Rozdział trzeci

ADMINISTRACJA PUBLICZNA

I. Struktura administracji publicznej
Organizacja administracji publicznej.

Administracja publiczna realizowała w sposób bezpośredni i praktyczny cele państwa w zakresie funkcji wykonawczych. We wszystkich krajach powojennej Europy wykazywały one tendencję do rozszerzania się na nowe dziedziny stosunków społecznych i gospodarczych, które dotychczas pozostawiane były inicjatywie prywatnej jednostek i grup społecznych. Dla realizacji przejmowanych zadań państwo powoływało systematycznie rozbudowywany zespół organów administracyjnych (urzędów), tworzyło wyspecjalizowane zakłady publiczne lub przedsiębiorstwa państwowe bądź powierzało wykonywanie określonych funkcji administracyjnych organom samorządu. Wszystkie te jednostki organizacyjne składały się na aparat administracji publicznej. Otrzymywał on uprawnienia umożliwiające wykonywanie funkcji administracyjnych. Najistotniejsze w tym zestawie uprawnień było przyznanie jednostkom tego aparatu, zależnie od rodzaju i zakresu wykonywanych zadań, władztwa administracyjnego. Jego istota polegała na możliwości stosowania przymusu dla realizacji podejmowanych decyzji, przybierających najczęściej formę aktów administracyjnych. Aparat administracji publicznej tworzył zróżnicowany system organów. Opierając się na kryterium zasięgu terytorialnego wyodrębniano administrację centralną i terytorialną (lokalną). Administracja centralna wykonywana była przez Radę Ministrów i ministrów. W działalności tych organów funkcje administracyjne stanowiły dopełnienie funkcji wykonawczych. Administracja terytorialna dzieliła się na administrację rządową i samorząd. Terytorialne organy administracji rządowej szeregowały się w dwa piony: administracji ogólnej, nazywanej też polityczną, i administracji specjalnej. Administracja ogólna realizowała zadania należące do resortu spraw wewnętrznych. Administracja specjalna wykonywała funkcje wchodzące w zakres działania pozostałych resortów. Organizację administracji rządowej cechowało zespolenie z organami administracji ogólnej większości działów administracji specjalnej: z pewnymi wyjątkami - przemysłu i handlu, rolnictwa, dróg, opieki społecznej oraz w całości - spraw wyznaniowych, sztuki i kultury. Pozostałe działy administracji specjalnej posiadały odrębną strukturę organów terytorialnych. Fakt zespolenia stanowił przesłankę nazywania administracji ogólnej - zespoloną, a administracji specjalnej - niezespoloną. Dla celów administracji ogólnej obszar państwa podzielony został na województwa, powiaty, gminy miejskie i gminy wiejskie. W 1939 r. istniało w Polsce 16 województw i jedno miasto wydzielone - Warszawa, 264 powiaty (w tym 23 grodzkie, nazywane też miejskimi), 611 gmin miejskich i 3195 gmin wiejskich. W organizacji organów administracji ogólnej występowały w pierwszych latach znaczne odrębności. Szybko jednak nastąpiła unifikacja według jednolitego modelu strukturalnego. Przewidywał on następujące organy: w województwach - wojewodowie, jako organy II instancji, jedynie w Warszawie zamiast wojewody Komisarz Rządu, w powiatach - starostowie powiatowi lub grodzcy, jako organy I instancji. W gminach miejskich i wiejskich nie istniały odrębne organy administracji ogólnej. Jej funkcje wykonywały organy wykonawcze samorządu terytorialnego. Utrzymanie przez część resortów odrębnych organów terytorialnych, nie zespolonych z administracją ogólną, uzasadniano specyfiką ich działalności. Specjalną organizację administracji terytorialnej posiadały resorty: Spraw Wojskowych, Sprawiedliwości, Skarbu, Poczt i Telegrafów, do 1932 r. Reform Rolnych, a częściowo Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, Przemysłu i Handlu, Komunikacji, Opieki Społecznej. Podział kraju dla celów administracji specjalnej (niezespolonej) nie pokrywał się z podziałem dokonanym dla celów administracji ogólnej (okręgi sądowe, wojskowe, szkolne, kolejowe). Organy administracji rządowej zarówno ogólnej, jak i specjalnej zbudowane były na zasadzie hierarchiczno- instancyjnej, z której wynikało podporządkowanie organów niższych organom wyższym, wyrażające się w zależności osobowej i służbowej oraz w obowiązku wykonywania ich poleceń. Samorząd stanowił formę udziału społeczeństwa w samodzielnym zaspokajaniu potrzeb życia zbiorowego o znaczeniu lokalnym bądź grupowym. Samorząd dzielono na terytorialny, nazywany też powszechnym, oraz gospodarczy i zawodowy. Pozycja samorządu w państwie, wyrażająca się zarówno w jego strukturze organizacyjnej, w zakresie przyznawanych mu kompetencji, jak i w stopniu niezależności od administracji rządowej, zależała zawsze od formy ustroju politycznego. Ustroje demokratyczno-liberalne opowiadały się za szerokim udziałem samorządu w rozwiązywaniu i zaspokajaniu lokalnych bądź grupowych potrzeb ludności i wyposażały go w dużą samodzielność funkcjonalną, ustroje niedemokratyczne dążyły do ograniczenia jego kompetencji i samodzielności aż do całkowitego podporządkowania organom administracji. W II Rzeczypospolitej intencją twórców konstytucji marcowej było oparcie ustroju politycznego państwa na rozbudowanym samorządzie, biorącym udział w realizowaniu zadań państwa w zakresie administracji, kultury i gospodarki narodowej. Konstytucja kwietniowa zmierzała do ograniczenia jego roli w rozwiązywaniu problemów życia zbiorowego i uczynienia z niego dodatku do organów administracji rządowej. Stwierdzała ona, że samorząd urzeczywistnia zadania administracji państwowej w zakresie potrzeb miejscowych. 36. Podstawy prawne organizacji i działalności administracji. Organizację, zakres i formy działania administracji publicznej określały przepisy prawa administracyjnego. Wyodrębniano w nim trzy grupy przepisów: ustrojowe, materialne i proceduralne. Ustrojowe prawo administracyjne normowało organizację aparatu administracyjnego państwa. Materialne prawo administracyjne regulowało w oparciu o konkretne przesłanki polityczne, społeczne i ekonomiczne różne dziedziny życia zbiorowego, które obejmował swą działalnością aparat administracyjny państwa. Ustalało ono z jednej strony uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej, z drugiej zaś prawa i obowiązki obywateli. Proceduralne prawo administracyjne określało formy działania i tryb funkcjonowania organów administracyjnych, w tym również uprawnienia obywateli w toku postępowania administracyjnego oraz system kontroli działalności administracji. Podstawowe dla prawa administracyjnego zasady, stanowiące wytyczne dla rozwiązań szczegółowych, zawierały przepisy konstytucyjne. W konstytucji kwietniowej pominięte zostały te postanowienia dotyczące administracji, które miały zabarwienie demokratyczno-liberalne. Ustawowe Ÿródła prawa administracyjnego podlegały w okresie II Rzeczypospolitej częstym zmianom, związanym z likwidacją przepisów zaborczych i tworzeniem jednolitego systemu polskiego prawa administracyjnego, a po 1926 r, wynikały także z politycznych potrzeb obozu sanacyjnego. Uzupełniały je rozporządzenia Rady Ministrów, ministrów i wojewodów wydawane w celu wykonania ustaw. Publikowane były w Dzienniku Ustaw, Monitorze Polskim, dziennikach urzędowych ministerstw, Dzienniku Ustaw Œląskich i dziennikach wojewódzkich. II. Administracja centralna. 37. Rada Ministrów. Rada Ministrów stanowiła centralny organ administracji publicznej. Jej funkcje administracyjne polegały na uzgadnianiu działalności administracyjnej ministrów, rozpatrywaniu sprawozdań poszczególnych ministrów, zatwierdzaniu statutów organizacyjnych ministerstw. Uprawnienia administracyjne realizowała Rada Ministrów przez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał, wydawanie aktów administracyjnych. W łonie Rady Ministrów istniał Komitet Ekonomiczny, składający się z ministrów stojących na czele resortów gospodarczych. Do jego zadań należało opracowywanie programu gospodarczej działalności rządu. W II Rzeczypospolitej występował proces stopniowego wzrostu samodzielnych uprawnień administracyjnych prezesa Rady Ministrów. Na mocy ustaw szczególnych uzyskał on uprawnienia do sprawowania ogólnego kierownictwa i nadzoru w sprawach personalnych całej administracji. Wzrastały też jego uprawnienia koordynacyjne w stosunku do działalności administracyjnej ministrów. Powiększały się również agendy i zakres działania Prezydium Rady Ministrów, organu pomocniczego premiera i Rady Ministrów. 38. Ministrowie. Ministrowie byli z jednej strony członkami ciała kolegialnego Rady Ministrów, z drugiej zaś kierownikami wyodrębnionych na podstawie kryterium przedmiotowego działów (resortów) administracji państwowej. Ministra zastępował podsekretarz stanu (wiceminister). Aparatem pomocniczym ministra, umożliwiającym mu kierowanie resortem, było ministerstwo. Urzędnicy ministerstwa nie posiadali samodzielnej władzy, lecz sprawowali ją z upoważnienia ministra, w granicach określonych przepisami organizacyjnymi i poleceniami ministrów. Jednolite zasady organizacji ministerstw ustaliła Rada Ministrów dopiero w 1926 r. Zmierzały one do wzmocnienia samodzielności i odpowiedzialności urzędników ministerialnych. Ministerstwo dzieliło się na departamenty, na których czele stali dyrektorzy, te zaś na wydziały kierowane przez naczelników. Liczbę oraz kompetencje departamentów i wydziałów określały statuty organizacyjne ministerstw, zatwierdzane przez Radę Ministrów. Liczba resortów administracyjnych w II Rzeczypospolitej wykazywała tendencję malejącą. Utworzoną w pierwszych latach nadmierną ich ilość stopniowo zmniejszano, kierując się głównie względami oszczędnościowymi. W 1932 r. istniały następujące resorty: Spraw Wewnętrznych, Spraw Za- granicznych, Sprawiedliwości, Spraw Wojskowych, Skarbu, Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, Rolnictwa i Reform Rolnych, Przemysłu i Handlu, Komunikacji, Opieki Społecznej, Poczt i Telegrafów. W pierwszych latach powstało wiele urzędów centralnych, niezależnych od ministrów. Wprowadzenie w konstytucji marcowej zasady przewidującej, że każdy urzędnik musi podlegać ministrowi, który za jego działalność odpowiada przed sejmem, spowodowało podporządkowanie ich ministrom. Należały do nich m.in. Główny Urząd Statystyczny, Dyrekcja Monopoli Państwowych, Główny Urząd Miar, Główny Inspektor Pracy, Państwowy Instytut Geologiczny. Przy poszczególnych resortach istniały różnorodne rady, komisje, komitety, spełniające funkcje doradcze i opiniodawcze (np. Państwowa Rada Rolnicza, Finansowa, Kolejowa, Chemiczna). Umożliwiały one różnym organizacjom przez delegowanych przedstawicieli wywieranie wpływu na kierunek polityki resortowej. III. Administracja ogólna. A. Organizacja administracji ogólnej. 