Ludwik Gelberg NORMALIZACJA STOSUNKÓW PRL-RFN PROBLEMY POLITYCZNO-PRAWNE

Nic nie stało zatem na przeszko­dzie, by układy zawarte w 1970 r. między RFN a ZSRE i PRL wprowadzić w życie w drodze ich ratyfikacj przez kompetentne organy tych państw, a następni* wymiany dokumentów ratyfikacyjnych.

Wokół ratyfikacji obu układów, nazywanych w RFfl wschodnimi, doszło tam do ostrej walki politycznej

26

między rządem a silną opozycją, która usiłowała, choć bez skutku, wykorzystać tę sprawę do obalenia rządu. Sprawa ratyfikacji wzbudziła ogromne zainteresowa­nie opinii publicznej nie tylko w RFN, lecz także w c-ale j Europie i na świecie. Nie będzie przesadą stwier­dzenie, że historia XX wieku nie zna wypadku, by ratyfikacja jakiegoś układu — a w okresie tym za­darto ich przecież dziesiątki tysięcy — wywołała \v świecie takie zainteresowanie.

Proces ratyfikacji przebiegał w RFN w warunkach ostrej walki politycznej między siłami realizmu i zdro­wego rozsądku a siłami nacjonalizmu, odwetu, iluzji i zimnej wojny, które nie omieszkały sięgnąć do arse­nału najbardziej demagogicznych, nacjonalistycznych frazesów, jak ,,wyprzedaż Niemiec" (Ausuerfcauf Deut-^-hlands) czy „super-Wersal" (Superversailles)_t przypo­minających w niemałym stopniu demagogię nacjonali­styczną z okresu po I wojnie światowej z takimi jej hasłami, jak „dyktat wersalski" ¹². Gdy koła opozycyj­ne wszczęły kilka lat później podobną akcję przeciwko zatwierdzeniu układów zawartych w 1975 r. w Hel­sinkach i Warszawie, sięgając nierzadko do dawnych demagogicznych argumentów, burmistrz Hamburga Hans-UIrich Klose w przemówieniu wygłoszonym w Bundesracie 7 listopada 1975 r. przypomniał: „Nie mo-ge i nie chcę wyobrazić sobie polityki zagranicznej przenikniętej duchem tych, którzy zawsze, już po I wojnie światowej i ponownie po II wojnie światowej, mówili o polityce rezygnacji, o szantażu i w związku y tym o moralności, gdy chodziło o to, by spłacić fa­talne dziedzictwo przez siebie zawinionej i przegranej wojny" ^1S.

Dyskusja nad układami z Polską i ZSRR toczyła się w RFN prawie przez dwa lata — w prasie i innych środkach masowego przekazu, na zebraniach partii po-

27

litycznych i organizacji społecznych, w parlamencie, w kołach naukowych, w literaturze prawa państwowe­go i międzynarodowego ¹⁴.

W RFN, zgodnie z obowiązującą w tym państwie Ustawą Zasadniczą, organem konstytucyjnym upraw­nionym do ratyfikacji umów międzynarodowych jest prezydent federalny. Jeśli jednak chodzi o ważniejsze umowy, winien on przedtem uzyskać zgodę parlamen­tu ¹⁵, wyrażoną w postaci ustawy ratyfikacyjnej ^lfi, która musi przejść normalną procedurę legislacyjną, obowiązującą — w myśl artykułów 76—78 Ustawy Za­sadniczej — przy uchwalaniu innych ustaw. Do uchwa­lenia każdej ustawy ratyfikacyjnej wymagana jest zgoda (Zustimmung) Bundestagu, Bundesratu natomiast tylko wtedy, gdy chodzi o umowę uchylającą ustawę federalną.

W praktyce RFN w odniesieniu do umów regulują­cych stosunki polityczne Związku przyjęto, że wszyst­kie bez wyjątku ustawy ratyfikacyjne wymagają „zgo­dy" Bundestagu i tylko „współdziałania" Bundesratu. Brak zgody Bundesratu miał jedynie skutek zawiesza­jący i powodował, że ustawa ratyfikacyjna wracała do Bundestagu, który w powtórnym głosowaniu mógł, bezwzględną większością głosów, nadać ustawie osta­teczną moc prawną. Opozycja starała się, zresztą bez­skutecznie, tak interpretować przepisy konstytucyjne* by w odniesieniu do układów z ZSRR i PRL, jako umów politycznych o dużej wadze, przyznać prawo! aprobaty (Zustimmungsrecht) również Bundesratowi, w którym dysponowała wówczas nieznaczną większo-; ścią. .Warto przypomnieć, że w przeszłości, przy raty-j fikacji tak ważnych aktów, jak przystąpienie RFN d Rady Europejskiej, do układu brukselskiego, do NAT i układu moskiewskiego z 1963 r. o częściowym zaka­zie doświadczeń z bronią jądrową lub układ o współ

28

pracy między RFN a Francją z 1963 r., Bundesrat nie domagał się uznania jego prawa aprobaty z uwagi na znaczenie odnośnego układu. Gdy przy ratyfikacji umów zawartych w 1975 r. z Polską opozycja, nie zważając na postanowienia Ustawy Zasadniczej i do­tychczasową praktykę, usiłowała przerzucić punkt cięż­kości na Bundesrat, w którym posiadała już znaczniej­szą większość niż w 1972 r., kanclerz Schmidt w prze­mówieniu w Bundestagu z 19 lutego 1976 r. przyto­czył poprzednią opinię Karla Carstensa, profesora pra­wa państwowego, przywódcy frakcji parlamentarnej CDU/CSU w Bundestagu: „Należy bardzo negatywnie oceniać próby krajów ograniczania prawa reprezenta­cji rządu federalnego w stosunku do innych państw; ^dyby ich usiłowania zakończyły się powodzeniem, krajom mogłoby się udać uczynienie w niektórych •dziedzinach Republiki Federalnej niezdolną do dzia­łań w stosunkach międzynarodowych" ¹⁷.

Silny blok opozycyjny chrześcijańskiej demokracji w RFN przez dłuższy czas hamował za. pomocą róż­nych środków proceduralnych proces ratyfikacji ukła­dów z Polską i ZSRR. Opozycja nie mogła jednak nie liczyć się z tendencjami odprężeniowymi, coraz silniej­szymi w społeczeństwie RFN i w innych krajach Eu­ropy zachodniej¹⁸. W tej sytuacji w łonie opozycji par­lamentarnej zaczęły górę brać siły realistyczne, zda-iące sobie sprawę, że odrzucenie układów wyrządziło­by niepowetowaną szkodę interesom państwowym RFN, a także zaszkodziłoby poważnie samej CDU/CSU. Zaczęto wobec tego poszukiwać formuły umożliwiają­cej — przy zachowaniu twarzy — dopuszczenie do ra­tyfikacji układów.

Procedura ratyfikacyjna układu z 7 grudnia 1970 r. przebiegała w następujący sposób. Zgodnie z artyku­łem 76 ust. 2 Ustawy Zasadniczej, 13 grudnia 1971 r.

29

rząd RFN przekazał wstępnie Bundesratowi, w tzw. pierwszym „przepływie" (Durchgang), projekt ustawy ratyfikacyjnej do zaopiniowania w ciągu 6 tygodni. 9 lutego 1972 r. Bundesrat, większością 21 głosów prze­ciwko 20, podjął uchwałę zawierającą 7 założeń (Vor~ ausselzungen) i 12 pytań, od których wyjaśnienia w procesie ustawodawczym uzależniał udzielenie swej zgody. Odpowiedź rządu została przekazana Bundesra­towi 16 lutego 1972 roku. Następnie sprawa, zgodnie z artykułem 77 ust. l Ustawy Zasadniczej, znalazła się w Bundestagu, który zajmował się nią od 23 lutego do 17 maja 1972 roku.

Debata nad układami wschodnimi należała do naj­bardziej intensywnych w całej historii RFN. Plenum] Bundestagu obradowało nad tą sprawą w pierwszym czytaniu przez trzy dni, Komisja Prawna — przez po­nad 66 godzin, zaś Komisja Zagraniczna — 55 godzin. Do podjęcia uchwały przez Bundestag wymagana jest, zgodnie z artykułem 42 ust. 2 Ustawy Zasadniczej, zwykła większość głosów deputowanych obecnych i głosujących. Rząd Brandta dysponował wówczas] w Bundestagu taką większością, choć niewielką.

W czasie dyskusji w parlamencie i poza nim opozycja wystąpiła z szeregiem argumentów prawnych i po­litycznych, wymierzanych przeciwko układom z ZSRR i PRL. Jednym z nich była teza, że układy te nie są w swej treści zgodne z Ustawą Zasadniczą, w związku z czym ich ratyfikacja wymagałaby — w myśl artyku­łu 79 Ustawy — uchwały Bundestagu i Bundesrat podjętej przez każdą z izb większością ^a/s głosów. Ob układy stoją bowiem — argumentowano — na grunci uznania status quo w Europie, a więc utraty tej czę ści terytorium, która przed 1945 r. należała do Rzeszy,' oraz uznania faktu podziału Niemiec na dwie części co pozostaje w sprzeczności z proklamowaną w Usta

30

wie Zasadniczej zasadą jedności państwowej. Artykuł 79 tej Ustawy stanowi, że może ona być zmieniona je­dynie przez ustawę, która wyraźnie zmienia lub uzu­pełnia jej brzmienie. „Dla stwierdzenia, że postano­wienia Ustawy Zasadniczej nie sprzeciwiają się zawar­ciu i wejściu w życie umów międzynarodowych, któ­rych przedmiotem jest układ pokojowy, przygotowa­nie układu pokojowego (...) wystarczy takie uzupełnie­nie tekstu Ustawy Zasadniczej, które ogranicza się do tego stwierdzenia". Otóż przedmiotem układów jest wprawdzie ,,przygotowanie układu pokojowego", nie są one jednak traktatami pokojowymi. Artykuł 7& mógłby zaś mieć zastosowanie, gdy chodziło o układy sprzeczne z konstytucją, co pociągnęłoby za sobą ko­nieczność jej zmiany lub uzupełnienia. Wypadek ten jednak przy układach z Polską i ZSRR nie miał miej­sca. Dla aprobaty nawet traktatu pokoju, jeśli jest zgodny z konstytucją, wystarczy oczywiście ustawa uchwalona zwykłą większością głosów (artykuł 115 ustęp 3)¹⁹.

Koła opozycyjne występujące przeciwko polityce wschodniej rządu Brandta—Scheela zarzut o niezgod­ności układów z Ustawą Zasadniczą motywowały — jak już wspomniano — tym, że w świetle konstytucji RFN niedopuszczalna jest rezygnacja z obszarów położonych na wschód od linii Odry—Nysy oraz uznanie faktu po­działu Niemiec na dwa państwa, a tym samym wyrze­czenie się zasady jedności Niemiec oraz ich prawa do samookreślenia. W związku z tym w zachodnioniemieckiej publicystyce, a także w części literatury nau­kowej, wysuwano postulat, by sprawę zgodności ukła­dów z Ustawą Zasadniczą przekazać do rozpatrzenia Federalnemu Trybunałowi Konstytucyjnemu. Prawo kierowania spraw do Trybunału przysługuje w RFN rządowi federalnemu, rządom krajowym oraz Vs depu-

31

towanych do Bundestagu, „w razie różnicy zdań lub wątpliwości co do formalnej i merytorycznej zgodno­ści prawa federalnego (...) z Ustawą Zasadniczą" (arty­kuł 93 ust. l pkt 2 Ustawy). Opozycja nie zdecydo­wała się jednak na skierowanie sprawy do Federalne­go Trybunału Konstytucyjnego, nie chcąc widocznie włączać go w krąg spraw politycznych, których roz­strzygnięcie należy do innych konstytucyjnych orga­nów państwa — tym bardziej że szansę osiągnięcia realnych wyników były niewielkie. Ustawa Zasadnicza odnosi się bowiem do krajów w niej wymienionych, wchodzących w skład RFN, nie zaś do obszarów nale­żących w przeszłości do Rzeszy Niemieckiej, które — jak obszary na wschód od linii Odry—Nysy — nigdy nie należały do RFN, powstałej dopiero w 1949 roku. Jeśli zaś chodzi o proklamowany w Ustawie Zasadni­czej cel zjednoczenia Niemiec, to jego realizacja po­zostawiona jest decyzji właściwych organów konsty­tucyjnych, które winny określić, jakie drogi uznają za politycznie słuszne i celowe, by doprowadzić do ewen­tualnego zjednoczenia. Jak przypomniał 29 stycznia 1972 r. w toku dyskusji w Bundestagu deputowany SPD Claus Arndt: „Tylko polityka, która wykazuje w sposób oczywisty, że godzi w nakaz ponownego zjednoczenia, jest polityką sprzeczną z Ustawą Zasad­niczą. To, że przez 20 lat rząd chadecki od tego celu zjednoczenia jeszcze bardziej nas oddalił, nie wyma­ga już dziś w tej Izbie dowodów. Polityka rządu Brandta, która zmniejsza napięcie, która przez prak­tyczną politykę stwarza także dla Niemiec modus vivendi_t jest jedyną polityką, która w ogóle jeszcze jest dziś w stanie coś dla jedności Niemiec jako narodu uratować. Dlatego nie tylko nie jest ona sprzeczna z kon­stytucją (...), lecz stanowi ostatnią szansę wykonania nakazu Ustawy Zasadniczej”.

32

W komisjach Bundestagu oba układy były rozpatry­wane łącznie, natomiast na plenum referowano je od­dzielnie, przy czym sprawę każdego układu referował zarówno przedstawiciel koalicji rządowej, jak i przed­stawiciel opozycji. Układ z Polską referowali w dru­gim czytaniu, 10 maja 1972 r., Dieter Haack (SPD) i Franz Josef Bach (CDU/CSU). Komisja zagraniczna wychodziła z założenia, że choć każdy z układów — zarówno układ z Polską, jak i układ z ZSRR — ma znaczenie samoistne, oba stanowią jednak części wspól­nej koncepcji (Gesamtkonzept), której celem jest nor­malizacja stosunków RFN z krajami Europy wschod­niej i która ma stanowić wkład RFN w dzieło odprę­żenia w Europie.

Członkowie komisji z koalicji rządowej uważali, że układ o wyrzeczeniu się siły w swej czystej postaci nie może stworzyć podstaw do normalizacji stosunków między RFN a Polską. Konieczne jest — stwierdzali — wyraźne, jednoznaczne wypowiedzenie się w sprawie uznania granicy na Odrze i Nysie, uwzględniając upływ czasu oraz fakt, że dawne obszary niemieckie za Odrą i Nysa zostały całkowicie zintegrowane z in­nymi ziemiami polskimi. Granica ta, zagwarantowana przez sojuszników Polski, jest uznawana przez wszyst­kie kraje świata jako ostateczna. Tylko więc w wy­padku przyjęcia tego do wiadomości możliwe jest unor­mowanie stosunków z Polską.

