POWODY ROZRASTANIA SIĘ SYSTEMU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Uprawnienia socjalne (np. systemy ubezpieczeniowe, usługi zdrowotne czy programy budownictwa mieszkaniowego) - wydatki tego rodzaju stanowią znaczną cześć wydatków budżetowych, gdyż państwo przyznaje je swoim obywatelom w okresach wzrostu gospodarczego i nie umie się z nich wycofać w sytuacji, gdy ulega on zahamowaniu. Duży wpływ mają też zmiany demograficzne dokonujące się niemalże we wszystkich krajach uprzemysłowionych. Społeczeństwa szybko się starzeją, co oznacza, że rośnie w nich udział osób w wieku emerytalnym. Prowadzi to do wzrostu wydatków publicznych na świadczenia emerytalne oraz powiększa koszty programów usług zdrowotnych, bo ludzie starsi korzystają z tych usług częściej aniżeli ludzie młodzi.

2. Mechanizmy ekonomiczne - powodują, że jego rozwój jest niewspółmierny do rozwoju całej gospodarki.

- prawo Wagnera - w okresach wzrostu gospodarczego udział wydatków publicznych w dochodzie narodowym rośnie; gdy społeczeństwo staje się coraz zamożniejsze, podstawowe potrzeby jego członków zostają w coraz większym stopniu zaspokojone, a w konsekwencji zmniejsza się marginalna użyteczność indywidualnej konsumpcji - wówczas obywatele łatwiej godzą się na wyższe podatki przeznaczone na finansowanie sfery usług publicznych.

- teza Peacocka i Wisemana - jest to kwestia efektu przemieszczenia, polegającego na tym, że akceptowane społecznie podatki nakładane przez państwo w okresach kryzysowych (wojna czy stan klęski żywiołowej) są akceptowane także i wtedy, gdy sytuacja wraca do normy - to zaś pozwala na finansowanie nowych programów usług publicznych.

- tzw. „zaraza Baumola" (efekt dochodowy) - sektor publiczny jest pracochłonną dziedziną gospodarki, co oznacza tyle, że nakłady kapitałowe jedynie w niewielkim stopniu przyczyniają się do wzrostu jej wydajności. Koszty większości usług świadczonych przez państwo (m. in. dostarczanie poczty, uczenie dzieci czy patrolowanie ulic) spadają niewiele, jeśli zainwestujemy określone kwoty w nowe technologie - chyba że będą to technologie najbardziej nowoczesne i zarazem najbardziej kosztowne. W okresach znacznej inflacji utrzymanie usług publicznych na stałym poziomic wymaga stałego wzrostu nakładów.

3. Proces polityczny - uruchamiany przez tzw. „zjawisko Pogo", które najprościej wyjaśnia stwierdzenie, iż jesteśmy swoimi najbardziej zaciekłymi wrogami"; z jednej strony domagamy się obniżenia kosztów funkcjonowania sektora publicznego, z drugiej zaś - coraz bogatszego zestawu usług publicznych. Naciski na rozbudowę tych czy innych usług publicznych mają najczęściej postać działań organizowanych przez rozmaite grupy interesu i wyrażają się w ich wpływach na decyzje rządu czy parlamentu. Trudność przeciwstawienia się tym oczekiwaniom wynika stąd, że koszty ich spełnienia są rozłożone bardzo szeroko. W rezultacie tworzenie grup nacisku wyrażających protest przeciwko dodatkowym obciążeniom podatkowym, na których miałyby korzystać określone grupy społeczne, jest dość trudne. W wielu systemach politycznych podejmowane były - i nadal są czynione - wysiłki zmierzające do równoważenia interesów grupowych i interesu publicznego.

4. Schyłek kapitalizmu - wewnętrzne sprzeczności kapitalizmu (dokładniej rzecz biorąc - wycofywanie przez kapitalistów swoich zysków z gospodarki) przyczyniają się do obniżenia dynamiki wzrostu i efektywności gospodarki, a to zmusza państwo do interwencji polegające na rozbudowywaniu sektora usług publicznych, zwłaszcza zaś - rozbudowywaniu programów różnych transferów socjalnych. Im więcej pieniędzy wydawanych jest na cele socjalne, tym mniejsze kwoty mogą być przeznaczane na stymulowanie gospodarki. Natomiast sektor publiczny będzie się rozrastał stosownie do dynamiki wzrostu gospodarczego, ale ostatecznie cały system społeczno-ekonomiczny zostanie „rozsadzony" przez wbudowane weń sprzeczności.

