82. Prawne instrumenty nakazowo-władcze w ochronie środowiska.
Wszystkie instrumenty, które mogą być stosowane przy realizacji polityki w dziedzinie zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska mają podstawy prawne ( są więc instrumentami prawnymi).
Klasyfikacja instrumentów
Prawne instrumenty ochrony środowiska mogą być klasyfikowane w różny sposób. Często powoływany jest np. podział na: instrumenty nakazowo-władcze ( regulacyjne ), instrumenty ekonomiczne oraz instrumenty dobrowolne.
Inny sposób klasyfikacji to podział instrumentów ochrony środowiska na te, które wiążą się z bezpośrednią regulacją działalności ( zaliczane są tu różnego rodzaju pozwolenia i zgłoszenia oraz obowiązki nałożone bezpośrednio przez przepisy prawne ), oraz instrumenty tzw. Alternatywnego podejścia, do których zaliczają się podatki ekologiczne, handel uprawnieniami ( np. do emisji ), porozumienia dobrowolne, działania edukacyjne i doradcze oraz systemy zarządzania środowiskowego.
Oba powołane wyżej podziały wydają się jednak nieco uproszczone.
Podział środków prawnych służących ochronie środowiska na sześć grup:
Instrumenty nakazowo-władcze ( regulacyjne ),
Instrumenty planistyczne,
Instrumenty ekonomiczne,
Dobrowolne porozumienia ekologiczne,
Instrumenty społeczne, w tym oparte na świadomości ekologicznej społeczeństwa,
Odpowiedzialność prawna.
Wzajemne relacje poszczególnych rodzajów instrumentów
Poszczególne rodzaje instrumentów są komplementarne względem siebie i funkcjonują najlepiej, gdy są używane łącznie. Istnienie tak bogatego instrumentarium prawnego pozwala na prowadzenie polityki ochrony środowiska efektywnej zarówno ekologicznie, jaki i ekonomicznie, a więc na osiąganie tego samego celu ekologicznego przy najmniejszych możliwych kosztach społecznych i ekonomicznych.
Niektóre spośród wskazanych wyżej instrumentów mogą być niekiedy stosowane alternatywnie ( np. standardy emisyjne, dobrowolne porozumienia lub opłaty ekologiczne ), podczas, gdy np. instrumenty edukacyjno-promocyjne czy planistyczne pełnią rolę głównie pomocniczą w stosunku do pozostałych instrumentów. Może się jednak zdarzyć, że przepisy prawne wskazują jedynie określony cel środowiskowy pozostawiając dowolność w wyborze odpowiednich instrumentów.
Wspomniane wyżej nowe rodzaje instrumentów prawnych ochrony środowiska, takie jak np. porozumienia dobrowolne lub instrumenty oparte na świadomości społeczeństwa zyskują sobie ostatnio popularność w kontekście tendencji do „deregulacji” i odchodzenia przy realizacji wszelkich zadań publicznych od środków władczych na rzecz środków wykorzystujących mechanizmy rynkowe.
Instrumenty nakazowo-władcze ( regulacyjne )
Wśród instrumentów nakazowo-władczych ( ang. Command-and-control) można wyróżnić:
Zakazy I nakazy,
Standardy:
-jakościowe,
-emisyjne,
-produktowe,
c) pozwolenia:
-inwestycyjne,
-zasobowe,
-emisyjne,
-produktowe,
-na handel lub tranzyt,
-inne,
d) oceny oddziaływania na środowisko i oceny ryzyka,
e) testowanie i oznakowanie produktów.