Poglądy opozycji przedstawił deputowany F, J. Bach, który stwierdził, iż układ z Polską jest w większym stopniu układem granicznym niż układem o rezygnacji z użycia przemocy, i dowodził, że nie może on przy­czynić się do „rzeczywistego odprężenia i pojednania z narodem polskim".

17 maja J972 r. Bundestag zaaprobował w imiennym głosowaniu oba układy. Układ z ZSRR uzyskał więk-

"• — Normalizacja stosunKów...

33

szość 248 głosów przeciwko 10, przy 238 wstrzymują­cych się, układ z Polską — tę samą większość 248 głosów przeciwko 17, przy 230 wstrzymujących się. 19 maja 1972 r, oba układy zostały zaaprobowane przez Bundesrat, a 23 maja prezydent Heinemann podpisać ustawę ratyfikacyjną²².

Po uchwale wyrażającej aprobatę dla ratyfikacji układów wschodnich Bundestag większością 491 gło­sów przy 5 wstrzymujących się uchwalił 17 maja 1972 r. wspólną rezolucję (Entschliessung) w kwestii polityki zagranicznej. Zawiera ona szereg wątpliwych sformułowań i ocen, niezgodnych z duchem i literą za­wartych układów. Rezolucja ta, której uchwalenie było rezultatem ówczesnej złożonej sytuacji wewnątrzpoli­tycznej w RFN i układu sił w parlamencie, nie posia­da żadnego znaczenia prawnomiędzynarodowego i nie rzutuje w najmniejszym stopniu na ważność zawar­tych przez RFN układów.

Jak przebiegał proces ratyfikacyjny w PRL? Ratyfi­kacja umów międzynarodowych należy, zgodnie z ar­tykułem 25 ust l pkt 7 Konstytucji PRL z 1952 r., do kompetencji Rady Państwa ²³ — jednego z dwóch-naczelnych organów władzy państwowej, będącego emanacją Sejmu i pełniącego funkcje kolegialnego sze­fa państwa. Przy ratyfikacji układu z 7 grudnia 1970 r. zastosowano z uwagi na jego duże znaczenie politycz­ne szczególną procedurę, mieszcząca się w ramach wy­mogów konstytucyjnych odnoszących się do ratyfikacji umów międzynarodowych. Po zatwierdzeniu układu przez rząd PRL prezes Rady Ministrów wystąpił 20 kwietnia 1972 r. do Rady Państwa z wnioskiem o jego ratyfikację. Rada Państwa, uznając za celowe uzyska­nie opinii właściwych organów Sejmu, skierowała tekst układu wraz z wnioskiem rządowym do Prezydium Sejmu. Sprawa ta była rozpatrywana na plenarnymi

34

posiedzeniu Sejmu 27 kwietnia 1972 roku. Informacji w sprawie układu udzielił minister spraw zagranicz­nych Stefan Olszowski. Sprawa została następnie prze­kazana do dwóch komisji sejmowych, Spraw Zagra­nicznych oraz Prac Ustawodawczych, którym zlecono ustosunkowanie się do wniosku rządowego. 25 maja 1972 r. odbyto się wspólne posiedzenie obu Komisji, które po 9-godzinnej dyskusji wyraziły jednomyślne opinie pozytywne w sprawie ratyfikacji układu. Rada Państwa na posiedzeniu z 26 maja 1972 r., po zapozna­niu się ze wspólną uchwałą obu komisji sejmowych, podjęła uchwałę o ratyfikacji układu z 7 grudnia 1970 roku²⁴.

3 czerwca 1972 r. nastąpiła w Bonn wymiana doku­mentów ratyfikacyjnych układu²⁵, który zgodnie z je­go artykułem V wszedł w tymże dniu w życie ²⁶. Speł­nione zostały wszystkie warunki, by strony mogły roz­począć praktyczną realizację układu-⁷. Pierwszym kro­kiem w tym kierunku było ustanowienie normalnych stosunków dyplomatycznych, co nastąpiło 14 września 197.2 r. w Bonn na podstawie wymiany not między mi­nistrami spraw zagranicznych obu krajów, S. Olszow-skim i W. Scheelem.

Układ zawarty między PRL i RFN 7 grudnia 1970 r. ma moc wiążącą dla obu państw. Ewentualne zmiany rządów nie mają i nie mogą mieć wpływu na moc wią­żącą zawartych przez państwa układów międzynarodo­wych. Tę oczywistą sprawę potwierdzili w toku walki wokół ratyfikacji układów z PRL i ZSRR również od­powiedzialni przedstawiciele opozycji w RFN, w szcze­gólności premier Nadrenii—Palatynatu Helmut Kohl w Bundesracie²⁸. Pół roku po wejściu w życie ukła­dów również F. J. Strauss, jeden z przywódców opo­zycji, reprezentujący w jej obrębie najbardziej nie-

35

przejednane wobec rządu stanowisko, stwierdził w Bundestagu expressis verbis, że uznaje ich moc praw­ną ^2!).

UKŁAD Z 7 GRUDNIA 1970 R. I JEGO PROBLEMY PRAWNE

1. UWAGI OGÓLNE

Układ PRL—RFN z 1970 r. jest aktem krótkim i zwięzłym. Składa się ze wstępu i pięciu artykułów, z których cztery zawierają konkretne postanowienia o charakterze prawnomiędzy narodowym. Część z nich to zobowiązania ustanowione w stosunkach między stronami układu po raz pierwszy. Należą do nich w szczególności: stwierdzenie przez RFN, że linia Odry— —Nysy stanowi zachodnią granicę państwową Polski (artykuł l, ust. 1), stwierdzenie sygnatariuszy układu, że nie mają wobec siebie żadnych roszczeń terytorial­nych (artykuł I ust. 3; dotychczas RFN występowała z takiego rodzaju roszczeniami), a także ich wzajemne zobowiązanie podjęcia kroków w kierunku pełnej nor­malizacji i wszechstronnego rozwoju wzajemnych sto­sunków {artykuł III ust. 1). Układ zawiera poza tym szereg postanowień, które potwierdzają zasady i nor­my obowiązujące strony bądź na mocy innych, poprzed­nio zawartych umów międzynarodowych, bądź po­wszechnego prawa międzynarodowego — takie jak np. zakaz stosowania przemocy lub groźby jej użycia, obowiązek załatwiania sporów wyłącznie za pomocą środków pokojowych (artykuł II ust. 2) i przestrzega-

4fi

nią wcześniej zawartych umów międzynarodowych (artykuł IV).

Wiele dyskutuje się nad charakterem układu war­szawskiego, podobnie jak i moskiewskiego, oraz nad sprawą, do jakiej kategorii umów należy je zaliczyć: do traktatów pokoju, paktów o nieagresji, układów granicznych, umów terytorialnych, deklaracji o zrze­czeniu się praw, aktów uznania, umów o współpracy, o normalizacji stosunków? Oba układy nie dadzą się w rzeczywistości jednoznacznie zaszeregować, zawie­rają bowiem elementy spotykane w różnych rodza­jach umów międzynarodowych. Nie są więc traktata­mi pokoju i zgodnie z zamierzeniami sygnatariuszy nie miały ich zastąpić, choć przyczyniły się w nie­małym stopniu do umocnienia pokojowych stosunków między ich stronami¹. Niektórzy uważają układ PRL—RFN za układ graniczny z klauzulą o wyrze­czeniu się siły, jako że jego głównym postanowieniem jest porozumienie w sprawie granicy na Odrze i Ny­sie, układ moskiewski zaś — za układ o wyrzecze­niu się siły z klauzulą terytorialną². Należy jednak pamiętać, że sprawy te przez długi okres poprzedza­jący rokowania dotyczące zawarcia układów, a zwła­szcza w toku ich negocjowania, uważane były za or­ganicznie ze ,sobą związane. Zarówno Polska, jak i ZSRR podkreślały, że bez uznania terytorialnego status quo w Europie i zobowiązania się do posza­nowania nienaruszalności granic samo wyrzeczenie się użycia siły lub jej groźby nie odegrałoby właściwe} roli. Minister Olszowski stwierdził w Sejmie 27 kwie­tnia 1972 r.: „Zawarcie układu ograniczonego jedynie do rezygnacji z groźby użycia siły lub użycia siły mi­jałoby się z celem. Nie różniły nas z rządem Brandta zapatrywania co do konieczności przestrzegania w sto­sunkach międzynarodowych zasady wyrzeczenia się

47

groźby użycia siły lub użycia siły. Byliśmy zawsze świadomi ogromnego znaczenia tej zasady i jej prze­strzegania w stosunkach między państwami. Trwale potwierdzenie tej zasady w układzie z RFN nie wnio­słoby jednak do naszych stosunków żadnych istotnych nowych elementów. Wyrzeczenie się użycia siły posia­da właściwy sens i znaczenie tylko w oparciu o uzna­nie nienaruszalności granic i poszanowania integral­ności terytorialnej"³. Również strona radziecka stale podkreślała pierwszoplanowe znaczenie klauzul teryto­rialnych w układzie z RFN. Minister Gromyko w prze­mówieniu z 12 kwietnia 1972 r., wygłoszonym na wspólnym posiedzeniu Komisji Spraw Zagranicznych Rady Związku i Rady Narodowości Rady Najwyższej ZSRR, podkreślił, że rdzeniem układu są zawarte w artykule 3 zobowiązania stron w kwestii terytorialnej. „Są to postanowienia o zasadniczym znaczeniu, ponie­waż problem granic jest w istocie problemem wojny lub pokoju, centralnym ogniwem bezpieczeństwa euro­pejskiego. Tylko wówczas, gdy strony zajmują jasne i sprecyzowane stanowisko w tej sprawie, można mó­wić o kształtowaniu stosunków z RFN na niezawodnej podstawie zaufania i wzajemnego zrozumienia" ⁴.

Podstawą obu układów, których istotę i charakter opozycja w RFN stara się nierzadko zaciemnić i znie­kształcić, jest uzgodniona przez strony wola zerwania z tragiczną przeszłością, wyjścia z istniejącego, rudy-mentarnego stanu pokoju, jakim jest jedynie brak sta­nu wojny, i wkroczenia na drogę stopniowej normali­zacji i odprężenia⁵. Dlatego też układ PRL—RFN nie może być uważany za umowę mającą cechy modus vi-vendi ⁶, co mogłoby postawić w wątpliwość jego trwa­łość i sugerować jego tymczasowy charakter⁷. Z litery i ducha układu wynika, że strony zmierzały do usta­nowienia na jego gruncie nie tymczasowych i przej-

48

ściowych, lecz trwałych stosunków prawno-politycz-nych. Już sama nazwa: układ o podstawach normali­zacji stosunków wzajemnych wskazuje, że został on zawarty, by służyć jako baza wyjściowa do przyszłego kształtowania się stosunków między jego stronami, obejmującego między innymi zawarcie szeregu dal­szych porozumień. Jako punkt wyjścia, podstawa do rozwoju przyszłych stosunków układ nie może mieć charakteru prowizorycznego. Niejednokrotnie też obie strony podkreślały, że układ winien odegrać rolę punktu zwrotnego między tragiczną przeszłością a no­wym okresem, który przebiegać powinien pod znakiem odprężenia, normalizacji i współpracy. Zawarte w ukła­dzie zobowiązania stron zarówno odnośnie do spraw terytorialnych, jak i przestrzegania celów i zasad Kar­ty NZ, a w szczególności wyrzeczenia się stosowania przemocy w ich stosunkach wzajemnych, noszą z na­tury rzeczy charakter trwały, gdyż stanowią funda­ment, na którym winny kształtować się — odmiennie niż w przeszłości — stosunki miedzy obu państwami. Trwały charakter układu wykazało zresztą samo życie. Przeszło pięć lat po jego podpisaniu sygnatariusze po­twierdzili raz jeszcze „przełomowe znaczenie tego ukła­du, który jest bazą wyjściową dla rozwoju ich stosun­ków zgodnie z zasadami dobrosąsiedztwa i konstruk­tywnej współpracy" ^a.

l/kład z 7 grudnia 1970 r. nie może też być uważany za układ normalizacyjny we właściwym tego słowa znaczeniu, gdyż wobec braku stosunków dyplomatycz­nych między stronami (które istniały od 1955 r. mię­dzy ZSRR a RFN), mógł on dopiero stworzyć podsta­wy do stopniowego znormalizowania stosunków dotąd bądź w ogóle nie istniejących, bądź szczególnie złych i napiętych w warunkach zimnej wojny.

We wstępie do układu sformułowane zostały moty-

— Ncrruali-acja stosunków.

49

wy, które skłoniły strony do jego zawarcia: koniecz­ność zapewnienia nowemu pokoleniu pokojowej przy­szłości⁹, pragnienie stworzenia trwałych podstaw do pokojowego współżycia oraz rozwoju normalnych i do­brych stosunków między obu krajami, dążenie do utrwalenia pokoju i bezpieczeństwa w Europie. We wstępie wspomina się też o minionej wojnie, której pierwszą ofiarą była Polska, i o cierpieniach narodów Europy. Układ skierowany jest jednak przede wszyst­kim ku przyszłości. Strony uznają w nim konieczność zagwarantowania pokoju, którego podstawowy waru­nek stanowią; nienaruszalność granic oraz poszanowa­nie integralności terytorialnej i suwerenności państw europejskich w ich obecnych granicach. Skrupulatne wcielanie w życie tych celów winno stworzyć warunki do ukształtowania się normalnych stosunków między obu narodami i doprowadzić do odprężenia i umocnie­nia bezpieczeństwa w Europie.

Pierwsze cztery artykuły układu dotyczą kolejno: spraw terytorialnych (I), zobowiązania stron kierowa­nia się celami i zasadami Karty NZ, a w szczególności wyrzeczenia się stosowania przemocy (II), kwestii nor­malizacji stosunków (III) oraz sprawy ważności umów zawartych uprzednio przez strony z innymi państwami (IV); artykuł V zawiera postanowienia końcowe.

Z punktu widzenia techniki prawotwórczej układ PRL—RFN, będący wynikiem żmudnej i intensywnej, trwającej 10 miesięcy pracy doświadczonych polity­ków, dyplomatów i prawników obu państw-kontrahen-tów, należy uznać za akt udany. Intencje stron, które po długich dyskusjach znalazły w drodze kompromisu odpowiadające im sformułowania, zostały wyrażone ja­sno i niedwuznacznie. Przyjęte w układzie zobowiąza­nia zostały określone konkretnie, z należytą precyzją,^; nie pozostawiając miejsca na wątpliwości i nieporozu-

50

mienia. Układ PRL—RFN, podobnie jak każda inna umowa międzynarodowa, winien być interpretowany w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, ja­kie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w da­nym kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i ce­lu ¹°..Na marginesie warto dodać, że układ PRL—RFN, podobnie jak ZSRR—RFN, zawiera szereg sformuło­wań bądź wprost przejętych z Karty NZ, bądź bardzo do nich zbliżonych.

