dr inż. Romuald Grocki, Wrocław

Dolnośląska Wyższa Szkoła Służb Publicznych „Asesor”

Dziekan

SYTUACJA KRYZYSOWA - WARTOŚCI PROGOWE

• Zarządzanie kryzysowe

1.1 Wprowadzenie

Każda katastrofa, zdarzenie nadzwyczajne może być przesłanką do sytuacji kryzysowej. Kryzysem jest sytuacja, w której występuje ogromna różnica pomiędzy możliwościami podaży, zabezpieczenia a zwiększonym popytem. Związek pomiędzy potrzebami związanymi z ratowaniem życia i ochroną mienia, a możliwościami zapewnienia sił i środków do osiągnięcia tego celu w ogromnym stopniu jest niewystarczający. Ustawa o zarządzaniu kryzysowym obliguje jednostki administracji rządowej i samorządowej do opracowania Planu Reagowania Kryzysowego.

Plan reagowania kryzysowego tworzony jest na sytuację kryzysową, a więc powinniśmy znać i określić kryteria uruchomienia planu, określić moment powstania takiej sytuacji. W ustawie jest napisane:

„Sytuacja kryzysowa -sytuacja będącą następstwem zagrożenia i prowadzącą w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia więzów społecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu w funkcjonowaniu instytucji publicznych, jednak

w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

I tu napotykamy pierwszy problem: jak zrozumieć pojęcie „zerwanie lub naruszenie więzów społecznych”, które jest pojęciem socjologicznym, bez wcześniejszego określenia ścisłych kryteriów, kiedy to zerwanie lub naruszenie więzów następuje. Jest to o tyle istotne, aby w Standardowych Procedurach Operacyjnych móc określić moment przejścia z normalnego trybu pracy do trybu w sytuacji kryzysowej. W tym celu konieczne jest wyspecyfikowanie kryteriów, które warunkować będą sytuację kryzysową.

1.2 Kryteria

Kryteriami które należy uwzględnić to :

• 
  
  strat

• odległości w czasie (nagłości)

• prawdopodobieństwa

• czasu trwania

• obszaru

• możliwości reagowania

Dla każdego z tych kryteriów konieczne jest określenie wartości progowych. Należy zaznaczyć, że wartości progowe dla poszczególnych kryteriów muszą wystąpić łącznie, aby można było mówić o sytuacji kryzysowej. Jest to tzw. koniunkcja bitowa kryteriów.

• Wartości progowe

2.1. Waga zagrożenia

Jak, mając określone dane, możemy scharakteryzować lub określić potencjalny poziom zagrożenia i czy to, co uważaliśmy w pierwszym momencie za przesłankę kryzysu, było nim rzeczywiście?

Wagę zagrożenia można ocenić na podstawie reguły ujętej w kategoriach: rozmiaru i natychmiastowości zagrożenia. Jest ona pochodną dwóch wielkości: skali ( rozmiaru) zagrożenia oraz czasu, jaki upłynie od momentu sygnału o możliwości wystąpienia zdarzenia do jego wystąpienia. Ocena ta może się zmieniać w bardzo szerokim zakresie. W dotychczasowych rozważaniach ujmowano to w sposób przedstawiony w tabeli numer 1.

Tabela 1. Waga zagrożenia, jako zależność skali zagrożenia i odległości w czasie.

Skala zagrożenia Zagrożenie w czasie	Mała	Średnia	Duża
Bezpośrednie	Mała	Średnia	Duża
Średnio-odległe	Mała	Mała/Średnia	Średnia
Odległe	Mała	Mała	Mała

2.1.1.Relacje czasowe

Dla zagrożenia w czasie przyjęto trzy stopniową skalę: zagrożenie bezpośrednie, średnio-odległe, odległe w czasie. Zagrożenie w czasie determinuje możliwość podjęcia działań w celu ograniczenia skutków zagrożenia. Trudno jest jednak zdefiniować, jaki czas jest np. odległy, a jaki średnio - odległy.