39. Administracja województwa. Na czele administracji województwa stał wojewoda, mianowany przez prezydenta na wniosek ministra spraw wewnętrznych uchwalony przez Radę Ministrów. Pod względem osobowym podlegał ministrowi spraw wewnętrznych. W zakresie służbowym jego władzą przełożoną byli, zależnie od rodzaju załatwianej sprawy, właściwi ministrowie. Jako organ administracji wojewódzkiej, wojewoda działał w dwojakim charakterze: 1) przedstawiciela rządu, 2) szefa administracji ogólnej i tych działów administracji specjalnej, które były zespolone z administracją ogólną. Jako przedstawiciel rządu wojewoda reprezentował go na obszarze województwa. Koordynował działalność całej administracji rządowej w myśl zasadniczej linii polityki państwa. W celu zapewnienia jednolitości działania całej administracji wojewoda wyposażony był w uprawnienia nadzorczo-ingerencyjne wobec organów administracji specjalnej. Sprawował nadzór nad obsadą personalną kierowniczych stanowisk administracyjnych na obszarze województwa, mógł zawieszać zarządzenia organów administracji specjalnej sprzeczne z polityką rządu, organizował okresowe zebrania ich kierowników. Jako szef administracji ogólnej wykonywał administrację w zakresie spraw wewnętrznych. Spoczywał na nim obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podlegała mu policja państwowa. Sprawował nadzór nad prasą, stowarzyszeniami, samorządem. Z zakresu spraw należących do innych resortów wojewoda sprawował administrację w sprawach wyznaniowych, kultury i sztuki, a częściowo również przemysłu i handlu, rolnictwa i reform rolnych, opieki społecznej, komunikacji. W tych sprawach wojewoda wykonywał zlecenia właściwych ministrów. Przysługiwało mu prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych na mocy upoważnienia ustawowego lub upoważnienia ministrów oraz rozporządzeń porządkowych w celu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Funkcje swe wykonywał przy pomocy urzędu wojewódzkiego, który dzielił się na wydziały i oddziały, oraz za pośrednictwem podległych mu urzędów i organów wykonawczych samorządu. Czynnik obywatelski przy wojewodzie wobec niepowołania samorządu wojewódzkiego - mimo iż przewidywała go konstytucja marcowa - reprezentowały ciała kolegialne: a) Rada Wojewódzka, b) Wydział Wojewódzki. Rada Wojewódzka składała się z członków delegowanych przez organy samorządu powiatowego. Przewodniczył jej z urzędu wojewoda. Rada wyrażała opinie na żądanie wojewody. Wydział Wojewódzki składał się z wojewody, trzech członków wybranych przez Radę i dwóch urzędników państwowych. Przysługiwały mu uprawnienia doradcze i stanowcze. Jedynie na obszarze województwa poznańskiego i pomorskiego funkcje rad i wydziałów wojewódzkich pełniły organy uchwałodawcze i wykonawcze samorządu wojewódzkiego, działające na mocy przepisów zaborczych. Warszawa stanowiła odrębną jednostkę administracyjną nie wchodzącą w skład województwa. Szefem administracji stolicy był od 1919 r. Komisarz Rządu miasta stołecznego Warszawy. Łączył on w swym ręku funkcje organów administracji I i II instancji. W 1928 r. Warszawa podzielona została na powiaty grodzkie, w których administrację ogólną sprawowali starostowie grodzcy jako organy administracyjne I instancji. Określone przez Radę Ministrów zadania administracji rządowej wykonywał organ wykonawczy samorządu miejskiego. Odrębności w organizacji administracji województwa śląskiego miały swe podstawy w ustawie z 1920 r. i ustawodawstwie Sejmu Œląskiego i były konsekwencją autonomii Œląska. Dotyczyły one Œląskiej Rady Wojewódzkiej, która składała się z wojewody, wicewojewody i 5 członków wybranych przez Sejm Œląski. Pełniła ona funkcje kolegialnego organu wojewódzkiego współdziałającego z wojewodą w sprawowaniu administracji. Urząd wojewódzki był organem wykonawczym wojewody i Œląskiej Rady Wojewódzkiej. Zespolenie administracji sięgało tu dalej niż w innych województwach. Wojewodzie podlegały także sprawy administracji szkolnej i skarbowej należące do zakresu autonomii Œląska. 40. Administracja powiatu. Na czele administracji powiatu stał starosta. Mianował go minister spraw wewnętrznych. Pod względem osobowym i służbowym podlegał wojewodzie. Podobnie jak wojewoda, był przedstawicielem rządu i szefem administracji ogólnej i działów zespolonych z administracją ogólną. Głównym obowiązkiem starosty było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podlegały mu organy policji państwowej, którym wydawał polecenia i kontrolował ich działalność. Do kompetencji starosty należało też orzecznictwo w sprawach wykroczeń (karno-administracyjne) (III, 58). Swe funkcje wykonywał starosta przy pomocy starostwa i podległych mu organów. Czynnik społeczny współdziałający ze starostą reprezentowały organy samorządu powiatowego, sejmiki (rady) powiatowe i wydziały powiatowe. Administrację w miastach wydzielonych, liczących powyżej 75 tys. mieszkańców, sprawował od 1932 r. starosta grodzki. Przysługiwały mu te same prawa i obowiązki co starostom powiatowym. W niektórych miastach funkcje powiatowych organów administracji ogólnej podzielone zostały między starostów grodzkich i organy wykonawcze samorządu miejskiego. W Gdyni od 1932 r. administracją powiatu miejskiego kierował Komisarz Rządu. B. Główne funkcje administracji ogólnej. 41. Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego. Główne i bezpośrednie zadania ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego spoczywały na policji państwowej, która stanowiła aparat wykonawczy organów administracji ogólnej, ministra spraw wewnętrznych, wojewodów i starostów. Otrzymywała od nich polecenia i dyrektywy służbowe w sprawach ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W zakresie dochodzenia i ścigania popełnionych przestępstw policja podlegała organom wymiaru sprawiedliwości (sędziom śledczym i prokuratorom) (III, 96). Organizacja policji wzorowana była na wojskowej. Jej strukturę organizacyjną przystosowano do podziału administracyjnego kraju, dla celów administracji ogólnej. Na czele policji państwowej stał komendant główny. Na obszarze województwa działalnością policji kierował komendant wojewódzki, a na terenie powiatu komendant powiatowy. Swe zadania wypełniali poprzez podległe jednostki - komisariaty i posterunki policji państwowej. Funkcjonariuszom policji przysługiwały korzystniejsze w stosunku do innych funkcjonariuszy państwowych uprawnienia w zakresie uposażenia, urlopów, rent i emerytur. Liczba funkcjonariuszy policji państwowej przekraczała w 1926 r. 40 tys., po przewrocie majowym wynosiła przeciętnie ok. 33 tys. W 1930 r. 1 funkcjonariusz policji przypadał w Polsce na 800 mieszkańców. Zadania ochrony bezpieczeństwa publicznego realizowała policja bezpośrednio poprzez swoje jednostki organizacyjne. W sprawach porządku publicznego policja wspomagała i nadzorowała organy państwowe i samorządowe oraz inne organy powołane do wykonywania przepisów regulujących sprawy porządku publicznego. Przy wykonywaniu swych zadań funkcjonariusze policji byli uprawnieni do stosowania niezbędnych środków przymusowych, a wśród nich do użycia siły fizycznej i broni palnej. Gdy jednostki policji nie były w stanie zapewnić ochrony bezpieczeństwa i spokoju publicznego, do zadań tych mogło być użyte wojsko, zwłaszcza gdy chodziło o tłumienie zbiorowych aktów przemocy lub zbrojnych wystąpień przeciwko państwu, bezpieczeństwu życia lub mienia obywateli. Wykonywanie tych zadań przez wojsko następowało na żądanie ministra spraw wewnętrznych lub wojewody. W razie rozruchów lub rozległych knowań o charakterze zdrady stanu, zagrażających ustrojowi lub bezpieczeństwu państwa, Rada Ministrów za zgodą prezydenta, a od 1935 r. prezydent mogli wprowadzić stan wyjątkowy. Pociągał on za sobą zawieszenie konkretnie wskazanych praw obywatelskich i wolnościowych oraz rozszerzał znacznie uprawnienia organów policji państwowej. Dla wykrywania przestępstw i prowadzenia dochodzeń utworzony został specjalny pion służby śledczej. Podlegał on formalnie organom wymiaru sprawiedliwości, faktycznie zaś naczelnikom wydziałów bezpieczeństwa (póŸniej społeczno- politycznych) w urzędach wojewódzkich. Najważniejsze zadanie tego pionu, obok dochodzenia przestępstw kryminalnych, polegało na zwalczaniu osób i organizacji dążących do zmiany istniejących stosunków społeczno-politycznych drogą rewolucyjną (przede wszystkim komunistów) oraz ugrupowań słowiańskich mniejszości narodowych, propagujących hasła wyzwolenia ziem zamieszkałych przez Ukraińców i Białorusinów spod władzy państwa polskiego. W 1934 r. nastąpiło istotne rozszerzenie uprawnień policji. Wydane w tym roku, w związku z zabójstwem ministra spraw wewnętrznych Bronisława Pierackiego, rozporządzenie prezydenta przewidywało umieszczanie osób "zagrażających bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu" w obozie odosobnienia. Obóz taki został utworzony w Berezie Kartuskiej. Decyzję o zatrzymaniu i skierowaniu osób do obozu wydawały organy administracji ogólnej na wniosek policji. Postanowienie o odosobnieniu wydawał sędzia śledczy okręgu, w którym znajdował się obóz. Okres odosobnienia wynosił 3 miesiące i mógł być przedłużany. Decyzje te nie podlegały kontroli ze strony organów sądowych, co stanowiło naruszenie zasad konstytucji marcowej. W praktyce o osadzeniu osób w obozie odosobnienia decydowały organy policji i administracji ogólnej. Rola sędziego śledczego była formalna. Kierująca tym obozem policja wprowadziła bardzo surowy regulamin, który ułatwiał jej nadużywanie kar dyscyplinarnych. Szczególnie bezwzględne metody, z użyciem broni palnej włącznie, stosowały oddziały policji przy rozpędzaniu demonstracji i zgromadzeń robotniczych i chłopskich, a także przy tłumieniu wystąpień strajkujących robotników czy przy usuwaniu robotników okupujących fabryki. W 1930 r. przeprowadzono w południowo-wschodniej części kraju pacyfikację wsi ukraińskich, która miała stłumić terrorystyczną akcję podpaleń i sabotażu, podjętą i prowadzoną przez nielegalną Ukraińską Wojskową Organizację. Latem 1933 r. akcja pacyfikacyjna objęła liczne wsie na RzeszowszczyŸnie. Pacyfikacja stanowiła odwet za antysanacyjne wystąpienia chłopów, stawianie oporu i starcia z policją, podczas których zginęło 21 chłopów i 3 policjantów. W 1936 r oddziały policji krwawo stłumiły wystąpienia strajkujących i demonstrujących robotników w Krakowie, Lwowie i Częstochowie. W 1937 r. przy likwidacji nielegalnych zgromadzeń i w wyniku przeprowadzonej pacyfikacji wsi objętych strajkiem chłopskim zginęło ogółem 114 osób. Odrębny odcinek działalności policji państwowej stanowiło dochodzenie przestępstw kryminalnych. Prowadziły je wyspecjalizowane jednostki w ramach pionu służby śledczej. Funkcje śledcze wymagały od funkcjonariuszy policji kwalifikacji fachowych i doświadczenia. Realizując swe zadania policja posługiwała się nowymi metodami kryminalistycznymi, wśród których najszerzej stosowano metody daktyloskopijne. 