Nadzór nad samorządem terytorialnym
(wybrane zagadnienia)
Nadzór a kontrola
Pojęcie „nadzór” jest pojęciem prawnym, ale, jak dotąd, nie doszło ani w ustawodawstwie, ani w literaturze przedmiotu do ustalenia jednolitej jego definicji. Jedynie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 5 października 1994 r. określił instytucję nadzoru nad samorządem terytorialnym w taki sposób: „Przez nadzór należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego” (uchwała TK z 5 października 1994 r. W 1/94, OTK 1994, nr 2, str. 47). W literaturze ogólną definicję nadzoru daje prof. J. Zimmermann, pisząc: „ ... można więc powiedzieć, że nadzór jest właśnie kontrolą dokonywaną wewnątrz aparatu administracyjnego, wzbogaconą o element władztwa administracyjnego, pozwalającego na wyprowadzanie konsekwencji z dostrzeżonych podczas kontroli uchybień w działalności organu administracyjnego lub innego podmiotu” (zob. J. Zimmermann. Prawo administracyjne. Kraków 2005, str. 165). Więc "nadzór" - to kontrola połączona z prawem do władczej ingerencji w czyjąś sferę praw i powinności. Nadzór często jest mylony z kontrolą, która polega na obserwowaniu, ustalaniu lub wykrywaniu stanu faktycznego, porównywaniu rzeczywistości
z zamierzeniami i normami prawa, występowaniu przeciwko niekorzystnym zjawiskom i sygnalizowaniu właściwym jednostkom dokonanych spostrzeżeń, ale bez decydowania o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. W wyniku kontroli mogą być formułowane jedynie zalecenia w celu usunięcia niepożądanych zjawisk. Nie oznacza to, że kontrola (np. rio) nie może sygnalizować organom nadzoru swoich spostrzeżeń co do sprzeczności z prawem aktów normatywnych organów samorządowych. Nadzór jest czynnością prawną dokonywaną przez „organy nadzoru” w formie określonych środków prawnych, zwanych środkami nadzoru, mocą których mogą być znoszone akty prawne sprzeczne z prawem. Nadzór charakteryzuje się możliwością skutecznego kształtowania działalności normatywnej organów jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech poziomów, przy użyciu środków określonych w ustawach ustrojowych samorządu, tj. w ustawie o samorządzie gminnym, w ustawie o samorządzie powiatowym i w ustawie o samorządzie województwa.<br/>
Organy nadzoru i kryteria nadzoru
Organy nadzoru nad samorządem terytorialnym mają status organów konstytucyjnych, bowiem wymienia je w art. 171 ust. 2 Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku. Tymi organami są: Prezes Rady Ministrów, wojewodowie, regionalne izby obrachunkowe i Sejm, przy czym ten ostatni ma uprawnienia szczególnego rodzaju, ponieważ może (i tylko on) rozwiązać każdy organ stanowiący każdej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli organ taki rażąco narusza Konstytucję lub ustawy; czyni on to na wniosek Prezesa Rady Ministrów (art. 171 ust. 3). Także w Konstytucji (art. 171 ust. 1) stwierdza się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego mówią zaś, że nadzór jest sprawowany" na podstawie kryterium zgodności z prawem". Ma miejsce, jak widać, niezgodność terminologiczna między tymi zapisami, ale wątpliwości muszą zostać podporządkowane nakazowi Konstytucji o tym, że: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7). Więc przedmiotem ingerencji nadzorczej nie może być celowość działania samorządu, bowiem ostateczna jego ocena w tym względzie, przede wszystkim w aspekcie zaspakajania potrzeb cywilizacyjnych, pozostaje w wyłącznej gestii członków wspólnot samorządowych (gminnej, powiatowej i regionalnej), które dają temu wyraz w akcie wyborczym (co 4 lata) lub w referendum. W trakcie kadencji ocena rezultatów działania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (jst) należy do ich organów stanowiących (i ich stałych komisji, szczególnie komisji rewizyjnej), co dokonuje się również przez instytucję absolutorium. Warto zauważyć, że treść normatywna przepisów ustaw ustrojowych, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, art. 76 ust. 1ustawy o samorządzie powiatowym i art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jest taka sama jak wskazanego wyżej przepisu Konstytucji. Enumeratywne wyliczenie organów nadzoru, jakie ma miejsce w tych przepisach, ma istotne znaczenie, ponieważ definiuje pojęcie "organ nadzoru” na użytek praktycznej interpretacji innych przepisów tych ustaw. Sprawowanie nadzoru nad samorządem terytorialnym obejmuje zróżnicowany, pod względem charakteru prawnego, katalog instytucji prawnych