W celu przejrzystego przedstawienia wzajemnych relacji czasowych, proponuję wprowadzenie następujących pojęć: czas reakcji, czas gotowości, współczynnik reakcji, gdzie:

• czas reakcji t_r, oznacza czas, jakim dysponujemy od momentu wystąpienia zdarzenia lub informacji o możliwości jego wystąpienia, do momentu bezpośredniego ( wystąpienia) zagrożenia w określonym punkcie terenu
  ( obszaru),

• czas gotowości t_g, oznacza czas, niezbędny do powiadomienia służb, zaalarmowania ludności, przeprowadzenia ewakuacji oraz innych przedsięwzięć ujętych w planie postępowania na wypadek określonego zdarzenia.

Wzajemne relacje pomiędzy czasem reakcji ( t_r ) i czasem gotowości ( tg ) określono jako stosunek tych czasów:

w_r = t_r / t_g (1)

Współczynnik reakcji w_r określa potencjalny stopień zagrożenia Z punktu widzenia zarządzania kryzysowego, celowym byłoby, aby współczynnik reakcji w_r był większy od jedności.

Proponuję, aby punktem odniesienia w przypadku pojęcia odległości w czasie, był współczynnik reakcji , który w jednoznaczny sposób określa relacje pomiędzy zagrożeniem w czasie, a możliwościami reagowania podczas zdarzenia. Można przyjąć, że dla współczynnika mniejszego od jedności, zagrożenie jest bezpośrednie, natomiast dla współczynnika o wartości większej niż „2”, jest ono odległe w czasie.

2.1.2. Skala zagrożenia (straty)

Dla skali zagrożenia przyjęto trzy poziomy: mały, średni i duży. Określenie wartości dla poszczególnych poziomów nie było jednak do tej pory zdefiniowane . Taka sama wielkość strat nie zawsze oznacza taki sam rozmiar problemu i nie rodzi podobnych skutków. Łatwo zauważyć, że nawet większe straty w krajach bogatych, stanowią mniejsze obciążenie finansowe, niż znacznie mniejsze straty w krajach ubogich, dla których poważne obciążenie finansowe może być przesłanką do kryzysu. Skala zagrożenia zależy od rodzaju zdarzenia, intensywności, czasu trwania i skutków.

Proponuję, aby klasyfikacja wielkości strat ( w przypadku polskich realiów) była odnośnikiem do budżetu danej jednostki, a konkretnie do 1% rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego (Ustawa o zarządzaniu kryzysowym). Oznacza to, że straty do wielkości 1% budżetu są stratami, z którymi jednostka administracyjna jest w stanie sobie poradzić, natomiast przekraczające tą wartość wymagają wsparcia z zewnątrz i są rozumiane jako ”duże”.

Przy przyjęciu tych sugestii dotyczących uszczegółowienia pojęć „odlegość w czasie” i „strat” , tabela nr 1, przedstawiałaby się następująco:

Tabela 2. Tabela skali zagrożeń z uwzględnieniem kwantyfikacji pojęć „odległości w czasie - bezpośrednie, średnio-odległe i odległe” i „strat - małe, średnie, duże”.

Skala zagrożenia Zagrożenie w czasie		Mała	Średnia	Duża
				<0,5%	0,5 - 1,0%	>1,0%
Bezpośrednie	wr <1	Mała	Średnia	Duża
Średnio-odległe	1≤ wr < 2	Mała	Mała/Średnia	Średnia
Odległe	wr ≥ 2	Mała	Mała	Mała

Źródło: Opracowanie własne

Korzystając z tabeli 2. można stwierdzić, że waga zagrożenia jest duża tylko w przypadku, gdy zagrożenie w czasie jest bezpośrednie a skala zagrożenia duża. Od wagi zagrożenia zależy, jakie działania zostaną podjęte oraz jakie siły i środki będą użyte.

2.2 Prawdopodobieństwo

Dla tego kryterium proponuję przyjęcie wartości prawdopodobieństwa

p<<0,001.

Wynika to z założenia, że w Planach Reagowania Kryzysowego opracowujemy możliwości działania dla powodzi o prawdopodobieństwie przewyższenia 0,01, a w szczególnych przypadkach 0,005. Stąd należy wnioskować, że jesteśmy przygotowani na zdarzenia o takim prawdopodobieństwie powstania. W związku z tym, że sytuacja kryzysowa jest związana z małym prawdopodobieństwem powstania określonego zdarzenia, proponuję wartość niższą od tej, którą uwzględniamy dla powodzi, jako punktu odniesienia naszych możliwości.

