Historia administracji, wykład 13.04.2011
Zasady funkcjonowania administracji państwa konstytucyjnego.
To jest XIX wiek.
Jedno z podstawowych pytań egzaminacyjnych !!!!
Zasada resortowości
Zasada centralizacji
Zasada koncentracji
Zasada hierarchicznego podporządkowania
Zasada jednoosobowości (jednoosobowego kierownictwa)
Zasada kolegialności
Zasada dekoncentracji
Zasada decentralizacji
Zasada resortowości.
Pojawia się i rozwija się w monarchii francuskiej. Pierwszy zastosowany w praktyce podział klasyczny. Resortowość oznacza wydzielenie organizacyjne działów administracji państwowej obejmujących sprawy jednorodne i pokrewne.
Na czele resortu stoi zazwyczaj minister.
Podział resortowy może być nazywany również podziałem realnym, to jego inna nazwa, lub podział ministerialny.
Najważniejsze, klasyczne resorty to te wyodrębnione w czasach monarchii absolutnej:
Resort spraw zagranicznych
Skarbowości
Wojska
Spraw wewnętrznych
Wymiaru sprawiedliwości
Współcześnie jest ich zdecydowanie więcej.
Administracja zespolona i administracja niezespolona.
To opis zjawiska. Zespolona oznacza skumulowanie w jednym ręku, pionie organizacyjnym spraw zaliczanych do agend (właściwości) kilku ministrów.
Z reguły podział na resorty i organy administracji zespolonej występuje w administracji terytorialnej.
Administracja niezespolona (specjalna) to administracja która tworzy piony podległe tylko jednemu ministrowi, mieszczą się we właściwości jednego ministra. Przede wszystkim wymiar sprawiedliwości, oświata, sprawy gospodarcze, sprawy wyznaniowe. Takie struktury administracji specjalnej tworzono, aby jeszcze bardziej zwiększyć fachowość, efektywność działania administracji.
Zasada centralizacji (centralizmu) administracji.
To taki system organizacyjny, w którym cała administracja publiczna wychodzi z jednego ośrodka. Takim centrum, punktem wyjścia w wieku XIX staje się wyraźnie rząd państwa.
Centralizacja już w definicji zakłada brak samodzielności jednostek niższego rzędu.
Z centralizacją wiążą się pojęcia: Podległość służbowa i podległość osobowa.
Podległość osobowa wiąże się z dysponowaniem daną osobą, np. zwolnienia, awanse itp..
Podległość służbowa to upoważnienie do wydawania poleceń służbowych. Również prawo wyznaczania kierunków działania organu podległego.
Zasada koncentracji.
Odnosi się do procesu podejmowania decyzji. Oznacza stan, w którym organy szczebla niższego sprawują funkcje przygotowawcze i wykonawcze, natomiast decyzje są wydawane przez organy centralne.
Zasada hierarchicznego podporządkowania.
To jest konsekwencja centralizacji, istnienia podległości osobowej i służbowej.
W państwie absolutnym nie było przepisów prawa, które by wiązały władców. W państwie konstytucyjnym zasady te są ściśle wyartykułowane w prawie.
Zasada jednoosobowości.
Swój największy wyraz znalazła w reformach napoleona w systemie prefekturalnym. Ale ta zasada nie była starszą od kolegialności.
Oznacza, że mamy do czynienia z organem administracji, który stanowi jedna osoba i do tego podmiotu należy cala władza i wyłączne prawo podejmowania decyzji.
Na czele resortów stoją ministrowie. Oni podejmują decyzje. Pracują samodzielnie z cesarzem, z księciem warszawskim. Rada ministrów była tylko organem koordynującym, nie decyzyjnym.
Zalety:
Szybkość działania, skuteczność
Łatwość ustalenia odpowiedzialności za decyzję
Wady:
Możliwość podejmowania działań arbitralnych, nieprzemyślanych
Zasada kolegialności.
Ta zasada jest starsza. Na niej opierała się administracja państwa absolutnego. Z tym że samo pojęcie kolegialności może być analizowane w dwóch aspektach. W kryteriach strukturalnych - składa się z wielu osób. W aspekcie funkcjonalnym - podejmowanie decyzji następuje większością głosów.
