Temat: Zasadniczy podział terytorialny
Podziałem terytorialnym nazywa się względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa, dokonywane dla pewnej grupy lub określonych tylko jednostek organizacyjnych, państwa lub jednostek niepaństwowych, wszakże wykonujących zadania państwowe.1 Zakres działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne ograniczany jest do określonego terytorium państwa.
Podziału terytorialnego dokonuje się, aby w całej jednostce terytorialnej ustanowić odpowiedni organ państwowy, który by działał w ściśle oznaczonych granicach terytorialnych. Znaczenie podziałów terytorialnych jest różne dla poszczególnych jednostek organizacyjnych państwa lub innych podmiotów administracji publicznej. Ogólni można rzec, że podział terytorialny wprowadzony jest z myślą o zachowaniu pewnego ładu i porządku w działalności ludzkiej na określonej przestrzeni.
W procesie historycznego rozwoju wykształciły się trzy typy podziału terytorialnego państwa, a mianowicie podział zasadniczy, podział pomocnicy i podział specjalny.
Podział zasadniczy (zwany również podstawowym) tworzy się ze względu na konieczność wykonywania na określonym obszarze zadań państwowych (publicznych) o istotnym znaczeniu z punktu widzenia podstawowych celów państwa i zasad jego funkcjonowania. Z podziału tego korzystają przede wszystkim terenowe organy państwowe o właściwości ogólnej, wyposażone we władcze (publicznoprawne) kompetencje, oraz organy samorządu terytorialnego. Dlatego też w okresie międzywojennym z podziału tego korzystali starosta i wojewoda oraz samorząd terytorialny, a po II wojnie światowej organy terenowej władzy państwowej - rady narodowe i organy wykonawczo - zarządzające tych rad oraz terenowe organy administracji państwowej podporządkowane tym organom - wydziały i równorzędne jednostki organizacyjne. Oczywiście, z podziału tego korzystały także inne organy państwowe, jak na przykład sądy powszechne oraz organy państwowe należące do systemu organizacyjnego rad narodowych.2 Ogólnie mówiąc, podział zasadniczy w warunkach Polski dokonywany jest z myślą o organach samorządu terytorialnego i organach administracji zespolonej.
Technika legislacyjna dotycząca regulacji prawnej aktualnego podziału terytorialnego nie jest jednolita w tym znaczeniu, iż jeden akt prawny nie normuje całości tej problematyki. Można natomiast wyróżnić jeden akt wiodący, a mianowicie ustawę z dnia 24 lipca 1998r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, wedle której, zgodnie z art. 1. 1. z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzony został zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa.5 Owa Ustawa, wprowadzona po długoletnich dyskusjach i porach politycznych i naukowych4, wprowadziła ponowny, po 25 latach przywrócony zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny państwa, którego jednostkami są: gminy, powiaty i województwa. Zmienił się jednak charakter tychże jednostek.
W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zapisano, iż przez województwo rozumie się: jednostkę samorządu terytorialnego - regionalną wspólnotę samorządową oraz największą jednostkę zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). Szczegółowe uregulowania dotyczące podziału kraju na województwa zawiera ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Zgodnie z ustawą, z dniem 1 stycznia 1999 r. utworzone zostało 16 województw, nadając większości nazwy geograficzne, a nie pochodzące od nazwy miast siedzib, jak było dotychczas ( z wyjątkiem województw: lubelskiego, łódzkiego i opolskiego). Ustawa tworzy następujące województwa z siedzibami wojewodów i sejmiku wojewódzkiego:
1) dolnośląskie: stolica Wrocław;
2) kujawsko-pomorskie: stolica wojewody - Bydgoszcz, sejmiku - Toruń;
3) lubelskie: stolica - Lublin;
4) lubuskie: stolica wojewody - Gorzów Wielkopolski, sejmiku - Zielona Góra;
5) łódzkie: stolica - Łódź;
6) małopolskie: stolica - Kraków;
7) mazowieckie: stolica - Warszawa;
8) opolskie: stolica - Opole;
9) podkarpackie: stolica - Rzeszów;
10) podlaskie: stolica - Białystok;
12) śląskie: stolica - Katowice;
13) świętokrzyskie: stolica - Kielce;
14) warmińsko-mazurskie: stolica - Olsztyn;
15) wielkopolskie: stolica - Poznań;
16) zachodniopomorskie: stolica - Szczecin 5
Z powyższego wyliczenia wynika, że dwa województwa posiadają dwie stolice, co stało się już zarzewiem konfliktów i jedną z przyczyn braku współpracy między organami samorządu wojewódzkiego i administracji rządowej.