5. Biurokracja - jeden z wielu stereotypów dotyczących administracji publicznej sugeruje, że jest to układ powiązanych ze sobą organizacji, które z rozmaitych powodów nieustannie się rozrastają. Ten punkt widzenia prezentował Niskanen. Stwierdza on, że szefowie urzędów publicznych (którzy zwykle są stałymi pracownikami służby cywilnej) dążą do maksymalizacji budżetów swoich urzędów i wykorzystują w tym celu możliwości kontrolowania strumieni informacji oraz ukrywania prawdziwych kosztów świadczonych usług publicznych. W rezultacie budżety organizacji składających się na administrację publiczną są zwykle wyższe aniżeli jest to konieczne. W swoim modelu zachowań biurokratów Niskanen wskazuje również, że niełatwo poddają się oni demokratycznej kontroli, bo zazwyczaj dysponują efektywnym monopolem informacyjnym. W tym stanie rzeczy próby niezależnego oszacowania kosztów usług świadczonych przez poszczególne segmenty administracji publicznej, podejmowane przez instytucje demokracji parlamentarnej, skazane są na niepowodzenie. W rezultacie budżet administracji publicznej, a wraz z nim koszty całego sektora publicznego, systematycznie rośnie.

POWODY DYNAMIKI WZROSTU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

1. Ilościowy wzrost problemów społecznych i spraw publicznej troski - charakterystykę zmian w sektorze publicznym zawiera schemat rozwojowy zaproponowany przez Richarda Rose'a. Państwo rozpoczyna się, gdy realizowane są pewne podstawowe funkcje definicyjne, takie jak obrona, zbieranie podatków, następnie są one uzupełniane o funkcje aktywizacji zasobów (drogi, kanały, sieć kolejowa itp.) i w końcu o funkcje socjalne. Rola państwa rośnie nie tylko wtedy, gdy bierzemy pod uwagę głębokość jego zaangażowania w sprawy publiczne, mierzoną wielkością budżetu, lecz także i wtedy, gdy uwzględniamy zakres usług, które są przez nie dostarczane. Złożoność nowoczesnych systemów gospodarczych i społecznych to jeden z najbardziej oczywistych powodów tego zjawiska.

2. Jakościowe zmiany w zagadnieniach stanowiących przedmiot publicznego zainteresowania - poziom technologicznego zaawansowania administracji publicznej kształtuje jej powiązania z innymi elementami systemu politycznego, ale w jeszcze większym stopniu kształtuje relacje łączące ją ze społeczeństwem (np. programy zmierzające do kontrolowanego wykorzystania energii jądrowej czy poznania kosmosu) Rezultaty badań naukowych mogą okazać się użyteczne dla indywidualnych obywateli, ale ich kierunki i dynamika są uzależnione od decyzji podejmowanych w sektorze publicznym. Rola państwa zwiększa się też na skutek procesów globalizacji gospodarki i szerzej - życia zbiorowego. Jednym z zadań państwa jest ochrona gospodarki wewnętrznej przed różnorodnymi turbulencjami w międzynarodowym systemie gospodarczym. Jeśli sukces gospodarczy kraju zależy od tego, co dzieje się w gospodarce międzynarodowej - a wszystko wskazuje, że jest to sytuacja, w jakiej znajduje się znakomita większość krajów - wtedy państwo musi brać na siebie zadania mediacji i ochrony, ponieważ żadna organizacja prywatna nie ma ani dość siły, ani uprawnień, aby zajmować się tymi sprawami.

3. Brak sukcesów dwóch alternatywnych instytucji, tj. instytucji parlamentarnych i instytucji władzy wykonawczej w rozwiązywaniu problemów społecznych - W demokratycznych systemach politycznych parlamenty stanowią tradycyjny ośrodek tworzenia reguł życia zbiorowego. Poszerzanie obszaru interwencji państwa sprzyja osłabianiu roli parlamentów. Zagadnienia rozważane przez parlamenty należą zazwyczaj do najważniejszych problemów. Biura parlamentarne są zwykle mało wyspecjalizowane i dysponują zbyt małą liczbą personelu, nie pozwalają pracownikom na specjalizację w tej czy innej dziedzinie. Również większość pracujących w nich komisji jest zwykle niestabilna. Parlamentarzyści mają na uwadze przede wszystkim swoje szanse na reelekcję i chcą ją osiągnąć przede wszystkim realizując oczekiwania wyborców. Sympatię glosujących można zdobyć zajmując się indywidualnymi problemami bądź dbając o jednostkowe korzyści, natomiast poświęcanie uwagi sprawom ważnym dla całego społeczeństwa nie przynosi większych sukcesów. Wiele spośród zjawisk ograniczających bieżący wpływ parlamentów na bieg spraw publicznych odnajdujemy także w tych segmentach administracji publicznej, które są obsadzane przez ludzi desygnowanych wedle klucza ustalanego przez zwycięskie partie polityczne. Gdy personel zatrudniany na tych stanowiskach zmienia się wraz z kolejnymi ekipami rządzących, trudno mówić o jego stabilności czy specjalizacji. Często też okazuje się, że ludzie ci mają kłopoty ze skompletowaniem specjalistycznych zespołów doradców. Widać tu również skłonność urzędników do bojkotowania czy neutralizowania rozmaitych programów wspieranych przez poszczególne rządy.