Przy interpretacji układu nie chodzi o to, jakimi motywami kierowały się w rzeczywistości obie strony, godząc się na zawarcie układu, ani czego oczekiwały i oczekują od niego w przyszłości (nie zawsze musi się to pokrywać), lecz o uzgodnione pojęcia dotyczące okre­ślenia celów, które znalazły swój wyraz w samym tek­ście układu¹¹. Opozycja w RFN wysuwała też wątpli­wości, czy niektóre pojęcia i słowa użyte w układzie mają dla obu stron ten sam sens. Zapomina się przy tym, że negując zasadniczo i a priori możliwość wyra­żenia za pomocą słów tych samych treści, podważa się w ogóle sens i możliwość zawierania umów¹².

Państwa o odmiennych systemach społeczno-poli-tycznych, reprezentujące różne kierunki w polityce za­granicznej, zawierając umowę międzynarodową czynią to w nadziei, że będzie ona w bliższej czy dalszej przy­szłości służyć osiągnięciu ogólnych celów ich polityki, nie pokrywających się, a nieraz różniących się w spo­sób diametralny. Są one jednak prawnie związane teks­tem zawartej umowy, będącej wynikiem osiągniętego kompromisu. Przy umowie dwustronnej, która docho­dzi do skutku w wyniku consensusu dwóch państw, niedopuszczalne jest wysuwanie przez jedną ze stron już po osiągnięciu porozumienia, znajdującego wyraz w podpisaniu umowy, jakichkolwiek zastrzeżeń ¹³, gdyż podważałyby one lub uchylały osiągnięte porozumienie.

51

Tymczasem wiadomo, ze jednocześnie z uchwaleniem przez Bundestag ustaw ratyfikacyjnych, upoważniają­cych prezydenta federalnego do ratyfikowania układów z ZSRR i PRL, silna opozycja parlamentarna CDU/ /CSU, dysponująca w owym czasie połową głosów w Bundestagu^ wywarła nacisk na koalicję rządową w celu uchwalenia specjalnej rezolucji, wyjaśniającej stanowisko RFN wobec niektórych postanowień za­wartych w obu układach. Rezolucja ta wyraża formal­nie motywy i nadzieje Bundestagu odnośnie do ukła­dów wschodnich, nie posiada jednak — powtórzmy — żadnego znaczenia prawnomiędzynarodowego. Wiliy Brandt w toku dyskusji w Bundestagu stwierdził: „Je­śli ktoś wierzył w samej rzeczy, że mógłby przy po­mocy rezolucji zmienić układ, to pertraktowaliśmy na fałszywej podstawie"^u. Kontrahenci układów zawar­tych z RFN, odnośnie do których Bundestag uchwalił specjalne rezolucje, tj. Francja w wypadku układu eli­zejskiego z 22 stycznia 1963 r., ZSRR — układu z 12 sierpnia 1970 r.¹⁵ i Polska — układu z 7 grudnia 1970 r.¹⁶, stanęli na słusznym stanowisku, że znaczenie prawne ma tylko tekst zawartych przez strony ukła­dów. Właściwą ocenę rezolucji znaleźć można również w wypowiedziach wielu polityków RFN (w tej liczbie także z obozu opozycji)¹⁷, w artykułach specjalistów prawa międzynarodowego ¹⁸ oraz publicystów¹⁹. Należy dodać, że rząd federalny, zdając sobie doskonale spra­wę ze stanowiska rządu PRL w tej kwestii, nie prze­kazał mu tekstu rezolucji Bundestagu ^2f>, nie może ona zatem wchodzić nawet w skład „kontekstu", o którym mówi artykuł 31 ust. l lit. 6 konwencji wiedeńskiej o prawie umów międzynarodowych z 1969 roku²¹. Wąt­pliwe jest również, czy rezolucja ta może podpadać pod postanowienie artykułu 32 lit. a tejże konwencji, dotyczące pomocniczych środków interpretacji, gdyż

52

wolno do nich sięgać dla potwierdzenia znaczenia wy­nikającego z zastosowania artykułu 31 lub dla ustale­nia go w sytuacji, gdy interpretacja oparta na artykule 31 „pozostawia znaczenie dwuznacznym lub nie ja-snym", czego nie można przecież powiedzieć o tekście układu z 7 grudnia 1970 roku.

W praktyce wspomniana rezolucja Bundestagu nie odegrała żadnej roli. W deklaracji rządowej RFN z 18 stycznia 1973 r. w ogóle o niej nie wspomniano i zdaje się ona jak gdyby ulegać zapomnieniu. Przy zatwierdzaniu umów zawartych w 1975 r. z Polską nie próbowano też więcej rozwiązywać istniejących w RFN trudności wewnątrzpolitycznych w drodze uchwalania specjalnych rezolucji. Nie należy jednak zapominać, że wpływowe siły, nacjonalistyczne i anty odprężeniowe w RFN, nie natrafiając często na odpowiednie prze­ciwdziałanie ze strony koalicji rządowej, posługują się wspomnianą rezolucją Bundestagu oraz orzeczeniami Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z lat 1973 i 1975, które przyjęły absurdalną tezę o dalszym ist­nieniu Rzeszy Niemieckiej, by nadal głosić rewizjoni­styczne hasła, sprzeczne z istotą zawartych z państwa­mi socjalistycznymi porozumień.

2. KWESTIE TERYTORIALNE

Węzłowe miejsce w układzie z 7 grudnia 1970 r. zaj­mują sprawy terytorialne, nieprzypadkowo umieszczo­ne przez strony w artykule I układu. Dlatego też okre­śla się go zazwyczaj w literaturze jako układ granicz­ny (Grenzvertrag)^ss. Kwestia granicy na Odrze i Ny­sie była od chwili powstania RFN głównym punktem konfliktowym między Polską a tym państwem. Bez jej rozwiązania przez znalezienie formuły odpowiadającej

53

obu stronom niemożliwe byłoby zawarcie jakiegokol­wiek dwustronnego układu politycznego jako punktu wyjściowego do dalszych kroków, które mogłyby do­prowadzić do normalizacji stosunków między obu kra­jami.

Układ nie jest traktatem pokoju i RFN nie dokonała w nim cesji na rzecz Polski obszarów położonych na wschód od linii Odry—Nysy, gdyż nie należały one ni­gdy do RFN, która powstała dopiero w 1949 roku. Ob­szary te przypadły Polsce na mocy układu poczdam­skiego i od przeszło 30 lat wykonuje ona na nich swą władzę zwierzchnią.

Przed podjęciem analizy prawnej terytorialnych po­stanowień układu PRL—RFN warto choć pokrótce przypomnieć podstawy prawne przynależności tych ob­szarów do Polski. Mimo że zagadnienia te po wejściu w życie układu mają znaczenie głównie historyczne, ich przypomnienie może mieć pewien walor praktycz­ny wobec dających jeszcze o sobie znać, choć tracą­cych stopniowo na sile, żądań zachodnioniemieckich kół nacjonalistycznych i antyodprężeniowych, które posługują się sprawą granic w walce przeciwko poli­tyce wschodniej rządu socjalliberalnego.

Polska otrzymała w 1945 r. ziemie zachodnie i pół­nocne, wchodzące przed wojną w skład Rzeszy Nie­mieckiej, na podstawie decyzji trzech wielkich mo­carstw — ZSRR, USA i Wielkiej Brytanii — które obszary te odłączyły od Niemiec i przekazały ze skut­kiem ostatecznym Polsce. W owym czasie mocarstwa te działały w imieniu wszystkich państw wchodzących w skład koalicji antyhitlerowskiej i ich decyzje, pod­jęte na wspólnych konferencjach, a dotyczące wojny z państwami Osi oraz sposobów likwidacji jej skut­ków — między innymi w drodze ustalenia nowych gra­nic — uważane były powszechnie przez społeczność

54

międzynarodową za" słuszne i zrozumiałe następstwo II wojny światowej oraz skuteczny środek zapobieże­nia przyszłym agresjom, zagwarantowania pokoju i bezpieczeństwa. Legalność uzgodnionych przez wielkie mocarstwa zmian terytorialnych na niekorzyść państw pokonanych nie była w owym czasie na ogół kwestio­nowana ²³. Nastąpiło to dopiero w kilka lat później, w okresie zimnej wojny. W 1945 r. Polska rozciągnęła swą władzę zwierzchnią nad Ziemiami Zachodnimi i Północnymi nie w drodze „bezprawnej aneksji", jak utrzymywali niektórzy politycy i autorzy zachodnio-niemieccy, lecz w rezultacie odpowiedniej decyzji trzech wielkich mocarstw. Wiadomo powszechnie, że w owym okresie zmiany graniczne w Europie w ogóle nie mogły być przeprowadzone przez żadne państwo, w tej liczbie i Polskę, wbrew czy też mimo woli Wiel­kiej Trójki, lecz tylko za jej wyraźną zgodą i aprobatą. Tak też było z dawnymi obszarami niemieckimi, prze­kazanymi Polsce na mocy układu poczdamskiego.

Abstrahując w tym miejscu od argumentów natury historycznej, należy stwierdzić, że obszary położone na wschód od Odry—Nysy zostały przekazane Polsce jako częściowe zadośćuczynienie za ciężki delikt międzyna­rodowy, dokonany wobec niej przez Rzeszę Niemiecką w postaci zbrojnej agresji w 1939 r. oraz za stosowanie na jej terytorium systemu gwałtu i bezprawia w okre­sie okupacji²⁴. Wielkie mocarstwa pragnęły ponadto, ustalając nową granicę polsko-niemiecką, poprawić sy­tuację geograficzno-militarną Polski i tym samym wzmocnić jej bezpieczeństwo, które uważały za ele­ment składowy bezpieczeństwa powszechnego w Euro­pie i na świecie ²⁵.

Należy pamiętać, że sprawa przekazania Polsce tych obszarów nie była decyzją pochopną, podjętą bez wcze­śniejszych ustaleń dopiero na konferencji w Poczda-

55

mię. Sprawa ta była szczegółowo rozważana na szere­gu spotkań Wielkiej Trójki, w łonie której istniały w tej sprawie w różnych okresach różnice zdań, ale nie co do samej zasady odłączenia obszarów wschodnich od Rzeszy, a tylko co do rozmiarów terytorium, jakie miała otrzymać Polska. Ostateczne porozumienie w tej sprawie osiągnięto na konferencji poczdamskiej^2fi. Już jednak na poprzedzającej ją konferencji jałtańskiej, która odbyła się na trzy miesiące przed kapitulacją Rzeszy, podjęto niedwuznaczną decyzję, że ,,Polska po­winna uzyskać istotny przyrost terytorialny na półno­cy i zachodzie". Decyzja ta została ogłoszona, była za­tem znana również rządowi Rzeszy w momencie pod­pisywania aktu o bezwarunkowej kapitulacji.

Koncepcja wysiedlenia ludności niemieckiej z obsza­rów, które miała otrzymać Polska, zrodziła się w cza­sie wojny w Londynie i Wielka Trójka doszła w tej sprawie do porozumienia jeszcze przed konferencją poczdamską²⁷. Wielkie mocarstwa nie tylko nie wy­stępowały potem przeciwko wysiedleniu Niemców, lecz uzgodniły z, władzami polskimi szczegóły ich przesie­dlenia do poszczególnych stref okupacyjnych i posta­wiły do dyspozycji niezbędne środki transportu. Nic nie wskazuje na to, by którekolwiek z wielkich mocarstw uważało w owym czasie wysiedlenie ludności niemiec­kiej za proces przejściowy, który miałby być w póź­niejszym terminie powtórzony w kierunku odwrot­nym.

Realizacja działań przewidzianych w aktach prawno-międzynarodowych należy przede wszystkim do państw, które je sporządziły. Główna odpowiedzialność prawnomiędzynarodowa za decyzję o wysiedleniu lud­ności niemieckiej z obszarów przyznanych Polsce^2a spo­czywa na trzech wielkich mocarstwach, sygnatariuszach układu poczdamskiego, oraz Francji, która się do nich

56

przyłączyła²⁹. Współodpowiedzialność za wcielenie w życie postanowień rozdziału XIII układu poczdamskie­go ponosi oczywiście także Polska³⁰. Zawarta w tym układzie decyzja o przesiedleniu ludności niemieckiej uważana jest, podobnie jak cały układ, za zgodną z prawem. Układ poczdamski — jak każdą umowę — należy rozpatrywać w jego całokształcie. Nie można natomiast powoływać się na niektóre tylko postano­wienia polityczne, wygodne w danym momencie (np. odnośnie do Niemiec jako całości, odnośnie do Berlina), a równocześnie ignorować lub odrzucać postanowienia niewygodne, kwalifikując je jako nielegalne. Kwestio­nowanie legalności akcji wysiedleńczej po upływie ćwierćwiecza — między innymi również przez kancle­rza W. Brandta — mogło być podyktowane jedynie względami sytuacji wewnętrznej RFN i polityki mię­dzypartyjnej w tym kraju ³³.

W Poczdamie zapadła decyzja oderwania od Niemiec obszarów położonych na wschód od Odry—Nysy o łącznej powierzchni 114032 km². Obszary te, określone w uchwałach poczdamskich jako „byłe (former) tery­toria niemieckie", zostały wyłączone spod kompetencji Sojuszniczej Rady Kontroli, która miała w okresie okupacji Niemiec reprezentować interesy przyszłego państwa niemieckiego jako całości. Obszary na wschód od Odry i Nysy zostały oddane pod zarząd Polski lub ZSRR — nie zaś pod reżim okupacyjny, który z na­tury rzeczy ma charakter okresowy. O ostatecznym charakterze odłączenia tych ziem od Niemiec i prze­kazania ich Polsce świadczy dobitnie właśnie decyzja wielkich mocarstw o przesiedleniu ludności niemieckiej do stref okupacyjnych Niemiec.

Warto przypomnieć, że także wobec innych państw Osi, sojuszników Rzeszy, zastosowano analogiczny śro­dek w postaci poważnego zmniejszenia ich stanu tery-

57

torialnego, i to przeważnie na rzecz ofiar ich agresji, przy czym również odbyło się to nie w trybie rokowań z państwami pokonanymi, lecz w drodze narzucenia im przez wielkie mocarstwa w momencie kapitulacji z góry ustalonych przez zwycięzców klauzul terytorialnych ³². Z bardzo poważnymi stratami terytorialnymi wyszła z II wojny światowej Japonia, którą pozbawiono nie­mal połowy jej przedwojennego obszaru (około 300 tyś. km²). Włochy utraciły na rzecz ofiar agresji w Euro­pie, tj. Francji, Grecji i Jugosławii, obszary obejmu­jące około 10 tyś. km- oraz całe imperium kolonialne w Afryce. Straty terytorialne poniosły również Finlan­dia i Węgry.

We wszystkich tych wypadkach decyzje terytorialne zostały podjęte przez wielkie mocarstwa koalicji anty­hitlerowskiej jeszcze przed kapitulacją tych państw. Późniejsze akty, sporządzone z udziałem państw poko­nanych, jak układy rozejmowe, a potem traktaty po­kojowe, zatwierdzały już tylko formalnie decyzje trzech wielkich mocarstw ^u;!. Przy tym traktaty poko­jowe zawarte w 1947 r. z byłymi sojusznikami III Rze­szy w Europie zawierają postanowienia stwierdzające, że wchodzą one w życie po ratyfikacji przez zwycięskie wielkie mocarstwa i że do ich ważności nie jest ko­nieczna ratyfikacja, a więc zgoda państwa zwyciężo­nego³⁴. Nie ma żadnych podstaw do przypuszczenia, że w stosunku do Rzeszy Niemieckiej zamierzano za­stosować śroclki łagodniejsze niż wobec pozostałych państw Osi, których wina za rozpętanie II wojny świa­towej, a cóż dopiero za bezprawne i okrutne formy jej prowadzenia, była znacznie mniejsza. Akty sojusznicze z lat 1944—1945 świadczą o czymś wręcz odwrot­nym.