Ustawa przyjęła też, iż nazwa urzędu wojewody będzie pochodzić od nazwy województwa, np: nazwą urzędu wojewody w województwie dolnośląskim jest wojewoda dolnośląski, a w województwie lubelskim - wojewoda lubelski.
Skoro utworzenie województw oraz ustalenie ich stolic i nazw wymaga nastąpiło w drodze ustawy, należy mieć świadomość, że zmiany w tym zakresie wymagają aktu rangi ustawowej. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 1998r „Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń, dokonuje zmian granic województw związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów po zasięgnięciu opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których zmiany dotyczą. Przy dokonywaniu zmian granic województw należy dążyć do poprawienia warunków wykonywania zadań publicznych o charakterze wojewódzkim oraz zachowania regionalnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych”.6 Po uchwaleniu jakichkolwiek zmian granicznych województw
W myśl art.7, Sejm zobowiązuję siebie, Senat i Radę Ministrów do dokonania, nie później niż o 31 grudnia 2000r oceny nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Na podstawie wyników tej oceny może być dokonana korekta zasadniczego podziału terytorialnego państwa.
Drugim szczeblem zasadniczego podziału terytorialnego jest powiat, czyli lokalna wspólnota samorządowa obejmująca określone terytorium. Jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu. Powiat tworzony jest wprawdzie z myślą o organach terytorialnego samorządu powiatowego, może jednak stanowić podstawę terytorialną dla organów administracji wyspecjalizowanej, sądów, prokuratury itp. W związku z tym, ustawa z dnia 24 lipca 1998r tylko o nich wspomina, a sposób określania i zasady tworzenia (likwidacji, zmiany granic itd.) normuje ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym oraz wydane dnia 7 sierpnia 1998r rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy w sprawie utworzenia powiatów7, w którym to Rada Ministrów określiła ich nazwy, siedziby władz oraz gminy wchodzące w ich skład. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym przewiduje również istnienie miasta na prawach powiatu. Według art. 91 ust 1. powołanej ustawy miastem na prawach powiatu jest miasto liczące więcej niż 100.000 mieszkańców i miasto, które z dniem 31 grudnia 1998r przestało być siedzibą wojewody. Na wniosek rady miejskiej miasta, które przestały być siedzibą wojewody, Rada Ministrów odstępuje od nadania temu miastu statusu miasta na prawach powiatu. W trybie i zasadach określonych w art.91 ust.3 i 4 wymienionej ustawy Rada Ministrów może odstąpić od nadania miastu liczącemu więcej niż 100.000 mieszkańców praw powiatu, jak i nadać, na wniosek rady miejskiej, miastu liczącemu mniej niż 100.000 mieszkańców prawa powiatu. Rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998r w sprawie utworzenia powiatów, powołało do życia 373 jednostki powiatowe, tworząc 308 powiatów oraz nadając prawo powiatu 65 gminom o statusie miasta. Jednakże w połowie 2001r, została zwiększona liczba powiatów, na mocy wniosków w sprawie zmian zasadniczego podziału terytorialnego państwa, złożonych za pośrednictwem wojewodów do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, były rozpatrywane przez pryzmat ocen zasadniczego podziału terytorialnego przeprowadzonego przez Rząd, Senat i Sejm RP. Utworzono 7 nowych powiatów. Jako kryteria tworzenia nowych powiatów przyjęto:
1) zdecydowaną przewagę pozytywnych opinii dotyczących utworzenia nowego powiatu ze strony podmiotów regionalnych i lokalnych (wojewodów, samorządów województw oraz powiatów i gmin objętych proponowaną zmianą),
2)fakt pełnienia przez wnioskowaną siedzibę władz nowego powiatu tej funkcji przed rokiem 1975,
3) istnienie silnych więzi społecznych, kulturowych i geograficznych pomiędzy gminami wchodzącymi w skład wnioskowanych powiatów oraz równoczesne istnienie konfliktów lokalnych w powiatach, do których gminy te należą obecnie.
