- węższe: odpowiedzialność finansowa za przestrzeganie

pełnego

zakresu standardów obowiązujących w ramach danej

jurysdykcji.

INSTRUMENTY DZIAŁANIA STOSOWANE PRZEZ

ADMINISTRACJĘ PUBLICZNĄ PRZY REALIZACJI

ZASADY „ZANIECZYSZCZAJĄCY PŁACI”:

1) normy,

2) opłaty.

Ad 1.

W ramach norm wyróżnić można następujące grupy:

a) normy jakości środowiska, wyznaczające w sposób

wiążący poziomy

zanieczyszczeń lub uciążliwości, których nie wolno

przekraczać

w środowisku lub jego części,

b) normy dotyczące produktów określające poziomy

zanieczyszczeń

lub uciążliwości, których nie wolno przekraczać (skład,

wartość emisji,

właściwości lub cechy produktu, warunki badań

testowych,

znakowania, testowania, etykietowania).

c) normy technologiczne:

- normy emisji określające poziomy zanieczyszczeń lub

uciążliwości,

których nie wolno przekraczać podczas eksploatacji

instalacji stałych,

- normy projektowe instalacji wskazujące warunki do

spełnienia

podczas projektowania i budowy urządzeń stałych

przeznaczonych do

ochrony środowiska,

- normy eksploatacji określające warunki wymagane

podczas

eksploatacji stałych instalacji przeznaczonych do ochrony

środowiska.

Ad 2)

Opłaty wywodzą się z:

- koncepcji kosztów zewnętrznych,

- teorii internalizacji tych kosztów z wykorzystaniem

optymalnego podatku Pigou

(uświadamianie sprawcom

zanieczyszczenia rzadkości dóbr środowiskowych i zdolności

środowiska do asymilacji zanieczyszczeń, stwarzanie bodźców do

bardziej oszczędnego ich wykorzystywania.).

Opłaty w prawie spełniają dwojaką funkcję:

- bodźcową

(zachęcają sprawcę zanieczyszczenia do podejmowania

środków zaradczych redukujących powodowane przez niego
zanieczyszczenia przy użyciu najtańszych metod działania)

,

- redystrybucyjną

(skłaniają sprawcę zanieczyszczenia do

ponoszenia kosztów przypadających na niego w ramach wspólnie
podejmowanych działań)

.

Kontrpropozycja dla klasycznej postaci zasady

„zanieczyszczający płaci”:

W celu osiągnięcia wyjątkowego stopnia czystości

środowiska, prawo

przewiduje finansowe rekompensowanie szczególnie

uciążliwych

kosztów dla sprawców zanieczyszczeń:

- pomoc w badaniach prowadzonych nad rozwojem

technologii, procesów

produkcji i produktów ograniczających stopień

zanieczyszczenia środowiska,

- dotowanie zanieczyszczających w celu dostosowania ich

działalności do

standardów w zakresie ochrony środowiska.

Warunki dopuszczalności dotacji:

1) dotacja nie może powodować zakłóceń w handlu międzynarodowym i w

działalności

inwestycyjnej,

2) brak dotacji spowoduje poważne trudności w funkcjonowaniu przemysłu,

3) dotacja może dotyczyć wyłącznie okresu przejściowego, a jej brak może

stworzyć problemy

społeczno-gospodarcze związane z realizacją krajowej polityki w dziedzinie

ochrony

środowiska.

Formy pomocy finansowej kierowanej do sprawcy

zanieczyszczeń:

- subsydia bezpośrednie (np. środki przeznaczone na koszty budowy

urządzeń

oczyszczających),

- subsydia pośrednie (np. ulgi podatkowe na cele inwestycyjne w zakresie

ochrony

środowiska).

6) Zasada nadrzędności wymagań ochrony

środowiska

wobec polityk i programów dotyczących

ochrony

środowiska:

„Art. 8. Polityki, strategie, plany lub programy dotyczące

w szczególności przemysłu, energetyki, transportu,

telekomunikacji,

gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki

przestrzennej,

leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i

wykorzystywania terenu

powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i

zrównoważonego

rozwoju.”.

Zdaniem S. Wrzoska i J.M. Izdebskiego polityka

administracyjna

powinna uwzględniać założenia polityki ekologicznej wraz

z postulatami dotyczącymi poszukiwania równowagi

pomiędzy

czynnikami rozwoju.

7) Zasada dostępu do informacji:

„Art. 74 (...) 3. Każdy ma prawo do informacji o stanie i

ochronie

Środowiska.” (Konstytucja RP).