Niektórzy politycy i autorzy zachodnioniemieccy utrzymują, że wielkie mocarstwa gwarantowały grani-

58

ce Niemiec z 1937 roku. Tezę tę lansowali w RFN zwłaszcza przeciwnicy układów z Polską i ZSRR, któ­rzy twierdzili, że uznanie obecnej zachodniej granicy Polski godzi w gwarancje sojuszników, w każdym zaś razie stanowi nieuzasadnioną rezygnację z tych gwa­rancji, jest przy tym niezgodne z Ustawą Zasadniczą RFN, w której pojęcie Niemiec oznaczać może tylko stan terytorialny w granicach z 1937 roku. W niektó­rych dokumentach sojuszniczych z lat wojny oraz bez­pośrednio po jej zakończeniu jest rzeczywiście mowa o Niemczech w granicach z 31 grudnia 1937 r., tj. z okresu bezpośrednio poprzedzającego rozpoczęcie przez Hitlera zaborów terytorialnych, które miały do­prowadzić do stworzenia Rzeszy Wieikomemieckiej (Grossdeutsches Reich). W porozumieniu londyńskim z 12 września 1944 r. o strefach okupacji Niemiec i ad­ministracji Wielkim. Berlinem³⁵ mówi się o podziale Niemiec dla celów okupacji na trzy strefy (pkt l)³⁶, przy czym pod pojęciem Niemiec rozumiano teryto­rium w granicach z 1937 r., eliminując z niego, rzecz jasna, takie obszary zagarnięte siłą począwszy od 1938 r., jak Austria, Czechosłowacja, Gdańsk, Kłajpeda, ziemie Polski, Francji itp. Miał to być jednak punkt wyjścia do podziału Niemiec na strefy okupacyjne, nie zaś gwarancja integralności terytorium państwa-agreso-

ra

Jak wynika z dokumentów, pojęcie Niemiec w gra­nicach z 1937 r. zostało na konferencji poczdamskiej przyjęte jedynie jako podstawa do rokowań i decyzji i w żadnym wypadku nie oznaczało, że wielkie mocar­stwa zamierzają zmienić swoje poprzednie decyzje o istotnym uszczupleniu terytorium Niemiec ³⁸. W sze­regu jednostronnych i wspólnych deklaracji z okresu wojny (Teheran, Kair, Jałta) przywódcy państw koa­licji antyhitlerowskiej w sposób jednoznaczny stwier-

59

dzali, że jednym ze skutków zwycięstwa nad państwa­mi Osi, a zwłaszcza nad Rzeszą, będzie zmniejszenie ich terytorium na rzecz ofiar ich agresywnych poczy­nań. W deklaracji berlińskiej z 5 czerwca 1945 r., ogło­szonej w niespełna miesiąc po kapitulacji Rzeszy, czte­ry mocarstwa — obejmując czasowo władzę najwyższą nad Niemcami — oświadczyły wprawdzie we wstępie (ust. 5), iż nie oznacza to aneksji Niemiec, jednocześnie jednak zastrzegły, że „określą później granice Niemiec, albo którejbądź ich części, jak również sytuację praw­ną Niemiec lub wszelkich obszarów, będących obecnie częścią terytorium niemieckiego" (ust. 6 wstępu). Trze­ba zaiste mieć wiele wyobraźni, by tego rodzaju sfor­mułowanie uznać za gwarancję integralności teryto­rialnej Niemiec ³⁹!

Kilka tygodni po ogłoszeniu deklaracji berlińskiej w układzie poczdamskim podjęto decyzję o przekaza­niu Związkowi Radzieckiemu miasta Królewca (dzi­siejszy Kaliningrad) z obszarem przyległym, co zobo­wiązały się poprzeć rządy USA i Wielkiej Brytanii (rozdział VI) oraz o przekazaniu byłych obszarów nie­mieckich położonych na wschód od Odry—Nysy Polsce (rozdział IX). Po bezwarunkowej kapitulacji Niemiec ich zgoda na zmniejszenie terytorium nie była potrzeb­na ⁴⁰. Zastrzeżenie formalnego sfinalizowania tego zmniejszenia terytorium Rzeszy w momencie przepro­wadzenia pokojowego uregulowania (peace settlement) trudno uważać za gwarantowanie przez wielkie mo­carstwa integralności terytorialnej Niemiec w grani­cach przedwojennych lub za zamiar przywrócenia stanu terytorialnego Niemiec z 1937 roku ^4ł.

W jeszcze mniejszym stopniu świadczyłaby o tym — jak już wspomniano — poważna w skutkach decyzja wielkich mocarstw o wysiedleniu z obszarów przeka­zanych Polsce ludności niemieckiej na terytorium oku-

60

powanych Niemiec. Trudno również dopatrywać się w sformułowaniu artykułu 7 układu generalnego z 26 maja 1952 r, (w redakcji z 23 października 1954 r.). zawartego między trzema mocarstwami zachodnimi a RFN, które (analogicznie jak w układzie poczdam­skim) mówi o ostatecznym ustaleniu granic Niemiec w pokojowym uregulowaniu, zamiaru przywrócenia przedwojennych granic Niemiec *^y.

Skoro więc intencje wielkich mocarstw, wyrażane w okresie wojny i bezpośrednio po wojnie w szeregu obowiązujących je aktów prawnomiędzynarodowych, mało pozostawiają tu wątpliwości *³ (powstały one do­piero później, gdy w okresie zimnej wojny mocarstwa anglosaskie usiłowały osłabić przyjęte przedtem w tym względzie zobowiązania), należałoby rozważyć, czy de­cyzja odłączenia od Niemiec części ich przedwojennego terytorium i przekazania jej Polsce lub Związkowi Ra­dzieckiemu była zgodna z obowiązującymi wówczas normami prawa międzynarodowego.

Szereg autorów zachodnioniemieckich dowodzi, że w owym czasie istniał absolutny zakaz aneksji teryto­rium innego państwa, który czynił nielegalnymi wszel­kie zmiany terytorialne nie oparte na woli ludności, t j. na zasadzie samostanowienia — i to zarówno jeśli chodzi o zmiany dokonane na niekorzyść państw-ofiar agresji, jak i państw-agresorów⁴⁴ (tzw. Gegen-Anne-xion). Zakaz aneksji, który nie istniał przed I wojną światową, zaczął przenikać do prawa międzynarodowe­go, i kształtować się równocześnie z normami ograni­czającymi i stopniowo delegalizującymi wojnę jako środek rozstrzygania sporów. Ważnymi etapami na tej drodze było podpisanie Paktu Ligi Narodów i tzw. paktu Brianda—Kellogga z 1928 roku. Ustanowiony zakaz napaści wojennej był równoznaczny z zakazem aneksji cudzych terytoriów, będącej wynikiem tej na-

61

paści. Tak więc wszystkie akty agresji III Rzeszy i jej sojuszników oraz będące ich rezultatem aneksje tery­torialne uznane zostały przez mocarstwa koalicji anty­hitlerowskiej za nieważne i pozbawione skutków praw­nych.

Czy jednak niedopuszczalne jest również odłączenie części terytorium od państwa-agresora? Należy pa­miętać, że prawo międzynarodowe zakazuje dziś woj­ny agresywnej, nie zaś wojny obronnej, którą uznaje za w pełni legalną (artykuł 51 Karty NZ). Gwarancja nienaruszalności obejmująca również terytorium agre­sora stwarzałaby dlań stan bezkarności. Zakaz aneksji terytorium agresora oznaczałby bowiem w praktyce zdjęcie z niego wszelkiego ryzyka, gdyż nie groziłoby mu niebezpieczeństwo, że dosięgnie go ten sam los, który zgotował ofierze agresji. Absolutny zakaz aneksji byłby równoznaczny z absolutnym zakazem wojny — także obronnej⁴⁵.

Należy pamiętać, że obszary na wschód od Odry— —Nysy zostały Polsce przyznane przez wielkie mocar­stwa w drodze adjudykacji⁴*⁵; podobnie zresztą było w wypadku obszarów odłączonych od innych państw Osi. Polska od ponad 30 lat wykonuje też w sposób niezmącony swoją władzę zwierzchnią nad obszarami przyznanymi jej układem poczdamskim.

Przekonanie o słuszności powojennych rozwiązań terytorialnych utwierdza się dziś coraz mocniej także w społeczeństwie zachodnioniemieckim, ogarniając co­raz szersze kręgi opinii publicznej. Znany publicysta Theo Sommer zauważa: „Korzystanie z trzech roz­biorów Polski, polityka germanizacyjna Rzeszy kaj-zerowskiej, polityka Rzeszy hitlerowskiej nastawio­na na eksploatację, ujarzmienie i eksterminację Po­laków — za to pokutujemy dzisiaj. Płacimy za napaść na Polską we wrześniu 1939 roku. Płacimy za to, że

62

co piąty mieszkaniec Polski nie przeżył wojny; że przez długie lata usiłowaliśmy tych, co uszli z życiem, deklasować do roli «lud,u roboczego bez kierownic-twa» (fuhrerloses Arbeitsvólk) («Polak pozostanie wiecznym robotnikiem sezonowym i wędrownym*); że zrobiliśmy wszystko, by «etnicznie obcych* (Fremd-vólkischen) na Wschodzie piętnować jako helotów (Himmler: «Zwykłe liczenie do 500 najwyżej, podpi­sanie się nazwiskiem, nauka, że przykazaniem boskim jest być posłusznym Niemcom, (...) czytania nie uwa­żam za konieczne»).

Wszystko to było jak bumerang. Granice z, 1937 r.: Należało ich chcieć w 1937 roku. Wypędzenie Niem­ców: Ściągnęliśmy je na nasze głowy poprzez cynicz­ne okropności hitlerowskiej polityki przesiedleń" ⁴⁷.

Traktat pokoju z Niemcami czy też z ich sukceso­rami prawnymi, który mógł formalnie wypełnić za­strzeżenie, o jakim mowa w układzie poczdamskim, nie został dotąd zawarty w związku z określonym roz­wojem sytuacji politycznej w Europie i na świecie. Coraz powszechniejsze staje się też przekonanie, że do zawarcia takiego traktatu w ogóle nie dojdzie, gdyż sprawy, które miał on załatwić, dawno już zostały uregulowane. W wytworzonej sytuacji Polska zawar­ła 6 lipca 1950 r. z Niemiecką Republiką Demokra­tyczną, państwem — jednym z sukcesorów prawnych Rzeszy — które powstało we wschodniej jej części, graniczącej z Polską, układ zgorzelecki, w którym NRD uznała powojenną granicę zachodnią Polski i jej suwerenność nad byłymi obszarami niemieckimi po­łożonymi na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej *⁸.

W układzie zgorzeleckim strony zgodnie stwierdzi­ły, „że ustalona i istniejąca granica biegnące od Mo­rza Bałtyckiego wzdłuż linii na zachód od miejsco­wości Świnoujście i dalej wzdłuż rzeki Odry do miej-

63

sca, gdzie wpada Nysa Łużycka, oraz wzdłuż Nysy Łużyckiej do granicy czesko-słowackiej stanowi gra­nicę państwową między Polską a Niemcami" (arty­kuł 1)⁴⁹. Znaczenie tego układu, jeśli chodzi o spra­wę granicy na Odrze i Nysie, jest zasadnicze, gdyż jego stroną jest to państwo niemieckie —• sukcesor Rzeszy, którego terytorium bezpośrednio przylega do granicy uznanej przez obie strony za „nienaruszalną granicę pokoju i przyjaźni, która nie dzieli, lecz łą­czy oba narody" (ze wstępu do układu). Nietykalność granicy zachodniej Polski nad Odrą i Nysą gwaran­tuje poza tym potężny sojusz państw socjalistycznych, związanych Układem Warszawskim z 1955 roku. Jak powiedział 27 kwietnia 1972 r. minister Olszowski: „Domagając się od Niemieckiej Republiki Federalnej uznania granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, nie czy­niliśmy tego z obawy o bezpieczeństwo tej granicy. Zachodnia granica Polski, podobnie jak wszystkie granice bratnich krajów, jest dostatecznie chroniona przez potęgę Związku Socjalistycznych Republik Ra­dzieckich i całej wspólnoty socjalistycznej"⁵⁰. Przy­pomniał o tym również minister Gromyko w swym przemówieniu z 12 kwietnia 1972 r.: „Nasze żądanie, aby Republika Federalna Niemiec zajęła jednoznaczne stanowisko w sprawie polskiej granicy zachodniej, tłu­maczyło się więc jedynie faktem, że wyłącznie taki akt ze strony rządu Republiki Federalnej Niemiec mógł stworzyć realne podstawy normalizacji wzajem­nych stosunków, eliminując — by posłużyć się słowa­mi kanclerza Brandta — «zalążki przyszłych sporów», a zarazem stanowiąc element umocnienia pokoju w Europie" ⁵¹.

Naruszenie zachodniej granicy Polski stanowiłoby casus foederis, który mógłby pociągnąć za sobą uru­chomienie mechanizmu Układu Warszawskiego w myśl

64

jego artykułu 4. Nienaruszalność tej granicy potwier­dzają również niektóre dwustronne układy Polski z państwami socjalistycznymi. Polsko-radziecki układ o przyjaźni, współpracy i wzajemnej pomocy z 8 kwie­tnia 1965 r. stanowi, „że jednym z podstawowych czynników bezpieczeństwa europejskiego jest niena­ruszalność granicy państwowej PRL na Odrze i Ny­sie Łużyckiej" (artykuł 5)⁵². Analogiczne postanowie­nie znajduje się w układzie o przyjaźni, współpracy i wzajemnej pomocy, zawartym 15 marca 1967 r. mię­dzy PRL a NRD, a także w nowym układzie, zawar­tym przez te państwa 28 maja 1977 roku. Strony stwierdzają w nim, że najważniejszą przesłanką bez­pieczeństwa europejskiego jest „nienaruszalność i nie­zmienność granic państwowych ukształtowanych w Europie w wyniku drugiej wojny światowej i powo­jennego rozwoju, w tym granicy państwowej" między PKL a NRD ,,na Odrze i Nysie Łużyckiej oraz gra­nicy państwowej między Niemiecką Republiką Demo­kratyczną a Republiką Federalną Niemiec" (artykuł 2 układu z 1977 r.)^5a.