Dlaczego tworzone były kolegialne struktury?
Były tworzone przede wszystkim jako grono doradcze władcy. Wieloosobowość gwarantowała większą fachowość.
Członkowie tego gremium wzajemnie się kontrolują.
Ta zasada ogranicza czynnik korupcjogenny.
Żeby kanalizować nastroje. Mamy tu przedstawicieli różnych stanów.
Zalety:
Bardziej przemyślane decyzje (w założeniu)
Mniejsza arbitralność działań
Praktycznie rzecz biorąc, powinna być większa fachowość
Wady:
Powolność działania
Trudno ustalić odpowiedzialność
Kolegializm powodował opóźnienia w pracy administracji, dlatego zrezygnowano z kolegialności w wieku XIX. Odrodzi się w wieku XX w administracji centralnej. Powszechnie pojawiają się kolegia, ale mają przede wszystkim charakter doradczy, a rzadziej stanowczy.
Zasada dekoncentracji.
Polega na wyposażeniu organów niższych szczebli w kompetencje podejmowania decyzji i utrzymania szerokiej ingerencji organów nadrzędnych.
Zasada decentralizacji.
Była hasłem sztandarowym liberałów. Ujmowana była jako nadanie organom niższego rzędu określonego (prawnie) stopnia samodzielności. Jest ograniczona, ale istnieje. Samodzielność powodowała, że została zniesiona zależność służbowa i osoba od organów wyższego rzędu. Przysługują im już tylko uprawnienia nadzorcze, a nie kierownicze.
Najważniejszą formą decentralizacji jest samorząd. Może występować w różnych formach, mogą być różne przejawy decentralizacji.
Powiemy symbolicznie o dwóch: decentralizacji terytorialnej i decentralizacji rzeczowej.
Samorząd to samodzielne, niezależne kierowanie przez grupę obywateli swoimi sprawami publicznymi. Polega na wykonywaniu funkcji administracji publicznej (w pewnym zakresie).
Samorząd jest strukturą korporacyjną. Istotą jest członkowstwo przymusowe. Obywatel staje się członkiem tej jednostki samorządu przez zamieszkanie na jego terenie bądź wykonywanie tam zawodu.
Kolejna cecha samorządu: podmiotowość publiczno-prawna.
Ten samorząd korporacyjnie dzieli się na samorząd terytorialny i samorząd specjalny.
Samorząd specjalny rozwija się już na początku XIX wieku. Mógł występować w postaci samorządu gospodarczego albo zawodowego. W jego ramach grupowały się osoby pracujące w rożnych działach gospodarki.
Nas najbardziej interesuje terytorialny.
Kolejną cechą samorządu terytorialnego jest powszechność. Obowiązuje wszystkich obywateli mieszkających na terenie danej jednostki. Zajmuje się sprawami lokalnymi istotnymi dla tej wspólnoty społecznej.
Kolejna cecha: Powoływanie organów samorządów w drodze wyborów (a nie nominacji).
Brak zasady hierarchicznego podporządkowania.
Stosowanie zasady kolegialności przy rozpatrywaniu spraw.
Honorowy charakter pełnienia funkcji.
Rozwój samorządu terytorialnego spowodował dualizm administracji terytorialnej. Dlaczego? Dlatego, że te instytucje samorządowe są tworzone obok organów administracji publicznej. Założenie było takie, że te organy miały być tworzone jako przeciwwaga dla biurokratycznych struktur, nieprzekupne, nieowładnięte rutyną. Spór pomiędzy organami samorządowymi a rządowymi rozstrzygnięto w XIX w. tak, że rozdzielono zadania administracji zcentralizowanej od samorządowej biorąc pod uwagę kryterium spraw. Sprawy ogólnopaństwowe należą do administracji rządowej, a sprawy lokalne należą co do zasady do samorządu. Do administracji rządowej należy również nadzór nad samorządem.
Decentralizacja rzeczowa mogła występować w postaci zakładu publicznego, albo przedsiębiorstwa publicznego. Zadaniem zakładu jest prowadzenie działalności niegospodarczej (świadczenie usług niematerialnych, nie są nastawione na zysk, np. w sferze oświaty, ochrony zdrowia).