4. Wewnętrzne problemy samej administracji publicznej:

- procesy prywatyzacji wielu dziedzin usług publicznych,

- zmiana postawy obywateli wobec sektora usług publicznych i państwa

- brak aprobaty społeczeństwa dla polityki fiskalnej

- zmiany w ludzkich zachowaniach (zmiana postaw obywateli) - malejące poparcie dla państwa i administracji publicznej

- zmiany w sektorze publicznym - miały bardziej kosmetyczny niż rzeczywisty charakter; bardziej brutalne czy kosztowne sposoby interwencji państwa zostały zastąpione innymi, mniej widocznymi i obciążonymi mniejszymi kosztami bezpośrednimi

KSZTAŁTOWANIE BUDŻETU

1. Koszt sektora publicznego - administracja publiczna ma uprawnienia do wydawania pieniędzy publicznych, proces formowania budżetu publicznego jest areną, na której politycy - starając się ograniczyć wydatki sektora publicznego, zwłaszcza zaś nakłady przeznaczane na te cele, które nie cieszą się społecznym poparciem - demonstrują swoje umiejętności i troskę o podatników; społeczeństwo oczekuje od administracji publicznej wielu usług za coraz niższą cenę.

2. Kontrolowanie wydatków publicznych - mechanizm makroalokacji - podział wszelkiej aktywności gospodarczej na sektor publiczny i sektor prywatny - rząd musi podjąć decyzję, jakie dobra i usługi dostarczane obywatelom mają być opłacane z publicznych pieniędzy. To oznacza, że podstawowa decyzja gospodarcza polega na określeniu wysokości podatków, jakie rząd chce (i może) na nich nałożyć. O wysokości wydatków budżetowych w znacznie większym stopniu przesądzają czynniki demograficzne i gospodarcze aniżeli decyzje polityczne. Wydatki, nad którymi rząd nie sprawuje kontroli, to m. in. stanowiące coraz większą część budżetu koszty oprocentowania długu publicznego, systemy zabezpieczenia społecznego, nakłady na obronę. Również wysokość budżetu to zmienna, na którą rządy mają stosunkowo niewielki wpływ. Nawet najbardziej przemyślane kalkulacje i podziały budżetu publicznego na nic zdają się wtedy, gdy trzeba borykać się z dynamiką procesów gospodarczych. Rządy poświęcają zwykle wiele uwagi prognozowaniu tych procesów, ale najczęściej okazuje się, że są one chybione. Po części jest to konsekwencja trudności, jakie nastręcza formułowanie prognoz gospodarczych ze znacznym wyprzedzeniem - konstruowanie budżetu publicznego na określony rok rozpoczyna się niekiedy 18 miesięcy wcześniej. Po części zawodność prognoz gospodarczych wynika także i z tego, że ciągle nie rozumiemy do końca mechanizmów wyznaczających dynamikę gospodarczą krajów uprzemysłowionych. Kolejny czynniki ograniczający możliwości kształtowania struktury budżetu publicznego wiąże się z tym, że decyzje o wydatkach publicznych zapadają zazwyczaj na kilku poziomach administracji publicznej. Jest to zjawisko charakterystyczne przede wszystkim dla federacyjnych systemów politycznych, w których lokalne władze administracyjne dysponują stosunkowo dużą autonomią finansową.

3. Podział budżetu - mechanizm makroalokacji - Jednym z najważniejszych czynników, jakie wpływają na racjonalność alokacji środków budżetowych, jest segmentarna struktura procesu kształtowania budżetu. Często dzieje się tak, że rozmaite komitety lub organizacje, mające wpływ na wielkość wydatków publicznych, prowadzą własne analizy i podejmują samodzielnie ważne decyzje o podziale budżetu. Jedynie w ministerstwie finansów lub na posiedzeniach gabinetów rządowych można dokonywać szczegółowego przeglądu i analizy wydatków preliminowanych przez konkurujące ze sobą organizacje publiczne. Jednakże, nawet w tych strukturach administracji publicznej ostateczne decyzje są nierzadko wyznaczone przez takie czynniki, jak siła osobowości i wpływy kluczowych członków rządu lub analizy, przedstawiane im przez zespoły doradców. W rezultacie rzadko dochodzi do systematycznego przeglądu alternatywnych sposobów podziału zasobów budżetowych. Złożoność współczesnych budżetów publicznych powoduje, że ustawodawcy mają znaczne trudności z rozsądnym porównywaniem wielu wariantowych sposobów wydawania pieniędzy publicznych. W rezultacie strukturę budżetu z roku poprzedniego przyjmuje się zwykle jako układ odniesienia dla stosunkowo niewielkich, wyznaczonych zmianami priorytetów politycznych, modyfikacji budżetu na rok następny. W wielu krajach zakłada się nie tylko to. że struktura budżetu publicznego jest w zasadzie stała, lecz także i to, że dynamika jego wzrostu jest również względnie stała.