Zakazy i nakazy
Nakazy i zakazy są pierwotnymi, a przy tym mało elastycznymi i trudnymi w użyciu środkami prawnymi. Wprowadzenie generalnego zakazu określonej działalności może bowiem prowadzić do niezamierzonych rezultatów. Przykładem takiego niezamierzonego i niepożądanego efektu jest sytuacja jaka powstała w Polsce po 1989r. w związku z zakazem sprowadzania odpadów. Otóż w wyniku zniesienia w 1989r. barier w działalności gospodarczej Oraw w sprowadzaniu towarów z zagranicy do Polski zaczęły trafiać również przywożone z zagranicy odpady ( traktowane je jako rodzaj towaru, jako, że ówczesne polskie przepisy dotyczące przywozu z zagranicy nie wprowadzały szczególnych regulacji odnoszących się do odpadów). Przywiezione odpady były następnie nielegalnie składowane, czy też porzucane w Polsce ( ich zagraniczni wytwórcy unikali w ten sposób kosztów prawidłowego zagospodarowania tych odpadów na miejscu ). Aby zaradzić tej sytuacji do obowiązującej wówczas ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wprowadzono całkowity zakaz sprowadzania odpadów z zagranicy. Szybko okazało się jednak, że tak sformułowany przepis spowodował, że zabronione stało się również sprowadzanie pewnych rodzajów odpadów potrzebnych w gospodarce ( np. makulatury potrzebnej do produkcji pewnego rodzaju kartonu oraz złomu do produkcji stali ). W efekcie konieczne okazało się wprowadzenie odpowiednich zmian przepisów łagodzących bezwzględny zakaz.
Podobnym przykładem może być wprowadzenie całkowitego zakazu używania chemicznego środka DDT po tym jak stwierdzono jego szkodliwość: pojawiły się mianowicie postulaty odejścia od tego zakazu, gdyż okazało się, że środek ten jest konieczny do zwalczania plagi komarów w niektórych rejonach Afryki.
W związku z tym zakazy i nakazy stosuje się zazwyczaj łącznie z innymi instrumentami regulacyjnymi - najczęściej towarzyszą im określone standardy ( np. zakazana jest działalność niespełniająca określonych standardów ) oraz pozwolenia.
Standardy
Wśród standardów wyróżnić można:
Standardy jakościowe,
Standardy emisyjne,
Standardy produktowe.
Standardy jakościowe
Standardy jakościowe ( określane też jako standardy imisyjne albo standardy jakości środowiska ) określają ile i jakich substancji może znajdować się w danym elemencie środowiska albo w środowisku jako całości, a więc ustalają pewien minimalny dopuszczalny poziom jakości środowiska poprzez określenie dopuszczalnych stężeń lub natężeń określonych czynników. Przykładowo określa się dopuszczalne stężenia substancji zanieczyszczających w powietrzu, w wodzie, ale też np. dopuszczalne poziomy hałasu lub promieniowania.
Standardy jakościowe określone są najczęściej w taki sposób, aby umożliwić zachowanie zdrowia przez człowieka; czasem jednak odwołują się do innych niż człowiek, bardziej wrażliwych organizmów ( np. standardy jakości wody określa się w ten sposób, żeby były one odpowiednie dla życia pewnych gatunków ryb lub skorupiaków ), albo do zdolności absorpcyjnej środowiska.
Standardy jakościowe określone są najczęściej przez podanie konkretnych wartości liczbowych (np. stężenie substancji w mg na m3 itp. ). Czasami jednak mogą być określone opisowo - np. spotykane w przepisach angielskich dotyczące wody określenie wholesome ( zdrowa ), czy też stosowane w ustawodawstwie amerykańskim - również dotyczące wody - pojęcia swimmable i fishable ( nadające się do pływania czy do życia ryb ).
Standardy emisyjne
Standardy emisyjne określają ile i jakich zanieczyszczeń można w prowadzić do środowiska z danego źródła.
Standardy emisyjne dzielą się na:
- określane indywidualnie dla danego źródła ( instalacji, zakładu )
-powszechnie obowiązujące, czyli określane w ogólnie obowiązującym akcie prawnym dla poszczególnych typów instalacji lub zakładów.
Indywidualne standardy emisyjne określane są w wydawanych dla poszczególnych źródeł emisji pozwolenia. Wyróżnić można dwa podejścia do takiego określania standardów.