42. Kontrola prasy. Konkretyzację postanowień konstytucyjnych dotyczących wolności prasy stanowiło prawo prasowe. Zakresem swej reglamentacji obejmowało wszystkie wytwory drukarskie (czasopisma, książki, druki ulotne). Normowało: 1) tryb powstawania i prowadzenia czasopism, wydawanie książek i innych druków, a także działalność zakładów drukarskich i składów druków; 2) system kontroli nad drukami. Prawo prasowe podlegało w II Rzeczypospolitej zmianom zmierzającym do rozszerzenia kontrolnych uprawnień organów państwowych i ograniczenia tym samym praw obywateli (prawo prasowe z lat 1926, 1927, 1938). Wydawanie czasopism uregulowane zostało według zasad systemu zgłoszeniowego. Każdy, kto chciał założyć czasopismo, obowiązany był złożyć odpowiednią deklarację organom administracji ogólnej I instancji. W deklaracji, poza szeregiem danych informacyjnych, musiało być podane nazwisko i adres redaktora odpowiedzialnego. Organ administracji mógł odmówić przyjęcia zgłoszenia w określonych wypadkach, które wykazywały po 1926 r. tendencję rozszerzającą. Wydawanie książek zaliczone zostało do przemysłu wolnego (III, 53), nie wymagającego zezwolenia organów administracyjnych. Liberalne przepisy normujące powstawanie wydawnictw wpływały na ilościowy rozwój czasopism i wydawnictw książek. W 1937 r. ukazywały się w Polsce 2692 czasopisma, w tym 125 w języku ukraińskim, 105 niemieckim, 130 żydowskim, 8 białoruskim, 9 rosyjskim. W ogólnej liczbie mieściły się 184 dzienniki i 422 tygodniki. Były to w większości czasopisma o zasięgu lokalnym, niskich nakładach i krótkim okresie ukazywania się. Druki nieperiodyczne wykazywały powolny wzrost, osiągając w 1937 r. 7974 tytuły o łącznym nakładzie 29 mln egzemplarzy. Prawo prasowe nakazywało, aby każdy egzemplarz druku zawierał nazwę i adres drukarni, nazwisko wydawcy (nakładcy) i miejsce wydania. Na każdym egzemplarzu czasopisma musiało być ponadto umieszczone nazwisko redaktora odpowiedzialnego. Zarządzający drukarnią obowiązany był niezwłocznie po wydrukowaniu dostarczyć określoną liczbę egzemplarzy każdego druku organom administracji ogólnej I instancji i prokuratorowi właściwego terytorialnie Sądu Okręgowego. Dopiero po dostarczeniu druku organom administracji można było przystąpić do jego rozpowszechniania. Za naruszenie tych przepisów groziła kara grzywny i aresztu. System kontroli nad treścią druków opierał się na zasadach kontroli represyjnej. Polegał on na poddawaniu publikacji kontroli dopiero po ich wydrukowaniu oraz stosowaniu represji w wypadku naruszenia za ich pośred- nictwem przepisów materialnego prawa karnego. Zastosowanie indywidualnej odpowiedzialności do przestępstw prasowych okazywało się niezmiernie trudne ze względu na uznawanie zasady anonimu, polegającej na prawie dziennikarzy do niepodpisywania swych artykułów i tajemnicy redakcyjnej, czyli prawa redaktora czasopisma do odmowy wskazania autora artykułu. Spowodowało to wytworzenie się specjalnych systemów odpowiedzialności przy przestępstwie prasowym. W II Rzeczypospolitej za przestępstwo prasowe odpowiadał, w wypadku nieujawnienia autora lub niemożności pociągnięcia go do odpowiedzialności, wydawca (nakładca), a przy czasopismach redaktor odpowiedzialny. Praktyka organów kontrolujących prasę przesuwała ostrze represji z podmiotu na przedmiot przestępstwa. Głównym środkiem represyjnym stawała się konfiskata lub zajęcie, mające charakter tymczasowej konfiskaty, a przy czasopismach ponadto jego zawieszenie. W świetle przepisów prawa konfiskata i zawieszenie czasopisma były karami dodatkowymi (III, 94). W praktyce przekształcały się w samodzielne środki represyjne. Konfiskaty (zajęcia) zarządzały organy administracji ogólnej I instancji lub prokurator. Podlegały one zatwierdzeniu przez Sąd Okręgowy. Zawieszenie czasopisma orzekał Sąd Okręgowy na wniosek organów administracyjnych lub prokuratora. W stosunku do czasopism i książek zagranicznych środkiem represyjnym poza konfiskatami było pozbawienie ich debitu pocztowego lub komunikacyjnego, czyli możliwości przesyłania drogą pocztową lub za pośrednictwem środków komunikacji. Ostrze kontroli prasy zwracało się w praktyce przeciwko czasopismom propagującym obalenie ustroju społecznego, prasie i wydawnictwom mniejszości narodowych, a po przewrocie majowym także przeciwko prasie parlamentarnej opozycji. Œwiadczyły o tym represje konfiskacyjne i zawieszanie czasopism. W latach 1930-1938 roczna liczba konfiskat przekraczała 2000, osiągając w 1937 r. 2848 konfiskat. W 1922 r. zostało zawieszonych 15, w 1923 - 18, w 1924 - 16, a w 1936 - 31 czasopism. Wiele czasopism przestało wychodzić na skutek strat materialnych spowodowanych częstymi konfiskatami. W okresie II Rzeczypospolitej odebrano debit przeszło 1000 czasopism i książek, wśród których przeważały publikacje propagujące idee komunistyczne. 43. Nadzór nad stowarzyszeniami. Przez stowarzyszenie rozumiano trwałe połączenie ludzi w zorganizowanej formie dla osiągnięcia celów pozbawionych korzyści materialnych. Prawo o stowarzyszeniach z 1932 r. rozróżniało stowarzyszenia: 1) zwykłe, 2) zarejestrowane, 3) wyższej użyteczności. Stowarzyszenie zwykłe wymagało dla swej legalizacji zgłoszenia, zarejestrowane - wpisu do rejestru. Powstanie stowarzyszenia wyższej użyteczności uzależnione było od decyzji Rady Ministrów. Organy administracji ogólnej mogły odmówić przyjęcia zgłoszenia lub wpisania do rejestru, gdy powstanie stowarzyszenia było "sprzeczne z prawem lub mogło spowodować zagrożenie bezpieczeństwa i spokoju publicznego". W ramach szeroko i elastycznie zakreślonych uprawnień nadzorczych organy administracji mogły stowarzyszenie zawiesić, a następnie rozwiązać. Przepisom prawa o stowarzyszeniach nie podlegały partie polityczne, ale w praktyce jedynie w zakresie legalizacji ich powstania, a nie działalności czy rozwiązania. Obowiązujące w II Rzeczypospolitej przepisy zapewniały obywatelom możliwości stowarzyszania się dla osiągania określonych celów. Życie stowarzyszeniowe charakteryzowało się intensywnością i różnorodnością form. Z prawa stowarzyszania się korzystały również - w formalnie równym stopniu - mniejszości narodowe. Uprawnienia nadzorcze wykorzystywały organy administracji ogólnej dla zwalczania stowarzyszeń podważających istniejący porządek prawny, często inspirowanych przez działającą w konspiracji Komunistyczną Partię Polski lub przez partie nacjonalistyczne. 44. Nadzór nad zgromadzeniami. Drugim zespołem uprawnień wynikających z wolności koalicji było prawo zgromadzania się. Przez zgromadzenie rozumiano jednoczesne skupienie się w jednym miejscu większej grupy ludzi dla wyrażania swych myśli i poglądów czy dla obrony wspólnych interesów. Ustawa o zgromadzeniach z 1932 r. dzieliła zgromadzenia na publiczne i niepubliczne. Za publiczne uważano zgromadzenia dostępne dla nieograni- czonej liczby osób, jako niepubliczne traktowano zebrania osób osobiście znanych zwołującemu lub zebrania członków stowarzyszenia. Wśród publicznych rozróżniano jeszcze zgromadzenia pod otwartym niebem i w lokalach. Odbycie zgromadzenia pod otwartym niebem uzależnione było od zezwolenia organów administracji ogólnej I instancji, zgromadzenia publiczne w lokalach od dokonania zgłoszenia. Zgromadzenia niepubliczne zwolnione były od uzyskiwania zezwoleń i od składania zgłoszeń. Organy administracji mogły wydać zakaz odbycia zgromadzeń publicznych, gdy "zagrażały one bezpieczeństwu, spokojowi i porządkowi publicznemu". Dla kontroli przebiegu zgromadzeń publicznych przysługiwało organom administracji ogólnej prawo delegowania swego przedstawiciela. Dysponował on prawem rozwiązania zgromadzenia. Zakazy dotyczyły w praktyce głównie zgromadzeń zwoływanych przez organizacje radykalno-lewicowe i nacjonalistyczne lub przez strajkujących robotników. IV. Administracja specjalna. A. Obrona państwa. 45. Administracja wojskowa i organizacja sił zbrojnych. Zadania obrony państwa realizowały siły zbrojne. Stały one na straży bezpieczeństwa i praw suwerennych Rzeczypospolitej. Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi należało do prezydenta. W czasie pokoju sprawował je prezydent przez ministra spraw wojskowych, a od 1926 r. także przez generalnego inspektora sił zbrojnych oraz podległe im organy administracji wojskowej. Minister spraw wojskowych dowodził siłami zbrojnymi w czasie pokoju, kierował szkoleniem i administracją oraz przedkładał wnioski w sprawie obsady personalnej kluczowych stanowisk w armii i administracji wojskowej zastrzeżonych do decyzji prezydenta, a w pozostałych decydował samodzielnie. Generalny inspektor sił zbrojnych był oficerem przewidzianym na stanowisko naczelnego wodza na wypadek wojny. Wyposażony został w rozległe uprawnienia w dziedzinie wszechstronnego przygotowania sił zbrojnych do działań wojennych, umożliwiające mu, zwłaszcza od dekretu o sprawowaniu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi, podporządkowanie ministra spraw wojskowych. Podlegał mu Generalny Inspektorat Sił Zbrojnych oraz Sztab Generalny (Główny). Dla celów administracji wojskowej obszar kraju podzielony został na 10 okręgów korpusów. Administracją kierowali dowódcy okręgów korpusów. Podlegali im komendanci garnizonów oraz powiatowe, a od 1938 r. rejonowe komendy uzupełnień. Siły zbrojne dzieliły się: a) ze względu na teren walk - na wojska stałe (lądowe) i marynarkę wojenną; b) ze względu na zadania wykonywane w czasie walk - na bronie (piechota, kawaleria, artyleria, broń pancerna, lotnictwo), formacje (taborów, saperów) i służby (zaopatrujące, uzupełniające) oraz specjalne (sprawiedliwości, duszpasterstwo), c) ze względu na dowodzenie - na związki taktyczne (dywizje, brygady), operacyjne (korpusy, armie) oraz jednostki poszczególnych broni (pułki, samodzielne bataliony), służb (jak szpital wojskowy) i ogólne (m.in. Wyższa Szkoła Wojenna). Służba wojskowa opierała się na zasadzie powszechności. Wszyscy obywatele płci męskiej obowiązani byli odbyć służbę wojskową. Obywatel przyjęty do wojska stawał się żołnierzem. Podlegał obowiązkom i korzystał z uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo wojskowe i regulaminy. Ze względu na stopień żołnierze dzielili się na szeregowców, podoficerów i oficerów. Stan etatowy wojska w czasie pokoju wynosił w 1938 r. 260 tys., w tym 46 tys. podoficerów i 18 tys. oficerów. Oficerowie tworzyli Korpus Oficerów Sił Zbrojnych. Otrzymywali uposażenie zapewniające im wyższy od przeciętnego standard życia. Po 1926 r. wielu oficerów obejmowało wysokie stanowiska w centralnym i terytorialnym aparacie administracji państwowej. B. Szkolnictwo. 