i kompetencji - od uprawnienia organu nadzoru do żądania informacji poczynając, poprzez prawo stwierdzania nieważności aktów organów jst, na prawie zawieszania ich wykonywania, a także na prawie rozwiązywania organów jst kończąc. Wszystkie trzy ustawy samorządowe podkreślają, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy, powiatu i województwa tylko w przypadkach określonych ustawami i jednocześnie ustalają wraz z Konstytucją (art. 165 ust. 2) zasadę ochrony sądowej ich samodzielności. Organy nadzoru i władze samorządowe zawsze powinny mieć to na uwadze.<br/>
Właściwość rzeczowa i miejscowa terenowych organów nadzoru
Wykonywanie nadzoru nad samorządem terytorialnym realizuje się z uwzględnieniem zasady rozdzielenia kompetencji nadzorczych. Każdy z organów nadzoru może ingerować w działalność podmiotów nadzorowanych tylko w przypadkach ściśle określonych ustawami, a więc według swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy nadzoru nie stanowią struktury powiązanej hierarchicznie, działają niezależnie i samodzielnie, merytoryczna ocena poprawności ich działalności należy do sądów administracyjnych i one też je kontrolują.<br/>
Regionalne izby obrachunkowe (zob. ustawę z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.), oznaczone dalej skrótem: "rio", są państwowymi (a nie samorządowymi, jak to się nieraz mówi i pisze) organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (jst) i zamówień publicznych. Zadania rio są liczne i różnorakie, a swym nadzorem i kontrolą obejmują: jst (gminy, powiaty, województwa), związki międzygminne i związki powiatów, stowarzyszenia gmin, stowarzyszenia powiatów i stowarzyszenia gmin i powiatów, samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne oraz inne podmioty - w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jst. One opracowują też raporty, analizy i opinie w sprawach określonych ustawami (np. ustawą o finansach publicznych), ale także prowadzą działalność informacyjną, instruktażową i szkoleniową (art. 1). Funkcję organu nadzoru w rio wykonuje jedyny organ izby jakim jest aktualnie kolegium rio (art. 14). Do wyłącznej właściwości kolegium rio należy stosowanie, praktycznie rzecz ujmując, wszystkich kompetencji nadzorczych jakie ustawodawca przypisał rio. Tak więc kolegium rio, według art. 11 ustawy, bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jst w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jej zmian, budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego, udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jst, podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, absolutorium oraz wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian (obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 2011 r.). Kolegium rio, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy, orzeka o nieważności wskazanych wyżej uchwał i zarządzeń (wyliczenie zamknięte) oraz ustala budżet jst w przypadku, o którym mowa w art. 240 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240); w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez jst do dnia 31 stycznia roku budżetowego, kolegium rio w terminie do końca lutego roku budżetowego ustala budżet jst w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Aktualnie ważny jest w tym względzie art. 18 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241), gdyż wprowadza on zmiany do ustawy o rio. Jak widać granice właściwości rzeczowej rio i kolegium rio zostały ustalone na zasadzie wyliczenia pozytywnego (wyłącznie te, nic ponadto). Takie ustalenie wyklucza właściwość innych (niż rio) organów nadzoru w zakresie spraw objętych tymi granicami. Między innymi nie mogą już być objęte kompetencją nadzorczą wojewody jako organu nadzoru o właściwości generalnej (zob. art. 3 pkt 4 i art. 12 ustawy z 23 stycznia 2009 r o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 31, poz. 206). Więc do właściwości rzeczowej wojewody jako organu nadzoru należą sprawy niezastrzeżone na rzecz pozostałych organów nadzoru, tj. Prezesa Rady Ministrów i kolegium rio; co nie należy do kolegium regionalnej izby obrachunkowej, należy do wojewody.<br/>