Tradycyjne,
Oparte na technologii.
Podejście tradycyjne polega na odniesieniu do powszechnie obowiązujących standardów jakości środowiska. Sprawdzano mianowicie jakie jest dopuszczalne stężenie określonego czynnika w środowisku, ile go w danej chwili występuje i w związku z tym - ile jeszcze można go w danym miejscu wprowadzić. Przy stosowaniu tej metody konieczne jest monitorowanie tzw. Tła ( obecnego stanu danego elementu środowiska ) oraz stosowanie określonych metodyk badania rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń ( w celu stwierdzenia w jaki sposób wprowadzenie danego zanieczyszczenia wpłynie na lokalne środowisko ). Przy zastosowaniu tej metody określania indywidualnych standardów emisyjnych bada się środowisko w pobliżu źródła, którego standardy mają dotyczyć ( środowisko lokalne). Efektem takiego podejścia mogą być działania polegające na budowie „wysokich kominów”, czy też odprowadzaniu ścieków do dalej położonych wód. W ten sposób unika się wpływu na środowisko lokalne, ale szkodliwe emisje nadal powstają.
Zaradzić tej sytuacji ma zastosowanie podejścia opartego na technologii. Metoda ta odwołuje się nie do standardów jakościowych, ale do możliwości technicznych danej instalacji lub zakładu ( należy dotrzymać najwyższych standardów możliwych ze względu na możliwości techniczne). W odniesieniu do niektórych instalacji owe możliwości określa się obecnie poprzez odwołanie do najlepszych dostępnych technik ( BAT ), mówi się też o najlepszych dostępnych technologiach niepowodujących nadmiernych kosztów ( BATNEEC). W ten sposób można zresztą określać również standardy emisyjne powszechnie obowiązujące ( dla poszczególnych typów instalacji ).
Plusem tej metody jest zapewnienie równych warunków prowadzenia działalności - określone standardy obowiązują nawet na obszarach, gdzie występuje mniejsze zanieczyszczenie ( i potencjalnie - przy zastosowaniu opisanej wyżej tradycyjnej metody - możliwe byłoby wprowadzenie większej ilości zanieczyszczeń ). Stosowanie takich samych standardów dla wszystkich instalacji danego typu ma jednak jednocześnie również ujemne skutki. Mianowicie nawet na terenach już mocno zanieczyszczonych dozwolone byłoby wprowadzenie takich samych ilości zanieczyszczeń, jak na terenach mniej skażonych.
Obecnie w UE, a także i w Polsce stosuje się połączenie obu opisanych wyżej metod - punktem wyjścia jest metoda odwołująca się do możliwości technicznych instalacji, z uwzględnieniem jednak powszechnie obowiązujących standardów jakości środowiska. Inaczej mówiąc emisja powodująca przekroczenie standardów jakości nie będzie dopuszczalna, choćby określone standardy były najsurowszymi możliwymi do osiągnięcia w danej instalacji.
Standardy produktowe
Standardy produktowe to wymagania jakościowe stawiane określonym produktom. Przykładem może tu być określenie dopuszczalnego stężenia ołowiu w benzynie. Standardy te mogą też być ustalone poprzez określenie oddziaływania produktu na środowisko - np. standardy dla środków ochrony roślin określone poprzez ilość azotu, jaka maksymalnie może przeniknąć z nich do środowiska.
Pozwolenia
Pozwolenia są aktami indywidualnymi ( w Polsce wydawanymi w formie decyzji administracyjnej ), w których wymagania ochrony środowiska zostały zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu.
Wśród pozwoleń można wyróżnić:
Pozwolenia inwestycyjne,
Pozwolenia zasobowe,
Pozwolenia emisyjne,
Pozwolenia produktowe,
Pozwolenia na handel lub tranzyt,
Inne pozwolenia.