Poddanie wszystkich uczestników zakładu regulaminowi. Z niego wynika obowiązek podporządkowania się organom zakładu. Zakład co do zasady też ma osobowość prawną.
W przedsiębiorstwach realizowanie zysku jest celem podstawowym.
WIEK XX
I wojna światowa burzy system zarządów w poszczególnych państwach.
Akt 5 listopada z 1916 roku wydany przez general gubernatorów Austrowęgier i niemieckiego cesarstwa, który zapowiadał w przyszłości utworzenie państwa polskiego z ziem odebranych Rosji. Państwo, które będzie państwem samodzielnym z dziedziczną monarchią, ustrojem konstytucyjnym. Ma pozostawać w łączności z oboma sprzymierzonymi mocarstwami (kwestie polityczne - polityka zagraniczna i militarne, sprawy gospodarcze).
Geneza tego aktu: najczęściej podkreśla się potrzeby wojskowe. Zasoby techniczne są, ale brak jest ludzkich. To miała być zachęta, aby wstępować do armii.
Będzie nowa Polska w granicach etnicznych, ale w nierozerwalnej łączności z Rosją.
W grę wchodziła konstrukcja unii polsko-rosyjskiej.
1917 Potem znowu pojawia się kryterium etniczne w “swobodnej unii z Rosją”. Kształt będzie ustalany przez władze rosyjskie. Umiędzynarodowiło to sprawę polską. Do tej pory była to wyłącznie wewnętrzna sprawa rosyjska.
Ofensywa na ziemiach dawnego królestwa polskiego sprawiła, że zajęły je wojska austriackie i niemieckie. Utworzono tam generalne gubernatorstwo warszawskie i generalne gubernatorstwo wojskowe (lubelskie).
G.G. Warszawskie około 6 mln mieszkańców. Pierwsza zmiana: likwidacja dotychczasowych guberni. Pozostawia się powiaty i gminy. Początkowo zostawiono je w takim kształcie w jakim były pod panowaniem rosyjskim. Powiaty ziemskie i dwa miejskie (Warszawa i Łódź).
Dla celów wojskowych stworzono 11 okręgów. Obejmowały teren kilku powiatów.
Na pierwszy rzut oka wydawało się, że zmiany idą w dobrym kierunku. Wrócono do historycznych nazw miast sprzed czasów rosyjskich.
W austriackiej części również likwidacja guberni. Też zostają dwie jednostki niższego rzędu: obwody i gminy. Potem obwody i tak zmienią nazwy na powiaty tak jak w okupacji niemieckiej.
Akty prawne na terytorium niemieckim ukazują się tylko po niemiecku, pod okupacją austriacką również w języku polskim.
Zarząd okupacyjny.
Generalne Gubernatorstwo Warszawskie
Na czele general gubernator Hans von Beseler?
Ma status generała armii - podlega bezpośrednio naczelnemu wodzowi.
Sprawuje najwyższą władzę wojskową i rządzącą.
Podlega bezpośrednio cesarzowi i sprawuje władzę w jego imieniu.
Podstawowe zadania:
Utrzymanie spokoju i porządku.
“Ma przywrócić dobrobyt na tych terenach o ile temu ostatecznie nie staną na przeszkodzie cele wojskowe.”
Może wydawać rozkazy wojskowe i przepisy, które będą regulowały stosunki wewnętrzne w G.G. Warszawskim.
Pion cywilny i wojskowy
Pion wojskowy.
Organem pomocniczym generalnego gubernatora było generalne gubernatorstwo. Dzieliło się wewnętrznie na wydziały: A, B i C.
11 okręgów wojskowych na terenie GG Warszawskiego. Na czele okręgu stal gubernator wojskowy mianowany przez cesarza, jest podporządkowany generalnemu gubernatorowi.
Niżej funkcjonowały komendy miejscowe z komendantami na czele. Nadzorowały wykonywanie rozkazów w zakresie bezpieczeństwa, ochrony przeciwpożarowej, zakwaterowanie oddziałów. Miały prawo wydawania zarządzeń kierowanych do ludności, która zamieszkiwała te tereny.