Natomiast nie postulowało się zmian dokonywanych na obszarze tzw. powiatów ziemskich, czyli powiatów z siedzibą władz w miastach na prawach powiatu, ze względu na prowadzone odrębnie prace nad procedurami prowadzącymi do łączenia miast na prawach powiatu z powiatami mającymi siedzibę władz w tych miastach.
Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie tworzące 7 nowych powiatów: brzeziński, gołdapski, leski, łobeski, sztumski, wschowski, węgorzewski.
W skład największego województwa mazowieckiego wchodzi 38 powiatów i 4 miasta na prawach powiatu, w skład województwa śląskiego - 17 powiatów, ale aż 19 miast na prawach powiatu. Najmniej jednostek szczebla powiatowego ma województwo opolskie - 11 powiatów i 1 miasto na prawach powiatu. Za najpoważniejszą niedoskonałość obowiązującego od 1 stycznia 1999r zasadniczego podziału terytorialnego należy uznać utworzenie znaczącej liczy (46) powiatów, nie posiadających większego ośrodka miejskiego i równocześnie posiadających w większości znacząco mniejszy potencjał instytucjonalny i funkcjonalny.
Według art.164 ust.1 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Zadaniem gminy jest samodzielne wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym. Zagadnienia związane z podziałem terytorialnym na gminy reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990r o samorządzie terytorialnym. Według art.4 tej ustawy tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalenie ich granic oraz siedzib władz następuje w drodze ich rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Gmina powinna obejmować obszar możliwie jednorodny, ze względu na układ osadniczy i przestrzenny oraz więzi społeczne i gospodarcze zapewniające zdolność wykonywania zadań publicznych.
W związku z art.4 ustawy o samorządzie terytorialnym nasuwa się pytanie o znaczenie konsultacji z mieszkańcami. Przepis ten wprowadza obowiązek przeprowadzenia konsultacji, aczkolwiek wynik owej konsultacji nie jest dla Rady Ministrów wiążący. Trudno jednak zakładać, że Rada Ministrów będzie działać w tej kwestii wbrew wynikom konsultacji z mieszkańcami. Według art. 104 ustawy z dnia 13 października 1998r w okresie od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 29 października 1998, do dnia 30 czerwca 2000r nie dokonuje się podziału gmin w celu utworzenia nowej gminy8 . Owa ustawa o samorządzie terytorialnym podaje przesłanki, którymi należy się kierować przy dokonywaniu zmian w podziale terytorialnym. Gminy muszą być na tyle silne, aby mogły realizować przypisane im zadania publiczne, by mogły zaspokajać zbiorowe potrzeby mieszkańców. Powinny one tworzyć zintegrowane jednostki terytorialne, pewne zawarte całości, posiadające wspólne interesy.
