1 1. Dobro wspólne a dobra publiczne i metody ich produkcji
Aktywna rola państwa w gospodarce często bywa uzasadniana rozległością zadań stojących przed państwem, a te z kolei wynikają z konieczności realizacji dobra wspólnego. W ostateczności rozległość zadań państwa jest uzasadniana skalą dóbr wspólnych, interesu publicznego czy też racji stanu.
Aż do połowy XX wieku pojęcie dobra wspólnego było jedynym pojęciem wskazującym na istnienie dóbr, które wymagają wspólnego działania danej zbiorowości, gdyż są dobrem ważnym dla większości, jeśli nie zgoła wszystkich jej członków.
Co więcej, pojęcie dobra wspólnego było na ogół instrumentem praktyki politycznej - pojęciem definiowanym w danym kontekście historycznym i na użytek wymogów bieżącej polityki państwa. Ukierunkowanie polityki na realizację dobra wspólnego miało dużą moc mobilizującą tak długo, jak długo dobro wspólne było definiowane przez względnie jednolitą tak pod względem tożsamości, jak i potrzeb zbiorowość. Okresy politycznej emancypacji danej zbiorowości lub silnego zewnętrznego zagrożenia były i są okresami, gdy dobro wspólne jest łatwiej definiowane i silniej odczuwane przez daną zbiorowość jako dobro rzeczywiście wspólne.
Pojęcie dobra wspólnego służyło głównie do definiowania celów politycznych zbiorowości i do politycznej mobilizacji. Jednakże celami politycznymi były też cele ekonomiczne par excellence, takie jak przyspieszenie industrializacji, ochrona i rozwój krajowego przemysłu czy też współcześnie wzrost konkurencyjności gospodarki narodowej.
Indywidualizacja postaw, różnicowanie społeczeństw oraz rządy demokratyczne z silnie zaznaczonym podziałem na rząd i opozycję utrudniają definiowanie i realizację wspólnego dobra. Te utrudnienia mają charakter zarówno substancjalny (dobro wspólne w złożonych i podzielonych społeczeństwach może być tylko dobrem bardzo podstawowym, jeśli nie rezydualnym), jak i proceduralny (sensem istnienia opozycji w systemach demokratycznych jest poszukiwanie odmiennych punktów widzenia, budowanie sprzeciwu wobec rządu, a więc negowanie jego definicji dobra wspólnego).
Wiele z trudności związanych z definiowaniem dóbr wspólnych zostaje rozwiązanych dzięki wprowadzonemu przez teoretyków dobrobytu społecznego - nurtu w teorii ekonomii zapoczątkowanego przez Alberta Pigou - pojęciu dobra publicznego. Zgodnie z tą definicją dobro publiczne to dobro, które cechuje nie występowanie rywalizacji w konsumpcji oraz brak możliwości wykluczenia z konsumpcji. Rywalizacja w konsumpcji i możliwość wykluczenia choćby przez nałożenie opłaty (ceny) cechują czyste dobra prywatne. Chleb zakupiony w sklepie jest dobrem prywatnym, gdyż spożycie go przez daną osobę wyklucza możliwość konsumpcji przez innych, a wymóg zapłaty wyklucza z konsumpcji tych, którzy nie są skłonni (lub nie są w stanie) jej ponieść. Bezpieczeństwo na ulicach jest dobrem publicznym: jeśli jakaś osoba może bezpiecznie po nich spacerować, to z pewnością tymi ulicami mogą bezpiecznie się przechadzać także inne osoby. Co więcej, jeśli sprawność służb policyjnych jest wystarczającym warunkiem bezpieczeństwa, to z bezpieczeństwa, dzięki ochronie policyjnej, korzystają wszyscy niezależnie od tego, czy za nią zapłacili poprzez uiszczanie podatków, czy też nie zapłacili, gdyż na przykład są przyjezdnymi obywatelami innego państwa.
Zauważmy, że pojęcie dobra wspólnego mieści się w kategorii dóbr publicznych. Siła i pozycja międzynarodowa państwa może zostać uznana za przykład dobra publicznego w rozumieniu teorii dobrobytu społecznego, gdyż z prestiżu i ochrony silnego państwa korzystają pewni jego obywatele w sposób nie umniejszający dostępności tego dobra dla innych obywateli (warunek nierywalizacyjności konsumpcji), a z możliwości tej może korzystać każdy obywatel (warunek nie wykluczalności z konsumpcji) na podstawie posiadanych praw obywatelskich.
