Uznanie administracyjne

Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia w
przypadku, gdy ustawodawca nie wiąże organu w zakresie
orzekania w określonej sprawie. Jest to instytucja zwolnienia
organu z mocy prawa od związania ustawowego.

Przez uznanie administracyjne rozumie się takie

uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ

ten może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym

samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy

jest legalne.

Wpływ na ostateczne ukształtowanie aktu indywidualnego

posiada organ stosujący normę. Ocena i ustalenie stanu

faktycznego zależy od wielu czynników lokalnych i indywidualnych

oraz subiektywnych właściwości oceniającego. Ocena dowodów

jest swobodna. W normie prawnej nie jest możliwe przewidzenie

wszystkich przypadków, dlatego norma pozostawia pewien luz,

który musi wypełnić organ stosujący tę normę – zjawisko to

określane jest mianem uznania administracyjnego.

Rys historyczny

W państwie absolutnym istniało zjawisko braku związania

administracji ustawami. W państwie parlamentarnym ustawy ograniczały

administrację początkowo w niewielkim zakresie, administracja była

niezależna od ustawodawcy chyba, że przepis stanowił inaczej.

W teorii wolnej przestrzeni, administracja jest swobodną twórczą

działalnością, tam gdzie nie jest ograniczona ustawami. Organ musiał

działać jak nakazywał obowiązek służbowy, w interesie publicznym.

Działanie zależało więc od subiektywnej oceny urzędnika.

W państwie prawnym zasadą jest, że organy administracji mogą działać

tylko na podstawie przepisów prawa, nie funkcjonuje sfera wolna, organ

działa tylko wtedy, kiedy ustawa przyznaje mu kompetencje, każda decyzja

musi mieć podstawę prawną.

Swobodne uznanie zanika w dotychczasowej formie i pojawia się jako

swobodne uznanie wprowadzone przez samego ustawodawcę. Swobodne

uznanie przysługuje administracji tylko jeżeli zostanie jej przyznane przez

wyraźny przepis ustawy.

Sens instytucji swobodnego uznania uwypuklił się w zestawieniu z

instytucją sądownictwa administracyjnego. Sądy administracyjne badały

tylko legalność aktów administracyjnych. Ponieważ akt w zakresie

pozostawionym swobodnemu uznaniu nie mógł być nielegalny, aparat

administracji w zakresie uznania nie podlegał kontroli sądowej ani też innej

kontroli zewnętrznej.

Praktyka dążyła do rozszerzenia swobodnego uznania poza

wyraźne upoważnienie ustawowe. Sprzyjały temu dwie teorie:

interesu i pojęć nieoznaczonych:

• teoria interesu Launa – według niej wszędzie tam, gdzie

ustawodawca używa pojęcia „interes publiczny” mamy do

czynienia z udzieleniem prawa decydowania według

swobodnego uznania, gdyż jedynie administracja jest powołana

do oceny tego interesu (pogląd przyjęty w Austrii, Polsce).

Naczelny Sąd Administracyjny odmawiał kontroli aktów

administracyjnych, jeżeli były one oparte na przepisach prawa

powołujących się na interes publiczny. Przez to zakres

działalności NSA znacznie się zmniejszył.

• teoria pojęć nieoznaczonych W. Jellinka – która pojecie

swobodnego uznania opiera na możliwościach różnej

interpretacji normy prawnej przy stosowaniu ustawy. Jeżeli

ustawodawca używa pojęć nieostrych, dopuszczających różną

interpretację, tzn. że chce organowi stosującemu prawo

pozostawić możliwość wyboru między kilkoma

rozstrzygnięciami. Wtedy mamy do czynienia ze swobodnym

uznaniem.

Swobodne uznanie było więc zwolnieniem administracji w

określonych przypadkach od związania ustawowego, w

konsekwencji zwolnieniem jej spod kontroli sądownictwa

administracyjnego.

Uznanie administracyjne w ujęciu

współczesnym

Związanie administracji ustawami przesądza o tym, że administracja to
wykonywanie ustaw (prawa).

Przy wykonywaniu ustaw ważne są dwie instytucje:

• Uznanie administracyjne

• Pojęcie nieokreślone

Uznanie administracyjne istnieje, gdy administracja
dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać
między różnymi rozwiązaniami. Uznanie administracyjne
występuje, gdy norma prawna nie determinuje w sposób
jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny
dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Ustawa
pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać
wyboru miedzy dwiema lub więcej możliwościami.

Uznanie może polegać na tym, że administracja

musi się

zdecydować czy dany środek można w ogóle

zastosować albo też, jaki ze środków wybrać.

Każdy wybór jest zgodny z prawem, legalny.