Tytuł prawny Polski do jej ziem zachodnich jest powszechnie uznawany⁵⁴. Spośród czterech wielkich mocarstw jedno, tj. ZSRR, uznało tytuł ten jak naj­bardziej formalnie, udzielając mu swojej gwarancji; drugie, tj. Francja, w sposób niedwuznaczny uznało prawa Polski do jej ziem zachodnich⁵⁵. Mocarstwa anglosaskie w okresie zimnej wojny występowały z pewnymi zastrzeżeniami, formułowanymi zresztą bez szczególnego przekonania, a potem przyjęły układ PRL—RFN z 1970 r. z wyraźnym zadowoleniem. Było jasne, że nawet państwa związane z RFN ścisłym so­juszem polityczno-militarnym nie były skłonne po­pierać jej roszczeń do obszarów położonych na wschód od Odry i Nysy⁵⁶. Roszczenia te pozbawione były zre-

5 — Normalizacja stosunków...

65

sztą wszelkich elementów realizmu. RFN nie ma prze­cież wspólnej granicy z Polską, usiłowania rewizji granicy na Odrze i Nysie musiałaby zatem poprzedzić aneksja przez RFN terytorium NRD, państwa grani­czącego z Polską.

Perspektywa zmiany granicy na Odrze i Nysie na korzyść RFN byłaby realna jedynie wówczas, gdyby udało się jej przeprowadzić plan „zjednoczenia" Nie­miec, a więc wchłonąć NRD. Złudzenia takie żywiła pewna część polityków w okresie rządów CDU/CSU. Integralność terytorialna i suwerenność NRD musiały jednak być respektowane, zwłaszcza że ich gwaran­tem jest sojusz polityczno-militarny państw socjali­stycznych. Do respektowania suwerenności i integral­ności NRD zobowiązane są zresztą na mocy Karty NZ i międzynarodowego prawa powszechnego wszystkie państwa. Kraje zachodnie niejednokrotnie dawały wy­raz temu stanowisku.

W okresie rządów CDU zaliczano w RFN część te­rytorium polskiego do hipotetycznych Niemiec, mimo że władzę zwierzchnią wykonywała na nich Polska⁵⁷. W Republice Federalnej uznawano jednak w tym cza­sie akty dokonane na obszarach na wschód od Odry i Nysy (małżeństwa, wyroki sądowe) za akty państwa zagranicznego. W tym ujawniała się sprzeczność mię­dzy formułami na szczeblu politycznym a czysto prawniczą oceną stanów faktycznych ⁵⁸.

W ciągu 30 lat powojennych nastąpiło całkowite zintegrowanie obszarów na wschód od Odry i Nysy z pozostałym terytorium państwowym Polski. Jej ty­tuł prawny do zwierzchnictwa nad tymi obszarami nie wymagał zrzeczenia się lub uznania ze strony RFN⁵⁹. Mimo to niektóre koła polityczne RFN, związane z prawicą chrześcijańskiej demokracji, usiłują nadal kwestionować terytorialne uregulowania, będące wy-

66

niklem II wojny światowej. Powołują się one prze­ważnie na dwa orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego — z 1973 r. dotyczące układu NRD— RFN oraz z 1975 r. — dotyczące układów RFN ze Związkiem Radzieckim i Polską. Przewija się w nich teza o dalszym istnieniu Rzeszy Niemieckiej w gra­nicach z 1937 r., z którą RFN jest „częściowo iden­tyczna" (teilidentisch) i która — co podano w nieco zakamuflowanej postaci — winna Rzeszę reprezento­wać (np. decydować o obywatelstwie ogólnoniemiec-kim)⁶⁰. Orzeczenia te pomijają fakt, że wiosną 1945 r. III Rzesza runęła pod brzemieniem własnych zbrodni i uderzeniem zjednoczonych sił koalicji antyhitlerow­skiej. 8 maja 1945 r., po podpisaniu aktu o bezwarun­kowej kapitulacji, Rzesza hitlerowska przestała istnieć. W kilka lat później, na zmniejszonym zgodnie z ukła­dem poczdamskim terytorium byłej Rzeszy powstały dwa państwa — RFN i NRD, suwerenne podmioty prawa międzynarodowego, od 1973 r. członkowie ONZ, państwa o ściśle określonych granicach. Spośród ist­niejących dziś na świecie przeszło 150 państw żadne nie uznaje istnienia fikcyjnej Rzeszy, a przeważająca większość utrzymuje normalne stosunki dyplomatycz­ne z obu państwami niemieckimi. Żadne z nich nie kwestionuje też stanu terytorialnego, który ukształto­wał się w Europie po II wojnie światowej. Stan ten został ponownie potwierdzony w Akcie Końcowym KBWE w Helsinkach (l sierpnia 1975 r.).

Sprawa granicy na Odrze i Nysie została definityw­nie uregulowana w układzie z 1970 roku⁶¹. Warto po­święcić nieco uwagi analizie odnośnych postanowień układu ⁶².

We wstępie strony układu oświadczyły, iż są „świa­dome, że nienaruszalność granic i poszanowanie inte­gralności terytorialnej i suwerenności wszystkich

67

państw w Europie w ich obecnych granicach jest pod­stawowym warunkiem pokoju", a w artykule I ust. 2 potwierdziły ,,nienaruszalność ich istniejących granic teraz i w przyszłości" i zobowiązały się „wzajemnie do bezwzględnego poszanowania ich integralności te­rytorialnej". Te jasne i jednoznaczne sformułowania układu, obok zobowiązań przyjętych wcześniej przez RFN w układzie ze Związkiem Radzieckim⁶³, świad­czą, że RFN wyrzekła się na płaszczyźnie prawa mię­dzynarodowego dawnego stanowiska prawnego, zgod­nie z którym obs2ary położone na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej miałyby stanowić terytoria niemiec­kie, administrowane jedynie przez Polskę, i zobowią­zała się, że będzie je w przyszłości traktowała jako obszary podlegające władzy zwierzchniej państwa pol­skie go^€4.

W artykule ł ust. l układu z Polską RFN stwierdza, porzucając stanowisko zajmowane w tej sprawie przez ponad 20 lat, że granica zachodnia Polski została usta­lona w Poczdamie. „Istniejąca linia graniczna, której przebieg został ustalony w rozdziale IX uchwał Kon­ferencji Poczdamskiej z dnia 2 sierpnia 1945 roku od Morza Bałtyckiego bezpośrednio na zachód od Świno­ujścia i stąd wzdłuż rzeki Odry do miejsca, gdzie wpada Nysa Łużycka, oraz wzdłuż Nysy Łużyckiej do granicy z Czechosłowacją, stanowi zachodnią granicę państwową Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej".

Warto podkreślić, że opis granicy pokrywa się za­równo z tekstem układu poczdamskiego, jak i zawar­tego z NRD w 1950 r. układu zgorzeleckiego. Ma to swoją wymowę.

W samym układzie z 7 grudnia 1970 r. brak ter­minu „uznania" granicy na Odrze i Nysie. Rząd RFN w rokowaniach z Polską nie był skłonny ze wzglę­dów związanych z polityka wewnętrzną wyrazić zgo-

68

S

dy na włączenie do tekstu układu tego pojęcia, choć stanowiło ono właściwie jądro tego aktu⁶⁵. W arty­kule I ust. l strony użyły terminu „Unia granicz­na"⁰⁶, stwierdzając zgodnie, że stanowi ona „zachod­nią granicę państwową" PRL. Niełatwo byłoby do­patrzyć się jakiejś różnicy między tym stwierdzeniem a sformułowaniem uznania przez RFN linii Odry— —Nysy za zachodnią granicę Polski⁶⁷. Zdarza się nie­kiedy, iż mimo nieużycia w umowie określonego po­jęcia, jego sens i znaczenie wyrażone jest przy użyciu innych słów z uwagi na konkretne uregulowanie spra­wy, wywołując te same skutki prawnomiędzynarodo­we, jak przy bezpośrednim użyciu tego pojęcia. Czy można utrzymywać, że mimo posłużenia się w ukła­dzie pojęciem „granica .państwowa", którego użycia rząd RFN przez tak długi czas i tak konsekwentnie odmawiał, mimo potwierdzenia nienaruszalności tej granicy obecnie i w przyszłości, mimo zobowiązania się do bezwzględnego poszanowania integralności te­rytorialnej Polski oraz oświadczenia, że RFN nie ma wobec niej żadnych roszczeń terytorialnych, nie ozna­cza to jednak formalnego uznania granicy? Tak też powszechnie zrozumiany jest układ również przez so­juszników RFN⁶⁸. Stolica Apostolska, uważając obec­nie sprawę granicy na Odrze i Nysie za definitywnie uregulowaną ze stanowiska prawnego, dokonała reor­ganizacji administracji kościelnej, dostosowała granice diecezji do granicy zachodniej PRL i mianowała pol­skich biskupów ordynariuszy. W prasie światowej oceniono postanowienia terytorialne układu PRL— RFN jako uznanie de iure przez RFN zachodniej gra­nicy Polski ⁶⁹.

Stwierdzenie, że linia graniczna na Odrze i Nysie Łużyckiej, ustalona w rozdziale IX uchwał konferen­cji poczdamskiej, „stanowi zachodnią granicę państwo-

69

wą PRL", oznacza, iż linia ta, zdaniem obu kontra­hentów układu, jest granicą państwową Polski na za­chodzie i że państwo to wykonuje na całym teryto­rium położonym między tą Unią a innymi swoimi gra­nicami — włączając w to obszary, które przedtem wchodziły w skład terytorium państwowego Rzeszy — własne, zgodne z prawem, nieograniczone zwierzch­nictwo terytorialne⁷⁰. RFN zrezygnowała eo ipso ze swego dotychczasowego stanowiska prawnego, polega­jącego na utrzymywaniu, że wymienione obszary sta­nowią nadal terytoria niemieckie, którymi Polska tyl­ko zarządza⁷¹. W artykule I ust. 3 układu oświadczy­ła poza tym, że nie ma wobec tych obszarów preten­sji obecnie i że nie będzie ich wysuwać również w przyszłości.

Republika Federalna jako jedno z państw-sukceso™ rów Rzeszy Niemieckiej wyrzekła się zatem wszelkich roszczeń terytorialnych wobec Polski także na przy­szłość — a więc również przy hipotetycznym założe­niu, że kiedyś będzie zawarty traktat pokoju czy też nastąpi zjednoczenie Niemiec. Analogiczne sformuło­wanie zawarte jest w układzie moskiewskim (artykuł 3 ust. 3), odnosi się on jednak nie tylko do wzajem­nych roszczeń terytorialnych stron tego układu, lecz także do ich roszczeń terytorialnych erga omnes, wo­bec jakichkolwiek państw w Europie⁷². Postanowie­nie to obejmuje również granicę polsko-radziecką, przebiegającą na obszarach dawnych Prus Wschod­nich.

Gdyby doszło kiedyś, co uważa się dziś powszechnie za nieprawdopodobne, do zawarcia traktatu pokoju z Niemcami czy ich sukcesorami prawnymi i gdyby w ogóle potrzebny był taki traktat, by potwierdzić zachodnią granicę Polski ustaloną w Poczdamie i po­twierdzoną następnie przez oba państwa niemieckie,

70

to traktat taki miałby w sprawie tej jedynie charak­ter deklaratywny, nie zaś konstytutywny. Gdyby też powstać miało w przyszłości zjednoczone państwo niemieckie, byłoby ono — jako sukcesor prawny obu dzisiejszych państw niemieckich, NRD i RFN — zwią­zane ich układami granicznymi zawartymi przed zjed­noczeniem. Granicę na Odrze i Nysie oba te państwa (NRD w układzie zgorzeleckim, RFN w układzie warszawskim) uznały za granicę zachodnią Polski. W razie połączenia się dwóch państw w jedno, nie mogłoby ono kwestionować granic państwowych, któ­re tamte państwa przedtem uznały. Tym bardziej że granicę tę ustalił w swoim czasie układ poczdamski jako następstwo II wojny światowej.

Zobowiązania w sprawach terytorialnych, wyrażone w układach RFN z Polską i ZSRR w sposób jasny i niedwuznaczny, wywołują mimo to wątpliwości u niektórych autorów zachodnioniemieckich, których zdaniem stwierdzenie obu stron, że nie mają żadnych roszczeń terytorialnych wobec siebie obecnie i że nie będą takich roszczeń wysuwać także w przyszłości, nie oznacza, iż roszczenia takie w przyszłości nie mo­gą powstać ⁷³. Takiego rodzaju interpretacja układów prowadziłaby do nadania im znaczenia odwrotnego do tego, jakie w świetle ich przedmiotu i celu zostało im nadane przez sygnatariuszy. Jeśli strony stwierdziły w momencie podpisania układu, że nie mają żadnych roszczeń terytorialnych i że nie będą takich roszczeń wysuwać również w przyszłości, to jakże mogłyby po wejściu układu w życie występować z roszczeniami terytorialnymi utrzymując, że chodzi tu o inne, któ­rych zawarty układ nie dotyczył, gdyż powstały po jego zawarciu?

W RFN podkreśla się nieraz —• i to zarówno w sfe­rach politycznych, nie wyłączając rządowych, jak

71

i w doktrynie — że układy wschodnie potwierdziły tylko istniejący stan terytorialny (status quo) i zawie­rają zobowiązania do jego respektowania bez uznania natomiast legalności powstania obecnej rzeczywisto­ści ⁷⁴. Argumentacja ta staje się jednak źródłem po­ważnych sprzeczności, gdyż trudno jednocześnie kwa­lifikować jako nielegalne i odrzucać układ poczdam­ski i inne porozumienia wielkich mocarstw, gdy za­wierają postanowienia o zmianie granic niemieckich i przesiedleniu ludności, a domagać się realizacji in­nych postanowień zawartych w tych samych aktach (np. co do odpowiedzialności mocarstw wobec Niemiec jako całości, w sprawie Berlina)⁷⁵.

W szerokich kręgach społeczeństwa zachodnionie-mieckiego istniała przez długi czas głęboka, z wiel­ką tylko trudnością dająca się przezwyciężyć, niechęć do realistycznego spojrzenia na własną historię w ostatnim 40-leciu, która przebiegała pod znakiem złowrogich działań rządu hitlerowskiego i ich tragicz­nych skutków również dla Niemiec. Wielu jeszcze lu­dziom w RFN — choć jest ich coraz mniej, co sta­nowi niewątpliwą zasługę rządu socjalliberalnego — niełatwo jest uznać, że to Niemcy rozpętały II wojnę światową, dokonując nie sprowokowanej napaści na Polskę i szereg innych państw. Wielu wolałoby nie wiedzieć i nie uznać faktu straszliwych przestępstw dokonanych na innych narodach przez hitlerowców, występujących w imieniu narodu i państwa niemiec­kiego. Niemałe też opory można było dostrzec w RFN, jeśli chodzi o uznanie totalnej klęski Rzeszy i skut­ków, jakie klęska ta przyniosła dla Niemiec. Ileż to ton papieru zużyto, by podważyć ex post znaczenie bezwarunkowej kapitulacji, odmówić uznania lub osła­bić walor takich aktów prawnych jak układ poczdam­ski i inne porozumienia sojuszników dotyczące Nie-

72

mieć, przeciągać w nieskończoność formalne uznanie zmian terytorialnych stanowiących rezultat przegra­nej wojny, by posługując się ekwilibrystyką prawni­czą odsunąć moment uznania istniejącego od 25 lat drugiego państwa niemieckiego — NRD ⁷⁶[ Jak słusz­nie zwracano uwagę, było to w rzeczy samej przeby­wanie w świecie iluzji, które nie mogło trwać bez końca ⁷⁷.