Właściwość miejscową 16 regionalnych izb obrachunkowych ustanawia treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 lipca 2004 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania (Dz.U. Nr 167, poz. 1747). Właściwość miejscową 16 wojewodów ustala ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603). Ustawa ta nie tylko tworzy województwa o określonej nazwie, ale także ustala siedziby wojewodów i nadaje im urzędowe nazwy (np. Wojewoda Dolnośląski, Wojewoda Lubelski).<br/>
Droga uchwał do organów nadzoru
Ustawowy obowiązek przedkładania aktów normatywnych organów jst organom nadzoru spoczywa na wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, staroście, marszałku województwa (zob. art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, art. 78 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 81 ustawy o samorządzie województwa) oraz na przewodniczących zarządów związków międzygminnych i związków powiatów (zob. art. 99 ustawy o samorządzie gminnym i art. 90 ustawy o samorządzie powiatowym).<br/>
Wójt (także burmistrz i prezydent miasta) przedkłada wojewodzie uchwały rady gminy (miasta) i swoje zarządzenia, mocą których ustanawiane są przepisy porządkowe (w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ma obowiązku ustawowego przedkładania wojewodzie innych zarządzeń (np. w sprawie ustalenia liczby zastępców wójta, burmistrza, prezydenta miasta - zob. art. 26a ustawy o samorządzie gminnym), co ogranicza skuteczność wykonywanego nadzoru , bowiem pozostawia się poza nim te zarządzenia, choć też mogą one być sprzeczne z prawem (jest to wynikiem nieścisłego i nieprawidłowo zredagowanego art. 90 ustawy o sam. gm.)<br/>
Sytuację w tym względzie ratuje art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, który daje wojewodzie podstawę prawną do żądania niezbędnych informacji , w tym także o zarządzeniach wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), gdy z racji na określone sygnały ma podstawy do przyjęcia, że takie zarządzenie narusza prawo. <br/>
Takiego dylematu nie ma, gdy idzie o rio, gdyż wójt (burmistrz i prezydent miasta) przesyła tam uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium i inne uchwały rady gminy (miasta) oraz zarządzenia (swoje) objęte nadzorem kolegium rio. Takie obowiązki ma też przewodniczący zarządu związku międzygminnego.<br/>
Starosta przedkłada wojewodzie wszelkie uchwały rady powiatu oraz uchwały zarządu powiatu, których treścią są przepisy porządkowe (w rozumieniu art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Do rio kieruje on uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu powiatu oraz inne uchwały rady powiatu i zarządu powiatu objęte zakresem nadzoru przez kolegium rio. Takie same obowiązki ma przewodniczący zarządu związku powiatów.<br/>
Marszałek województwa przedkłada wojewodzie uchwały sejmiku i uchwały zarządu województwa, które są w jego gestii, oraz uchwały obu tych organów województwa, wobec których nadzór wykonuje kolegium rio. Władze samorządu województwa nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż ustawa o samorządzie województwa nie daje im takich uprawnień.<br/>
Przedłożenie uchwał i zarządzeń organom nadzoru powinno nastąpić w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia lub wydania, natomiast uchwały i zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe przekazuje się w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (przez organ stanowiący lub przez organ wykonawczy jst), gdyż wymaga tego ich charakter jako aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Oba te terminy mają charakter instrukcyjny, przekroczenie tych terminów nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do uchwał i zarządzeń, jak też co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę lub kolegium rio (zob. wyrok NSA z 22.XI. 1990 r. SA/Gd 965/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 11 ). Zgodnie z tezą wyroku NSA z 26.III.1992 r.,SA/Wr 300/92 („Wspólnota” 1992, nr 33, str. 21) niedotrzymanie 7-dniowego terminu przedłożenia uchwały powoduje przesunięcie biegu innych terminów, np. okresu przedawnienia (zob. np. art. 94 ustawy o samorządzie gminnym ), nie liczy się ich od dnia jej podjęcia, ale od daty faktycznego doręczenia (przedłożenia) uchwały organowi nadzoru. Doręczenie uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru powinno nastąpić za pokwitowaniem (w trybie art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego), gdyż usuwa to wątpliwości co do daty (dnia) ich doręczenia. Także upływ roku od daty podjęcia uchwały nie stanowi przeszkody do stwierdzenia w każdym czasie jej nieważności, jeżeli uchybiono obowiązkowi przedstawienia uchwały organowi nadzoru w ustawowym terminie (zob. wyrok SN z 9.IX.1993 r. III ARN 42/93 - OSNC 1994, nr 5, poz. 111).<br/>