46. Administracja i organizacja szkolnictwa powszechnego i średniego. Administracją szkolnictwa różnego typu i stopni kierował minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dla celów administracji oświatowej kraj został podzielony na 10 okręgów szkolnych. Na czele okręgu szkolnego stał kurator. Jego organem pomocniczym było kuratorium. Okręgi szkolne dzieliły się na obwody obejmujące jeden lub więcej powiatów, którymi kierowali inspektorzy szkolni. Pełnili oni funkcje organów administracji szkolnej I instancji w zakresie kierowania i nadzoru nad szkolnictwem powszechnym, publicznym i prywatnym. Wytyczne dla organizacji szkolnictwa zostały zawarte w konstytucji marcowej. Stanowiły je: 1) obowiązek nauki dla wszystkich dzieci w zakresie szkoły powszechnej (podstawowej); 2) bezpłatność nauki w szkołach państwowych i samorządowych; 3) obowiązek nauki religii dla młodzieży do lat 18 w szkołach utrzymywanych przez państwo i samorząd; 4) wolność badań naukowych i ogłaszania ich wyników; 5) prawo każdego obywatela do założenia i prowadzenia szkoły lub zakładu wychowawczego pod nadzorem organów administracji szkolnej. Zasady te, z wyjątkiem bezpłatności nauki w szkolnictwie średnim, zostały przejęte przez konstytucję kwietniową. II Rzeczpospolita przejęła po państwach zaborczych trzy różne systemy szkolne. W pierwszych latach rozpoczęto prace nad ujednoliceniem organizacji i programów nauczania. Pełną unifikację, a zarazem i reorganizację przeprowadziła ustawa z 1932 r. Dzieliła ona szkoły ze względu na stopień nauczania na: 1 ) szkoły powszechne (podstawowe); 2) średnie; 3) wyższe. Z punktu widzenia Ÿródeł finansowania wyodrębniano szkoły: 1) publiczne, utrzymywane przez państwo i samorząd; 2) prywatne, utrzymywane przez organizacje religijne, stowarzyszenia społeczne i osoby prywatne. Reforma przeprowadzona w 1932 r. wprowadziła trójstopniowy podział szkół powszechnych na szkoły realizujące: a) program elementarny (klasy 1-4); b) program wyższy (klasy 1-6); c) program pełny (7 klas), przewidując zaszeregowanie istniejących szkół do jednego z trzech stopni. Wprowadzony w 1919 r. obowiązek nauki w zakresie szkoły powszechnej nie został w pełni zrealizowany w okresie II Rzeczypospolitej. O ile obowiązek ten obejmował w województwach zachodnich przeszło 95% dzieci, w wojewódz- twach wschodnich osiągał w ostatnich latach ok. 80%. Najpomyślniejszy z tego punktu widzenia był rok 1928/29, kiedy powszechnym obowiązkiem szkolnym objętych zostało prawie 95% dzieci. W porównaniu z sytuacją istniejącą na ziemiach polskich do 1918 r., a zwłaszcza w b. Królestwie Kongresowym, gdzie do szkół uczęszczało 15 % dzieci, było to poważne osiągnięcie II Rzeczypospolitej. O wiele trudniej było zrealizować obowiązek szkolny w zakresie pełnej szkoły powszechnej. W 1928 r. szkołę 7-klasową kończyło 22% dzieci, w 1937 r. odsetek ten wzrósł do przeszło 40. Pod względem nasycenia obszaru kraju szkołami 7-klasowymi występowało wyraŸne upośledzenie wsi w stosunku do miast oraz wschodnich dzielnic w stosunku do zachodnich. Ograniczało to w istotny sposób dostęp do szkoły średniej młodzieży wiejskiej. W strukturze organizacyjnej szkolnictwa średniego przeważał do 1932 r. typ 8-klasowej szkoły średniej, do której przyjmowani byli uczniowie po ukończeniu 4 klas szkoły powszechnej. Reforma z 1932 r. polegała na wprowadzeniu 4-letniego gimnazjum, do którego przyjmowano uczniów po ukończeniu 6 klas szkoły powszechnej, oraz jako szczebla wyższego 2-letniego liceum. Ukończenie liceum dawało podstawę do składania egzaminu dojrzałości, którego złożenie uprawniało do studiów w szkole wyższej. Szkoła średnia, mimo znacznego rozszerzenia społecznej bazy rekrutacyjnej w porównaniu z okresem sprzed 1918 r., zachowała w II Rzeczypospolitej faktycznie nadal charakter elitarny. Dostępna była ze względu na wysokie koszty nauki głównie dla dzieci zamożniejszych warstw społeczeństwa. Dzieci robotników i chłopów stanowiły w roku szkolnym 1935/36, w ostatniej (ósmej) klasie szkoły średniej, ok. 25% ogółu uczniów. Szkolnictwo zawodowe cechował w II Rzeczypospolitej niedorozwój, będący następstwem zacofania gospodarczego kraju i niedoceniania tego kierunku kształcenia przez organy administracji szkolnej. Ustawa z 1932 r. utworzyła szkoły zawodowe na poziomie gimnazjum i liceum, zapewniając absolwentom liceów zawodowych prawo wstępu do szkół wyższych. Kształcenie kadr nauczycielskich dla szkół powszechnych odbywało się w seminariach nauczycielskich, a od 1932 r. w trzyletnich liceach pedagogicznych, do których byli przyjmowani absolwenci gimnazjów. W szkołach średnich o profilu nauczycielskim najliczniejszą grupę stanowiły dzieci robotników i chłopów, w 1935 r. przeszło 50%. Obok pionu szkół publicznych, utrzymywanych przez państwo i samorząd terytorialny lub gospodarczy, istniał pion szkół prywatnych wszystkich stopni. Szkoły prywatne, jeżeli realizowały program szkół państwowych i uzyskiwały pozytywną ocenę ze strony kuratorium, otrzymywały na mocy decyzji władz szkolnych prawa szkół publicznych. Odrębne przepisy normowały sytuację szkolnictwa mniejszości narodowych. Stanowiły one konkretyzację zobowiązań międzynarodowych Polski i postanowień konstytucyjnych dotyczących praw narodowościowych. Szkoły mniejszościowe dzieliły się na publiczne i prywatne. Wśród publicznych rozróżniano szkoły nauczające w języku ojczystym dzieci i szkoły dwujęzyczne (utrakwistyczne). Szkolnictwo mniejszościowe rozwinięte było nierównomiernie. Wynikało to z różnego stopnia rozwoju świadomości narodowej, poziomu zamożności danej mniejszości, a przede wszystkim z polityki oświatowej organów administracji szkolnej. Szkolnictwo niemieckie i żydowskie - tak publiczne, jak i prywatne - rozwijało się pomyślnie, zwłaszcza w pierwszych latach. Do mniejszości niemieckiej należało w 1925 r. 5% ogólnej liczby szkół średnich. Młodzież żydowska stanowiła w szkołach średnich ok. 20% ogółu uczniów w 1925 r. i ok. 16% w 1937 r. Rozwój szkolnictwa ukraińskiego i białoruskiego w pierwszych latach został zahamowany przez posunięcia administracji szkolnej, zmierzającej do zastępowania szkół ukraińskich i białoruskich szkołami dwujęzycznymi. Z ogólnej liczby 3000 publicznych szkół powszechnych ukraińskich pozostało pod koniec dwudziestolecia 450 szkół. Powstało natomiast ok. 3000 szkół dwujęzycznych. Szkoły publiczne białoruskie w całości uległy likwidacji. Zastępowano je szkołami polskimi w niewielkim odsetku dwujęzycznymi. Zastępowanie szkół ukraińskich i białoruskich szkołami dwujęzycznymi lub polskimi wzmagało niezadowolenie i antypolskie nastroje wśród Ukraińców i Białorusinów. Œrednie szkolnictwo ukraińskie rozwinięte było słabo w porównaniu z niemieckim i żydowskim. Pozostawało pod wpływem nacjonalistycznych organizacji ukraińskich. Białorusini posiadali w 1937/38 r. tylko jedną szkołę średnią. 47. Organizacja szkół wyższych. Szkoły wyższe dzieliły się na akademickie i nieakademickie. Akademickie posiadały prawo nadawania stopni naukowych. Wśród szkół akademickich występował podział na państwowe i prywatne. Utworzenie szkoły akademickiej wymagało aktu ustawodawczego. Szkoły akademickie nosiły nazwę uniwersytetów, politechnik, akademii, szkół głównych. Zorganizowane były na zasadzie wolności nauki i nauczania. Ich zadaniem było rozwijanie twórczej pracy naukowej, kształcenie i przygotowanie studentów do wykonywania pracy zawodowej. Organizacja szkół akademickich opierała się na zasadach tzw. autonomii (samorządności), określanej głównie przez ustawy o szkołach akademickich, najpierw z 1920 r., a następnie z 1933 r. Organami władz akademickich były: ogólne zebranie profesorów, senat akademicki, rektor, rada wydziału i dziekan. Stanowisko rektora, które uległo wzmocnieniu w 1933 r., było najwyższą godnością w szkole. Nadzór nad działalnością szkół wyższych sprawował minister WRiOP. Jego uprawnienia nadzorcze zostały rozszerzone w 1933 r., co w praktyce prowadziło do znacznego uszczuplenia samorządności szkół wyższych. Wykorzystując przyznane uprawnienia minister zlikwidował 52 katedry, usuwając jednocześnie, głównie z pobudek politycznych, trzydziestu profesorów. W 1922 r. istniało w Polsce 17 szkół wyższych z 33 tys. studentów. Pod koniec dwudziestolecia liczba szkół wyższych wzrosła do 28, a liczba studentów do 50 tys. W składzie społecznym studentów przeważały dzieci zamożniejszych grup społeczeństwa. Dzieci robotników i chłopów stanowiły ok. 20% ogółu studentów. Spowodowane to było wysokimi kosztami wykształcenia średniego i wyższego oraz niewystarczającym zakresem pomocy stypendialnej ze strony państwa. Najliczniejszą mniejszość narodową w wyższych uczelniach tworzyła młodzież żydowska - ok. 20% ogółu studentów w 1931 r. i ok. 10% w 1938 r. Spadek ten spowodowany był w głównej mierze polityką przyjęć stosowaną przez organy administracji szkolnej. C. Związki wyznaniowe. 48. Sytuacja Kościoła katolickiego. Kościół katolicki, który zajmował w przeszłości dominującą pozycję w życiu społeczeństwa polskiego, uzyskał w II Rzeczypospolitej uprzywilejowaną pozycję prawną w porównaniu ze związkami wyznaniowymi mniejszości religijnych. Przejawiała się ona w przyznaniu Kościołowi katolickiemu przez przepisy konstytucji marcowej i kwiet- niowej "naczelnego stanowiska wśród równouprawnionych wyznań", w uznaniu jego autonomii, czyli uprawnienia do rządzenia się własnymi prawami, i regulowaniu jego położenia prawnego przez układ ze Stolicą Apostolską. Szczególna rola Kościoła katolickiego wynikała z faktu, że większość narodu polskiego wyznawała religię katolicką, a władze państwowe widziały w niej Ÿródło zasad etycznych i ważny składnik życia społecznego. Sytuację prawną Kościoła katolickiego w Polsce określał konkordat zawarty ze Stolicą Apostolską w 1925 r. oraz różnorodne przepisy wykonawcze konkretyzujące jego postanowienia. Konkordat zapewniał Kościołowi swobodne wykonywanie władzy duchownej i jurysdykcji, administrację sprawami wewnętrznymi i zarząd majątkiem. Potwierdzał jego wewnętrzny podział na trzy obrządki: łaciński, greckokatolicki i ormiański. Duchowieństwo i wierni mogli bezpośrednio porozumiewać się ze Stolicą Apostolską. Biskupi ogłaszali swoje nakazy i listy pasterskie bez kontroli władz państwowych. Duchowni zostali zwolnieni ze służby wojskowej i korzystali ze specjalnej ochrony karnej. Państwo zapewniało swą pomoc przy wykonywaniu decyzji władz kościelnych. Kościół mógł posiadać dobra nieruchome i ruchome, zakłady naukowe i charytatywne, fundacje. Otrzymywał od państwa roczne dotacje, w 1938 r. w wysokości 20 mln zł. Stolica Apostolska zobowiązała się dostosować granice prowincji kościelnych i diecezji do granic państwowych, co nastąpiło w 1925 r. Żadna część Rzeczypospolitej nie mogła podlegać biskupowi, którego siedziba znajdowała się poza granicami Polski. Prezydent uzyskał prawo zgłaszania sprzeciwu wobec kandydatów na stanowiska arcybiskupów i biskupów. Beneficja proboszczowskie i stanowiska przełożonych zakonnych mogli otrzymywać jedynie obywatele polscy. 