4. Rywalizacja w administracji publicznej - Charakterystyka mechanizmów alokacji zasobów publicznych wskazuje na kolejną, ważną cechę kształtowania budżetu; jest to taka dziedzina zarządzania sprawami publicznymi, która szczególnie sprzyja narastaniu konfliktów między sztabowymi i liniowymi segmentami administracji publicznej. Decyzje zapadające podczas budżetowych posiedzeń rady ministrów powinny być racjonalnie uzasadnione, ale najczęściej jest tak, że naciski współzawodniczących ze sobą biurokracji powodują, że podstawowe ich przesłanki mają polityczny charakter. Ministerstwa zarządzające finansami publicznymi i ich szefowie cieszą się zwykle poparciem swoich premierów; w wielu krajach ministrowie finansów są jednocześnie wicepremierami lub są uważani za zastępców premiera. To, że dysponują niemałą władzą polityczną, powoduje, że liniowe urzędy administracji publicznej nie mogą łatwo zakwestionować podejmowanych przez nich decyzji budżetowych - nawet jeśli połączą swoje wysiłki. Organizacje zarządzające finansami publicznymi są zwykle bardzo wyspecjalizowane i dysponują profesjonalnym personelem, który całą swoją energię poświęca kształtowaniu budżetu, natomiast ministerstwa liniowe i ich szefowie są obciążeni innymi obowiązkami. Wielkość środków finansowych, jakie mają do dyspozycji, to zagadnienie ważne, ale walka o nie to jedynie jedna z bitew, jakie nieustannie muszą toczyć, aby sprawnie zarządzać powierzonym im obszarem spraw publicznych.

5. Znaczenie zasobów - Według Wildavskyego styl kształtowania budżetu jest określony przez dwie podstawowe okoliczności, tj. stan gospodarki i jej przewidywalność. Oddziaływanie stanu gospodarki jest oczywiste, natomiast nawet najzamożniejsze kraje uprzemysłowione mają ogromne kłopoty z trafnym przewidywaniem wysokości publicznych dochodów i wydatków. Z analizy Wildavsky'cgo wynika, że stabilność dochodów i wydatków budżetowych sprzyja inkrementalizmowi procesów kształtowania budżetu. Tak dzieje się w krajach politycznie stabilnych, których rządy mogą finansować swoje programy, unikając konieczności dokonywania trudnych wyborów. Z kolei kraje stosunkowo biedne, o niepewnych dochodach, muszą zwykle dokonywać korekt swego budżetu, dostosowując go do zmieniających się okoliczności gospodarczych. Systemy polityczne krajów stosunkowo niezamożnych, ale takich, które dość dobrze prognozują wysokość publicznych dochodów, kształtują budżet odpowiednio do nich. Rządy wydają tyle pieniędzy, ile uda się im zgromadzić, ale struktura ich budżetów jest mało przewidywalna, bo nie jest kształtowana przez mechanizm inkrementalnych zmian, charakterystycznych dla krajów zamożnych. W krajach zamożnych, ale stosunkowo niestabilnych politycznie, proces kształtowania budżetu publicznego ma albo charakter inkrementalny, albo dochodowy, zmieniający się w zależności od dynamiki zmian politycznych i niesprawności administracyjnych, zmuszających do dokonywania korekt wydatków publicznych. W tego rodzaju sytuacjach podstawowy dokument określający wysokość i strukturę budżetu jest zwykle korygowany podczas roku budżetowego, stosownie do napływających danych o dochodach i wydatkach publicznych.

INKREMENTALIZM:

1. Istota - Inkrementalizm to koncepcja zarówno opisowa, jak i normatywna. W wersji opisowej termin „inkrementalizm"jest stosowany wtedy, gdy mamy do czynienia z regularnymi i przewidywalnymi zmianami budżetu. Analizy badaczy prowadziły do wniosku, że większość zmian w wielkości tych funduszy można opisać jako liniowy wzrost w stosunku do funduszy przyznanych w poprzednim roku budżetowym (Kongres - przyznając środki różnym agendom administracji publicznej - zwiększa je w stałej proporcji do sum przyznanych o rok wcześniej - podział pieniędzy według stosunkowo prostych i stałych reguł decyzyjnych). W wersji normatywnej inkrementalizm to pochwała stabilności i przewidywalności decyzji alokacyjnych. Zdaniem inkrementalistów najbardziej racjonalne podejście do podejmowania decyzji alokacyjnych polega na dokonywaniu stosunkowo niewielkich zmian, uważnym obserwowaniu konsekwencji i uwzględnianiu ich w toku podejmowania kolejnych decyzji w sprawach publicznych. Radykalne zmiany wiążą się z ryzykiem popełnienia bardzo kosztownych błędów.