Postępowanie nadzorcze
W ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego nie występuje pojęcie: „postępowanie nadzorcze”, używają one określenia „postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia” (zob. art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Ustawy te nie ustanawiają sformalizowanego „postępowania nadzorczego”, ale nazywa się nim postępowanie prowadzące do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego (specyficznego aktu administracyjnego). To postępowanie ma swą podstawę prawną w art. 91 ust. 5 u.s.g, w art. 79 ust. 5 u.s.p. i w art. 82 ust. 6 u.s.w. oraz w odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Można powiedzieć, że przepisy kpa mają charakter posiłkowy wobec wskazanych przepisów ustaw ustrojowych regulujących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Kwestia „odpowiedniego stosowania kpa” jest dyskusyjna i otwarta, ale jest rzeczą pewną, że kpa może być tu stosowany z koniecznymi modyfikacjami i wyłączeniami, gdyż pełne podporządkowanie rozstrzygnięć nadzorczych reżimowi prawnemu właściwemu dla decyzji administracyjnych nie jest możliwe.<br/>
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia prowadzone jest zawsze z urzędu, co między innymi podkreśla postanowienie NSA z 8 kwietnia 1992 r. (SAB/Wr 15/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 39). O wszczęciu takiego postępowania zawiadamia się na piśmie, wykorzystując art. 61 § 4 kpa, organ jst, którego akt normatywny pozostaje pod zarzutem sprzeczności z prawem i nieważności. Zawiadomienie takie, z zasady ze stosownym uzasadnieniem prawnym, doręcza się gminie, powiatowi lub województwu za zwrotnym pokwitowaniem (wg art. 39 kpa). Kpa, jak wiadomo, nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, więc wszczyna się je wobec uchwały lub zarządzenia doręczonego już organowi nadzoru i tylko wtedy, gdy w wyniku wstępnej kontroli legalności takich aktów uznano je za prawnie wadliwe. Doręczenie takich aktów organowi nadzoru nie oznacza, jak to się nieraz uważa, automatycznego (z mocy prawa) wszczęcia wobec nich postępowania z urzędu; pozbawione byłoby to sensu i racjonalnego działania. Organ nadzoru musi się zmieścić z oceną aktu, z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i ewentualnym orzeczeniem o nieważności takich aktów w terminie nie dłuższym niż 30 dni, liczonym od dnia ich doręczenia. Termin ten jest terminem prekluzyjnym (zawitym) i nie podlega przywróceniu (wyrok NSA z 19 marca 1992 r. SA/Wr 104/92). To samo dotyczy 'wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (zob. art. 105 § 1 kpa). Termin ten jest terminem materialnoprawnym - z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Do obliczania tego terminu stosuje się art. 57 § 1 kpa. Po upływie tego terminu organ nadzoru może skarżyć samorządowe akty normatywne sprzeczne z prawem do wojewódzkiego sądu administracyjnego.<br/>
W postępowaniu wyjaśniającym związanym z ustaleniem wad prawnych uchwały lub zarządzenia mogą być i są stosowane przepisy kpa dotyczące wyjaśnień składanych przez jst na wezwanie organu nadzoru (art. 50, 52, 54), postępowania dowodowego (art. 75 i inne), rozprawy (art. 89 i inne); rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium rio zapada z zasady po uprzednim wysłuchaniu przedstawiciela organu jst, którego akt jest przedmiotem postępowania (art. 18 ust. 3 ustawy o rio) i ma formę uchwały (art. 18 ust. 2); formę uchwały ma także zawiadomienie organu jst o wszczęciu postępowania, w którym przypomina się jst, że jej upełnomocniony przedstawiciel (art. 32 i 33 kpa) ma prawo uczestniczyć w posiedzeniu kolegium rio, na którym sprawa jest rozpatrywana z prawem przedstawienia stanowiska jst .<br/>
Zakres kontroli i podstawa prawna stwierdzania nieważności