STAN FAKTYCZNY

SKUTEK A SKUTEK B

SKUTEK C

Przesłanki uznania administracyjnego i jego

znaczenie

Uznanie zapewnia ustawodawca, ponieważ musi ono wynikać z normy
prawnej. Techniczne upoważnienie do uznania przybiera formę
wyraźnego wskazania na uznanie, ale najczęściej przez wyrażenia
organ „może”, „jest upoważniony”, bądź wynika z całokształtu
uregulowania. Nie ma uznania, gdy ustawa stanowi, że organ „wyda”,
„ustali”, „nakazuje” itd.!

Analizę sposobów formułowania upoważnienia do uznania

administracyjnego przeprowadza M. Mincer. Autorka wymienia zwroty

stanowiące upoważnienie do uznania, poczynając od występujących

najczęściej:

1) „może” w powiązaniu z terminami określającymi charakter dokonywanej

czynności;

2) „organy mają prawo”, „organ jest upoważniony”;
3) wskazanie alternatywnych możliwości;
4) wyrażenia typu: pozwolenia, „dopuszcza się”, zawsze trzeba jednak

odpowiedzieć na pytanie, czy w określonych warunkach organ jest

zobowiązany wydać pozwolenie, czy też może, ale nie musi tak postąpić;

5) uzależnienie wystąpienia skutków prawnych od określonego zachowania

organu, przez co zakłada się możliwość innego zachowania.

Przykłady:

art. 25 ustawy o ochronie przeciwpożarowej
1. Kierujący działaniem ratowniczym może:

1) zarządzić ewakuację ludzi i mienia,

2) wstrzymać ruch drogowy oraz wprowadzić zakaz

przebywania osób trzecich w rejonie działania

ratowniczego,

3) przejąć w użytkowanie na czas niezbędny dla działania

ratowniczego nieruchomości i ruchomości, środki

transportu, sprzęt, ujęcia wody, inne środki gaśnicze, a

także przedmioty i urządzenia przydatne w działaniu

ratowniczym.

2. Kierujący działaniem ratowniczym ma prawo żądać

niezbędnej pomocy od instytucji, organizacji,

przedsiębiorców i osób fizycznych.

3. Kierujący działaniem ratowniczym może odstąpić w

trakcie działania ratowniczego od zasad działania uznanych

powszechnie za bezpieczne.

4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, zakres i

tryb korzystania z praw, o których mowa w ust. 1-3.

art. 13 ustawy o cudzoziemcach
1. Cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada:

1) ważny dokument podróży;

2) ważną wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu

na tym terytorium, jeżeli są wymagane;

3) zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w

innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku

przejazdu tranzytem.

1a. Warunki przekroczenia granicy przez cudzoziemców uczniów szkół

pochodzących z państw trzecich uczestniczących w wycieczkach szkolnych

z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz warunki pobytu

tych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określają

przepisy Unii Europejskiej.

2. Przekroczenie granicy przez cudzoziemca może być uzależnione od

uiszczenia przez niego opłaty związanej z wjazdem na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli wymaga tego zachowanie zasady

wzajemności w stosunkach z innymi państwami.

3. Opłata, o której mowa w ust. 2, stanowi dochód budżetu państwa.

4. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, listę państw,

których obywatele są obowiązani uiścić opłatę, o której mowa w ust. 2,

wysokość tej opłaty oraz organy właściwe do jej pobrania lub kontroli jej

uiszczenia.

5. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, należy uwzględnić wysokość

opłat za przekroczenie granicy państwowej, stosowanych wobec obywateli

polskich w państwach, których obywatele będą obowiązani do uiszczenia

opłaty. Przy wyznaczaniu właściwych organów bierze się pod uwagę

względy organizacyjno-porządkowe na granicy oraz to, czy wobec

obywateli państw objętych rozporządzeniem istnieje obowiązek wizowy lub

czy mają oni możliwość uiszczenia opłaty przed przekroczeniem granicy.

W ustawie o zmianie imion i nazwisk w art. 1 stanowi się, że

zmiana imienia lub nazwiska obywatela polskiego na inne

wskazane przez niego imię (nazwisko) może nastąpić na jego

wniosek na zasadach określonych w przepisach ustawy. Art. 2

wyznacza zasadę uwzględniania wniosku, jeśli jest on

uzasadniony ważnymi względami. Z przepisu tego wynika, że

organy orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić: 1) czy

wniosek o zmianę nazwiska spełnia warunek ważnych

względów w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, 2) czy

wnioskodawca ma uzasadnione przekonanie o realnej potrzebie

zmiany. Granicą rozważań organów winno być ustalenie

istnienia (lub braku) elementów oczywistej bezzasadności w

motywach strony, na przykład cech kaprysu. Następnie

następuje wyliczenie „ważnych względów”, ale tylko

przykładowych („w szczególności”).