49. Sytuacja związków wyznaniowych mniejszości religijnych. Sytuacja prawna kościołów i związków wyznaniowych mniejszości religijnych (prawosławni, ewangelicy, wyznawcy religii mojżeszowej i inni) warunkowana była przez założenia polityki narodowościowej, albowiem struktura wyznaniowa pokrywała się na ogół z narodowością. Konstytucja marcowa i kwietniowa przewidywały regulację sytuacji prawnej związków wyznaniowych mniejszości religijnych w drodze ustawodawczej, po porozumieniu się z ich prawnymi reprezentacjami. W II Rzeczypospolitej uregulowano sytuację Żydowskiego związku religijnego (1919), Wschodniego kościoła staroobrzędowego (192$), Muzułmańskiego związku religijnego (1936), Karaimskiego związku religijnego (1936), Kościoła ewangelicko-augsburskiego (1936), Polskiego autokefalicznego kościoła prawosławnego (1938). Liczna grupa związków wyznaniowych działała nadal na podstawie przepisów wydanych przez państwa zaborcze. Związki wyznaniowe mniejszości religijnych korzystały ze swobody prowadzenia działalności religijnej. Samodzielnie zarządzały swymi sprawami wewnętrznymi. W zakresie praw majątkowych mogły posiadać dobra nieruchome i ruchome, prowadzić zakłady dla celów wyznaniowych, naukowych, charytatywnych. Otrzymywały od państwa dotacje, głównie na utrzymywanie duchowieństwa, ok. 2 mln zł w 1938 r. Osobną grupę tworzyły organizacje wyznaniowe, które nie miały uregulowanej sytuacji prawnej. Konstytucje nakładały na organy państwowe obowiązek uznania nowych wyznań, jeżeli ich nauka i ustrój nie pozostają w sprzeczności z obowiązującym prawem. Mimo tego nakazu przez cały okres dwudziestolecia nie nastąpiło, z wyjątkiem Wschodniego kościoła staroobrzędowego, uznanie żadnego nowego wyznania. Organizacje wyznaniowe nie uznane przez państwo mogły korzystać z przyznanego przez konstytucje wszystkim mieszkańcom prawa do publicznego wyznawania wiary i wykonywania obrzędów, o ile nie naruszało to porządku publicznego. 50. Organizacja i funkcje administracji wyznaniowej. Administrację w sprawach wyznaniowych sprawował minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Na obszarze województw sprawy wyznaniowe należały do kompetencji wojewody. Organy te wykonywały nadzór nad działalnością związków wyznaniowych, w zakresie i formach określanych szczegółowo przez przepisy regulujące ich sytuację prawną. Wobec Kościoła katolickiego nadzór realizowany był niezwykle liberalnie. Katolicyzm uzyskał faktycznie sytuację wyznania panującego, korzystającego ze szczególnych przywilejów. Przy związkach wyznaniowych mniejszości religijnych nadzór przybierał formy zaostrzone. D. Administracja gospodarcza. 51. Rola państwa w życiu gospodarczym. Koncepcja państwa liberalnego, dominująca jeszcze w początkach XX w. w myśli polityczno-ustrojowej, opierała się na zasadzie nieingerencji jego organów w stosunki gospodarcze. Państwo liberalne przez system norm prawnych, zwłaszcza prawa cywilnego, regulowało stosunki gospodarcze, których podstawą była nienaruszalność własności prywatnej, wolność gospodarcza, przejawiająca się głównie w swobodzie rozporządzania prawami majątkowymi, w wolności umów, wolności obrotu gospodarczego, wolnej konkurencji. Ingerencja państwa w życie gospodarcze, aprobowana przez doktrynę liberalizmu, polegała głównie na nakładaniu i ściąganiu podatków i danin, a wyjątkowo na prowadzeniu bezpośredniej działalności gospodarczej o ogólnej użyteczności (koleje, poczta, drogi). W praktyce rola państwa w życiu gospodarczym przekraczała granice wyznaczone przez teorię liberalizmu. Szczególnie intensywny wzrost ingerencji państwa we wszystkie niemal gałęzie gospodarki przypadł na okres I wojny światowej. Model gospodarki liberalnej znajdował w II Rzeczypospolitej licznych zwolenników wśród przedstawicieli sfer kapitalistycznych i teoretyków ekonomii. Nie mógł się on jednak stać drogowskazem praktycznych działań organów państwowych w sprawach gospodarczych. Przed nowo powstałym państwem stanęły bowiem do rozwiązania szczególne i nadzwyczajne zadania gospodarcze. Zniszczenia wojenne, brak kapitałów prywatnych niezbędnych do uruchomienia zdewastowanych zakładów przemysłowych i zapewnienia pracy tysiącom bezrobotnych, konieczność uruchomienia transportu, poczty, przemysłu energetycznego, zaopatrzenia ludności w artykuły pierwszej potrzeby wymagały podjęcia niezwłocznych środków zaradczych. W zaistniałych po I wojnie warunkach organy państwowe odeszły od kanonów gospodarki liberalnej i zdecydowały się na ingerencję niemal we wszystkie dziedziny stosunków gospodarczych i społecznych. Proces ten przyspieszyła wojna z Rosją Radziecką. W latach następnych, zwłaszcza po reformie walutowej przeprowadzonej w 1924 r., gdy gospodarka kapitalistyczna zaczęła się stabilizować, w polityce ekonomicznej państwa przewagę uzyskały metody działań właściwe dla gospodarki liberalnej. Wielki kryzys gospodarczy z lat 1929-1933 i lata pokryzysowe spowodowały ponowny wzrost oddziaływania państwa na życie gospodarcze. Przez cały okres II Rzeczypospolitej nie wykrystalizowała się jednolita i wewnętrznie spójna koncepcja polityki gospodarczej państwa. Rola państwa w mechanizmie funkcjonowania gospodarki narodowej w II Rzeczypospolitej przejawiała się w prowadzeniu bezpośredniej działalności gospodarczej (etatyzm) lub w pośrednich formach oddziaływania na rozwój i stosunki gospodarcze (interwencjonizm), a także w posługiwaniu się metodami zalecanymi przez doktrynę liberalizmu. Bezpośrednia działalność państwa polegała na dokonywaniu inwestycji drogowych, kolejowych, portowych, zakładaniu i prowadzeniu przez państwo przedsiębiorstw wytwórczych, wśród których najliczniejszą grupę stanowiły zakłady zbrojeniowe, transportowych, zakładów ubezpieczeń, instytucji kredytowych. Pośrednie formy wpływania państwa na funkcjonowanie poszczególnych dziedzin życia gospodarczego obejmowały różnorodne jego ingerencje w stosunki własnościowe, w popieranie inwestycji prywatnych, w procesy produkcji, wymiany wewnętrznej i zagranicznej, w podział dochodu narodowego, w stosunki między pracującymi i pracodawcami. Kompleksowym przedsięwzięciem państwa o doniosłym znaczeniu dla gospodarki narodowej, realizowanym przy wykorzystaniu różnych form działalności ekonomicznej, była budowa portu w Gdyni i budowa Centralnego Okręgu Przemysłowego. Realizacja określonych koncepcji polityki etatystycznej czy interwencjonistycznej dokonywała się głównie przez rozbudowę przepisów prawa administracyjnego i skarbowego oraz powoływanie do ich wykonywania specjalnych organów administracji gospodarczej. Działalność państwa inspirowana przez założenie doktryny liberalizmu przejawiała się w przepisach prawa cywilnego. 52. Prawo rolne i administracja rolnictwa. Prawo rolne regulowało zakres i metody ingerencji państwa w stosunki własnościowe i wytwórcze w rolnictwie. Centralnym zagadnieniem prawa rolnego II Rzeczypospolitej była przebudowa ustroju rolnego. Jej zasięg określało ustawodawstwo o reformie rolnej. Dziedziczenie gospodarstw rolnych i obrót ziemią normowały przepisy prawa cywilnego. Ograniczenia w tym zakresie wprowadzało prawo rolne. Ustrój rolny II Rzeczypospolitej opierał się na prywatnej własności ziemi. Strukturę tej własności cechował nierównomierny podział ziemi między poszczególne jednostki. 11,5 mln ha ziemi łącznie z lasami było w 1921 r. własnością kilkudziesięciu tysięcy ziemian, podczas gdy kilkanaście milionów chłopów posiadało 19,6 mln ha ziemi łącznie z lasami. Istniejąca struktura własnościowa w rolnictwie wywoływała niezadowolenie i ostrą krytykę. Dążenie do zmiany tej struktury przez podział ziemi folwarcznej było centralnym zagadnieniem wsi polskiej i podstawowym założeniem programowym stronnictw chłopskich. W wyniku ich inicjatyw i zabiegów, po ostrej walce z partiami broniącymi interesów ziemiaństwa, Sejm Ustawodawczy podjął w dniu 10 lipca 1919 r. uchwałę o zasadach reformy rolnej. Ustaliła ona maksimum indywidualnego posiadania ziemi na 180 ha. Maksimum to mogło ulegać zmniejszeniu na terenach podmiejskich i w okręgach uprzemysłowionych bądŸ zwiększeniu w województwach wschodnich i w gospodarstwach uprzemysłowionych. Nadwyżki ponad ustalone maksimum podlegać miały wywłaszczeniu dokonywanemu przez organy administracji rolnej, a następnie parcelacji wśród chłopów. Rozwinięcie i konkretyzację ogólnych założeń uchwały przyniosła ustawa z 15 lipca 1920 r. o wykonaniu reformy rolnej. Na cele reformy rolnej przeznaczone zostały - w kolejności - majątki państwowe, Ÿle zagospodarowane majątki prywatne, a następnie pozostałe. Ustawa przekazała czynności związane z wywłaszczeniem i parcelacją organom administracji państwowej. Właściciel parcelowanego majątku otrzymywać miał za ziemię odszkodowanie w wysokości połowy ceny rynkowej. Po uchwaleniu konstytucji marcowej postanowienie to zostało uznane przez Najwyższy Trybunał Administracyjny za sprzeczne z art. 99 przewidującym pełne odszkodowanie w wypadku wywłaszczenia. W ten sposób uniemożliwiono realizację reformy rolnej na podstawie tej ustawy. Nowa ustawa o reformie rolnej została uchwalona po długich i burzliwych debatach 28 grudnia 1925 r. Utrzymała ona określone uprzednio maksimum indywidualnego posiadania ziemi. Wykonanie reformy rolnej było oparte na systemie parcelacji, którą przeprowadzały organy administracji rolnej, Państwowy Bank Rolny oraz upoważnione instytucje i osoby prywatne. Właściciele otrzymywali za ziemię cenę rynkową. Nabycie parcelowanej ziemi uzależnione było od posiadania odpowiednich funduszów. Konieczność uiszczenia od razu pełnej należności stawiała w korzystniejszej sytuacji nabywców zamożniejszych. Kredyt na stosunkowo dogodnych warunkach w Państwowym Banku Rolnym uzyskiwała jedynie niewielka liczba chłopów. Ustawy o reformie rolnej przewidywały, że jednostką modelową będzie gospodarstwo zdolne do prawidłowej wytwórczości i stanowiące osobistą własność osób je uprawiających. Nowo tworzone w wyniku reformy rolnej gospodarstwa nie mogły przekraczać 20 ha, a na ziemiach wschodnich 35 ha. Z parcelowanej ziemi obszarniczej powstało 154 tys. nowych gospodarstw, a przeszło 500 tys. powiększyło swój obszar. Przeprowadzana z dużymi oporami i trudnościami reforma rolna, aczkolwiek powoli, powiększała ogólny areał ziemi chłopskiej, nie była jednak w stanie poprawić istniejącej struktury agrarnej. Hamowała ona jedynie proces rozdrabniania gospodarstw chłopskich, następujący głównie w wyniku działów spadkowych. W warunkach społeczno- gospodarczych II Rzeczypospolitej, przy znikomych możliwościach odpływu ludności wiejskiej do pracy w przemyśle, rzemiośle czy handlu, jednostka modelowa chłopskiego gospodarstwa rolnego była wzorcem niemożliwym do praktycznej realizacji. Uzupełnieniem