Większa precyzja kryteriów definiowania dóbr publicznych sprawia, że pozwalają one zidentyfikować dobra pseudo-wspólne i zakwestionować "wspólność" dóbr, które są w istocie dobrami prywatnymi (lub co najwyżej dobrami grupowymi).
I tak na przykład drogi i mosty były tradycyjnie uznawane za dobra publiczne (a więc i wspólne), pole publicznych inwestycji i publicznego zarządzania. Jednakże bliższa analiza pokazuje, że zarówno drogi, jak i mosty są w dużym stopniu rywalizacyjne w konsumpcji (mają ograniczoną przepustowość, a przekroczenie tych ograniczeń prowadzi do zatłoczenia), a co więcej istnieją tanie i skuteczne sposoby wykluczenia z ich konsumpcji przez nałożenie opłat przejazdowych.
Podobnie bardziej precyzyjna analiza pokazuje problematyczną "wspólność" takich dóbr publicznych jak edukacja na poziomie wyższym, opieka zdrowotna (za wyjątkiem zapobiegania epidemiom), a nawet jeziora i inne zbiorniki wodne. Jeśli więc teoretyczna analiza prowadzi do wniosku, że dane dobro nie jest w sensie ścisłym dobrem publicznym (lub przynajmniej dobrem wspólnym), lecz co najwyżej dobrem grupowym, to muszą z niej wypływać nowe wnioski, co do zakresu i stopnia odpowiedzialności państwa i jego instytucji.
Zanim wyprowadzimy niektóre z tych możliwych wniosków, warto zauważyć, że istnienie dóbr wspólnych było często równoznaczne ze wskazaniem na konieczność aktywnej roli państwa tak, jakby dobro wspólne nie mogło być tworzone przez spontaniczną, to jest przebiegającą bez udziału organów państwa, współpracę jednostek i innych podmiotów prywatnych. Fakt, że ludzie łączą się i dobrowolnie współpracują był kiedyś oczywistością dla filozoficznego i politycznego rozumu, dzisiaj, po etatystycznych skażeniach minionego wieku, oczywistość ta musiała zostać ponownie odkryta dzięki osiągnięciom ewolucyjnej teorii gier, która w matematyczny sposób pokazuje, że prawdopodobieństwo dobrowolnej kooperacji rośnie wraz z wydłużeniem horyzontu czasowego, w jakim postrzegają wzajemną interakcję, pozostające w interakcji podmioty.
Problemy z operacjonalizacją pojęcia dobra publicznego (w tym dobra wspólnego) oraz zakwestionowanie pierwszoplanowej roli państwa w dostarczaniu dóbr publicznych wpłynęły na spór o gospodarczą rolę państwa poprzez, po pierwsze, uwidocznienie faktu, iż w wielu obszarach państwo i jego instytucje, są przede wszystkim narzędziami redystrybucji dochodów, zasobów i szans pomiędzy grupami społecznymi, i, po drugie, wskazanie dysfunkcji płynącej z interwencji państwa, czyli odkrycie błędu polegającego na porównywaniu niedoskonałej, spontanicznie rozwijającej się działalności z idealizowaną, a przez to teoretycznie doskonałą, rzeczywistością kreowaną przez państwo.
22. Państwo jako producent, a państwo jako gwarant dóbr publicznych
Przez znaczną część dwudziestego wieku ekonomiczna rola państwa wzrastała wskutek równoczesnego wzrostu poziomu redystrybucji i rozwoju praw socjalnych oraz wzrostu produkcyjnej roli państwa. Chociaż analizy ekonomiczne zwracają uwagę głównie na tę pierwszą tendencję, to przecież jeszcze w latach 60. duże kraje europejskie dokonywały nacjonalizacji takich znaczących sektorów gospodarki jak energetyka, uzasadniając koniecznośc takiego kroku odpowiedzialnością państwa za rozwój gospodarczy kraju.
Państwo podejmowało się roli właścicielskiej pod wpływem rozmaitych argumentów. W wielu gospodarczo rozwiniętych krajach państwo było właścicielem sektorów wykazujących tendencję do monopolizacji (jak na przykład telekomunikacja) lub zgoła monopolistycznych (jak na przykład kolejnictwo), gdyż monopol publiczny wydawał się korzystniejszy niż nieregulowany monopol prywatny; państwo podejmowało działalność wymagającą poniesienia znacznych nakładów kapitałowych (na przykład budowa elektrowni), gdyż istniejące prywatne przedsiębiorstwa były zbyt słabe kapitałowo, aby udźwignąć ciężar takich inwestycji lub organizowało przedsięwzięcia gospodarcze z wykorzystaniem nowych technologii, starając się wykreować przewagę konkurencyjną danego kraju w obszarach o dużym potencjale rozwoju.