2. Krytyka inkrementalizmu - argumenty krytyczne również rozkładają się na racje o charakterze opisowym i normatywnym. Krytycy zauważają, że choć inkrementalizm pozwala na wyjaśnienie czy opisanie większości zmian w wielkości środków przyznawanych różnym organizacjom administracji publicznej w kolejnych latach, to jednak nie odpowiada na pytanie, jakie okoliczności sprzyjają zmianom stopy przyrostu tych środków. W warstwie normatywnej argumentacja skierowana przeciwko inkrementalizmowi zmierza do wskazania, że promuje on myślenie zorientowane na podtrzymywanie status quo i nie sprzyja nowym koncepcjom wykorzystywania zasobów publicznych. Wydaje się, że ten krytyczny komentarz stosuje się zwłaszcza do takich sytuacji, w których dekrementalizm może przynosić lepsze rezultaty aniżeli podejście inkrementalne., tj. tam, gdzie rozważa się nie tyle kwestie reguł rządzących przyrostem przyznawanych środków, ile kwestie niezbędnych cięć budżetowych. W tych przypadkach zasada zachowania stałej stopy pomniejszania środków przyznawanych poszczególnym segmentom sektora publicznego może przynieść katastrofalne rezultaty.

3. Źródła inkrementalizmu - Dwie istotne cechy procesu budżetowego sprzyjają jego inkrementalnym rezultatom. Pierwsza z nich to jego złożoność. Przygotowanie typowego budżetu publicznego w którymkolwiek ze współczesnych państw uprzemysłowionych oznacza konieczność podejmowania decyzji alokacyjnych, których wartość odpowiada 1/3 - a w niektórych przypadkach nawet połowie - wartości ogólnej sumy dóbr i usług wytworzonych w gospodarce. Decyzje o sposobie wydania tych ogromnych pieniędzy trzeba podjąć w stosunkowo krótkim czasie i pod naciskiem różnych interesów politycznych. W takiej sytuacji zrozumiała staje się tendencja do potraktowania struktury budżetu z poprzedniego roku jako podstawowego układu odniesienia i do skupienia uwagi na kilku czy kilkunastu odstępstwach od tego wzorca. Drugą cechą procesów kształtowania budżetu publicznego jest prosta okoliczność, że - z natury rzeczy - powtarzają się one co roku, a to łatwo prowadzi do ich rutynizacji. Raz w roku, czasem nawet częściej, trzeba podejmować podobne decyzje o strukturze budżetu. W rezultacie zarówno urzędnicy, jak i parlamentarzyści uwikłani w debaty budżetowe chętnie przyjmują, że błędy popełnione w jednym roku będą mogli łatwo naprawić w kolejnych latach. Należy zwrócić uwagę, że osoby biorące udział w opracowywaniu budżetu współpracują ze sobą przez wiele lat. a to powoduje, że najczęściej odwołują się oni do wspólnie uzgodnionej koncepcji właściwej struktury budżetu. Dzięki temu obowiązki, jakie spadają na nich co rok, sprowadzają się do dokonania kilku czy kilkunastu - na ogół kosmetycznych - zmian. Inkrementalizm zmian budżetowych zakorzeniony jest nie tylko w strukturalnych cechach procesów podziału zasobów publicznych. Sprzyjają mu także liczne techniczne okoliczności kształtowania budżetu. Wiele wydatków publicznych trzeba bowiem indeksować tak, aby uwzględnić stopę inflacji. Prawne zobowiązania, które wiążą wydatki publiczne ze wzrostem cen lub ze wzrostem płac w sektorze prywatnym, świadczą, że rząd traci znaczną cześć kontroli nad budżetem. Indeksowanie progów podatkowych wskaźnikami inflacji oznacza także, iż publiczne dochody nie rosną na tyle szybko, aby finansować przyrost tych wydatków.

4. Inkrementalizm i polityka - mimo wszelkich tendencji do takich modyfikacji budżetu, które mieszczą się w granicach inkrementalnych zmian, naciski polityczne mogą doprowadzić do gruntownych reform w jego strukturze. Zdarza się to zwłaszcza wtedy, gdy dochodzi do zasadniczych zmian politycznych, gdy władzę przejmują ideologiczni konkurenci partii dotychczas rządzących, ale jest możliwe także i wtedy, gdy zmiany polityczne mają mniej radykalny charakter. Drugi, mniej oczywisty powód polityczny, dla którego struktura budżetu publicznego zmienia się z roku na rok mniej czy bardziej radykalnie, wynika z faktu, że w społeczeństwach demokratycznych racją politycznego przetrwania jest zaspokajanie oczekiwań elektoratu. Politycy, chcąc utrzymać poparcie swoich wyborców, muszą sprawiać wrażenie, że zabiegają o korzystne dla nich zmiany.

5. Alternatywy wobec inkrementalizmu:

- metoda programowania budżetowego - programowanie budżetu to procedura, która opiera się na systemowej koncepcji administracji publicznej, zakłada, że wszystkie programy usług publicznych realizowane przez administrację są ze sobą powiązane, a ich cele mogą być osiągane na rozmaite sposoby. To taka metoda podejścia do procesów kształtowania budżetu, która opiera się na dążeniu do precyzyjnego określenia celów sektora publicznego i do wskazania na najlepszy sposób ich osiągnięcia. Jej skuteczne stosowanie zależy w ogromnej mierze od poprawności danych wyjściowych, analizowanych szczegółowo w celu wskazania optymalnych rozwiązań problemu struktury budżetu. Posługiwanie się PPBS możliwe jest wtedy, gdy państwo stać na luksus zdobywania wyczerpujących informacji o stanie gospodarki i na ich wszechstronną analizę, a także wtedy, gdy sensownie może ono przyjąć założenie o stabilności publicznych dochodów i wydatków. Cechą tej procedury kształtowania budżetu jest leż i to, że jej stosowanie stwarza najmniej kłopotów w systemach politycznych stosunkowo mocno scentralizowanych i zdominowanych przez elity polityczne. Różne obszary sektora publicznego są mniej lub bardziej podatne na stosowanie metody PPBS.