W odpowiedzialnych kołach politycznych RFN, w publicystyce i piśmiennictwie naukowym uważano słusznie, że klauzule terytorialne zawarte w układzie PRL—RFN oznaczają ostateczne załatwienie sprawy granicy na Odrze i Nysie. Wyrażano niemal po­wszechnie opinię, że zastrzeżenia o przyszłym pokojo­wym uregulowaniu (Friedensvertragsvorbehalt)'^!S czy o wypływającej z odpowiedzialności mocarstw ich kompetencji w sprawie ostatecznego ustalenia granic Niemiec⁷⁹ mają charakter formalny.

Warto zaznaczyć, że po wejściu w życie układu PRL—RFN zaczęto na ogół w RFN w mniejszym sto­pniu kwestionować rozwiązania terytorialne będące wynikiem II wojny światowej. Środki masowego prze­kazu mniej zajmują się obecnie tą problematyką, zni­kła ona z łamów wielu poważnych pism politycznych i naukowych. Dotyczy to również w określonej mie­rze niektórych kół opozycyjnych, które w ramach po­lityki wewnętrznej przeciwstawiały się ratyfikacji układu z 7 grudnia 1970 r. Ostateczny charakter gra­nicy zachodniej Polski uznawany jest dziś w zasadzie przez odpowiedzialne koła polityczne w RFN, popie­rające rząd socjalliberalny⁸⁰, przez wielu poważnych przedstawicieli doktryny zachodnioniemieckiej⁶¹ i z reguły przez organy federalne⁸². Jest on natomiast nadal kwestionowany przez organizacje przesiedleń­cze, koła nacjonalistyczne i zimnowojenne, i to za-

73;

zwyczaj w sposób hałaśliwy, co nieraz stwarza fał­szywy obraz ich rzeczywistego ciężaru gatunkowego we współczesnym układzie sił politycznych w RFN.

Wejście w życie układu z grudnia 1970 r. zobowią­zywało jego sygnatariuszy do dostosowania swego ustawodawstwa wewnętrznego do postanowień tego układu, do jego litery i ducha. W szczególności RFN winna była uchylić normy prawne o charakterze re­wizjonistycznym, stojące w jawnej sprzeczności z za­wartym układem i podtrzymujące w społeczeństwie zachodnioniemieckim uczucia wrogości wobec Polski i jej ludności, co godzi w sposób oczywisty w tylekroć w RFN proklamowany program pojednania (Versoh-nung) obu narodów. Dotąd jednak żadna ustawa o ostrzu rewizjonistycznym nie została w RFN uchy­lona. Nadal pozostaje w mocy osławiona ustawa o wy­pędzonych (Vertriebenengesetz). oraz szereg innych o wyraźnie rewizjonistycznym charakterze. Co więcej, po wejściu w życie układu Bundestag przeprowadził nowelizację szeregu ustaw, pozostawiając w nich po­stanowienia wyraźnie sprzeczne z układem zawartym z Polską. Znaleźć je można np. w jednolitym tekście ustawy o zaopatrzeniu ofiar wojny (BVG) z 16 czerw­ca 1975 r. ⁸³, w jednolitym tekście ustawy federalnej o pomocy społecznej z 13 lutego 1976 r.⁸⁴, w 25 usta­wie zmieniającej ustawę o wyrównaniu ciężarów (LAG) z 24 sierpnia 1972 roku⁸⁵. Strona polska nie­jednokrotnie protestowała przeciwko tej praktyce, na­ruszającej w sposób istotny postanowienia układu i utrudniającej proces normalizacji. Nic nie stoi na przeszkodzie, by Bundestag, w którym koalicja socjal-liberalna posiada większość, uwzględniał przynajmniej w nowych aktach stan prawny wynikający z układu warszawskiego, akceptowanego przecież przez RFN i ratyfikowanego przez jej kompetentne organy, a więc

74

posiadającego pierwszeństwo przed wcześniejszym prawem wewnętrznym.

Różne jest stanowisko sądów zachodnioniemieckich w tej sprawie. Tak np. Krajowy Trybunał Socjalny {Landessoziolgericht) Północnej Nadrenii-Westfalii w sprawie dotyczącej zaopatrzenia emerytalnego osób stale zamieszkałych na obszarach położonych na wschód od Odry i Nysy, których „sytuację uważano do niedawna za niejasną" (Inland czy Ausland), stwier­dził, że po ratyfikacji układu z PRL w 1972 r. obszary te „należą do terytorium państwowego Polski" ⁸⁶. Gdy jednak sąd niższej instancji uznał słuszność roszczeń obywatela zamieszkałego w Polsce do renty zgodnie z zawartą w 1976 r. umową rentową, Federalny Try­bunał Socjalny w Kassel uchylił tę decyzję argumen­tując, że RFN może wypłacać renty tylko osobom „mieszkającym w zasięgu działania Ustawy Zasadni­czej" lub za granicą i że ziemie zachodnie Polski nie należą do tych dwóch kategorii obszarów. Także wspomniane już orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z lat 1973 i 1975 pozostają w jawnej sprzeczności z podstawowymi założeniami układu z Polską i układów zawartych z innymi krajami so­cjalistycznymi.

3. REZYGNACJA Z UŻYCIA PRZEMOCY

Obok postanowień dotyczących granicy na Odrze i Nysie drugim filarem układu PRL—RFN, który miał stworzyć podstawy do normalizacji stosunków miedzy tymi państwami, jest wyrzeczenie się przez nie stosowania przemocy lub jej groźby oraz zobo­wiązanie do przestrzegania również innych celów i zasad Karty NZ, jak zasada suwerennej równości

75

państw, obowiązek wykonywania w dobrej wierze zobowiązań międzynarodowych oraz rozstrzyganie przyszłych sporów wyłącznie za pomocą środków po­kojowych. Znalazło to wyraz w artykule II układu, w którym strony oświadczyły, że będą kierowały się w swych wzajemnych stosunkach oraz w sprawach zapewnienia bezpieczeństwa w Europie i na świecie celami i zasadami sformułowanymi w Karcie NZ i że zgodnie z tym, „stosownie do artykułów l i 2 Karty Narodów Zjednoczonych, będą (...) rozwiązywały wszystkie swe kwestie sporne wyłącznie za pomocą środków pokojowych, a w sprawach dotyczących bezpieczeństwa europejskiego i międzynarodowego, jak też w swych wzajemnych stosunkach powstrzy­mają się od groźby przemocy lub stosowania prze­mocy" ⁸⁷.

Zakaz stosowania przemocy stanowi jedną z węzło­wych zasad współczesnego prawa międzynarodowe­go ^BB. Jego włączenie do Karty NZ (artykuł 2 ust. 4) ^8ft stanowiło decydujący moment w długotrwałym pro­cesie walki o delegalizację wojny i eliminację prze­mocy w stosunkach międzypaństwowych. W począt­kach naszego stulecia wojna była jeszcze legalnym środkiem rozstrzygania sporów międzynarodowych. Pakt Ligi Narodów, a zwłaszcza pakt Brianda—Kel-logga z 1928 r. stanowiły ważne etapy na drodze do delegalizacji wojny. Dopiero jednak Karta NZ ustano­wiła bezwzględny obowiązek rozstrzygania sporów wyłącznie środkami pokojowymi (artykuł 2 ust. 3) oraz zakaz nie tylko uciekania się do agresji wojen­nej, lecz stosowania przemocy w jakiejkolwiek posta­ci, a nawet jej groźby. Postanowienia Karty NZ do­tyczące zakazu stosowania przemocy i groźby jej sto­sowania wywarły bezpośredni wpływ na redakcję szeregu wielostronnych układów regionalnych, jak:

76

Układ Warszawstó z 1955 r. (artykuł 1), Pakt NATO z 1949 r. (artykuł 1), Pakt Bogotański z 1948 r. (wstęp i artykuł 1), Układ SEATO z 1954 r. (artykuł 1) itd., a także na wiele układów bilateralnych o wyrzecze­niu się stosowania przemocy, stanowiących współczes­ną, ulepszoną formę przedwojennych paktów o nie­agresji ⁹⁰.

Zakaz stosowania siły jest organicznie związany z głównymi celami, dla których spełnienia powołana została Organizacja Narodów Zjednoczonych, a mia­nowicie: utrzymania międzynarodowego pokoju i bez­pieczeństwa oraz rozwijania przyjaznych stosunków między narodami. Dla członków ONZ — czyli dla przytłaczającej większości państw współczesnego świata — postanowienia Karty NZ stanowią obowią­zujące je prawo traktatowe. Polska i ZSRR są, jak wiadomo, członkami pierwotnymi ONZ, natomiast RFN została przyjęta do Organizacji na XXVIII sesji Zgromadzenia Ogólnego we wrześniu 1973 roku. Tak­że państwa nie będące jeszcze członkami ONZ przyj­mowały na siebie w deklaracjach jednostronnych lub jako sygnatariusze odpowiednich układów dwu- lub wielostronnych zobowiązanie przestrzegania celów i zasad Karty NZ, w szczególności zaś wyrzeczenia się stosowania siły. Deklarację tego rodzaju złożył również w imieniu rządu RFN 3 października 1954 r., na konferencji londyńskiej dziewięciu państw, kan­clerz federalny Konrad Adenauer⁹¹. W tymże dniu rządy trzech mocarstw zachodnich, w specjalnym oświadczeniu, przyjęły powyższą deklarację RFN do wiadomości^g2. Choć w deklaracji tej RFN zobowią­zywała się nigdy nie sięgać do siły w celu zmiany obecnych granic Republiki Federalnej, w zachodnio-niemieckich kołach oficjalnych nigdy nie ukrywano, że nie narusza ona jej rewindykacji terytorialnych.

77

W sprawozdaniu z 11 lutego 1955 r. o układach pa­ryskich Komisja Sprawiedliwości i Ustawodawstwa Konstytucyjnego Bundestagu wyjaśniła, że zdaniem większości jej członków „wyrzeczenie się siły nie po­winno być interpretowane jako wyrzeczenie się gra­nic" ^9S. Nic dziwnego, że rządy ZSRR i PRL przez

długi czas sceptycznie odnosiły się do propozycji zawarcia układów o wyrzeczeniu się siły. Słusznie stawia się w memorandum katolików niemieckich (Bensberger Kreis) pytanie: „Czy więc podtrzymywa­nie żądań zwrotu granic z 1937 r. przez Republikę Federalną, przy jednoczesnej deklaracji o rezygnacji z użycia siły, nie musi wydawać się Polakom albo politycznym iluzjonerstwem, albo też nieszczerością, uprawniającą ich do sceptycyzmu?" ⁹⁴

Zawarty w Karcie NZ zakaz stosowania przemocy i jej groźby oraz organicznie z nim związany obo­wiązek załatwiania sporów wyłącznie środkami poko­jowymi nie, są dziś jednak tylko częścią prawa trak­tatowego, lecz stały się również — taka jest opinia zarówno teorii ⁹⁵, jak i praktyki — jedną z podsta­wowych zasad współczesnego międzynarodowego pra­wa zwyczajowego, która kształtowała się równolegle do artykułu 2 Karty NZ i w powiązaniu z nim i która obowiązuje dziś wszystkie państwa tworzące społecz­ność międzynarodową, a więc także państwa nie nale­żące do ONZ. Zakaz stosowania siły w stosunkach międzypaństwowych ma dziś charakter absolutny. Od­stępstwa od tej zasady dotyczą jedynie wypadków sa­moobrony indywidualnej i zbiorowej (artykuł 51 Kar­ty) oraz sankcji podjętych za zgodą Rady Bezpieczeń­stwa (artykuł 39 Karty). W drodze wyjątku Karta NZ przewidywała w okresie przejściowym możliwość sto­sowania przymusu wobec „państw nieprzyjacielskich" z okresu II wojny światowej, skierowanego przeciwko

78

ich powrotowi do polityki agresji (artykuły 53 i 107 Karty).

Wymienianie w zawieranych dziś umowach czy in­nych aktach międzynarodowych zakazu stosowania siły czy groźby jej użycia potwierdza tylko zasadę ^9e. Wobec nie kwestionowanego istnienia tego zakazu w powszechnym prawie międzynarodowym — zarów­no traktatowym jak i zwyczajowym — jego wymie­nianie ma charakter deklaratywny, gdyż państwa i tak związane są takim obowiązkiem.

Rządy RFN kilkakrotnie w przeszłości występowały wobec krajów socjalistycznych z propozycją wymiany deklaracji bądź zawarcia układów o wyrzeczeniu się siły. Propozycje te pomijały jednak sprawy uznania terytorialnego status quo w Europie, które RFN jako jedyne państwo w Europie kwestionowała przez 20 lat.

25 marca 1966 r. rząd Ludwiga Erharda zwrócił się w tzw. nocie pokojowej do wszystkich państw (w tym do ZSRR i PRL) z propozycją wymiany formalnych deklaracji o wyrzeczeniu się siły⁹⁷. Odpowiedź rządu PRL z 29 kwietnia 1966 r. podkreślała, że propozycja RFN dopóty pozbawiona będzie realnej wartości, do­póki rząd federalny nie uzna bez zastrzeżeń istnieją­cej granicy na Odrze i Nysie i nie wyrzeknie się de­finitywnie wszelkich roszczeń do polskich ziem za­chodnich i północnych.

Propozycje RFN w tej sprawie zostały powtórzone przez rząd „wielkiej koalicji" w deklaracji rządowej K. G. Kiesingera z 13 grudnia 1966 roku⁹⁸. 6 lutego 1967 r. rząd RFN przedstawił rządowi radzieckiemu projekt deklaracji o wyrzeczeniu się siły w stosunkach z ZSRR i jego sojusznikami. Odpowiedź radziecka z 12 października 1967 r. oceniła pozytywnie samą propozycję wymiany deklaracji o rezygnacji ze sto-

79

sowania siły, domagała się jednak objęcia tą akcją również NRD. 9 kwietnia 1968 r. rząd RFN zgłosił gotowość wymiany z każdym z państw należących do Układu Warszawskiego deklaracji o wyrzeczeniu się siły. Rząd RFN dodał w niej, że nie wysuwa roszczeń terytorialnych, i tym razem jednak NRD została po-minęta.