Wiele z uzasadnień dla aktywnej, właścicielskiej roli państwa należy już jednak do przeszłości. Rozwój technologiczny przyczynił się do likwidacji monopolu telekomunikacyjnego wskutek pojawienia się konkurencji telefonii komórkowej dla telefonii naziemnej, postępy w analizach teoretycznych pozwoliły na dekompozycję gałęzi takich jak kolejnictwo na obszary nieusuwalnego monopolu (zarządzanie siecią torów) i obszary potencjalnie konkurencyjne (takie jak faktyczne świadczenie usług przewozowych), i umożliwiły przygotowanie koncepcji prywatyzacji usług kolejowych; wzrost bogactwa wiązał się ze wzrostem możliwości inwestycyjnych prywatnego biznesu, a tam gdzie przedsiębiorstwa krajowe były wciąż za słabe, otwartość gospodarcza umożliwiła "otwarcie się" na inwestycje prywatnych, zagranicznych podmiotów. Podobnie rozwój nowych technologii stał się obszarem prywatnych inwestycji, a rola państwa ogranicza się obecnie do ponoszenia nakładów na rozwój nauki i badań podstawowych, czyli tak zwany "public input" dla działalności gospodarczej.
Współcześnie rozwinięte gospodarczo państwa nie prowadzą nacjonalizacji a jeśli przejmują przedsiębiorstwa, to wyłącznie wtedy, gdy ich bankructwo (tak jak bankructwo banków) może wywołać lawinę innych bankructw, i czynią to tylko na pewien czas w celu stabilizacji oczekiwań rynku, w celu przeciwdziałania panice, a nie w celu prowadzenia danej działalności gospodarczej.
Nacjonalizacja i własność nie są już narzędziami polityki gospodarczej państwa, środkami do produkcji dóbr publicznych. W pewnym sensie jednak substytutem nacjonalizacji stawało się rosnące opodatkowanie dochodów przedsiębiorstw i dochodów ich właścicieli. Własność, z której zyski są opodatkowane wysokim podatkiem dochodowym, staje się własnością formalną, pozbawioną motywacyjnego oddziaływania, jakie wiąże się z perspektywą uzyskiwania zysków z własności. Wysokie opodatkowanie tworzy asymetrię bodźców dla gospodarczego stosowania własności prywatnej: przejmuje znaczną część dochodów z własności, lecz nie chroni przed potencjalnymi stratami, które może przynieść działalność gospodarcza.
Współcześnie kapitał i własność prywatna są chronione przed groźbą "wywłaszczania przez wysokie opodatkowanie" przez otwartość gospodarek i konkurencję o kapitał, prowadzącą do konkurencji systemów podatkowych. Zagrożony nadmiernym opodatkowaniem kapitał może zostać ulokowany w innym kraju i w innym systemie podatkowym. Ocena stopnia niekorzystności opodatkowania jest oceną, która kształtuje się zarówno w danym krajowym układzie gospodarczym (punktem odniesienia jest tutaj zarówno etyczna ocena danej proporcji podziału dochodu, jak i ocena korzyści z dostarczanych przez państwo dóbr publicznych, choćby tak rudymentarnych jak bezpieczeństwo publiczne czy rządy prawa), jak i poprzez porównania międzynarodowe.
Otwartość gospodarek stwarza kapitałowi możliwość "ochrony przez ucieczkę", a międzynarodowa konkurencja podatkowa wywiera presję w kierunku obniżenia opodatkowania w danym kraju. Istnienie konkurencji podatkowej nie oznacza, że stopy podatkowe (w tym głównie opodatkowanie mobilnych czynników produkcji) będą ulegać stałej obniżce, a w końcu osiągną poziom bliski zeru. Argumenty teoretyczne i dowody empiryczne zdają się sugerować istnienie optymalnego poziomu opodatkowania dochodów kapitałowych, który równoważyłby bodźce dla prywatnych właścicieli z koniecznością zapewnienia minimalnego poziomu produkcji dóbr publicznych i ewentualnie redystrybucji, a poziom ten szacowany jest na około 20 procent.