2.3 Czas trwania

Ten element jest najtrudniejszy do zdefiniowania, gdyż trudno znaleźć czasowy punkt odniesienia i określić czas, po jakim możemy mówić o sytuacji kryzysowej. Trudno określić jaki czynnik będzie determinował, że określony przedział czasowy jest już wystarczająco długi, aby mówić o sytuacji kryzysowej. Trudno tu odnieść się do strat, możliwości ich usuwania, czy powrotu do „normalności”. Sądzę, że w tym przypadku należy rozpatrywać reakcję i sposób zachowania się ludzi na określoną sytuację. Istotny będzie tu aspekt psychologiczny i odporność na stres. Najogólniej mówiąc, sytuacja nie jest sytuacją kryzysową jeśli jest „do zniesienia”. Jednak rozpatrując tzw. kryzys sytuacyjny uwzględniamy takie cechy wydarzenia , jak nieprzewidywalność, nagłość, szokujący charakter, intensywność i katastroficzność (B.E. Gilliland, R.K. James, 1993).

Z punktu widzenia psychologii kryzysu, można założyć, że sytuacja związana z zagrożeniem nie powinna trwać dłużej niż 6 - 8 tygodni. Stąd też moja propozycja, aby wartość progowa dla czasu trwania wynosiła 6 tygodni. Czas ten związany jest z aspektami psychologicznymi i „wytrzymałością” człowieka ( grupy) na skutki poważnego zagrożenia.

2.4 Obszar

Dla kryterium obszaru proponuję przyjąć wartość progową 25%. Wartość ta jest wartością w metodyce Federalnej Agencji ds. Nadzwyczajnych Zagrożeń (FEMA) określana jako „duża”. Należy przez to rozumieć, że jeżeli w wyniku zdarzenia, skutkami jest objęte więcej niż 25% określonego obszaru, to dla danego regionu
( gmina, powiat, województwo) stanowi to jedną z przesłanek do sytuacji kryzysowej. Konieczne jest tu powiązanie obszaru z ilością mieszkańców na danym obszarze i majątkiem jaki na nim się znajduje. Sugeruję, aby wprowadzić tu warunek konieczny, mówiący o co najmniej 10% ludności bezpośrednio dotkniętej skutkami zdarzenia na danym obszarze, z ogólnej ilości mieszkańców danego regionu. Dla przykładu: w gminie zamieszkuje 25000 obywateli. W wyniku zdarzenia, 30% obszaru gminy jest w strefie skutków zdarzenia i na tym obszarze skutkami zdarzenia dotkniętych zostało 3000 ludzi. W tym przypadku warunek 25% obszaru jest spełniony. Straty materialne uwzględnione są w kryterium strat.

2.5 Możliwości reagowania

Skuteczność określamy jako efekt końcowy osiągnięcia zamierzonego celu. Głównym celem jest zapobieżenie powstaniu sytuacji kryzysowej lub zminimalizowanie skutków w przypadku powstania sytuacji kryzysowej. Mierzalnymi parametrami będzie ograniczenie strat ludzkich i ekonomicznym. Z reguły do porównania takich parametrów są dwa punkty odniesienia:

1. Nie podejmujemy żadnych działań i oceniamy ewentualne skutki zdarzenia kryzysowego.

2. Podejmujemy działania określone w planie reagowania kryzysowego, oceniamy efekt tych działań.

Drugiej oceny dokonujemy na podstawie posiadanych sił i środków i możliwości ich wykorzystania oraz możliwości czasowych. W przypadku wystarczających sił własnych wartość współczynnika wynosi „0”, natomiast w przypadku braku takich możliwości przyjmuje ona wartość „1”.

Tabela numer 3 przedstawia zestawienie wartości progowych i porównanie ich z rzeczywistymi współczynnikami w_x przy wystąpieniu określonego zdarzenia „x”.