Kontrolując legalność uchwały lub zarządzenia bada się czy są one rzeczywiście sprzeczne z prawem, czy naruszenie prawa jest „istotne”, czy „nieistotne" i czy nie zachodzą przesłanki formalne, które wyłączają dopuszczalność stwierdzenia nieważności. W tym badaniu podstawowe znaczenie ma analiza samego aktu, ale też czynności poprzedzające jego podjęcie. Bywa konieczne badanie protokołów posiedzeń organów kolegialnych jst, aby wykluczyć uchybienia przeciwko prawu procesowemu i ustrojowemu, jakie mogły mieć miejsce przy podejmowaniu badanego aktu Ocenie organu nadzoru podlegają bowiem tak warunki formalne powstania aktu, jak i jego treść materialna. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że kontrola legalności uchwał lub zarządzeń nie może się ograniczać do porównania przedmiotu aktu z przepisem kompetencyjnym stanowiącym jego podstawę prawną, ale musi się ona rozciągać na wszystkie etapy procesu stosowania prawa, jeśli kończy się on podjęciem uchwały lub wydaniem zarządzenia (zob. wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 432/93, OSP 1995, nr 2, poz. 28).<br/>
Przepisy ustaw ustrojowych (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p. i art. 82 ust. 1 u.s.w.) stanowią wystarczającą i w pełni samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia w postaci istotnego naruszenia prawa oraz podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym sensie nie zachodzi potrzeba, takie stanowisko reprezentuje NSA (wyrok z 22 listopada 1990 r. SA/Gd 965/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 11), odwoływania się do podstaw stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 kpa. Każde bowiem istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności tych aktów, niepokrywającej się z nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z 7 października 1991 r.,SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5). Choć poglądy w tej kwestii są dominujące, to jednak w literaturze przedmiotu można spotkać się ze stwierdzeniem, że niektóre naruszenia prawa wymienione w art. 156 kpa mogą być uznane za podstawę nieważności uchwały lub zarządzenia; mówi się o naruszeniu przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1), gdy uchwała "wydana została bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 - pierwsza część zdania), np. nałożono na obywateli obowiązki bez podstawy prawnej, gdy ma miejsce niewykonalność uchwały lub zarządzenia (art. 156 § 1 pkt 5). Motywuje się to tym, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby zrezygnować z tych możliwości kpa. Trudno byłoby jednak skorzystać z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który wiąże nieważność decyzji administracyjnej tylko z "rażącym naruszeniem prawa” podczas gdy naruszenie prawa w uchwale lub zarządzeniu nie musi być "rażące", ale "istotne", aby organ nadzoru mógł stwierdzić nieważność tych aktów.<br/>
Istotne i nieistotne naruszenie prawa
Naruszenie prawa może być "istotne" lub "nieistotne", przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia a ogranicza się do wskazania, że akty te wydano z naruszeniem prawa. Nie każde więc naruszenie prawa, jakiego dopuścił się przy wydawaniu uchwały lub zarządzenia organ jst, będzie stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności tych aktów, ale tylko takie, które organ uzna za istotne. Taką gradację naruszeń prawa i skutki z tym związane ustalają ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego. Kiedy ma miejsce "nieistotne", a kiedy "istotne" naruszenie prawa - na to pytanie nie ma odpowiedzi w kpa (nie zna on takich pojęć) a ustawy ustrojowe nie zawierają definicji tych pojęć ani też kryteriów, według których można byłoby jednoznacznie odpowiedzieć, że to jest takie a to takie naruszenie prawa. Kwalifikowanie wad prawnych uchwał i zarządzeń jako "istotne" lub jako "nieistotne" pozostaje więc ciągle w wyłącznej gestii organu nadzoru i on o tym ostatecznie przesądza swą oceną danego aktu, poddając się następnie osądowi sądu administracyjnego w ramach skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. To jest przyczyną, że różne organy nadzoru mogą różnie kwalifikować wady prawne uchwał lub zarządzeń o takim samym stopniu niedoskonałości. W dużym stopniu zależy to bowiem od subiektywnego rozumienia tego, co jest "istotne", a co "nieistotne" przez organ nadzoru , a ściślej przez osoby lub zespołu osób zajmujących się oceną legalności uchwał i zarządzeń organów jst. Można jedynie mówić o pewnym "wykazie" czy "zestawieniu" istotnych czy nieistotnych wad prawnych takich aktów, przy czym pomocne jest w tym orzecznictwo sądów administracyjnych, ale także publikowane rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów i kolegiów rio. W literaturze, kierującej się art. 7 Konstytucji, według którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" jako zasadę przyjmuje się, że każde naruszenie prawa uchwałą (zarządzeniem) organu jst (są to akty władzy publicznej) jest istotne i naganne, gdyż sprzeciwia się podstawom "demokratycznego państwa prawa" ( art. 2 Konstytucji ).<br/>