reformy rolnej były: komasacja, likwidacja służebności i regulacja wspólnot gruntowych. Komasacja polegała na scalaniu rozdrobnionych i rozmieszczonych w szachownicy gruntów chłopskich i wydzieleniu w jej wyniku jednolitych działek. Komasację przeprowadzały organy administracji rolnej na wniosek zainteresowanych rolników lub z urzędu. Znoszenie służebności (serwitutów), przeważnie leśnych i pastwiskowych, dotyczyło jedynie obszaru b. zaboru rosyjskiego i następowało w trybie umownym lub przymusowym, za odszkodowaniem. Regulacja wspólnot gruntowych polegała na dokonaniu ich podziału lub ustaleniu praw współwłaścicieli i określeniu zasad gospodarowania. Do 1938 r, komasację przeprowadzono na obszarze 5423 tys. ha. Za zlikwidowane służebności ich użytkownicy otrzymali 595 tys. ha gruntów ornych, pastwisk i lasów. Dokonano też podziału wspólnot gruntowych o powierzchni 53 tys. ha. W II Rzeczypospolitej wystąpiła tendencja do ograniczenia swobody obrotu nieruchomościami rolnymi. Obowiązujące w tym zakresie przepisy rzadko były przestrzegane. W 1937 r. rozszerzono przewidziany przez ustawę z 1925 r. zakres ograniczeń obrotu gospodarstwami powstałymi w wyniku reformy rolnej. Obowiązywał zakaz ich sprzedaży, podziału, obciążania, wydzierżawiania bez zezwolenia organów administracji rolnej. Dla sprawowania administracji w dziedzinie rolnictwa, popierania wytwórczości rolnej i przeprowadzania przebudowy ustroju rolnego powołany został specjalny zespół organów administracyjnych. Dzielił się on na dwa piony: administracji rolnej na czele z ministrem rolnictwa i administracji reform rolnych z Głównym Urzędem Ziemskim, a od 1923 r. z ministrem reform rolnych. W 1932 r. połączono oba resorty w jedno Ministerstwo Rolnictwa i Reform Rolnych, a okręgowe i powiatowe urzędy ziemskie przeprowadzające reformę rolną, komasację i likwidację służebności włączono do urzędów wojewódzkich i starostw, i podporządkowano wojewodom i starostom, podobnie jak pion administracji rolnej, który z wyjątkami podlegał im od pierwszych lat II Rzeczypospolitej. 53. Prawo i administracja przemysłowa. Prawo przemysłowe regulowało wykonywanie działalności przemysłowej. Po odzyskaniu niepodległości obowiązywały utrzymane w mocy zaborcze ustawy przemysłowe. Prace nad kodyfikacją prawa przemysłowego zakończyły się w 1927 r, wydaniem rozporządzenia prezydenta o prawie przemysłowym. Podlegało ono w latach następnych nowelizacji. Pod pojęciem przemysłu prawo z 1927 r. rozumiało wszelką działalność zarówno wytwórczą, przetwórczą, jak i świadczenie usług, wykonywaną samoistnie, zawodowo i obliczoną na przynoszenie zysku. Obejmowało ono swym zasięgiem także handel. Tak obszerna definicja przemysłu ulegała ograniczeniom wyliczonym w ustawie. Wyłączone spod przepisów prawa przemysłowego były: rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo, górnictwo, wolne zawody oraz działalność uregulowana osobnymi przepisami, jak monopole państwowe, zakłady naukowe, lecznicze, uzdrowiskowe, przedsiębiorstwa komunikacyjne, elektrownie, banki, przemysł ludowy i domowy, praca chałupnicza oraz przedsiębiorstwa wymagające szczególnego zaufania. Podstawową cechą polskiego prawa przemysłowego była wolność przemysłowa, polegająca na dopuszczeniu wszystkich obywateli do prowadzenia przedsiębiorstw. Miała ona swe Ÿródło w art. 101 konstytucji marcowej, gwarantującym każdemu obywatelowi swobodę wyboru zajęcia i zarobkowania. Ograniczenia tej wolności dotyczyły sposobów prowadzenia zakładów przemysłowych i były realizowane przez żądanie dowodów uzdolnienia zawodowego, przez uzależnienie określonej działalności od koncesji (zezwolenia) organów administracji przemysłowej oraz przez różnorodne nakazy nadzoru przemysłowego. Istotną rolę odgrywały pozaprawne środki krępowania wolności przemysłowej wynikające z postępującego procesu monopolizacji produkcji, o czym świadczył ilościowy wzrost karteli. Prawo przemysłowe wprowadziło podział przemysłu na: 1) przemysł ze stałą siedzibą; 2) przemysł okrężny; 3) targi gminne. Ad 1) Przemysł ze stałą siedzibą dzielił się na: a) przemysł wolny; b) przemysł koncesjonowany; c) rzemiosło. Przemysł wolny nie wymagał zezwolenia, lecz jedynie zgłoszenia faktu rozpoczęcia działalności organom administracji przemysłowej. Prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przemysłów koncesjonowanych uzależnione było od zezwolenia (koncesji) organów administracji przemysłowej. Wykaz przemysłów konces- jonowanych ustalało prawo przemysłowe. Minister przemysłu i handlu mógł dokonywać w nim zmian. Do przemysłu koncesjowanego zaliczano m.in. przedsiębiorstwa instalacji gazowych, elektrycznych, wyrób broni i amunicji, materiałów wybuchowych. Pod pojęciem rzemiosła rozumiano przemysł nie wykonywany sposobem fabrycznym, lecz przy dominującym udziale pracy ręcznej. Prowadzenie działalności rzemieślniczej uzależnione było od posiadania tzw. uzdolnienia zawodowego, czyli odpowiednich kwalifikacji. Uzdolnienia zawodowe zdobywało się przez ustalony tradycyjnie cechowy system szkolenia rzemieślników (uczeń, czeladnik, majster). Prawo przemysłowe przewidywało możliwość zwolnienia od wykazania się takim dowodem, gdy kandydaci udowodnili, że posiadają umiejętności zawodowe potwierdzone egzaminem kwalifikacyjnym. Tą drogą uzyskiwano większość kart rzemieślniczych uprawniających do działalności zawodowej. Ad 2) Za przemysł okrężny (wędrowny, domokrążny) prawo przemysłowe uznawało sprzedaż towarów, skupowanie towarów celem odsprzedaży, ale nie na targach i u kupców, wykonywanie drobnych świadczeń o charakterze przemysłowym. Przemysł okrężny prowadzony był tylko osobiście, po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia organów administracji przemysłowej. Ad 3) Targi gminne dzieliły się na małe i wielkie (jarmarki). Spełniały ważną funkcję w procesie wymiany gospodarczej między wsią i miastem. Na targach mógł sprzedawać produkty rolne i przemysłowe każdy wytwórca bez zezwolenia i zawiadamiania organów administracji przemysłowej, a kupować mogła cała ludność. Porozumienia kartelowe, których celem była przede wszystkim maksymalizacja zysków, pozostawały do 1933 r. poza regulacją prawną, mimo że wykazywały stałą tendencję rozwojową i dawały w 1936 r. ok. 60% produkcji przemysłowej Polski. Kolejne rządy, a także sądownictwo zajmowały wobec karteli przychylne stanowisko. Uchwalona w 1933 r. ustawa o kartelach stanowiła wyraz polityki rządu zmierzającej do poddania porozumień kartelowych kontroli państwa i była odpowiedzią na żądania różnych grup społeczeństwa. Dawała ona organom państwowym instrument umożliwiający ochronę interesów konsumentów. Pozwalała dokonywać posunięć łagodzących napięcia społeczne, powstające na tle pobierania wysokich cen. Pod pojęcie karteli ustawa podciągała umowy, uchwały i postanowienia mające na celu, drogą wzajemnych zobowiązań, kontrolę lub regulowanie produkcji, zbytu, cen i warunków wymiany dóbr w dziedzinie górnictwa, przemysłu i handlu. Wszystkie umowy kartelowe, które pod rygorem nieważności musiały mieć formę pisemną, podlegały zgłoszeniu i rejestracji w Ministerstwie Przemysłu i Handlu. Umowa kartelowa mogła zostać rozwiązana, gdy zagrażała dobru publicznemu, a w szczególności gdy wywoływała szkodliwe skutki gospodarcze albo podwyższała ceny do nie usprawiedliwionego ekonomicznie poziomu. Decyzję wydawał specjalny Sąd Kartelowy na wniosek ministra przemysłu i handlu. Nowela z 1935 r. przekazywała uprawnienia do rozwiązania porozumień kartelowych temu ministrowi. Jego decyzja mogła być uchylona przez Sąd Kartelowy. Wykorzystując rozszerzone uprawnienia minister przemysłu i handlu rozwiązał w 1935 r. 93 porozumienia kartelowe, co w konsekwencji wpłynęło na obniżkę cen niektórych produktów przemysłowych. Kolejna nowela z 1939 r. zwiększyła jeszcze wydatniej uprawnienia nadzorcze organów państwowych w stosunku do porozumień kartelowych. Administracją przemysłową kierował minister przemysłu i handlu. Do jego zakresu działania należały sprawy górnictwa, przemysłu oraz handlu lądowego i morskiego. Organami administracji przemysłowej II instancji byli wojewodowie, a w Warszawie Komisarz Rządu na m. st. Warszawę. Funkcję organów administracji przemysłowej I instancji wykonywali starostowie, a w miastach wydzielonych w poruczonym zakresie zarządy miejskie. Administrację w zakresie górnictwa i spraw morskich wykonywały odrębne urzędy. 54. Przedsiębiorstwa państwowe. Rozwój etatyzmu w II Rzeczypospolitej prowadził do zwiększenia liczby przedsiębiorstw państwowych. Ich wartość szacowano w 1937 r. na 15 mld zł. Udział państwa w niektórych gałęziach wytwórczości, transportu i handlu kształtował się w tym samym roku następująco: spirytus - 100%, radio - 100%, koleje żelazne - 93%, komunikacja lotnicza - 100%, przemysł samochodowy - 100%, hutnictwo - 55%, wydobycie węgla - 19%, lasy - 47%, eksport zboża - 32%, eksport drewna - 39%, banki - 35%. Początkowo przedsiębiorstwa państwowe traktowano i rozliczano z działalności gospodarczej jak urzędy państwowe. Efekty ekonomiczne tego systemu zarządzania okazywały się wysoce niezadowalające. Wyjście z tej sytuacji znaleziono w komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych, polegającej na wydzieleniu ich z ogólnej administracji państwowej, wyposażeniu w osobowość prawną i poddaniu zasadom gospodarki handlowej, właściwej dla przedsiębiorstw prywatnych. Wśród przedsiębiorstw państwowych wyodrębniano: 1) monopole; 2) przedsiębiorstwa wyposażone w osobowość prawną; 3) przedsiębiorstwa nie posiadające osobowości prawnej. Przez monopole państwowe rozumiano wyłączność wykonywania określonej działalności gospodarczej przez państwo. Istniejące w II Rzeczypospolitej monopole - spirytusowy, tytoniowy, solny, zapałczany, loteryjny - odgrywały w gospodarce finansowej państwa szczególnie ważną rolę. Główną przesłanką ich tworzenia było dążenie do zagwarantowania państwu wysokich i pewnych Ÿródeł dochodu. W cenę artykułów monopolowych wliczano bowiem wysoki podatek pośredni opłacany przez konsumentów. Organizację i działalność przedsiębiorstw monopolowych określały odrębne ustawy. Od 1932 r. na nowych zasadach działały: Polski Monopol Tytoniowy, Polski Monopol Solny, Państwowy Monopol Spirytusowy. Starą strukturę organizacyjną zachował Państwowy Monopol Zapałczany. W 1936 r. zreorganizowano Polski Monopol Loteryjny. Monopole posiadały osobowość prawną i określone - ale niejednolite - uprawnienia w stosunku do majątku państwowego będącego w ich użytkowaniu. Przedsiębiorstwa państwowe posiadające osobowość prawną tworzone były na podstawie szczególnych ustaw, na mocy przepisów rozporządzenia prezydenta z 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych i ich komercjalizacji, bądŸ powstawały jako spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na podstawie przepisów prawa handlowego. Na podstawie odrębnych ustaw działały: Bank Gospodarstwa Krajowego, Państwowy Bank Rolny, Pocztowa Kasa Oszczędności, Polskie Koleje Państwowe, Polska Poczta, Telegraf i Telefon. Do 1937 r. decyzją Rady Ministrów wyodrębniono z administracji państwowej 17 przedsiębiorstw. Uzyskały one osobowość prawną i poddane zostały zasadom gospodarki handlowej. Przedsiębiorstwa te otrzymywały państwowy majątek nieruchomy w użytkowanie, a ruchomy na własność. Przed sądami przedsiębiorstwa państwowe zastępowała Prokuratoria Generalna. W 1936 r. istniało 50 przedsiębiorstw państwowych zorganizowanych w formie spółek akcyjnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których państwo dysponowało więcej niż 60% akcji lub udziałów. Ponadto w wielu spółkach prywatnych państwo posiadało dość znaczne udziały. Przedsiębiorstwa nie posiadające osobowości prawnej prowadzone były w ramach administracji państwowej. Należały tu m.in. przetwórcze zakłady wojskowe, warsztaty szkolne, zakłady poligraficzne, gospodarstwa rolne, ogrodnicze, wytwórnie Państwowego Zakładu Higieny. V. Samorząd terytorialny i gospodarczy. 