Związek Radziecki i Polska nie mogły prowadzić rokowań na bazie propozycji RFN o tzw. abstrakcyj­nym wyrzeczeniu się siły bez uznania terytorialnego status quo w Europie. Jeśli chodzi o Polskę, której granice były przez 20 lat kwestionowane przez RFN, negocjacje nad zawarciem porozumienia politycznego między obu państwami, w tym układu o wzajem­nym wyrzeczeniu się przemocy, mogły toczyć się je­dynie na bazie uznania polityczno-terytorialnego sta­tus quo, innymi słowy — na bazie wyraźnego, nie­dwuznacznego określenia zakresu zwierzchnictwa te­rytorialnego obu stron, w stosunku do którego zobo­wiązują się one nie stosować przemocy. Zmiana rządu w RFN i dojście do władzy koalicji SPD-FDP umoż­liwiły rozpoczęcie poważnych rokowań nad układem o wyrzeczeniu się siły na bazie terytorialnego status quo jako punktem wyjściowym odprężenia i współ­pracy. Przejście od okresu nieufności i wrogości mie­dzy dwoma państwami do okresu normalizacji wza­jemnych stosunków, w którym miałby obowiązywać zakaz stosowania siły i groźby jej stosowania, a spor­ne kwestie byłyby rozwiązywane tylko środkami po­kojowymi, mogło nastąpić jedynie pod warunkiem wy­eliminowania źródeł napięcia, czyli ostatecznego ure­gulowania problemu granic ".

Można zadać pytanie, dlaczego w układach zawar­tych przez RFN z ZSRR i Polską tak ważne miejsce zajmuje potwierdzenie przestrzegania przez strony ce-

80

łów i zasad Karty NZ, w szczególności zaś zakazu stosowania przemocy i obowiązku rozwiązywania spo­rów w drodze pokojowej, skoro są to zasady powszech­nego prawa międzynarodowego, obowiązującego i tak sygnatariuszy obu układów. Otóż chodziło z jednej strony o to, by RFN, nie będąca jeszcze wtedy człon­kiem ONZ i sygnatariuszem jej Karty, potwierdziła w trybie traktatowym, że uznaje jej cele i zasady w swych stosunkach z kontrahentami układów wschodnich, z drugiej zaś — rządowi RFN zależało na tym, by jego silni partnerzy, a zwłaszcza ZSRR ¹⁰", zrezygnowali z praw przysługujących im na mocy artykułów 53 i 107 Karty NZ, czyli tzw. klauzul o państwach nieprzyjacielskich. Klauzule te zostały w swoim czasie włączone do Karty NZ, ponieważ nie chciano obarczać nowo powstającej organizacji (jak to miało miejsce w wypadku Ligi Narodów) skompli­kowanymi zagadnieniami związanymi z likwidacją skutków II wojny światowej. Postanowienia te, wy­mierzone przeciwko niebezpieczeństwu ewentualnego odrodzenia polityki agresji byłych państw nieprzy­jacielskich, miały siłą rzeczy mieć charakter przej­ściowy i działać do czasu, aż niebezpieczeństwo to ustąpi lub ONZ będzie w stanie rozwiązywać takie problemy przy pomocy własnych organów. Uważano powszechnie, że byłe państwa nieprzyjacielskie stracą ten charakter najpóźniej w momencie wejścia w ży­cie zawartego z nimi traktatu pokoju bądź w chwili przyjęcia ich w poczet członków ONZ. Zgodnie bo­wiem z artykułem 4 Karty, do ONZ mogą być przy­jęte tylko państwa „miłujące pokój".

Ze wszystkimi byłymi państwami nieprzyjacielski­mi (poza Niemcami) zostały zawarte traktaty pokoju, stały się też one członkami ONZ. Interpretacja wspo­mnianych artykułów 53 i 107 Karty NZ i kwestia

6 — Normalizacja stosunków..

81

możliwości ich zastosowania do Niemiec, które roz­padły się na dwa państwa, stała się źródłem różnych, często bardzo kontrowersyjnych poglądów^lo1. Wyra­żano wątpliwości, czy prawa wynikające z artykułów 53 i 107 Karty NZ przysługują jedynie czterem wiel­kim mocarstwom odpowiedzialnym za Niemcy, czy też wszystkim państwom, które uczestniczyły w wojnie przeciwko Rzeszy¹⁰². Znaczne różnice zdań wywoły­wała kwestia, czy prawa te mogą być przez cztery mocarstwa wykonywane tylko kolektywnie, czy też indywidualnie oraz czy możliwe jest w świetle Karty zrzeczenie się tych praw¹⁰³. Przynależność obu państw niemieckich do dwóch przeciwstawnych sojuszy po-lityczno-militarnych, których członkami są państwa wchodzące w czasie wojny w skład koalicji antyhitle­rowskiej, siłą rzeczy jeszcze bardziej skomplikowała całą sprawę pod względem politycznym i prawnym. Odpowiadając niejako na wątpliwości opozycji, zgła­szane w toku dyskusji poprzedzającej ratyfikację układów wschodnich w RFN, przedstawiciele ZSRR podkreślali, że w tej sprawie decydujące znaczenie ma jasne sformułowanie artykułu 2 układu moskiew­skiego, w myśl którego strony będą „rozstrzygać swe kwestie sporne wyłącznie środkami pokojowymi"¹⁰⁴. Po przyjęciu obu państw niemieckich w poczet człon­ków ONZ we wrześniu 1973 r., co oznaczało uznanie ich przez najwyższe organy ONZ za „miłujące pokój", postanowienia dwóch artykułów Karty dotyczących „państw nieprzyjacielskich" stały się siłą rzeczy bez­przedmiotowe.

4. ZAGADNIENIA NORMALIZACJI

Celem, który przyświecał obu stronom przy zawar­ciu układu z 7 grudnia 1970 r., była przyszła norma-

82

lizacja ich wzajemnych stosunków¹⁰⁵. Dlatego też aktowi temu nadały nazwę układu o podstawach nor­malizacji ich wzajemnych stosunków. We wstępie do układu stwierdzono, że jego sygnatariusze pragną „stworzyć trwałe podstawy dla pokojowego współży­cia oraz rozwoju normalnych i dobrych stosunków między nimi". Kwestiom normalizacji poświęcono też w układzie odrębny artykuł (III), konkretyzujący in­tencje stron w tej dziedzinie. Brzmi on następująco: „L PRL i RFN będą podejmować dalsze kroki zmie­rzające do pełnej normalizacji i wszechstronnego roz­woju swych wzajemnych stosunków, których trwałą podstawę będzie stanowić niniejszy układ. 2. Są one zgodne co do tego, że we wspólnym ich interesie leży rozszerzenie ich współpracy w zakresie stosunków go­spodarczych, naukowych, naukowo-technicznych, kul­turalnych i innych". W układzie między ZSRR a RFN mówi się o podjęciu przez strony „nowych ważnych kroków w kierunku dalszego rozwoju i umocnienia ich wzajemnych stosunków" oraz o ich dążeniu do „przyczynienia się do normalizacji sytuacji w Euro­pie" (artykuł 1). Strony deklarują w nim pragnienie wyrażenia w formie traktatowej swego zdecydowania „polepszenia i rozszerzenia współpracy między nimi, włączając w to dziedzinę stosunków gospodarczych, a także kontakty naukowo-techniczne i kulturalne w interesach obydwu państw" (ustęp 4 wstępu). Jak słusznie zaznacza C. Arndt, zobowiązanie międzynaro­dowe zachowuje swój charakter niezależnie od tego, czy znajduje się we wstępie, czy w operatywnej czę­ści umowy międzynarodowej^10G. W artykule 7 układu zasadniczego (GTundvertrag), zawartego w grudniu 1972 r. między NRD a RFN, tj. państwami nie utrzy­mującymi dotąd żadnych stosunków, proces normali­zacji został rozwinięty bardziej szczegółowo niż

83

w układzie PRL—RFN. Artykuł ten brzmi: „NRD i RFN wyrażają swoją gotowość do regulowania prak­tycznych i humanitarnych problemów w toku norma­lizacji swoich stosunków. Zawrą one umowy, aby na podstawie tego układu rozwijać i popierać obopólnie korzystną współpracę w dziedzinie gospodarki, nauki i techniki, komunikacji, obrotu prawnego, poczt i te­lekomunikacji, zdrowia, kultury, sportu, ochrony śro­dowiska i w innych dziedzinach. Szczegółowe kwestie regulowane są w protokole dodatkowym" ^I07.

Stosunki między państwami uczestniczącymi w obrocie międzynarodowym mogą mieć różny charak­ter. Mogą to być stosunki wrogie (stan wojny), mniej lub bardziej nieprzyjazne o różnej skali napięcia, sto­sunki „zerowe" ze względów obiektywnych (znaczna odległość geograficzna), mniej lub bardziej normalne, stosunki przyjazne, wreszcie stosunki oparte na ści­słym sojuszu. Istnienie między dwoma państwami stosunków dyplomatycznych może — choć nie musi — świadczyć o tym, że stosunki wzajemne między nimi są normalne. Po I wojnie światowej stosunki dyplo­matyczne między Polską a Rzeszą Niemiecką zostały wprawdzie ustanowione bardzo szybko, jednak z uwa­gi na trwającą przez długi czas między nimi wojnę gospodarczą do chwili podpisania protokołu z 7 marca 1934 r., który miał z_a zadanie „zakończyć anormalny stan" (ze wstępu) w ich stosunkach wzajemnych, tru­dno było zakwalifikować je jako normalne. Następu­jący po tym okres normalnych stosunków polsko-nie-mieckich został przy tym przerwany nie dopiero l wrze­śnia 1939 r. w momencie napaści zbrojnej, lecz nieco wcześniej, mianowicie 28 kwietnia 1939 r., na skutek jednostronnego anulowania przez rząd Rzeszy polsko--niemieckiej deklaracji o niestosowaniu przemocy z 26 stycznia 1934 r., po którym nastąpiło szereg wro-

84

gich wobec Polski pociągnięć, poprzedzających akt agresji zbrojnej. Trudno również podciągnąć pod ka­tegorię normalnych stosunki między ZSRR a RFN od czasu nawiązania stosunków dyplomatycznych w 1955 r. do momentu zawarcia układu w sierpniu 1970 roku. W okresie tym stosunki między obu krajami, w warunkach napięcia i niewygasłej jeszcze zimnej wojny, przebiegały pod znakiem szczególnej nieuf­ności, związanej z prowadzoną przez ówczesne rządy RFN polityką zmierzającą do rewizji wyników [I woj­ny światowej¹⁰⁸.

Układ z 7 grudnia 1970 r. nie jest. -- jak już wspo­mniano — układem normalizacyjnym sensu stricto. Układ ten bowiem sam przez się dokonuje normali­zacji tylko w pewnych dziedzinach (w sprawie grani­cy), w innych zaś — wiąże proces normalizacji z wcie­leniem w życie układu, głównie w drodze zawarcia serii dalszych porozumień. Jego zadaniem było stwo­rzenie właściwych podstaw do długofalowego siłą rze­czy procesu normalizowania stosunków między dwo­ma państwami, które mają za sobą niemały okres wzajemnej wrogości, podejrzliwości i nieporozumień w wielu dziedzinach ¹⁰⁹. Proces ten, który według in­tencji stron winien był rozpocząć się w momencie wejścia układu w życie, czyli po wymianie dokumen­tów ratyfikacyjnych, rozpoczął się właściwie już w chwili jego podpisania, a niektóre oznaki normali­zacji dały się zauważyć już w okresie negocjowania go w ciągu 1970 r., gdy na tle ogólnej atmosfery od­prężeniowej tendencje do antagonizmu i nieufności zaczęły stopniowo tracić na ostrości. W pierwszej po­łowie 1970 r. miały miejsce pierwsze oficjalne wizyty przedstawicieli rządów obu państw odpowiedzialnych za sprawy gospodarcze i handel zagraniczny. 23 czerw­ca 1970 r. został parafowany w Warszawie, a 15 paź-

85

dziernika podpisany długoterminowy układ między PRL a RFN o obrocie towarowym i współpracy go­spodarczej i technicznej w latach 1970—1974. W okre­sie tym wzrósł znacznie ruch osobowy między obu krajami, doszło do szeregu wizyt parlamentarzystów, dziennikarzy i grup młodzieżowych, zapoczątkowana została wymiana kulturalna. Rząd polski, uwzględnia­jąc życzenie rządu RFN, uprościł formalności wyjaz­dowe dla osób pragnących wyjechać do RFN w ra­mach akcji łączenia rodzin. Samo podpisanie układów między ZSRR i Polską a RFN, jeszcze przed nabra­niem przez nie mocy prawnej, wpłynęło w sensie po­zytywnym nie tylko na atmosferę w stosunkach bila­teralnych między ich sygnatariuszami, lecz także rzu­towało na ogólny proces odprężenia w Europie i świe-

cie

110

Właściwy proces normalizacji, przewidziany w ar­tykule III układu z grudnia 1970 r., mógł jednak roz­począć się dopiero w momencie wejścia układu w ży­cie. Pierwszym krokiem dokoinanym w ramach tego procesu — i to krokiem o zasadniczym znaczeniu — było nawiązanie 14 września 1972 r. normalnych, peł­nych stosunków dyplomatycznych między obu pań­stwami. Stworzyło to właściwe podstawy do rozwią­zania szeregu doniosłych problemów w różnych dzie­dzinach.

W procesie normalizacji, który miał rozwijać się stopniowo, strony miały wysuwać poszczególne dzie­dziny i problemy wymagające ich zdaniem uregulo­wania oraz wspólnie ustalać priorytety¹¹¹. W pięć lat po zawarciu układu oba państwa potwierdziły zgodnie jego przełomowe znaczenie jako aktu, który stał się „bazą wyjściową dla rozwoju ich stosunków zgodnie z zasadami dobrosąsiedztwa i konstruktywnej współ­pracy" ^1!2.

86

Główną domeną, odgrywającą siłą rzeczy decydują­cą rolę w procesie normalizacji, są stosunki politycz­ne między obu partnerami układu. Rozwój tych sto­sunków w oparciu o zasady pokojowego współistnie­nia i współpracy¹¹³ wzmacnia nie tylko ich własne bezpieczeństwo, lecz przyczynia się w niemałym sto­pniu do ogólnego odprężenia, stanowiąc wspólny, war­tościowy wkład w umocnienie powszechnego pokoju i bezpieczeństwa w Europie. Zawarcie układów mię­dzy państwami socjalistycznymi a RFN w latach 1970—1973 przyczyniło się nie tylko do normalizacji stosunków w Europie środkowej, lecz jednocześnie odegrało doniosłą rolę w utorowaniu drogi do zwoła­nia i pomyślnego wyniku KBWE. Obie strony ukła­du z 7 grudnia 1970 r. potwierdzały niejednokrotnie swą zdecydowaną wolę kierowania się we wzajem­nych stosunkach celami i zasadami Karty NZ oraz Aktu Końcowego KBWE, którego postanowienia „wskazują drogę do długotrwałego zagwarantowania bezpieczeństwa, pokoju i szerokiej, opartej na bazie równouprawnienia współpracy w Europie", i zapew­niały, że będą w dalszym ciągu występować na rzecz „pogłębienia i stałego rozwoju procesu odprężenia, który powinien mieć trwały i wszechstronny charak­ter" "*.

Stosunki polityczne między PRL a RFN mogą, rzecz jasna, kształtować się jedynie na płaszczyźnie uwzględniającej istniejącą sytuację w Europie i na świecie, w szczególności zaś fakt, że państwa te na­leżą do dwóch przeciwstawnych polityczno-militar-nych ugrupowań — Układu Warszawskiego i NATO. Nie stanowi to przeszkody, zwłaszcza na obecnym eta­pie utrwalającego się odprężenia, w rozwijaniu do­brych stosunków wzajemnych¹¹⁵. Polska utrzymuje bliskie stosunki z szeregiem krajów NATO, np.