Doświadczenia z własnością państwową oraz niska skuteczność wysokiego poziomu opodatkowania jako źródła wysokich dochodów państwa w otwartych, konkurencyjnych gospodarkach sprawiają, że zmienia się rozumienie źródeł siły i efektywności państwa. Państwo silne to nie koniecznie państwo z rozległym sektorem własności państwowej i wielkim redystrybucyjnym budżetem (wprost przeciwnie, państwo o takich cechach będzie na ogół państwem słabym i podatnym na wewnętrzne procesy psucia i biurokratyzacji). Współcześnie na znaczeniu zdają się zyskiwać uwagi jednego z nowożytnych prekursorów analiz roli państwa, Jean Bodin, który podkreślał, że silne państwo jest państwem ograniczającym się, że siła państwa może płynąć z ustanowienia i respektowania granic jego dyskrecjonalnej ingerencji. Współczesne państwo powinno więc oddziaływać jako swoisty "gwarant ostatniej instancji", a nie pierwszoplanowy i zaangażowany na szerokim obszarze działań aktor.
3 III. Argumenty za i przeciw ekonomicznej roli państwa
W literaturze ekonomicznej sformułowano dotychczas wiele argumentów na rzecz ekonomicznej roli państwa. Argumenty te związane są po części z czynnikami , które można odnieść do każdego typu gospodarki. Ważniejsze argumenty za ekonomiczną rolą państwa wiążą się zwykle z takimi czynnikami jak:
a) konieczność zabezpieczenia systemu gospodarczego od strony instytucjonalno - prawnej - w gospodarce rynkowej chodzi przede wszystkim o tworzenie przez państwo pewnych norm prawnych i instytucji chroniących prawa własności , regulujących funkcjonowanie systemu prywatnej przedsiębiorczości oraz obsługujących rynek;
b) niedoskonałości rynku i konkurencji w praktyce związane z monopolizacją gospodarki i innymi czynnikami (niedoskonała informacja, ograniczona mobilność czynników produkcji), prowadzące do nieprawidłowej alokacji zasobów gospodarczych oraz obniżania poziomu dobrobytu społeczeństwa. Państwo może te straty ograniczyć podtrzymując konkurencję , wzmacniając system obiegu informacji, usuwając bariery wejścia na rynek, przeciwdziałając praktykom monopolistycznym itp. ;
c) występowanie negatywnych efektów zewnętrznych w zakresie produkcji i konsumpcji. Państwo może nakłonić podmioty gospodarcze do pokrywania całości lub części kosztów związanych z ograniczeniem negatywnych skutków ubocznych ich działalności w sferze produkcji lub konsumpcji np. kosztów instalowania urządzeń zmniejszających zatrucie środowiska naturalnego lub natężenie hałasu. W ostateczności można nakazać ograniczenie tej działalności lub wprowadzić jej całkowity zakaz;
d) istnienie dóbr publicznych takich jak np. latarnie morskie , chodniki i oświetlenie ulic oraz usługi dostarczane przez armię , policję czy straż pożarną. Ze względu na trudności z egzekwowaniem opłat za korzystanie z tego typu dóbr oraz związane z tym wysokie koszty są one mało opłacalne dla sektora prywatnego i bez odpowiedniego zaangażowania się państwa mogłoby całkowicie zaniknąć;
e) istnienie dóbr szczególnie niekorzystnych lub korzystnych społecznie których konsumpcja ze względów społecznych jest szczególnie niepożądana np. narkotyki, alkohol, tytoń lub szczególnie pożądana np. niektóre szczepionki czy książki. Ocena przydatności takich dóbr dokonywane przez poszczególne jednostki mogą być zdecydowanie rozbieżne z ocenami dokonywanymi przez gremia i instytucje reprezentujące szersze społeczności lub społeczeństwa jako całość , co może być min. wynikiem niewiedzy jednostek lub świadomego hołdowania przez nie odmiennym powszechnie przyjętych wartościom i postępowania.;
f) występowanie takich zjawisk, jak duże wahania aktywności gospodarczej, bezrobocie, niepełne wykorzystanie mocy wytwórczych oraz inflacja, które prowadzą do destabilizacji gospodarki, niepewności i marnotrawstwa zasobów gospodarczych;
g) istnienie pozbawionych opieki ludzi starych , niedołężnych, upośledzonych i chorych, którzy nie są w stanie sami sobie poradzić;