Istotne naruszenie prawa będzie miało miejsce w uchwale lub zarządzeniu, gdy wydane one zostaną z naruszeniem przepisów o właściwości (np. rada gminy wkracza w kompetencje wójta a wójt w kompetencje rady gminy albo rada powiatu w kompetencje zarządu powiatu a ten w kompetencje rady powiatu - oba organy mają przecież określoną ustawowo sferę wyłącznych kompetencji) albo podjęcie
takiego aktu normatywnego "bez podstawy prawnej" (np. podjęcie uchwały o zniesieniu na obszarze gminy (miasta) opłaty targowej wbrew ustawie o podatkach i opłatach lokalnych). Takie naruszenie prawa będzie miało miejsce, gdy zestawienie treści normatywnej (merytorycznej) uchwały lub zarządzenia z treścią upoważnienia ustawowego, na podstawie którego zostały ustanowione, nie pozostawia wątpliwości, że pozostają one w oczywistej sprzeczności. Istotna sprzeczność z prawem - to działanie organu jst w formie uchwały lub zarządzenia wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu przez ustawę albo wbrew zasadzie ustanowionej w Konstytucji lub w ustawie (np. co do jawności gospodarki środkami publicznymi albo co do jawności udzielania absolutorium). Istotne naruszenie prawa może być związane z naruszeniem prawa materialnego, określającego sposób załatwiania określonej sprawy (będzie to np. wyjście poza zakres i przedmiot upoważnienia ustawowego), może być związane z naruszeniem przepisów prawa ustrojowego, tj. wszystkich trzech ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego (np. w zakresie trybu i zasad podejmowania uchwał, jawnego i tajnego głosowania, braku kworum, braku nakazanych ustawą uzgodnień, jawności obrad), może być związane z naruszeniem przepisów statutu gminy, powiatu i województwa (np. co do składu kolegialnych organów wykonawczych lub składu komisji organów stanowiących i głosowań w tych ciałach). Więc naruszenie prawa ma cechę istotnego, gdy uchwała lab zarządzenie są dotknięte taką wadą prawną, która je dyskwalifikuje z uwagi na skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności (państwa prawnego).<br/>
Nieistotne naruszenie prawa - to naruszenia mało znaczące, naruszenia drobne, naruszenia niedotyczące i niezmieniające istoty normatywnej uchwały lub zarządzenia. Nieistotne naruszenia prawa w tych aktach to z reguły naruszenia zasad techniki prawodawczej (zob. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U. nr 100, poz. 908 ). Ma np. miejsce niezręczna i niejasna redakcja przepisów uchwały lub zarządzenia, niewłaściwa lub błędna podstawa prawna takiego aktu, niewłaściwe usytuowanie co do kolejności jego postanowień, powtarzanie przepisów ustawowych, a więc istniejących już regulacji ustawowych, używanie innej niż ustawowa lub niezrozumiałej terminologii, brak pełnego brzmienia postanowień normatywnych (opuszczone zdania, słowa), niewłaściwe podpisy pod aktem, brak wskazania w podstawie prawnej aktu tekstu jednolitego ustawy - upoważnienia ustawowego, oczywiste omyłki pisarskie albo rachunkowe, błędne oznaczenie przedmiotu aktu, brak daty podjęcia uchwały i jej numeru.<br/>
Rozstrzygnięcie nadzorcze
Rozstrzygnięcie nadzorcze kończy postępowanie nadzorcze, które wcześniej wszczęto doręczeniem organowi jst zawiadomienia w celu stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze - to podstawowy rodzaj aktu nadzoru nad działalnością jst. Ma ono charakter deklaratoryjny, władczy, rzeczowy (merytoryczny) i korygujący (weryfikujący) niezgodne z prawem działanie organów jst. Oznacza stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia i pozbawia te akty mocy prawnej - z mocą ex tunc. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest specyficznym aktem administracyjnym (podstawowa cecha - podwójna konkretność), bowiem rozstrzyga w sposób wiążący i ostateczny kwestię prawną (spór prawny) w interesie porządku prawnego. Właśnie tym różni się on od decyzji administracyjnej, która jest rezultatem (wynikiem) wyciągnięcia konsekwencji prawnych z zaistniałego stanu faktycznego - więc nie celowość jest jego domeną, lecz legalność zachowania się organu jst. Staje się ono prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi lub z datą oddalenia albo odrzucenia skargi (zob. ustawy ustrojowe st).<br/>