- metoda zerowej podstawy - metoda .zerowej podstawy" (ZBB) - żąda od każdej organizacji publicznej corocznie przygotowania od podstaw propozycji budżetowych. Sprowadza się do nałożenia na „liniowe" organizacje administracji publicznej obowiązku przygotowania kilku wersji ich propozycji budżetowych. Najbardziej podstawowa - to „budżet przetrwania", a wiec sumy zupełnie niezbędne do utrzymania minimalnego poziomu usług publicznych w określonej sferze. Inna - to struktura wydatków opracowana przy założeniu, że ogólne kwoty przyznane określonej organizacji zostaną obniżone o kilka czy kilkanaście procent lub przy założeniu utrzymania tych kwot na poziomie ubiegłorocznym. Wreszcie, oczekuje się, że każda z organizacji publicznych przygotuje też optymistyczną wersję swojego budżetu, tj. taki jego projekt, który uwzględnia nakłady potrzebne do sfinansowania rozwoju zarządzanych przez nią programów usług publicznych.

- zarządzanie przez cele (MBO) - nie jest metodą kształtowania budżetu publicznego, ale ma pewne konsekwencje dla procedur budżetowych. Menedżerowie powinni wyznaczać sobie lepiej czy gorzej określone cele i planować ich realizacje. Dodatkowo system nagród w organizacjach powinien być skonstruowany tak, aby zachęcać do pracy tych, którzy są najbardziej skuteczni w osiąganiu stawianych im zadań. Koncepcja zarządzania przez cele oznacza przesunięcie w górę organizacyjnych hierarchii władzy prawa do podejmowania istotnych decyzji. Jej zastosowanie powoduje, że ludzie zajmujący kluczowe pozycje w organizacjach sektora publicznego zmuszeni są do określania ich podstawowych celów, chociaż z reguły są to organizacje funkcjonalnie zróżnicowane i odpowiedzialne za realizację wielu programów usług publicznych. W rezultacie okazuje się. że cele stawiane tym organizacjom określane są albo bardzo ogólnikowo, albo też nie są akceptowane przez ludzi obarczonych odpowiedzialnością za ich osiągniecie. Dotyczy to zwłaszcza tych krajów, w których systemy polityczne są wysoce zdecentralizowane (jak np. Stany Zjednoczone), ale może się okazać, że podobnie dzieje się w krajach, które - przynajmniej na pozór - charakteryzują się stosunkowo wysokim poziomem centralizacji.

- lustracja wydatków publicznych - system podejmowania decyzji alokacyjnych, który miał służyć udoskonaleniu podziału zasobów publicznych w Wielkiej Brytanii. System ten określał tok podejmowania decyzji w specjalnie do tego celu powołanym komitecie doradczym. Komitet ten miał zajmować się realizacją pięciu podstawowych funkcji zarządzania wydatkami publicznymi Pierwszą z nich stanowiło planowanie - PESC miał się zajmować długookresowym prognozowaniem wydatków koniecznych do utrzymania stabilnego poziomu usług publicznych i średniookresowymi prognozami dotyczącymi związku między poziomem wydatków publicznych a stanem gospodarki. Zadaniem tego Komitetu było również formułowanie rekomendacji dotyczących strukturalizacji budżetu publicznego odpowiednio do politycznych priorytetów rządu, nadzorowanie realizacji budżetu, celowość wielu wydatków publicznych, księgowa kontrola wydatków publicznych. Było to znakomite podejście do konstruowania budżetu publicznego w czasach obfitości, ale - wraz z załamaniem się dynamiki wzrostu gospodarczego - okazało się, że potrzebne są bardziej skuteczne narzędzia kontroli wydatków publicznych. Dzisiaj z oryginalnej koncepcji pozostała jedynie nazwa, za którą kryje się instytucja skoncentrowana przede wszystkim na bieżącej kontroli wydatków publicznych.

- budżet kwotowy - organizacje publiczne otrzymują określone kwoty, którymi same zarządzają. Zakłada się wprawdzie, że ich szefowie formułują oczekiwania wobec budżetu publicznego, sumując niezbędne wydatki w poszczególnych kategoriach, ale - gdy odpowiednie kwoty są już przyznane - mogą wykorzystywać je tak, aby osiągnąć ustalone cele, jeśli tylko nie naruszają przy tym ogólnych przepisów prawnych. Sukces zastosowania kwotowej metody strukturalizacji budżetu publicznego zależy w dużej mierze od kilku warunków, które nie wszystkim rządom udaje się spełnić. Po pierwsze - metoda ta może przynieść dobre rezultaty tylko wtedy, gdy ludzie zarządzający organizacjami publicznymi dysponują informacjami pozwalającymi im na dokonywanie trafnych wyborów co do metod realizacji stawianych im zadań. Po drugie - jej stosowanie wymaga także sprawnie działającego systemu kontroli wydatków, stanowiącego gwarancję właściwego posługiwania się publicznymi pieniędzmi. Skuteczność kwotowej metody alokacyjnej zależy leż od poziomu motywacji menedżerów tych organizacji.