Zasada ta została rozwinięta w ustawie z dnia 3 października

2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,

udziale

społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach

oddziaływania na

środowisko.

Akty prawa międzynarodowego i wspólnotowego:

- zasada nr 10 Deklaracji z Rio de Janeiro (koncepcja partycypacji

publicznej),

- Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w

podejmowaniu decyzji oraz do

dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25

czerwca 1998 r.

(Konwencja z Aarhus),

- dyrektywa Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody

dostępu do

informacji o środowisku,

- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE w sprawie

publicznego dostępu do

informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG

(instrumentem

realizacji postanowień dyrektywy jest m.in. Europejski Rejestr Uwalniania i

Transferu

Zanieczyszczeń).

8) Zasada partycypacji publicznej:

„Art. 74 (...) 4. Władze publiczne wspierają działania

obywateli na

rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.” (Konstytucja

RP)

Partycypacja – określa relację między jednostką, a określoną

organizacją, polegającą

na tym, że jednostka uczestniczy w działaniu wielopodmiotowym

organizacji

wykonującej określone funkcje.

Zasada partycypacji publicznej:

- podstawową zasadą funkcjonowania państwa demokratycznego,

- jej przestrzeganie miernikiem poszanowania przez organy

administracji zasady

praworządności,

- jest podstawowym prawem obywatelskim,

- zawarty w niej obowiązek konsultacji społecznych stanowi powinność

prawna

organów administracji publicznej.

W polskim prawie ochrony środowiska zasada

partycypacji publicznej

występuje na dwóch płaszczyznach:

- postępowania administracyjnego:



przyczynia się do wypracowania i podejmowania optymalnych

decyzji zgodnych z najlepszą dostępną wiedzą w zakresie

ochrony,



zwiększa poziom kontroli społecznej w procesie stosowania

przepisów prawa,



pozwala przedstawicielom danej społeczności realnie wpływać na

realizację celów ochrony środowiska, będących pochodną polityki i
prawa ochrony środowiska,

- legislacyjnej:



obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty

programowe o charakterze strategicznym (projekt polityki,

strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji, projekt

studium i planu zagospodarowania przestrzennego),



zapewnia współudział w przygotowaniu planów, programów i
wytycznych dotyczących środowiska.

9) Zasada ujednolicania:

„Art. 12. 1. Podmioty korzystające ze środowiska oraz

organy

administracji są obowiązane do stosowania metodyk

referencyjnych,

jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie

ustaw.”

Adresatami zasady porównywalności wyników (badań i pomiarów) są:

- organy państwa,

- podmioty obciążone obowiązkiem prowadzenia określonych

pomiarów i badań.

10) Inne zasady prawa ochrony środowiska:

- zasady ogólne

(zasada likwidacji szkody u źródeł jej powstania,

zasada wysokiego

poziomu ochrony środowiska, zasada zintegrowanej ochrony

środowiska, zasada

ochrony klimatu)

,

- zasady szczegółowe (

dotyczące poszczególnych działów prawa

ochrony

środowiska (np. ochrony wód, ochrony przyrody lub gospodarki

odpadami

).

IV. ZASADA SUBSYDIARNOŚCI W PRAWIE

OCHRONY ŚRODOWISKA

Zasada subsydiarności (pomocniczości) –

dopuszczenie możliwości

interwencji wyższego szczebla określonej struktury

społecznej tylko

w sytuacji, kiedy szczeble niższe nie są w stanie

określonego problemu

skutecznie rozwiązać.

Zasada subsydiarności występuje w dwóch zasadniczych

aspektach:

1) podział kompetencji pomiędzy Unię Europejską, a

państwa

członkowskie,

2) podział kompetencji w ramach danego państwa między:

- szczebel centralny (administracja rządowa wraz z jej organami

terenowymi),

- szczebel lokalny (jednostki samorządu terytorialnego).

Do zasady pomocniczości odwołuje się preambuła

Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej:

„ (...) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej

jako prawa podstawowe dla państwa oparte (...) na zasadzie

pomocniczości

umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.”

Umocowanie dla tej zasady znaleźć można także w

przepisach

konstytucyjnych dotyczących samorządu terytorialnego:

- domniemanie kompetencji gminy jako podstawowej

jednostki

samorządu terytorialnego:

„Art. 164 (...) 3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu

terytorialnego nie

zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.”

- zasada decentralizacji władzy publicznej:

„Art. 15 (...) 1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia

decentralizację

władzy publicznej.”