W art. 58 ust. 3 Prawa o aktach stanu cywilnego stwierdza się,

że jeśli zachodzą uzasadnione przyczyny, kierownik urzędu

stanu cywilnego może przyjąć oświadczenia o wstąpieniu w

związek małżeński poza lokalem USC.

Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną

odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia

udzielonego przez ustawę. Gdy administracja działa na

podstawie uznania, wtedy jej szczególnym obowiązkiem jej

dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych

danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, powinna

wybrać rozstrzygnięcie optymalne.

Zakres swobody organu administracji wynikający z przepisów

prawa materialnego, jest ograniczony ponad to ogólnymi

zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w

art.7KPA: W toku postępowania organy administracji

publicznej stoją na straży praworządności i podejmują

wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie

interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa

administracyjnego

Rzecznik Praw Obywatelskich
Warszawa, wrzesień 2008

Załatwianie spraw administracyjnych
Zasada wyważania interesów w sprawach uznaniowych
Art. 18.
2. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ

administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu

sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją

załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na

względzie potrzebę wyważania ujawnionych w sprawie

racji interesu jednostkowego, grupowego i publicznego

oraz cel regulacji prawnej, jak też możliwości

faktycznego wykonania żądanego uprawnienia.

W związku z instytucją uznania administracyjnego można

wyodrębnić:

• Akty wydane w zakresie (na podstawie) ścisłego związania

ustawowego

• Akty oparte na uznaniu administracyjnym

Uznania administracyjnego nie należy mylić ze swobodną

oceną dowodów, są to dwa różne zagadnienia!

Uznanie administracyjne ma zastosowanie zwłaszcza przy

załatwianiu spraw indywidualnych.

Organ administracji powinien postawić sobie następujące

pytania:

• Jakiemu celowi ma służyć uznanie

• Jaka jest ratio legis

• Według jakich punktów widzenia należy korzystać z uznania

administracyjnego

• Jak podejmować decyzje oparte na uznaniu

Sąd Administracyjny bada czy organ administracyjny

nie przekroczył granic uznania, nie nadużył go,

działając wbrew celowi uznania, nie naruszył

podstawowych praw obywatela gwarantowanych w

konstytucji np. równości obywateli wobec prawa.

W ustawach pojawiają się często pojęcia nieokreślone

(niezdefiniowane): interes społeczny, interes

publiczny, dobro publiczne, interes bezpieczeństwa

państwa, ważny interes strony, ważny interes

państwowy, porządek publiczny i inne. Ustalenie, co

kryje się pod pojęciami należy do administracji

wykonywującej ustawy. Może to nasuwać trudności.

Wymaga wiedzy, poznania określonych zjawisk, a

nawet prognozy na przyszłość. Potrzeba wyważenia

różnych punktów widzenia, aby dokonać

prawidłowego ustalenia. Ocena, czy to ustalenie jest

prawidłowe, podlega kontroli, łącznie z sądem

administracyjnym w zakresie jego kognicji.

Podsumowując zebrane tu poglądy można pokusić

się o stworzenie wykorzystania pewnej ogólnej

przesłanki prawidłowego uznania przez organ

administracji. Ponieważ podjęcie decyzji uznaniowej

wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów

przeciwstawnych stron - interesów obywatela z

interesami publicznymi, można określić tą

podstawową przesłankę jako proporcjonalność, tzn.

proporcjonalność uwzględnienia każdego z obu

rodzajów wspomnianych interesów.

Na proporcjonalność składają się następujące elementy:

• organ administracji publicznej podejmując decyzję na

podstawie przepisu uznaniowego nie może naruszać praw

podmiotowych wynikających z innych przepisów czy

rozstrzygnięć innych organów państwa,

• podjęcie takiej a nie innej decyzji uznaniowej ma służyć

osiągnięciu celów postawionych przed ustawą oraz jej

przepisami, które przyznają administracji pewien zakres

uznaniowy. Każda bowiem ustawa jest wydana dla osiągnięcia

pewnych celów (społecznych, politycznych). Niedopuszczalne

jest jednak stosowanie tych przepisów dla innych celów,

nawet jeżeli miałby wymagać tego interes publiczny.

• uznanie musi być realizowane w sposób odpowiadający

uzasadnionemu interesowi obywatela, chyba że wchodzi w

konflikt z interesem ogólnym. Organ administracji, działający

na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących

uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany

- zgodnie z zasadą z art. 7 KPA - załatwić sprawę w sposób

zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu

na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to

możliwości organu administracji wynikających z przyznanych

mu uprawnień i środków.

Document Outline