Pozwolenia inwestycyjne
Pozwolenia te wymagane są dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych. Zawarte w tych pozwoleniach warunki ( zakazy i nakazy ) nie są przy tym ograniczone tylko do ochrony środowiska, ale mogą dotyczyć też innych kwestii, np. wymagań przeciwpożarowych.
W Polce przykładem takich pozwoleń jest przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenie na budowę, ale także i pozwolenie wodnoprawne na budownictwo wodne.
Pozwolenia zasobowe
Pozwolenia zasobowe dotyczą korzystania z pewnych określony zasobów środowiska i mają na celu ochronę tych zasobów poprzez niedopuszczenie do ich nadmiernej eksploatacji. W Polsce przykładem tego typu pozwolenia może być koncesja na wydobywanie kopalin, czy też pozwolenie wodnoprawne na pobór wód.
Pozwolenia emisyjne
W pozwoleniach emisyjnych określane są warunki emisji do środowiska określonych substancji lub energii z danego źródła ( najczęściej z instalacji ). Pozwolenia te określają przede wszystkim indywidualne standardy emisyjne dla danej instalacji; dodatkowo mogą być w nich zawarte także np. wymagania co do pomiarów wielkości emisji itp. W Polsce przykładem pozwoleń emisyjnych są pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza, czy pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód; szczególnym rodzajem pozwoleń emisyjnych są pozwolenia zintegrowane.
Pozwolenia produktowe
Pozwolenia te wymagane są na wprowadzanie do obrotu określonych produktów, np. Chemikaliów, produktów zawierających GMO. Przy wydawaniu tego typu pozwoleń bierze się pod uwagę wpływ danego produktu nie tylko na środowisko, ale również np. na zdrowie ludzi.
Pozwolenia na handel lub tranzyt
Handel niektórymi towarami, substancjami lub innymi przedmiotami albo ich tranzyt mogą wymagać specjalnych pozwoleń ze względu na ich możliwe oddziaływanie na środowisko. Przykładem mogą tu być np. pozwolenia na tranzyt odpadów, tranzyt GMO, czy też handel chronionymi gatunkami zwierząt lub ich tranzyt.
Inne pozwolenia
Do tej grupy można zaliczyć różne, trudne do zakwalifikowania pozwolenia - np. te na zamknięte użycie GMO.
Oceny oddziaływania na środowisko i oceny ryzyka
Ocena oddziaływania na środowisko dotyczy skutków planowanej działalności; jest instrumentem służącym realizacji zasady przezorności. Dlatego też ocenę tę łączy się najczęściej z wydawaniem pozwoleń inwestycyjnych oraz zasobowych. Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko dotyczy natomiast dokumentów planistycznych .
Ocena ryzyka związana jest częściej z pozwoleniami produktowymi ( ocena ryzyka stwarzanego przez produkty ), czasami też pozwoleniami inwestycyjnymi - jako część oceny oddziaływania na środowisko pewnych przedsięwzięć jak np. elektrowni jądrowych ( ocena ryzyka w przypadku awarii ).
Ocena ryzyka jest raczej procesem technicznym, natomiast ocena oddziaływania na środowisko jest bardziej rozbudowaną procedurą wymagającą m.in. udziału społeczeństwa oraz określonych organów.
Testowanie i oznakowanie produktów
Obowiązkowe testowanie i oznakowanie dotyczy określonych produktów mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia i środowiska. Przepisy określają jakie informacje ( oznakowania ) mają znaleźć się na opakowaniach tych produktów - np. co do ich właściwości ( trujące, żrące itp. ) oraz składu ( zawartości określonych substancji ). Obowiązek odpowiedniego oznakowania dotyczy też np. produktów zwierających GMO.
Obowiązkowego oznakowania tych produktów nie należy mylić z dobrowolnym oznakowaniem ekologicznym.
Źródło:
Prawo ochrony środowiska. Podręcznik - Magdalena Bar, Jerzy Jędrośka; Centrum Prawa Ekologicznego, 2005