Rozstrzygnięcie nadzorcze winno uwzględniać w swej formie układ formalny decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 kpa) z uwzględnienieniem jego specyficznej treści, w szczególności powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. art. 91 u.s.g., art. 79 u.s.p i art. 82 u.s.w.).<br/>
Organ nadzoru ma obowiązek wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego na czym konkretnie polega istotne naruszenie prawa i dać wykładnię prawa, które błędnie zastosowano w uchwale lub zarządzeniu organu jst. Przejrzyste i wyczerpujące, a więc staranne opracowanie uzasadnienia jest bardzo ważne tak dla adresata rozstrzygnięcia, jak też dla sądu administracyjnego, gdyż umożliwia ocenę i sprawdzenie poprawności rozumowania (wnioskowania) prawnego organu nadzoru i zrozumienia popełnionego błędu w zastosowaniu prawa. Więc organ nadzoru powinien przedstawić przebieg (tok) wnioskowania prawnego w sposób wyczerpujący, logiczny i zrozumiały także nie dla prawnika (dla radnych i dla osób sprawujących funkcje organów wykonawczych jst, które mają inne niż prawnicze wykształcenie). Sentencja (osnowa) rozstrzygnięcia nadzorczego jest z zasady lakoniczna, więc uzasadnienie ma w nim szczególną wagę. Niezgodność uzasadnienia z sentencją lub podstawą prawną rozstrzygnięcia oznacza wadliwość całego rozstrzygnięcia nadzorczego i możliwe jest w takim przypadku, jak się wydaje, zaskarżenie rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego (podobnie jak to się dzieje w przypadku decyzji).<br/>
Pouczenie o prawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego winno być w swej treści pełne i redakcyjnie poprawne (czytelne, jasno sformułowane, niebudzące żadnych wątpliwości) - po myśli stosownych przepisów ustaw ustrojowych st. Błędne pouczenie nie może szkodzić organowi jst (art. 112 kpa).<br/>
Koniecznym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest jego podpis. Uchwała kolegium rio, której treścią jest rozstrzygnięcie nadzorcze, jest podpisywana przez przewodniczącego kolegium lub przez jego zastępcę, przy czym są to te same osoby, które pełnią funkcję prezesa i wiceprezesa rio. Uchwała w takim przedmiocie zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 1/2 liczby członków danego kolegium rio, ale zasada ta dotyczy wszystkich uchwał podejmowanych przez kolegium rio.<br/>
Inaczej w tym względzie rzecz wygląda, gdy idzie o rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody, ponieważ są co do podpisywania tych rozstrzygnięć rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z 20 marca 2001 r., II SA/Wr 444/99, OSP 2003, nr 5, poz. 66), kierując się kompetencjami wojewody do sprawowania nadzoru zapisanymi w Konstytucji RP, uznał, że jest to wyłączna kompetencja wojewody i że w związku z tym nie może on upoważnić do jej wykonywania, w jego imieniu i na jego odpowiedzialność , pracowników urzędu wojewódzkiego (zob. art. 32 nieobowiązującej już ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm. i art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz.U. Nr 31, poz. 206). Więc wyrazem realizacji konstytucyjnej jego kompetencji nadzoru nad jst jest podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez samego wojewodę; większość wojewodów stosuje się do tego ustalenia, podpisując osobiście rozstrzygnięcia nadzorcze. Całkowicie odmienne stanowisko zaprezentował skład NSA orzekający w sprawie II SA/Kr 608/02 (wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02, OSS 2002, nr 4, poz. 103 ), przyjmując, że wojewoda nie narusza prawa upoważniając pracownika swego urzędu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, a w konsekwencji do ich podpisywania z jego upoważnienia; taka praktyka ma także miejsce, ale nie byłaby ona możliwa, gdyby w art. 19 aktualnej ustawy o wojewodzie, traktującym o upoważnieniach, dopisano: ”... z tym że upoważnienie nie może dotyczyć rozstrzygnięć nadzorczych”. Dylemat ten może rozstrzygnąć jedynie ustawodawca. Miał on taką okazję przy podejmowaniu 23 stycznia 2009 r. ustawy o wojewodzie ..., ale z niej nie skorzystał.<br/>
Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów i kolegiów rio są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, gdyż taki obowiązek wprowadza ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95).
12