REAKCJE NA KRYZYS FINANSÓW PUBLICZNYCH

1. Limity finansowe- w procedurach obowiązujących pierwotnie w PESC prognozy wydatków publicznych były formułowane w cenach stałych (choć podstawa odpowiednich obliczeń ulegała częstym zmianom). Ze względu na polityczne i administracyjne problemy, jakie sprawiała przedstawiona metoda szacowania zasobności publicznego budżetu, w kwietniu 1976 r. wprowadzono limity finansowe. Określały one bezwzględną granicę wydatków w cenach bieżących na 75% środków budżetowych przyznanych poszczególnym organizacjom publicznym. Limit ten dotyczył tylko jednego roku, ale - skoro został wprowadzony podczas roku budżetowego, wypada uznać, że był to rok najważniejszy w całym pięcioleciu funkcjonowania PESC. Wprowadzenie limitów uruchomiło powszechną tendencję do oszczędzania. Organizacje publiczne zaczęły znacząco ograniczać swoje wydatki. Naturalną reakcją na limity finansowe jest dążenie do tworzenia nieoficjalnych rezerw. W rezultacie pod koniec roku okazuje się zwykle, że rozmaite organizacje publiczne dysponują oszczędnościami, które - aby uniknąć ich zwracania - wydawane są nieracjonalnie. Z biegiem czasu Brytyjczycy zrezygnowali z pierwotnej formuły posługiwania się limitami, zastępując ją inną: limity wydatków w bieżącym roku budżetowym są obecnie łączone z kwotowym określaniem wysokości wydatków w roku następnym, korygowanym dodatkowo prognozami wzrostu cen. Rząd brytyjski posłużył się limitami wydatków publicznych, aby bardziej precyzyjnie kontrolować ich wysokość.

2. „Kopertowa” strukturalizacja budżetu - polegała ona na wyodrębnieniu dwóch poziomów podziału publicznych zasobów. Na poziomie pierwszym pieniądze były wkładane do jedenastu „kopert", tj. dzielone miedzy jedenaście wyodrębnionych obszarów sektora publicznego, takich np. jak obrona czy wydatki socjalne. Kwoty wkładane do każdej z tych kopert były po części ustalane przez odwołanie się do określonej bazy, jaką stanowiły nakłady z lat poprzednich. W każdej z kopert znajdowała się określona kwota, dlatego zwiększenie nakładów na jedną z tych organizacji musiało odbywać się kosztem innej. Oznaczało to, że zainteresowani ministrowie otrzymywali trudne zadanie mikroalokacji zasobów, jakie otrzymali do swojej dyspozycji. Wypracowane przez nich kompromisy były jeszcze raz analizowane podczas plenarnych posiedzeń gabinetu i zatwierdzane przez parlament, ale - w zasadzie - uznawano je za wiążące.

3. Margines budżetu strukturalnego - służy sprawowaniu kontroli nad wielkością wydatków publicznych. Jest to mechanizm odwołujący się do oszacowania średnio- i długookresowych tendencji w gospodarce i z tego względu nie powinien podlegać różnym politycznym naciskom, wpływającym na krótkookresowe decyzje budżetowe. Podejście strukturalne do kształtowania budżetu rozpoczyna się od sporządzenia szacunków dotyczących wpływu dynamiki gospodarczej i inflacji na wielkość dochodów publicznych. W większości krajów uprzemysłowionych podatki dochodowe mają charakter progresywny, dlatego zarówno inflacja, jak i rzeczywisty wzrost gospodarczy powodują, że dochody publiczne rosną szybciej aniżeli dochody sektora prywatnego. To pociąga za sobą powstanie „dywidendy fiskalnej", która może zostać wykorzystana albo do zmniejszenia podatków, albo zwiększenia wydatków publicznych. Strukturalne podejście do kształtowania budżetu publicznego oznacza położenie nacisku na stanowienie reguł podejmowania decyzji. Ustalając maksymalny poziom wydatków publicznych (lub ich maksymalny przyrost dla danego roku budżetowego), prowadzi ono do ograniczenia negocjacji towarzyszących procesowi budżetowemu. Ujawnia również złożoność tego procesu i powiązania między decyzjami budżetowymi oraz innymi aspektami polityki gospodarczej. Jeśli przyjmiemy, że podstawową cześć wydatków publicznych stanowią wynagrodzenia pracowników sektora publicznego, to staje się dość oczywiste, że próby ich ograniczenia nie mogą przynieść istotnych rezultatów bez prowadzenia aktywnej polityki cenowej. Jeśli daje się koordynować dynamikę płac i dynamikę cen tak, aby na względnie stałym poziomie utrzymywać wartość zarobków ludzi zatrudnionych w sektorze publicznym, próby kontrolowania wysokości wydatków publicznych mają szanse powodzenia.