Tabela 3. Zbiorcze zestawienie wartości progowych.

Kryterium	Wartość współczynnika wx	Wartość progowa wp	Czy wx ≥ wp	Wartość wspólczynnika spełnienia kryterium kx Tak=1 / Nie=0
Strat		1%	tak	ks= 1
Nagłości		1	tak	kn= 1
Prawdopodobieństwa		0,001	tak	kp=1
Czasu trwania		6 tygodni	tak	kt=1
Obszaru		25%	tak	ko=1
Możliwości reagowania		1	tak	kr=1

O sytuacji kryzysowej będziemy mogli mówić tylko wówczas, kiedy odpowiedź na wszystkie pytania w kolumnie 5 będzie: „tak”. Jeśli choć jedna odpowiedź będzie „nie”, zdarzenie nie jest zdarzeniem, w wyniku którego może zaistnieć sytuacja kryzysowa. Konieczne jest zatem dla zaistnienia sytuacji kryzysowej S_k, spełnienie poniższego warunku koniunkcji bitowej współczynników:

S_k=k_s&k_n&k_p&k_t&k_o&k_r=1 (1)

gdzie: k_s, k_n, k_p, k_t, k_o, k_r - współczynniki spełnienia warunków określonego kryterium, które przyjmują wartość równą „1” lub „0”.

• Podsumowanie

Powyższe sugestie i rozważania są wyłącznie punktem widzenia autora. Przyczynkiem do podjęcia tematu była definicja sytuacji kryzysowej w Ustawie o zarządzaniu kryzysowym, z której jednoznacznie nie wynika, kiedy rzeczywiście sytuacja taka może mieć miejsce. Niejasność definicji potwierdzona została w czasie wielu szkoleń, konferencji i spotkań z przedstawicielami administracji samorządowej, pracowników komórek odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe, wójtów, burmistrzów, starostów czy prezydentów miast. Stąd uznałem, że istnieje konieczność określenia kryteriów dla powstania sytuacji kryzysowej oraz podjęcia próby ich kwantyfikacji, aby można było na podstawie określonych danych zakwalifikować zdarzenie jako generujące sytuację kryzysową lub traktować je, jako zdarzenie nadzwyczajne, ale nie kryzysowe.

• Literatura

„Literatura powiedziała już wszystko, co było do powiedzenia,

i obecnie możemy się tylko powtarzać”

(John Barth)

1. Grocki R.,2007, „Modułowa struktura zarządzania powodziowego”, Bełchatów

2. Grocki R.,2006, „Planowanie w ochronie przed powodzią”, materiały Lądek Zdrój

3. Grocki R., 2006, „Flood protection planning”, RZGW, Wrocław

4. Grocki R., 2006, „Czas jako determinant skuteczności działań ratowniczych”, Bełchatów

5. Grocki R., 2006, „Czas jako determinant skuteczności ochrony przed powodzią”, Frankfurt

6. Grocki R., 2006, „Kryterium czasu w planach reagowania kryzysowego”, Pułtusk

7. Grocki R., 2005, „Wielokryterialność podejmowania decyzji w zarządzaniu kryzysowym dla potrzeb ochrony przed powodzią”, Akademia Rolnicza, Wrocław

8. Grocki R., 2005, Bezpieczeństwo powodziowe w aspekcie działań w sytuacjach nadzwyczajnych, materiały konferencyjne, Konferencja EURO-RIOB, Wrocław

9. Grocki R., 2005, „Flood safety in the aspect of actions in emergency situations”, RIOB, Wrocław

CRISIS SITUATION - THRESHOLD VALUES

Summary

Author presented individual point of view relative crisis situation conception. According to author, crisis situation is when threshold values are exceed for all criterions. Author suggested the six basic criterions, as: losses, probability, area, reaction possibilities, last time and suddenness. Author proposed threshold values for every criterion. Author wrote that crisis situation is when criterion coefficients conjunction equals “1”. It's mean that for every criterion, threshold value must to be exceed. Otherwise, we can't tell about the crisis situation.

Propozycja własna autora.

Nowa propozycja autora.

W budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości do 1 % bieżących wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu.

waga zagrożenia

---