h) powstawanie zbyt dużych , nie akceptowanych społecznie różnic dochodowych i majątkowych, które osłabiają motywację ludzi o niskich dochodach oraz sprzyjają różnego typu konfliktom o protestom. Do istotnych zadań państwa należy min. określenie niezbędnego zakresu własności publicznej , a w ramach tej formy własności poszukiwanie takich rozwiązań instytucjonalno ? prawnych , które pozwalają na precyzyjne rozgraniczenie praw własności do poszczególnych zasobów między różne społeczności, instytucje itp. Chodzi o to by te zasoby posiadały wyrazistego właściciela lub przynajmniej gospodarza odpowiedzialnego za ich wykorzystanie , gdyż tam gdzie prawa własności nie są jasno określone lub są określone źle stosunkowo najczęściej dochodzi do marnotrawstwa zasobów. Jeśli chodzi o mechanizm rynkowy, to najważniejszym zadaniem państwa jest wspieranie konkurencji poprzez działania zbliżające rzeczywiste warunki w jakich funkcjonują podmioty gospodarcze do warunków odpowiadających konkurencji doskonałej. Chodzi w szczególności o usprawnienie systemu obiegu informacji ekonomicznej, zwalczanie struktur i praktyk monopolistycznych (ustawodawstwo antymonopolowe i bieżące przeciwdziałanie polityce typu monopolistycznego różnych podmiotów gospodarczych) , eliminowanie barier wejścia na rynek itp. Działania tego typu sprzyjają lepszej alokacji zasobów gospodarczych i maksymalizacji społecznego dobrobytu, gdyż ograniczają skalę błędów w procesie podejmowania decyzji gospodarczych, usprawniają rachunek ekonomiczny oraz utrudniają stosowanie praktyk polegających na niepełnym wykorzystaniu czynników produkcji przy równoczesnym podnoszeniu cen produktów i usług.
Wytwarzanie dóbr publicznych
Podmioty publiczne (państwo, samorząd) rozstrzygają, jaka ilość dobra publicznego jest optymalna społecznie. Gdyby badały one popyt na dane dobro na podstawie opłat za nie wnoszonych, to ze względu na problem „gapowicza", każdy zaniżałby ocenę wartości dobra, aby obniżyć wysokość swych płatności. Natomiast jeśli wysokość opłaty nie zależy od indywidualnego popytu, ludzie będą zawyżać swe zapotrzebowanie na dobro. Tak jak w przypadku dróg - każdy jest zwolennikiem bezpiecznych i nowoczesnych dróg, nikt nie chce jednocześnie za nie płacić. Wytwarzanie dóbr publicznych musi więc stać się przedmiotem porozumienia społecznego.
To czy dobra publiczne powinny być wytwarzane przez sektor publiczny, czy prywatny, nie zależy od sposobu ich konsumpcji, do którego odwołuje się definicja, lecz od sposobu ich wytwarzania. Z łatwością można sobie wyobrazić zamiatanie ulic, przez służby prywatne, natomiast nie sposób wyobrazić sobie prywatnego wojska. W przypadku lokalnych dóbr publicznych funkcjonują rozwiązania, które umożliwiają wytwarzanie pewnych dóbr przez podmioty prywatne. Samorządy często stosują zlecanie wykonywania zadań publicznych podmiotom prywatnym na podstawie umów prawa cywilnego, regulujących warunki i zasady świadczenia usług. Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala samorządom powierzyć wykonywanie zadań własnych, z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że powierzenie wykonywania zadań własnych obcym podmiotom, nie zwalnia samorządów od odpowiedzialności za świadczenie usług. Trzeba pamiętać, że decyzje takie dotyczą newralgicznych dziedzin życia mieszkańców wspólnoty samorządowej, którzy w mniejszym lub większym stopniu ponoszą i tak ciężar kosztów z tym związanych. Świadczeniem niektóre usług komunalnych, również na mocy umowy cywilno - prawnej, zajmują się specjalne fundacje, których celem statutowym jest dostarczanie dóbr publicznych na zasadach nieodpłatności. Przykładem takiej organizacji jest fundacja „Animals", zajmująca się prowadzeniem schronisk dla zwierząt. Za dostarczenie lokalnych dóbr publicznych odpowiedzialność ponosi samorząd terytorialny, niezależnie od tego kto będzie ich bezpośrednim wykonawcą. Jest to zgodne z zasadami gospodarki rynkowej, które nakazują wybór bardziej efektywnego podmiotu gospodarczego.