4. Wydajność - jednym z najprostszych sposobów zachęcenia menedżerów sektora publicznego do analizy wydajności w kierowanych przez nich organizacjach administracji publicznej jest powiedzenie im, że mają uzyskiwać te same rezultaty mniejszym kosztem. Najłatwiejszym rozwiązaniem tego rodzaju są powszechne ciecia budżetowe, które szwedzcy analitycy budżetowi nazwali kształtowaniem budżetu „metodą skrawania". Szwedzka idea, w swojej bardziej nowoczesnej, stosowanej dość powszechnie wersji jest nieco bardziej skomplikowana. Procedury projektowania szwedzkiego budżetu publicznego są pomyślane tak, aby procesy alokacji uwzględniały inflację. Rozpoczynają się one od oszacowania kosztów usług publicznych, które następnie - po uwzględnieniu inflacji - są redukowane o 2%, co uznaje się za „opcję podstawową". Nieco bardziej skomplikowane podejście do zwiększenia efektywności administracji publicznej, określone jako Financial Management Initiative (FMI), zostało wypracowane w Wielkiej Brytanii. FMI to zinstytucjonalizowany nacisk na nieustanne gromadzenie informacji o kosztach sektora publicznego, służące przede wszystkim zwiększeniu jego wydajności. Australia ma własną wersję FMI, nazywaną FMIP. I w tym przypadku proponuje się podział administracji publicznej na wiele „centrów kosztów" i skłanianie menedżerów sektora publicznego do poszukiwania najlepszych sposobów posługiwania się pieniędzmi, jakie zostały przyznane poszczególnym programom usług publicznych. To podejście, podobnie jak jego kanadyjska wersja IMAA - są kolejnymi próbami „deregulacji rządu", polegającymi na przesuwaniu podstawowych decyzji finansowych dotyczących takich spraw, jak struktura budżetu, zakupy, zarządzanie personelem itp. do poszczególnych ministerstw i na ograniczaniu scentralizowanej kontroli nad wydatkami publicznymi.

5. Zewnętrzna ewaluacja - jest to import menedżerów, którzy osiągnęli sukces w sektorze prywatnym, do rozmaitych organizacji sektora publicznego lub odwoływanie się do ekspertów czy konsultantów wyspecjalizowanych w sprawach zarządzania. U podstawy tych wszystkich zabiegów tkwi przekonanie, że organizacje publiczne mogą funkcjonować w sposób przypominający funkcjonowanie organizacji komercyjnych, sprawdzających się na rynku. Największym przedsięwzięciem tego rodzaju była inicjatywa w USA określona mianem Komisji Grace'a. W czasie jej funkcjonowania sprowadzono do Waszyngtonu kilka tysięcy ludzi z wyższych stanowisk w prywatnych korporacjach, których obarczono analizą działania różnych agend administracji publicznej. Rezultatem ich pracy było 2478 zaleceń, wskazujących na możliwości bardziej oszczędnego funkcjonowania administracji. W Wielkiej Brytanii sir Derek Rayner został obarczony zadaniem dokonania przeglądu i analizy sposobów zarządzania sektorem publicznym i w tym celu powołał niewielki zespół „młodych gniewnych" urzędników służby cywilnej. Każdy z „chłopców Raynera" miał w błyskawicznym tempie dokonać ewaluacji i sformułować rekomendacje dotyczące możliwości usprawnienia działalności administracji publicznej. Realizacja tych rekomendacji była starannie monitorowana. Wprawdzie rezultaty całego przedsięwzięcia nieco zawiodły oczekiwania tych, którzy uważają, że rozmaite firmy działające w sektorze prywatnym stanowią znakomity przykład dla administracji publicznej, to jednak przyczyniło się ono do zmiany sposobu zarządzania brytyjskim sektorem publicznym. W Kanadzie np. działała Komisja Nielsena, której zadaniem było wskazanie na możliwości zmniejszenia kosztów funkcjonowania administracji publicznej - składała się w połowic z zawodowych urzędników służby cywilnej i w połowie z ludzi z zewnątrz. W Szwecji nawet socjaldemokraci narzekali na dynamikę wzrostu wydatków publicznych, a ich inicjatywy - zmierzające do usprawnienia metod zarządzania sektorem publicznym - były z zapałem kontynuowane przez rząd konserwatywny. Ogólnie rzecz biorąc, konserwatywne rządy z lat osiemdziesiątych i początków lat dziewięćdziesiątych uczyniły wiele, aby zmienić całą filozofię zarządzania sektorem publicznym. W Holandii proces „rewizji" budżetu publicznego powoduje, że liczne wydatki publiczne podlegają co roku starannej analizie z myślą o zwiększeniu ich efektywności.

---