87

z Francją czy Wielką Brytanią. Okoliczność, że Polska i Włochy walczyły w czasie II wojny światowej po przeciwnej stronie i dziś należą do przeciwstawnych sojuszów, nie przeszkadza im w kształtowaniu do­brych stosunków wzajemnych.

RFN i Polska powinny — już choćby z uwagi na położenie geograficzne, lekcje przeszłości oraz pers­pektywę straszliwych skutków nowoczesnej wojny — być żywotnie zainteresowane w utrzymaniu pokoju i utrwaleniu bezpieczeństwa w Europie. Dlatego też oba państwa, odgrywające poważną rolę w ugrupowa­niach polityczno-militarnych, do których należą, win­ny rozwinąć aktywną działalność, mającą na celu ła­godzenie przeciwieństw i utworzenie skutecznego sy­stemu bezpieczeństwa zbiorowego i współpracy w Eu­ropie. Polska od lat już czynnie uczestniczy w wysił­kach prowadzących do tego celu. Także rząd RFN stara się wnieść do nich swój konstruktywny wkład.

Jednym z zasadniczych, nieodzownych skutków procesu normalizacyjnego przewidzianego w układzie PRL—RFN winno być dostosowanie ustawodawstwa wewnętrznego obu kontrahentów oraz ich praktyki administracyjnej do litery i ducha zawartego układu. Winny być uchylone normy prawne, pozostające w sprzeczności z układem, a istniejącym przepisom prawnym należy w praktyce dać wykładnię, nie do­puszczającą do ignorowania postanowień układu¹¹⁶. Bezwzględny obowiązek wykonywania wiążących państwa umów międzynarodowych i ich nadrzędność nad normami prawa krajowego wynika z ogólnych za­sad prawa międzynarodowego oraz tekstów konsty­tucji szeregu państw, w tym również RFN^m. Mimo to jednak nadal obowiązują w RFN normy prawne zmierzające do podważania podstawowych założeń układów zawartych z ZSRR, PRL i NRD. Tak w szcze-

88

gólności, mimo uznania przez rząd federalny zachod­niej granicy PRL w układzie z 1970 r. oraz granicy NRD—RFN w układzie z 1972 r., nadal podtrzymy­wana jest — także przez instytucje państwowe (Fede­ralny Trybunał Konstytucyjny) — teza o istnieniu Rzeszy Niemieckiej w granicach z 1937 roku. Nadal głosi się, że polskie ziemie zachodnie i północne oraz terytorium NRD nie są w^t świetle prawa zachodnio-niemieckiego zagranicą i że w związku z tym istnieje na podstawie starej ustawy z 1913 r. jedna ogólno-niemiecka przynależność państwowa ludności Rzeszy w dawnych granicach. Innym przykładem rażącej roz­bieżności między ustawodawstwem wewnętrznym RFN a układami zawartymi z PRL i innymi krajami socjalistycznymi jest ustawa federalna o wypędzonych z 18 maja 1953 r. (Bundesvertriebenengesetz — BVFG)^ns. W oparciu o powyższą ustawę i jej odpo­wiednią interpretację status „wypędzonych" otrzy­mywały osoby urodzone na terytorium RFN, osoby, które przyjechały z krajów soc j a h" stycznych w odwie­dziny do RFN i następnie postanowiły tam zostać, oraz rzesze emigrantów, którzy w ramach akcji łącze­nia rodzin dobrowolnie przybyli do RFN. Setki tysię­cy osób, które w ciągu ostatnich 20 lat na własne życzenie wyjechały z Polski do RFN, zostały tam za­liczone do kategorii osób „wypędzonych". Praktyka ta stanowi pożywkę dla sił rewizjonistycznych. Minister sprawiedliwości PRL Jerzy Bafia w czasie oficjalnej wizyty w RFN w lutym 1977 r. zaprotestował w spo­sób zdecydowany przeciwko takiemu niedostosowaniu ustawodawstwa wewnętrznego RFN do postanowień wynikających z układu z 1970 r. i uzupełniających go porozumień z Helsinek ¹¹⁹. W związku z licznymi pro­testami w tej sprawie, zgłaszanymi również przez po­stępowe koła w RFN, opowiadające się za dalszym

89

odprężeniem i normalizacją stosunków z krajami so­cjalistycznymi, oraz ingerencją kanclerza Schmidta, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych RFN usiłowało sprawę tę wyjaśnić. W wydanym przez to minister­stwo „przewodniku dla wysiedleńców" stwierdza się, że termin „wypędzony" ma jedynie „znaczenie de-klamatorskie (deklamatorisch)" i że wszystkie ustawy dotyczące wojny (Kriegsfolgengesetze) wygasły, nie ma zatem możliwości ich znowelizowania, by w ten sposób dokonać zmiany spornego terminu¹²⁰. Nie wy­jaśniono jednak, jakiego rodzaju przepisy konstytu­cyjne stoją na przeszkodzie, by ustawa o osobach wy­pędzonych, uchwalona przez Bundestag w 1953 r. i sześciokrotnie w trybie ustawodawczym nowelizo­wana, mogła być zmieniona lub uchylona jako pozo­stająca w wyraźnej sprzeczności z obowiązującą RFN umową międzynarodową. W dokumentach urzędo­wych szeregu krajów (Landów) występują w dalszym ciągu niemieckie nazwy miejscowości polskich o wy­raźnym wydźwięku rewizjonistycznym Tak np. w za­rządzeniu ministra spraw wewnętrznych Badenii— Wirtembergii z 4 listopada 1976 r. mowa jest o „Re-gierungsbezirk Bromberg" i „Heimatsauskunfstelle (Lotz) Litzmannstadt" itp., co godzi w sposób rażący w postanowienia układu z 7 grudnia 1970 roku¹*¹.

5. PROBLEM WAŻNOŚCI WCZEŚNIEJ ZAWARTYCH UMÓW

W artykule IV układu PRL—RFN postanowiono, że „układ nie dotyczy wcześniej zawartych przez strony lub ich dotyczących dwustronnych lub wielostronnych umów międzynarodowych"¹²². Takiego rodzaju klau­zulę wprowadza się nieraz do umów międzynarodo-

90

wych, by podkreślić, że zobowiązania wynikające z innych, uprzednio przez strony zawartych umów, pozostają nienaruszone^I23, i że strony pragną być związane postanowieniami nowej umowy tylko o tyle, o ile nie 'stoi to w sprzeczności z ich wcześniej za­ciągniętymi zobowiązaniami traktatowymi. W wypad­ku układu z 7 grudnia 1970 r. Polska miała na myśli takie umowy dwustronne, jak: układ zgorzelecki z 6 lipca 1950 r., układy o przyjaźni, współpracy i po­mocy wzajemnej z ZSRR (1965), NRD (1967), Czecho­słowacją (1969) i innymi państwami socjalistycznymi, oraz takie umowy wielostronne, jak: Układ Warszaw­ski z 14 maja 1955 r., układy RWPG, a także układ poczdamski i inne porozumienia wielkich mocarstw dotyczące „Niemiec", zawarte w czasie wojny lub bezpośrednio po jej zakończeniu. RFN zaś chodziło o układ z 26 maja 1952 r, dotyczący stosunków mię­dzy RFN a trzema mocarstwami (w redakcji z 23 paź­dziernika 1954 r.), tzw. układ ogólny (Generalvertrag lub Deutschlandvertrag), zwłaszcza z uwagi na jego artykuły 2 i 7^m, protokół o przystąpieniu RFN do NATO^I25 i do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz traktat rzymski. RFN powołuje się też nieraz na niektóre akty trzech czy czterech mocarstw na temat Niemiec, choć co do wykładni pewnych ich postano­wień istnieją między nią a jej socjalistycznymi par­tnerami niemałe różnice zdań.

Przy umowach bilateralnych, gdy stronami wcze­śniejszych i późniejszych umów są te same państwa i gdy dotyczą one tych samych spraw, obowiązują postanowienia umowy późniejszej, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori¹²⁶. W wypadku ukła­du PRL—RFN należy pamiętać, że między państwami tymi nie było przedtem właściwie żadnych stosunków traktatowych¹²⁷ (poza nielicznymi porozumieniami

91

handlowymi). Problem zgodności z ukiadem z grudnia 1970 r. wcześniej zawartych umów odnosić się więc może tylko do umów zawartych uprzednio przez stro­ny z innymi państwami lub do „ich dotyczących dwu­stronnych lub wielostronnych umów międzynarodo­wych" (drugi wariant artykułu IV układu z 1970 r.). Problemy takie mogą wyłonić się w związku z tym, że układ nie obejmuje wszystkich stron umów wcze­śniejszych ^J28.

Problematyka mocy obowiązującej umów między­narodowych zawartych przez dane państwo z różnymi kontrahentami i dotyczących tych samych spraw mo­że w praktyce nasuwać trudności, nawet jeśli -w póź­niejszym układzie nie zostanie zamieszczone specjal­ne postanowienie w rodzaju artykułu IV układu z grudnia 1970 roku. Zasada pacta seruanda sunt sta­nowi podstawową regułę stosunków międzypaństwo­wych. Artykuły 4 obu układów- wschodnich były przedmiotem interesującej analizy przeprowadzonej przez autorów zachodnioniemieckich. Zdaniem prof. Wilhelma Wenglera¹²⁹ istnieją trzy możliwości inter­pretacji układu z ZSRR, przy czym nie można ustalić, którą z nich strony uznały za właściwą:

a) wcześniejsze umowy mają pierwszeństwo przed postanowieniami zawartego układu i jego wykonanie jest ograniczone wcześniejszymi umowami (Vorrangs-klausel — klauzula pierwszeństwa);

b) w artykułach 4 obu układów stwierdzono, że ich przestrzeganie nie powoduje naruszenia obowiązków, które ciążą na stronach, lub praw, które im przysłu­gują na mocy umów zawartych wcześniej między ni­mi lub z innymi państwami (Vereinbarkeitsklausel — klauzula zgodności);

c) artykuły te nie wymagają od stron żadnych ko-rektur odnośnie do umów zawartych z innymi pań-

92

stwami, choć niedopuszczalna jest odmowa przestrze­gania nowych układów z powołaniem się na umowy wcześniej zawarte z innymi państwami (Drittsiche-rungsklausel — klauzula zabezpieczenia praw stron trzecich).

Koncepcje te zostały poddane krytycznej analizie na sympozjum Instytutu Prawa Międzynarodowego w Kilonii (marzec 1971 r.) w referacie K. Ipsena¹³⁰. który określił artykuły 4 obu układów jako Nichtbe-ruhrungsklauseln —- klauzule nienaruszalności. Jego zdaniem kluczem do prawidłowego, odpowiadającego intencji stron ich zrozumienia jest formuła zawarta eccpressis verbis w artykule l układu z ZSRR, która wypływa również logicznie z sensu układu z PRL, a mianowicie stwierdzenie, że strony biorą za punkt wyjścia „rzeczywistą sytuację" istniejącą obecnie na kontynencie europejskim. Wychodząc z tego, strony doszły do porozumienia, że centralne postanowienia obu układów — gwarancja granic, wyrzeczenie się siły i programowa deklaracja odnośnie do rozwijania i popierania dobrych stosunków wzajemnych — są wykonalne bez uszczerbku dla określonej w innych aktach sytuacji traktatowej stron, mimo że kierują się one różnymi celami politycznymi^m.

W rozważaniach nad prawdziwym sensem omawia­nych postanowień należy zwrócić uwagę przede wszy­stkim na węzłowe sprawy, co do których istniały w ciągu lat istotne różnice poglądów między później­szymi stronami układów z Moskwy i Warszawy. W umowach zawartych przedtem przez każdą ze stron ze swoimi sojusznikami przewidziano różne roz­wiązanie tych spraw. Różnorodność interpretacji ich rozwiązania została wyeksponowana w toku ostrej dyskusji poprzedzającej ratyfikację układów w RFN. Jedna z tez, będąca przez 20 lat przedmiotem zasad-

93

niczej kontrowersji, głosiła, że rząd RFN jest wyłącz­nie uprawniony do reprezentowania całego narodu niemieckiego ¹³². Rząd Brandta—Scheela odstąpił od tej tezy jeszcze przed przystąpieniem do rokowań w spra­wie zawarcia układów z ZSRR i PRL i w toku nego­cjacji z całym naciskiem podkreślał, że występuje tyl­ko w imieniu RFN. Znalazło to ostateczne stwierdze­nie w układzie zasadniczym (Grundvertrag), zawar­tym 21 grudnia 1972 r. w Berlinie między dwoma państwami niemieckimi, NRD i RFN. W ten sposób sprawa ta została wyeliminowana z wykazu spraw utrudniających potencjalnie zastosowanie artykułów 4 układów moskiewskiego i warszawskiego¹³³. Pozo­stała natomiast wielokrotnie przez opozycję przyta­czana sprawa granic, które — według artykułu 7 układu ogólnego z 23 października 1954 r. o stosun­kach między RFN a trzema mocarstwami — winny być ostatecznie uregulowane w traktacie pokojowym^I3ł. Wobec wyraźnych i kategorycznych postanowień gra­nicznych, zawartych w artykule 3 układu ZSRR— RFN i artykule l układu PRL—RFN, postanowienie artykułu 7 układu ogólnego straciło swoją wartość, tym bardziej że zostało włączone do tego układu je­dynie na żądanie RFN. Rządy trzech mocarstw za­chodnich, powiadomione w momencie parafowania układu warszawskiego o jego treści, przyjęły go do aprobującej wiadomości i nie zgłosiły żadnych za­strzeżeń co do jego klauzul terytorialnych^1Sfl.

Trudno byłoby również przywiązywać jakąś wagę do układów zawartych przez RFN z państwami za­chodnimi w okresie największego napięcia stosunków Wschód—Zachód, w latach zimnej wojny, a zmierza­jących do włączenia obszaru NRD do RFN ^13B. Układ ZSRR—RFN, zawarty w celu przyśpieszenia procesu odprężenia oraz umocnienia bezpieczeństwa i pokoju

94

w Europie, zagwarantował w artykule 3 integralność terytorialną wszystkich państw europejskich w ich obecnych granicach, w tej liczbie również granicę między NRD a RFN. Trudno też mówić o możliwości uzgodnienia czy zharmonizowania wszystkich posta­nowień układów zawartych w okresie zimnej wojny z układami z Polską i ZSRR¹³⁷. Artykuły 4 obu układów mogą być rozumiane w tym sensie, że „rze­czywista sytuacja" istniejąca na kontynencie euro­pejskim obejmuje również przynależność ich partne­rów do dwóch przeciwstawnych ugrupowań politycz-no-militarnych, których cele i zadania — jako zgodne z celami i zasadami Karty NZ (tak zredagowany jest Układ Warszawski z 1955 r. oraz Pakt Północnoatlan­tycki) — nie stoją w sprzeczności z postanowieniami zawartymi w układach z 1970 roku ¹³⁸.

95

---