55. Organizacja samorządu terytorialnego. Organizacja samorządu terytorialnego w b. Galicji i b. dzielnicy pruskiej opierała się w pierwszych latach na przepisach wydanych przez państwa zaborcze Austrię i Prusy. Dla ziem b. zaboru rosyjskiego jego organizację unormowały dekrety Naczelnika Państwa z 1918 i 1919 r. Mimo podobnych założeń strukturalnych organizacja samorządu wykazywała znaczne odrębności w poszczególnych dzielnicach. Unifikacja prawa samorządowego i dostosowanie go do zasad zawartych w konstytucji marcowej natrafiały na opory i trudności. Jednolite przepisy normujące organizację samorządu terytorialnego wydane zostały dopiero w 1933 r. Zmierzały one do zwiększenia zależności samorządu od organów administracji rządowej. Organizację samorządu terytorialnego w II Rzeczypospolitej cechowały następujące zasady: 1) organizacja samorządu dostosowana była do podziału terytorialnego kraju dla celów administracji ogólnej; 2) prawo stanowienia w sprawach samorządu przysługiwało radom obieralnym; 3) jednostki organizacyjne samorządu mogły się łączyć w związki dla realizacji zadań wchodzących w zakres ich kompetencji; 4) zespolenie organów administracji ogólnej i organów wykonawczych samorządu na szczeblu powiatu i województwa pod przewodnictwem starosty i wojewody; 5) wyposażenie jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, poza osobowością cywilnoprawną, w osobowość publicznoprawną, czyli prawo dysponowania w określonych sprawach władztwem administracyjnym. Organy samorządu terytorialnego wszystkich stopni dzieliły się na organy uchwalające i wykonawcze. W gminach wiejskich organem uchwalającym była pochodząca z wyborów pośrednich i jawnych rada gminna. Organem wykonawczym był zarząd gminny, składający się z wójta i ławników wybieranych przez radę. Stały czynnik fachowo-biurokratyczny reprezentował w gminie sekretarz. Ustawa z 1933 r. wprowadziła gminę zbiorczą składającą się z gromad, określając jednocześnie ich samorząd. Organami uchwalającymi samorządu gromadzkiego były, zależnie od wielkości gromady, rada gromadzka lub zebranie gromadzkie, a organem wykonawczym sołtys. W gminach miejskich funkcje uchwalające należały do rad miejskich wybieranych w głosowaniu powszechnym. Funkcje wykonawcze pełnił zarząd miejski złożony w miastach wydzielonych z prezydenta miasta i ławników, a w pozostałych z burmistrza i ławników. Członków zarządu miejskiego wybierała rada miejska. W powiatach organami uchwalającymi były rady powiatowe (do 1933 r. sejmiki), pochodzące z wyborów pośrednich i jawnych, a organami wykonawczymi wydziały powiatowe, składające się z 6 członków wybieranych przez radę pod przewodnictwem starosty. Samorząd stopnia wojewódzkiego nie został powołany do życia, mimo wydania już w 1922 r. ustawy o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego, a w szczególności województw: lwowskiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego, głównie z powodu obaw przed opanowaniem go w województwach wschodnich przez Ukraińców i Białorusinów. Organami utrzymanego z czasów zaboru pruskiego w województwach poznańskim i pomorskim samorządu wojewódzkiego były: sejmik wojewódzki , wydział wojewódzki oraz starosta krajowy.Namocyustawyz1938r.Warszawa stanowiła jednostkę samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Funkcje uchwałodawcze samorządu w Warszawie pełniła rada miejska, a funkcje wykonawcze zarząd miejski. Organizacje samorządu terytorialnego wszystkich stopni mogły łączyć się, a od 1935 r. mogły być łączone, dla realizacji określonych zadań przekraczających środki i możliwości jednej gminy, w związki celowościowe, nazywane międzykomunalnymi. Ich szczegółową organizację i zadania określały statuty. Istniejące w II Rzeczypospolitej związki międzykomunalne prowadziły głównie działalność w zakresie ochrony zdrowia i opieki społecznej. 56. Funkcje samorządu terytorialnego. Kompetencje samorządu terytorialnego obejmowały własny i poruczony zakres działania. Własny zakres działania samorządu rozciągał się na sprawy gospodarcze, kulturalne, oświatowe, zdrowia publicznego, związane z zaspokojeniem lokalnych potrzeb mieszkańców, o ile nie zostały one przekazane organom administracji rządowej czy samorządu gospodarczego. W ramach swych kompetencji organy samorządu tworzyły zakłady i przedsiębiorstwa o charakterze użyteczności publicznej (gazownie, elektrownie, tramwaje, rzeŸnie, zakłady oczyszczania) oraz nadzorowały ich działalność, nakładały daniny i świadczenia komunalne, uchwalały budżet, określały organizację wewnętrzną zakładów samorządowych, rozstrzygały sprawy służbowe pracowników. Stopień zaspokajania potrzeb mieszkańców przez samorząd zależał głównie od środków finansowych. A te były niedostateczne w stosunku do zadań, co w konsekwencji zmuszało samorząd do zapobiegania o pomoc finansową państwa i ograniczało jego samodzielność funkcjonalną. Zakres spraw należących do kompetencji administracji rządowej - tak ogólnej jak i specjalnej - zlecanych organom wykonawczym samorządu określały ustawy lub rozporządzenia Rady Ministrów. Kształtował się on różnie w zależności od stopnia samorządu, a niekiedy i od dzielnicy kraju. Najszerszy zakres zadań administracji rządowej przekazany był zarządom miejskim miast wydzielonych (administracja drogowa, zdrowia publicznego, budowlana, opieki społecznej, pośrednictwa pracy, przemysłowa). W ramach poruczonego zakresu działania organy samorządu gminnego wykonywały w 1932 r. ok. 500 różnorodnych czynności i funkcji administracyjnych. Nadzór nad samorządem wykazywał w okresie II Rzeczypospolitej tendencję rozszerzającą, którą potwierdziła ustawa z 1933 r. Sprawowały go organy administracji ogólnej: minister spraw wewnętrznych, wojewodowie i starostowie oraz organy wykonawcze samorządu wyższego stopnia. Dysponowały one szerokim zestawem środków nadzorczych, jak: zatwierdzanie wyborów sołtysów, wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, zatwierdzanie lub zawieszanie uchwał organów samorządowych, zatwierdzanie budżetów, rozwiązywanie organów uchwalających i wykonawczych samorządu wszystkich stopni. Z uprawnień nadzorczych organy administracji korzystały, zwłaszcza po 1926 r., często. Wśród przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji nadzorczych przeważały względy natury politycznej, wynikające z braku zaufania rządów sanacyjnych do pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego. 57. Organizacja i funkcje samorządu gospodarczego. Samorząd gospodarczy stanowił formę przymusowego zrzeszenia osób prowadzących działalność gospodarczą w określonej dziedzinie wytwórczości. Zadaniem samorządu gospodarczego było zaspokojenie potrzeb grupowych i współ- działanie z władzami państwowymi w kierowaniu życiem gospodarczym kraju. Samorząd gospodarczy przejmował i realizował pod koniec dwudziestolecia w coraz szerszym zakresie funkcje państwowej administracji gospodarczej. Dla realizacji tych funkcji organy samorządu gospodarczego wyposażane były we władztwo administracyjne, co nadawało im charakter publicznoprawny. Samorząd gospodarczy dzielił się zależnie od rodzaju wytwórczości na przemysłowo-handlowy, rzemieślniczy i rolniczy. Organizację i kompetencje samorządu gospodarczego, normowane początkowo przez przepisy zaborcze, uregulowały rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy z 1927-1928 r., nowelizowane w latach następnych. Jednostki organizacyjne samorządu gospodarczego stanowiły: terytorialne Izby Przemysłowo-Handlowe, Izby Rzemieślnicze i Izby Rolnicze, powoływane przez Radę Ministrów bądŸ, w wypadku Izb Rzemieślniczych, przez ministra przemysłu i handlu. W 1935 r. istniało w Polsce 10 Izb Przemysłowo-Handlowych, 17 Izb Rzemieślniczych i 13 Izb Rolniczych. Izby tworzyły organizacje o zasięgu krajowym: Związek Izb Przemysłowo- Handlowych, Związek Izb Rzemieślniczych, wyposażone, podobnie jak i poszczególne Izby, w osobowość prawa publicznego. Jedynie Związek Izb i Organizacji Rolniczych działał jako stowarzyszenie zarejestrowane. Szczegółową organizację i zakres działania Izb określały akty ustawodawcze, zarządzenia o powoływaniu Izb oraz statuty zatwierdzane przez właściwych ministrów. Do organów uchwałodawczych Izb wchodzili obok radców wybieranych także radcy mianowani przez właściwych ministrów, co zapewniało wpływ organom administracji państwowej na działalność Izb. Aparatem wykonawczym Izb kierowali dyrektorzy. Wśród zadań Izb wymienić należy: reprezentację i obronę interesów gospodarczych członków wobec organów administracji państwowej, podejmowanie inicjatyw i popieranie różnych form działalności zmierzających do rozwoju danej dziedziny życia gospodarczego oraz wypełnianie w określonym zakresie funkcji państwowej adminstracji gospodarczej. Przemysłowcy i kupcy, a także rzemieślnicy i rolnicy tworzyli dla osiągnięcia określonych celów dobrowolne związki, nieraz pokrywające się z celami związków przymusowych. Podlegały one przepisom prawa przemysłowego lub prawa o stowarzyszeniach. Prawo przemysłowe przewidywało możliwość tworzenia korporacji przemysłowych dla popierania rozwoju przemysłu, pozyskiwania nowych rynków zbytu itp. Organizację i działalność korporacji określał statut zatwierdzany przez organy administracji przemysłowej. Znaczenie praktyczne korporacji pozostawało niewielkie. Niekiedy pod tą formą ukrywały się kartele. Przemysłowcy tworzyli też zrzeszenia na podstawie prawa o stowarzyszeniach, które pozostawiało im większą swobodę działania. Do najbardziej wpływowych w II Rzeczypospolitej należał powstały w 1920 r. Centralny Związek Polskiego Przemysłu, Górnictwa , Handlu i Finansów, nazywany "Lewiatanem". Organizacja ta miała charakter wolnego związku zrzeszeń gospodarczych. "Lewiatan" posiadał swoich przedstawicieli w różnych komisjach rządowych i resortowych, co umożliwiało mu oddziaływanie na politykę gospodarczą państwa. Powołanie po przewrocie majowym Izb Przemysłowo- Handlowych osłabiło pozycję "Lewiatana" pozostającego pod wpływami politycznymi endecji. Rzemieślnicy łączyli się w związki zwane cechami. Spełniały one różnorodne funkcje gospodarcze, szkoleniowe, kulturalne. Nowela do prawa przemysłowego z 1934 r. wprowadziła ograniczenia zakresu działania cechów na rzecz Izb Rzemieślniczych, co powodowało zmniejszanie się dotychczasowej roli cechów, zwłaszcza w zakresie funkcji ekonomicznych. VI. Funkcjonowanie administracji publicznej. 