Ustawa o samorządzie terytorialnym nie wymienia wśród cech gminy charakteru wiejskiego czy miejskiego. Dla gminy jako pojęcia ustrojowego nie jest - w zasadzie - ważny charakter jednostki osadniczej. Tak więc miasto i wieś to pojęcia urbanistyczne. Mają one jednak znaczenie z punktu widzenia np. gospodarki gruntami czy polityki podatkowej. Ustawa o samorządzie terytorialnym przewiduje jednak, że odrębności ustroju gmin, które wykonują zadania o szczególnym charakterze - dotyczy to zwłaszcza gmin uzdrowiskowych - określają właściwe ustawy.9 Jednakże, ustawa o samorządzie powiatowym wyodrębnia kategorię miast na prawach powiatu, o czym była mowa wyżej.
Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP, prawidłowy podział spełniać powinien dwa warunki: odzwierciedlać odczucia społeczne co do przynależności do danej wspólnoty lokalnej oraz zapewniać zdolność wykonywania przez nie zadań publicznych. Z uwagi na, w dużej mierze, ocenny charakter konstytucyjnych kryteriów podziału, sprawdzenie czy w każdym przypadku oczekiwania społeczne pokrywają się z przesłankami czysto racjonalnymi wymagało czasu i praktyki, co zagwarantował ustawodawca przez blisko dwuletni okres od wprowadzenia reformy administracji publicznej . Okres ten dał podstawę do sformułowania ocen i rozważenie ewentualnych korekt, czego efektem było podjęcie w dniu 12 grudnia 2000 r. ustaleń przez Radę Ministrów w związku z przyjęciem dokumentu rządowego "Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa" . Oceny tej dokonały także Sejm (11 maja 2001 r.) i Senat RP (11 stycznia 2001 r.). Generalnie rzecz ujmując wszystkie trzy oceny - przyjmując nowy podział za poprawny i spełniający założenia reformy administracji publicznej - uznały za konieczne: podjęcie pilnych inicjatyw zmierzających do łączenia się miast na prawach powiatu i powiatów mających siedzibę swych władz w tych miastach; przeprowadzenie niezbędnych korekt istniejącego podziału terytorialnego zmierzających do likwidowania lokalnych konfliktów, uwzględnienia więzi społecznych oraz lepszego wykorzystania środków publicznych.
Zgodnie z Uchwałą Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2001r. w sprawie oceny nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa oraz z Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 maja 2001r. w sprawie oceny funkcjonowania zasadniczego podziału terytorialnego państwa „ uznaje się nowy zasadniczy podział terytorialny państwa, funkcjonujący od 1 stycznia 1999 r., za poprawny i spełniający założenia reformy administracji publicznej oraz dyspozycję art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena ta nie dotyczy utworzonych rozporządzeniem Rady Ministrów powiatów, których część jest zbyt słaba ekonomicznie, a przez to mało sprawna i mało efektywna. Wprowadzenie reformy administracji publicznej, samorządowych powiatów i województw oraz nowego podziału terytorialnego daje szansę efektywnego działania administracji publicznej i może przyczynić się do budowy państwa obywatelskiego. Nowy podział terytorialny kraju stwarza możliwość zwiększenia efektywności działania administracji publicznej i wspomaga budowę społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. (.....) Należy sprzyjać inicjatywom zmierzającym do łączenia się powiatów, umożliwiającego sprawniejszą realizację zadań publicznych. W szczególności ten postulat odnosi się do miast na prawach powiatu i otaczających je powiatów mających siedziby władz w tych miastach. W przypadku dobrowolnego łączenia tych jednostek należy uwzględnić możliwość przeniesienia niektórych gmin do powiatów sąsiednich a ponadto zachowania - przez organy miast rezygnujących z praw powiatu - niektórych jego funkcji i uprawnień, o ile to przyniesie poprawę zarządzania i uwzględni istniejące więzi społeczne. Należy wykorzystywać zmiany podziału terytorialnego kraju w celu zmniejszania zróżnicowania rozwoju i zamożności poszczególnych obszarów. Podział terytorialny powinien być traktowany jako jedno z narzędzi wspierania polityki regionalnej. Korekty podziału terytorialnego powinny prowadzić do lepszego wykorzystywania środków publicznych.”
4