58. Postępowanie administracyjne. Rozległa działalność administracji publicznej przejawiała się w różnych formach określanych w pierwszych latach głównie przez ustawy zaborcze. Prace nad kodyfikacją przepisów regulujących tryb postępowania organów administracyjnych, zapobiegających arbitralności, a w konsekwencji zabezpieczających prawa obywateli, rozpoczęto dość wcześnie. Ich efektem było wydanie w 1928 r. jednolitych dla całego kraju przepisów normujących: 1) ogólne postępowanie administracyjne; 2) postępowanie przymusowe w administracji; 3) postępowanie karno- administracjne. Ogólne postępowanie administracyjne odnosiłosiędowszystkich spraw z zakresu prawa administracyjnego, załatwianych przez organy administracji rządowej i samorządowej, z wyjątkiem spraw podlegających kompetencji organów administracji wojskowej, skarbowej, spraw zagranicznych, postępowania dyscyplinarnego i innych odrębnie uregulowanych rodzajów postępowania. Przepisy postępowania administracyjnego normowały tryb wydawania decyzji (aktów administracyjnych), uprawnienia zainteresowanych stron w toku postępowania, zwłaszcza w zakresie wnoszenia odwołań do organów administracyjnych wyższej instancji. Postępowanie przymusowe określało zespół działań zapewniających wykonanie decyzji administracyjnych. Uprawnionym do stosowania postępowania przymusowego był organ administracji ogólnej I instancji (starosta). Œrodkami stosowanymi w tym postępowaniu były: kara pieniężna celem przymuszenia, egzekucja na majątku, wykonanie zastępcze, przymus bezpośredni. Postępowanie karno-administracyjne regulowało tryb dochodzenia i karania wykroczeń przez organy administracji ogólnej lub przez inne specjalnie do tego uprawnione organy administracji. Wykroczeniami były drobne przestępstwa zagrożone karą nie wyższą niż 3000 zł grzywny i aresztu do 3 miesięcy. Postępowanie karno-administracyjne dzieliło się na kilka rodzajów: a) postępowanie zwyczajne; b) postępowanie mandatowe; c) postępowanie przyspieszone. Osoba skazana w postępowaniu karno-administracyjnym mogła żądać skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. 59. Funkcjonariusze administracji publicznej. Funkcjonariusze administracji publicznej realizowali władcze i organizatorskie funkcje państwa. Ich sytuację prawną regulowały przepisy ustawy o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. Zawierały one tzw. pragmatykę służbową. Podlegał jej ogół funkcjonariuszy państwowych z wyłączeniem sędziów i prokuratorów, nauczycieli, profesorów szkół akademickich, pracowników przedsiębiorstw i monopoli państwowych. Pragmatykę służbową tych grup pracowników regulowały odrębne przepisy oparte jednak na podobnych zasadach. Ustawa o państwowej służbie cywilnej normowała sposób powoływania na stanowiska i zwalniania z nich, określała wymagane kwalifikacje, uprawnienia urlopowe, uposażenie, tryb awansu, obowiązki funkcjonariuszy (lojalność, zachowanie tajemnicy, szczególną wierność, posłuszeństwo przełożonym), a także system odpowiedzialności dyscyplinarnej. Stosunek państwowej służby cywilnej miał charakter publicznoprawny (III, 97). Funkcjonariusze dzielili się na dwie kategorie, urzędników i niższych funkcjonariuszy państwowych. Stosunek służbowy zawiązywał się przez mianowanie, którym był jednostronny, pisemny akt administracyjny. Rozwiązanie stosunku służbowego następowało przez zwolnienie ze służby państwowej. Sprawy sporne ze stosunku państwowej służby cywilnej podlegały sądownictwu administracyjnemu. Ogólna liczba funkcjonariuszy administracji państwowej była dość wysoka. W 1938 r. budżet państwa przewidywał - 74 tys. stanowisk w administracji cywilnej (łącznie z sędziami i prokuratorami), ale bez nauczycieli, których liczba etatów wynosiła 89 tys. Sprawne funkcjonowanie administracji zależało nie tylko od odpowiedniej struktury jej organów i unormowania trybu i form ich działania, ale także od kwalifikacji funkcjonariuszy administracyjnych. W pierwszych latach Polska niepodległa dysponowała szczupłym zasobem wykwalifikowanych kadr urzędniczych. Duży odsetek urzędników bez odpowiednich kwalifikacji oraz brak dokładnych przepisów normujących tryb ich działalności nie mogły pozostawać bez wpływu na niską efektywność funkcjonalną administracji. Stopniowo braki kadrowe były uzupełniane przez zatrudnianie absolwentów szkół polskich. Oblicze społeczne pracowników administracji państwowej było zróżnicowane. Niższe kadry w aparacie administracyjnym rekrutowały się głównie ze środowisk pracowników umysłowych i drobnomieszczaństwa. Kierownicze stanowiska w administracji, wymagające wyższego wykształcenia, zajmowali ludzie wywodzący się przeważnie z burżuazji, ziemiaństwa i pracowników umysłowych. Stan ten był w dużym stopniu następstwem systemu kształcenia, który stwarzał większe szanse dla zamożnych grup społeczeństwa. W resortach gospodarczych, przemysłu i handlu oraz skarbu wiele odpowiedzialnych stanowisk, łącznie z ministerialnymi, zajmowały osoby powiązane z różnymi organizacjami kapitalistycznymi, głównie "Lewiatanem". Po 1926 r. w aparacie administracyjnym znalazło się wielu oficerów, przenoszonych ze służby wojskowej. W 1937 r. wśród wojewodów 75% stanowili b. oficerowie. VII. Kontrola administracji publicznej. 60. Rodzaje kontroli. W warunkach wzrostu zadań administracji publicznej szczególnego znaczenia nabierała jej kontrola. Kontrola administracji w II Rzeczypospolitej występowała w dwóch formach: 1) kontroli wewnętrznej i 2) kontroli zewnętrznej. Kontrola wewnętrzna, nazywana też nadzorem, wynikała z hierarchiczno-instancyjnej struktury administracji publicznej i dopuszczenia przez prawo środków odwoławczych umożliwiających zmianę decyzji administracyjnej przez wyższą instancję. Kontrola zewnętrzna sprawowana była przez organy i instytucje niezależne od aparatu administracji publicznej. Wśród jej rodzajów wyodrębniano kontrolę parlamentarną wykonywaną przez sejm i senat, przez opinię publiczną, kontrolę sądową sprawowaną przez sądy administracyjne i powszechne, kontrolę finansową realizowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli. 61. Kontrola sprawowana przez parlament i opinię publiczną. Kontrola parlamentarna sprawowana przez sejm i senat polegała na weryfikacji działalności organów administracji głównie z politycznego punktu widzenia. Uprawnienia kontrolne realizowały izby ustawodawcze w różnej formie. Najczęściej wykorzystywaną formą kontroli były interpelacje. Dotyczyły one przeważnie szczegółowych przejawów działalności centralnych i lokalnych organów administracji. W okresie kadencji Sejmu Ustawodawczego wniesiono 6868 interpelacji, a w sejmie następnym 5530. Po przewrocie majowym liczba ich systematycznie malała. Spowodowała to z jednej strony rezygnacja BBWR z tej formy kontroli administracji, z drugiej zaś wprowadzenie ograniczeń regulaminowych utrudniających partiom opozycyjnym zgłaszanie interpelacji oraz lekceważenie przez rząd obowiązku udzielania odpowiedzi. Po 1935 r. ta forma kontroli zanikła niemal całkowicie. Ważną formą kontroli parlamentarnej były dyskusje nad preliminarzem budżetowym, a zwłaszcza nad budżetem poszczególnych resortów. Umożliwiały one ugrupowaniom opozycyjnym dokonywanie krytycznej oceny działań administracji, wskazywanie jej nadużyć, błędów i niedomagań. Odmowa uchwalenia budżetu była równoznaczna z wotum nieufności dla kierownika resortu. Kontrolę opinii publicznej w II Rzeczypospolitej wykonywała głównie prasa. Kontrola sprawowana przez prasę, zróżnicowaną pod względem społecznym i politycznym, a także narodowym, przybierała różnorodny charakter. Krytyka prasowa działalności różnych ogniw administracji publicznej wpływała na kształtowanie się opinii, a w konsekwencji na wyniki wyborów parlamentarnych czy samorządowych. Po przewrocie majowym efektywność kontroli prasowej zmalała na skutek ograniczenia i krępowania swobody prasy. 62. Sądowa kontrola administracji. Kontrola sądowa działalności administracji publicznej wykonywana była przez specjalne sądy administracyjne, a jedynie w niektórych sprawach przez sądy powszechne. Konstytucja marcowa przewidywała powołanie dla orzekania o legalności aktów administracyjnych sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. Wykonując nakazy konstytucji utworzono w 1922 r. Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA). Nie zostały natomiast powołane sądy administracyjne niższych instancji, tak że NTA był jedyną instancją sądową. Dla obszaru b. zaboru pruskiego, gdzie utrzymano istniejące przed 1918 r. sądy administracyjne I i II instancji, NTA był sądem III instancji. Starania zmierzające do wprowadzenia w całym kraju wojewódzkich sądów administracyjnych zakończyły się niepowodzeniem. Najwyższy Trybunał Administracyjny składał się z pierwszego prezesa, prezesów i sędziów mianowanych przez prezydenta. Dzielił się na dwie izby: ogólnoadministracyjną i skarbową. Orzekał w kompletach złożonych z 3 lub 7 sędziów albo zgromadzenia ogólnego. Po przewrocie majowym obóz sanacyjny zapewnił sobie wpływ na kierunek orzecznictwa, powołując swoich zwolenników na stanowiska sędziów i prezesów oraz poddając NTA nadzorowi prezesa Rady Ministrów. Skargę do NTA mógł wnieść każdy, kogo prawo naruszono lub obciążono go obowiązkiem bez podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja administracyjna musiała być ostateczna, czyli wydana przez ostatnią instancję. Z kompetencji NTA zostały wyłączone sprawy: a) podlegające właściwości sądów powszech- nych; b) mianowania na publiczne urzędy i stanowiska; c) załatwiane w drodze swobodnego uznania, których liczba po 1926 r. systematycznie wzrastała; d) zagraniczne; e) sił zbrojnych; f) dyscyplinarne. Skarga musiała mieć formę pisemną. NTA jako sąd kasacyjny mógł oddalić skargę lub uchylić zaskarżony akt administracyjny. Przy wydawaniu ponownej decyzji organ administracyjny związany był wyrokiem NTA. W orzecznictwie NTA dominowały sprawy skarbowe. Kontrola finansowej strony działalności administracji zostanie omówiona w rozdziale o skarbowości.

---